RETTENS DOM (Niende Afdeling)
15. juni 2017 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraine – indefrysning af midler – restriktioner med hensyn til indrejse på medlemsstaternes område – fysisk person, som aktivt støtter tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraine – begrundelsespligt – åbenbart urigtigt skøn – ytringsfrihed – proportionalitet – retten til forsvar«
I sag T-262/15,
Dmitrii Konstantinovich Kiselev, bosiddende i Korolev (Rusland), ved solicitor J. Linneker, barrister T. Otty, og B. Kennelly, QC,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved V. Piessevaux og J.-P. Hix, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af for det første Rådets afgørelse (FUSP) 2015/432 af 13. marts 2015 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2015, L 70, s. 47), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2015/427 af 13. marts 2015 om gennemførelse af Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2015, L 70, s. 1), for det andet Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1524 af 14. september 2015 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2015, L 239, s. 157) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2015/1514 af 14. september 2015 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2015, L 239, s. 30), for det tredje Rådets afgørelse (FUSP) 2016/359 af 10. marts 2016 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2016, L 67, s. 37) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2016/353 af 10. marts 2016 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2016, L 67, s. 1), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren,
har
RETTEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, G. Berardis (refererende dommer), og dommerne V. Tomljenović og D. Spielmann,
justitssekretær: fuldmægtig C. Heeren,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 28. september 2016,
afsagt følgende
Dom
Sagens faktiske omstændigheder
1 Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 17. marts 2014 på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16).
2 Samme dag vedtog Rådet på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6).
3 Ved Rådets gennemførelsesafgørelse 2014/151/FUSP af 21. marts 2014 om gennemførelse af afgørelse 2014/145 (EUT 2014, L 86, s. 30) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 284/2014 af 21. marts 2014 om gennemførelse af forordning nr. 269/2014 (EUT 2014, L 86, s. 27), blev sagsøgerens navn, Dmitrii Konstantinovich Kiselev, opført på listerne over de personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i henhold til nævnte forordning og afgørelse (herefter »de omhandlede lister«), med følgende begrundelse:
»Udnævnt ved præsidentielt dekret den 9. december 2013 til leder af det russiske føderale nyhedsbureau »Rossiya Segodnya«. Central figur i regeringens propaganda, som støtter deployeringen af russiske styrker i Ukraine.«
4 Efterfølgende vedtog Rådet den 25. juli 2014 afgørelse 2014/499/FUSP om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2014, L 221, s. 15) og forordning (EU) nr. 811/2014 om ændring af forordning nr. 269/2014 (EUT 2014, L 221, s. 11) med henblik på navnlig at vedtage de kriterier, hvorefter fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer kan være omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
5 Artikel 2, stk. 1 og 2, i afgørelse 2014/145, som ændret ved afgørelse 2014/499 (herefter »afgørelse 2014/145, som ændret«), er sålydende:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af:
a) fysiske personer, som er ansvarlige for, aktivt støtter eller gennemfører tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed eller stabiliteten eller sikkerheden i Ukraine, eller som hindrer internationale organisationers arbejde i Ukraine, og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem
[…]
jf. bilaget, indefryses.
2. Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilaget.«
6 De nærmere bestemmelser om denne indefrysning af pengemidler er fastsat i de følgende stykker i samme artikel.
7 Artikel 1, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/145, som ændret, forbyder indrejse i eller transit gennem medlemsstaternes område for fysiske personer, der opfylder visse kriterier, som i det væsentlige er identiske med dem, der er fastsat i samme afgørelses artikel 2, stk. 1, litra a).
8 Forordning nr. 269/2014, som ændret ved forordning nr. 811/2014 (herefter »forordning nr. 269/2014, som ændret«), foreskriver vedtagelse af foranstaltninger med henblik på indefrysning af pengemidler og fastlægger de nærmere bestemmelser om denne indefrysning med en ordlyd, som i det væsentlige er identisk med ordlyden af afgørelse 2014/145, som ændret. Denne forordnings artikel 3, stk. 1, litra a), gentager således i det væsentlige nævnte afgørelses artikel 2, stk. 1, litra a).
9 Ved skrivelse af 4. februar 2015 (herefter »skrivelse af 4. februar 2015«) har sagsøgeren gennem sine advokater, på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EUT 2001, L 145, s. 43), bl.a. anmodet Rådet om aktindsigt i de dokumenter, som opførelsen af hans navn på de omhandlede lister havde været baseret på.
10 Ved skrivelse af 13. februar 2015 til sagsøgerens advokater underrettede Rådet bl.a. sagsøgeren om, at det havde til hensigt at forlænge varigheden af de restriktive foranstaltninger over for ham indtil september 2015, og anmodede sagsøgeren om at fremsætte sine bemærkninger i denne henseende senest den 26. februar 2015.
11 Ved skrivelse af 25. februar 2015 (herefter »skrivelse af 25. februar 2015«) besvarede sagsøgeren gennem samme advokater denne anmodning, idet han gjorde gældende, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for ham ikke var begrundet.
12 Den 13. marts 2015 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2015/432 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2015, L 70, s. 47) og gennemførelsesforordning (EU) 2015/427 om gennemførelse af forordning nr. 269/2014 (EUT 2015, L 70, s. 1) (herefter »retsakterne af marts 2015«), hvorved Rådet, efter at have gennemgået de enkelte opførelser på listerne, opretholdte sagsøgerens navn på de omhandlede lister indtil 15. september 2015, uden at begrundelsen for så vidt angår sagsøgeren blev ændret.
13 Ved skrivelse af 16. marts 2015 (herefter »skrivelse af 16. marts 2015«) underrettede Rådet sagsøgerens advokater om retsakterne af marts 2015, idet det navnlig præciserede, at de argumenter, som sagsøgeren havde anført i skrivelsen af 25. februar 2015, ikke rejste tvivl om, at den begrundelse, som var angivet for hans vedkommende, var begrundet, eftersom det russiske føderale nyhedsbureau Rossiya Segodnya (herefter »RS«) havde fremstillet de begivenheder, som havde fundet sted i Ukraine, i et gunstigt lys i forhold til den russiske regering og havde således ydet støtte til denne regerings politik vedrørende situationen i Ukraine.
Retsforhandlinger og parternes påstande
14 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 22. maj 2015 anlagde sagsøgeren et søgsmål med påstand om annullation af retsakterne af marts 2015, for så vidt som de vedrørte ham.
15 Den 14. september 2015 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2015/1524 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2015, L 239, s. 157) og gennemførelsesforordning (EU) 2015/1514 om gennemførelse af forordning nr. 269/2014 (EUT 2015, L 239, s. 30) (herefter »retsakterne af september 2015«), hvorved Rådet forlængede anvendelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger indtil den 15. marts 2016, uden at begrundelsen vedrørende sagsøgeren blev ændret.
16 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 24. november 2015 tilpassede sagsøgeren i henhold til artikel 86 i Rettens procesreglement stævningen således, at den ligeledes omfattede annullation af retsakterne af september 2015, for så vidt som de vedrørte ham.
17 Rådet fremsatte bemærkninger vedrørende dette processkrift ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 6. januar 2016.
18 Den 10. marts 2016 forlængede Rådet ved afgørelse (FUSP) 2016/359 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2016, L 67, s. 37) og gennemførelsesforordning (EU) 2016/353 om gennemførelse af forordning nr. 269/2014 (EUT 2016, L 67, s. 1) (herefter »retsakterne af marts 2016«) anvendelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger indtil den 15. september 2016, uden at begrundelsen vedrørende sagsøgeren blev ændret.
19 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 20. maj 2016 tilpassede sagsøgeren stævningen således, at den ligeledes omfatter annullation af retsakterne af marts 2016, for så vidt som de vedrørte ham.
20 Rådet fremsatte bemærkninger vedrørende dette processkrift ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 14. juni 2016.
21 På grundlag af den refererende dommers rapport besluttede Retten (Niende Afdeling) at indlede retsforhandlingernes mundtlige del og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, stillet parterne spørgsmål og opfordret dem til at besvare visse af dem skriftligt og de øvrige i retsmødet.
22 Parternes skriftlige svar er blevet indgivet til Rettens Justitskontor inden for den fastsatte frist.
23 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 28. september 2016. Ved denne lejlighed gav Retten sagsøgeren tilladelse til at fremlægge et dokument, som han indgav den følgende dag. Rådet fremsatte sine bemærkninger til dette dokument den 24. oktober 2016, og formanden for Rettens Niende Afdeling afsluttede således den mundtlige forhandling den 26. oktober samme år.
24 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Retsakterne af marts 2015, af september 2015 og af marts 2016 (herefter »de anfægtede retsakter«) annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
25 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Tilpasning af stævningen afvises.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
26 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren påberåbt sig seks anbringender vedrørende for det første, at der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn, for så vidt angår anvendelsen på hans situation af det udpegelseskriterium, der er opstillet i artikel 1, stk. 1, litra a), og artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/145, som ændret, samt i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 269/2014, som ændret, for det andet krænkelse af ytringsfriheden, for det tredje tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til effektiv domstolsbeskyttelse, for det fjerde tilsidesættelse af begrundelsespligten, for det femte, som påberåbes subsidiært, at det omhandlede kriterium er uforeneligt med ytringsfriheden, og derfor ulovligt, såfremt det muliggør vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for journalister, der udøver denne frihed, og for det sjette tilsidesættelse af partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Den Russiske Føderation på den anden side (EFT 1997, L 327, s. 3) (herefter »partnerskabsaftalen«).
27 Indledningsvis skal det sjette anbringende behandles, dernæst det fjerde anbringende, herefter det første og det andet anbringende, efterfulgt af det femte anbringende og endelig det tredje anbringende.
A – Om det sjette anbringende vedrørende tilsidesættelse af partnerskabsaftalen
28 Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet ved vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger ikke har taget hensyn til kravene i partnerskabsaftalen. Navnlig tilsidesætter de anfægtede retsakter denne aftales artikel 52, stk. 1, 5 og 8, som henholdsvis fastsætter forbud mod restriktioner for frie kapitalbevægelser mellem EU og Rusland, at de kontraherende parter skal afholde sig fra at indføre nye restriktioner efter en overgangsperiode på fem år, og forpligtelsen til at konsultere et samarbejdsråd oprettet i medfør af samme aftales artikel 90. Desuden har Rådet ikke gjort nogen indsats for at begrunde tilsidesættelserne af partnerskabsaftalen. Sagsøgeren har i denne henseende fremhævet, at hverken afgørelse 2014/145, som ændret, eller forordning nr. 269/2014, som ændret, indeholder bestemmelser, der kan begrunde de restriktive foranstaltninger i lyset af partnerskabsaftalens artikel 99, nr. 1), litra d), som giver aftalens parter mulighed for at afvige herfra for at vedtage de foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte deres væsentlige sikkerhedsinteresser »under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel«.
29 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
30 Det bemærkes indledningsvis, at partnerskabsaftalens artikel 52, stk. 1, 5 og 8, ganske vist sikrer frie kapitalbevægelser mellem Unionen og Den Russiske Føderation.
31 Samme aftales artikel 99, nr. 1), litra d), fastsætter ikke desto mindre en undtagelse, som kan påberåbes unilateralt af en part for at træffe de foranstaltninger, som den finder nødvendige for at beskytte sine væsentlige sikkerhedsinteresser, bl.a. »under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel, eller for at opfylde forpligtelser, den har påtaget sig med henblik på bevarelse af fred og international sikkerhed«.
32 Det skal for det første, som fremhævet af Rådet, bemærkes, at partnerskabsaftalen hverken pålægger en part, som ønsker at træffe foranstaltninger på grundlag af denne bestemmelse, forudgående at underrette den anden part herom, eller at konsultere denne eller at angive grundene hertil.
33 Hvad for det andet angår situationen i Ukraine på det tidspunkt, hvor de anfægtede retsakter blev vedtaget, kan det lægges til grund, at Den Russiske Føderations tiltag udgør et tilfælde af »krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel« som omhandlet i partnerskabsaftalens artikel 99, nr. 1), litra d). Henset til den interesse, som Unionen og dens medlemsstater har i et stabilt Ukraine som naboland, kunne det anses for nødvendigt at indføre restriktive foranstaltninger for at lægge pres på Den Russiske Føderation, for at tilskynde denne til at gøre en ende på sine tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed. Sådanne foranstaltninger kan desuden tage sigte på »bevarelse af fred og international sikkerhed«, som ligeledes nævnes i denne artikel.
34 Det må følgelig fastslås, at de omhandlede restriktive foranstaltninger er forenelige med undtagelserne vedrørende sikkerhed, som er fastsat i partnerskabsaftalens artikel 99, nr. 1), litra d).
35 På baggrund af det ovenstående kan det sjette anbringende ikke tages til følge.
B – Om det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten
36 Sagsøgeren har gjort gældende, at den begrundelse, som Rådet har givet for opførelsen og opretholdelsen af hans navn på de omhandlede lister, ikke er tilstrækkelig præcis og konkret. Begrundelsens vage karakter, selv hvis det antages, at denne begrundelse er velbegrundet, gør det ikke muligt for ham effektivt at anfægte de påstande, der er blevet rettet mod ham.
37 Sagsøgeren har i øvrigt gjort gældende, at den nævnte begrundelse ikke kan suppleres af de erklæringer, der er indeholdt i skrivelse af 16. marts 2015 (jf. præmis 13 ovenfor).
38 Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter.
39 Det bemærkes, at pligten til at begrunde en bebyrdende retsakt, således som den er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, og i artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), for det første har til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed. Den således fastsatte begrundelsespligt er et væsentligt princip i EU-retten, som kun kan fraviges af tvingende hensyn. Begrundelsen skal derfor i princippet meddeles den berørte part samtidigt med den bebyrdende retsakt, og manglen på begrundelse kan ikke afhjælpes ved, at den berørte part erfarer grundene til retsakten under sagen for Unionens retsinstanser (jf. dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis).
40 Med mindre tvingende hensyn, der vedrører Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser, er til hinder for meddelelsen af visse forhold, er Rådet dermed forpligtet til at give en person eller enhed, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, oplysninger om de særlige og konkrete grunde til, at det er af den opfattelse, at de skulle vedtages. Rådet skal således angive de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for de pågældende foranstaltningers retlige begrundelse, samt de betragtninger, der har ført til deres vedtagelse (jf. dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
41 Begrundelsen skal endvidere tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Begrundelsespligten skal vurderes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af retsakten, arten af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
42 I den foreliggende sag stemmer den begrundelse, som blev anført for sagsøgerens vedkommende i de anfægtede retsakter, overens med den, som er gengivet i præmis 3 ovenfor.
43 Det skal bemærkes, at selv om denne begrundelse ikke udtrykkeligt præciserer, hvilket kriterium Rådet har baseret sig på for at opretholde sagsøgerens navn på de omhandlede lister, fremgår det tilstrækkelig klart af denne begrundelse, at Rådet har anvendt det kriterium, der er opstillet i artikel 1, stk. 1, litra a), og artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/145, som ændret, samt i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 269/2014, som ændret, for så vidt som det tager sigte på fysiske personer, som aktivt støtter tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (herefter »det omhandlede kriterium«).
44 I den omhandlede begrundelse anførte Rådet således, efter at have bemærket, at sagsøgeren ved præsidentielt dekret af 9. december 2013 var blevet udnævnt som leder af RS, at han var en central figur i den russiske regerings propaganda til støtte for deployeringen af russiske styrker i Ukraine.
45 Denne begrundelse gør det derfor muligt at forstå, at grunden til opførelsen og opretholdelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister beror på den omstændighed, at Rådet har fundet, at sagsøgeren i sin egenskab af leder af RS og gennem sine udtalelser som journalist havde ført propaganda til fordel for den Russiske Føderations militære tiltag i Ukraine og figurerer derfor blandt de personer, som aktivt støtter tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.
46 Sagsøgerens bemærkninger til Rådet, som blev fremsat i skrivelse af 25. februar 2015, bekræfter i øvrigt, at han havde forstået, at han var omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger netop på grund af sin rolle og sin erhvervsmæssige adfærd.
47 For så vidt angår de præciseringer, som Rådet har givet i skrivelse af 16. marts 2015, skal det, som Rådet med rette har anført, bemærkes, at der kan tages hensyn til denne skrivelse, der indeholder supplerende grunde, som er kommet til i forbindelse med en udveksling af dokumenter mellem Rådet og sagsøgeren, under behandlingen af disse akter (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Bank Melli Iran mod Rådet, T-35/10 og T-7/11, EU:T:2013:397, præmis 88).
48 Selv om det havde været at foretrække, at de supplerende grunde figurerede direkte i de anfægtede retsakter, og ikke kun i skrivelse af 16. marts 2015, skal de anfægtede retsakters begrundelse følgelig ligeledes prøves i lyset af de præciseringer, som Rådet er fremkommet med i sidstnævnte skrivelse, som svar på sagsøgerens skrivelse af 25. februar 2015, som vedrører det forhold, at RS havde fremstillet de begivenheder, som havde fundet sted i Ukraine, i et gunstigt lys i forhold til den russiske regering, og havde således ydet støtte til denne regerings politik vedrørende situationen i Ukraine.
49 Under alle omstændigheder henviser skrivelse af 16. marts 2015 i vidt omfang, således som Rådet med rette har gjort gældende, til de anfægtede retsakters begrundelse. Selv om det er korrekt, at genstanden for den propaganda, som sagsøgeren og RS kritiseres for, generelt omhandler russisk politik vedrørende Ukraine, er dette spørgsmål nært forbundet med spørgsmålet om deployeringen af russiske styrker i dette land. Selv før modtagelsen af nævnte skrivelse havde sagsøgeren i øvrigt forstået, at den pågældende propaganda ikke var begrænset til deployeringen af russiske styrker, eftersom han i skrivelse af 25. februar 2015, mere generelt havde henvist til hans manglende indflydelse på »situationen i Ukraine« og manglende årsagsforbindelse mellem »ethvert russisk tiltag i Ukraine« og hans rolle som leder og journalist.
50 På baggrund af ovenstående betragtninger må det for det første konkluderes, at den begrundelse, som Rådet har givet i de anfægtede retsakter, har gjort det muligt for sagsøgeren at forstå grundene til, at hans navn var blevet opretholdt på de omhandlede lister, dette så meget desto mere som der ligeledes kan tages hensyn til de præciseringer, der er givet i skrivelse af 16. marts 2015, og for det andet, at Retten kan foretage en prøvelse af, om denne begrundelse er velbegrundet.
51 Det må således fastslås, at Rådet har opfyldt begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF.
52 Spørgsmålet om, hvorvidt den nævnte begrundelse er velbegrundet, henhører ikke under bedømmelsen af det foreliggende anbringende, men under bedømmelsen af det første og det andet anbringende. Det bemærkes i denne forbindelse, at begrundelsespligten udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt. En retsakts begrundelse består i formelt at udtrykke de grunde, som retsakten er baseret på. Hvis disse grunde er behæftet med fejl, vil retsaktens grundlags lovlighed være behæftet med fejl, men det vil dennes begrundelse ikke, idet denne kan være tilstrækkelig, selv om den er udtryk for fejlagtige grunde (jf. dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis).
53 Det fjerde anbringende kan følgelig ikke tages til følge.
C – Om det første og det andet anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår anvendelsen af det omhandlede kriterium på sagsøgerens situation og krænkelse af ytringsfriheden
54 Sagsøgeren har, efter at have henvist til de generelle principper vedrørende bl.a. rækkevidden af domstolsprøvelsen, gjort gældende, at Rådet ikke ved beviser, der udgør solidt faktuelt grundlag, har godtgjort, at hans tilfælde opfylder det omhandlede kriterium, som ikke kan omfatte enhver form for støtte til tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed eller stabiliteten eller sikkerheden i Ukraine. Dette kriterium bør overholde retssikkerhedsprincippet og fortolkes i overensstemmelse med bestemmelserne om ytringsfrihed, således som de er fastsat i chartrets artikel 11 og artikel 10 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
55 Sagsøgeren har for det første navnlig bemærket, at indskrænkninger i den nævnte ret skal være fastlagt i lovgivningen, under overholdelse af retssikkerhedsprincippet, forfølge et formål af almen interesse, og være nødvendige og stå i rimeligt forhold til dette formål uden at gøre indgreb i selve kerneindholdet i denne frihed og væsentligt hindre journalisters virksomhed. Begreberne national sikkerhed og hadefulde udtalelser skal ligeledes fortolkes strengt.
56 Sagsøgeren har for det andet gjort gældende, at Rådet ikke har fremlagt pålidelig dokumentation for, at han har drevet propaganda for den russiske regerings politik i Ukraine.
57 Rådet har bemærket, at det omhandlede kriterium omfatter fysiske personer, som aktivt støtter tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed eller stabiliteten eller sikkerheden i Ukraine, hvilket er tilfældet med sagsøgeren. Det er derfor ikke nødvendigt at godtgøre, at disse personer selv er ansvarlige for sådanne tiltag eller politikker, men det er tilstrækkeligt at disse personer yder en støtte, der i denne henseende er kvalitativt eller kvantitativt betydningsfuld, hvilket er foreneligt med retssikkerhedsprincippet.
58 Ifølge Rådet krænker udpegelsen af sagsøgeren på grundlag af dette kriterium navnlig for det første ikke ytringsfriheden, idet den er fastlagt i lovgivningen, idet den opfylder et formål – som er omfattet af artikel 21, stk. 2, litra c), TEU – om at lægge pres på den russiske regering for at få denne til at ophøre med sine aktiviteter, som er en trussel mod Ukraine – og idet den ikke forhindrer sagsøgeren i at fortsætte sine journalistiske aktiviteter og udtrykke sin holdning. De begrænsninger af sagsøgerens rettigheder, der er indført, er derfor forenelige med chartrets artikel 52, stk. 1, og EMRK’s artikel 10, stk. 2.
59 For det andet har Rådet anført, at dets konklusion, hvorefter sagsøgeren er en central figur i den propaganda, som aktivt støtter den russiske regerings politik i Ukraine, er støttet på en række pålidelige beviser.
60 Prøvelsen af disse argumenter bør indledes med en henvisning til principperne for Rettens kontrol og nødvendigheden i at fortolke det omhandlede kriterium i lyset af den primære ret, bl.a. ytringsfriheden, som henhører herunder.
1. Om domstolsprøvelsens omfang
61 Det bemærkes, at hvad angår de generelle regler, der definerer fremgangsmåden for de restriktive foranstaltninger, har Rådet ifølge retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en afgørelse vedtaget i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten, herunder navnlig artikel 29 TEU, skal tages i betragtning ved vedtagelsen af økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 215 TEUF. Da Unionens retsinstanser ikke må sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelse af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, skal nævnte retsinstansers prøvelse derfor begrænse sig til en efterprøvelse af, om reglerne for proceduren og om angivelse af en begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt om der eventuelt foreligger en åbenbart fejlagtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder og magtfordrejning. Denne begrænsede kontrol finder særlig anvendelse på de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som foranstaltningen om indefrysning af midler er baseret på (jf. dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 127 og den deri nævnte retspraksis).
62 Selv om Rådet således har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår de generelle kriterier, der skal tages i betragtning med henblik på vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, indebærer den effektive domstolsprøvelse, som er sikret ved chartrets artikel 47, imidlertid, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre eller opretholde en bestemt persons navn på en liste over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse, på en tilstrækkelig præcis og konkret måde (dom af 21.4.2015, Anbouba mod Rådet, C-605/13 P, EU:C:2015:248, præmis 41 og 45, og af 26.10.2015, Portnov mod Rådet, T-290/14, EU:T:2015:806, præmis 38).
63 Det er Unionens kompetente myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 121, og af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 128).
2. Om fortolkningen af det omhandlede kriterium i lyset af den primære ret, bl.a. ytringsfriheden
64 Det bemærkes, at selv om Rådet ganske vist har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår definitionen af de kriterier, i medfør af hvilke personer eller enheder kan være omfattet af de restriktive foranstaltninger, kan disse kriterier kun anses for at være i overensstemmelse med Unionens retsorden, såfremt det er muligt at tillægge dem en betydning, der kan forenes med kravene i de højere retsregler, som kriterierne skal overholde (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Yanukovych mod Rådet, T-346/14, under appel, EU:T:2016:497, præmis 100).
65 En fortolkning af disse kriterier i overensstemmelse med kravene i den primære ret er derfor nødvendig.
66 Det skal i denne henseende bemærkes, at ytringsfriheden er en del af den primære ret. Chartret, som i medfør artikel 6, stk. 1, TEU har samme juridiske værdi som traktaterne, fastsætter således i artikel 11 som følger:
»1. Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser.
2. Mediefrihed og mediernes pluralisme respekteres.«
67 Denne ret er ikke absolut, således som det fremgår af chartrets artikel 52, stk. 1:
»Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.«
68 Lignende bestemmelser findes i EMRK, der er omhandlet i artikel 6, stk. 3, TEU. Dennes artikel 10 har således følgende ordlyd:
»1. Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker, uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser […]
2. Da udøvelsen af disse frihedsrettigheder medfører pligter og ansvar, kan den underkastes sådanne formaliteter, betingelser, restriktioner eller straffebestemmelser, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed.«
69 Ifølge retspraksis udgør ytringsfriheden ikke et absolut prærogativ og kan følgelig være genstand for begrænsninger på de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1. For således at være i overensstemmelse med EU-retten skal en begrænsning i ytringsfriheden opfylde en tredobbelt betingelse. For det første skal den pågældende begrænsning være »fastlagt i lovgivningen«. Med andre ord skal den EU-institution, som vedtager de foranstaltninger, der kan være en begrænsning af en persons ytringsfrihed, have et retsgrundlag herfor. For det andet skal den pågældende begrænsning vedrøre et mål af almen interesse, der er anerkendt som sådant af Unionen. For det tredje må den pågældende begrænsning ikke være uforholdsmæssig (jf. i denne retning dom af 4.12.2015, Sarafraz mod Rådet, T-273/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:939, præmis 177-182 og 184).
70 Disse betingelser svarer i det væsentlige til de betingelser, der er fastsat i retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«), hvorefter et indgreb i udøvelsen af ytringsfriheden – for at være begrundet i henhold til EMRK’s artikel 10, stk. 2 – skal være »foreskrevet ved lov«, vedrøre et eller flere legitime mål opregnet i denne bestemmelse og være »nødvendigt i et demokratisk samfund« for gennemførelsen af et eller flere af disse mål (Menneskerettighedsdomstolen, 15.10.2015, Perinçek mod Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, § 124). Det følger heraf, at det omhandlede kriterium skal fortolkes således, at Rådet kunne vedtage restriktive foranstaltninger, der kan begrænse sagsøgerens ytringsfrihed, forudsat at disse begrænsninger overholder de ovenfor nævnte betingelser, som skal være opfyldt for at denne frihed lovligt kan begrænses.
71 Det må således undersøges, om de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren er fastlagt i lovgivningen, vedrører et mål af almen interesse og ikke er uforholdsmæssige.
a) Om betingelsen om, at enhver begrænsning i ytringsfriheden skal være »fastlagt i lovgivningen«
72 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede restriktive foranstaltninger var fastlagt i lovgivningen, skal det bemærkes, at disse restriktive foranstaltninger er fastsat i retsakter, der bl.a. er almengyldige, og som for det første hviler på en klar EU-retlig hjemmel, dvs. artikel 29 TEU og artikel 215 TEUF, og for det andet en tilstrækkelig begrundelse, både hvad angår deres omfang og grundene til, at de er berettiget at anvende over for sagsøgeren (jf. præmis 42-51 ovenfor) (jf. analogt dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 176 og den deri nævnte retspraksis). Det skal imidlertid afgøres, om sagsøgeren med rimelighed kunne forvente at det omhandlede kriterium, som henviser til »støtter aktivt«, kunne anvendes på hans situation, som i princippet var beskyttet af ytringsfriheden.
73 Selv om det i denne henseende antages, at de anfægtede retsakter ikke indeholder en præcis definition af begrebet »støtter aktivt«, kan dette begreb kun forstås således, at det omfatter personer, som, uden selv at være ansvarlige for de af den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, og uden selv at gennemføre disse tiltag eller politikker yder støtte til disse politikker og tiltag.
74 Det skal desuden præciseres, at det omhandlede kriterium ikke omfatter enhver form for støtte til den russiske regering, men omfatter de former for støtte, som, gennem deres kvantitative eller kvalitative betydning, bidrager til denne regerings forfølgelse af tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine. Fortolket under Unionens retsinstansers kontrol under hensyn til målet om at lægge pres på den russiske regering med henblik på at få denne til at ophøre med nævnte tiltag og politikker, opstiller det omhandlede kriterium således på en objektiv måde en afgrænset kategori af personer og enheder, der kan gøres til genstand for foranstaltninger om indefrysning af midler (jf. i denne retning og analogt dom af 16.7.2014, National Iranian Oil Company mod Rådet, T-578/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:678, præmis 119).
75 Ved fortolkningen af dette kriterium skal der tages hensyn til retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen, som anerkender, at det ikke er muligt at opnå en absolut nøjagtighed i affattelsen af retsforskrifterne, navnlig på områder, hvor situationen varierer alt efter de fremherskende meninger i samfundet, og som erkender, at nødvendigheden af at undgå rigiditet og at tilpasse sig ændrede omstændigheder indebærer, at de talrige love gør brug af mere eller mindre vage affattelser, hvis fortolkning og anvendelse afhænger af praksis. Betingelsen om, at loven klart skal definere overtrædelserne, er opfyldt, når borgerne ud fra den pågældende bestemmelses ordlyd – om fornødent, ved hjælp af domstolenes fortolkning heraf – kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører ansvar (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 15.10.2015, Perinçek mod Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, §§ 133 og 134).
76 Henset til den rolle, som medierne, navnlig de audiovisuelle, spiller i det moderne samfund (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 17.9.2009, Manole m.fl. mod Moldova, CE:ECHR:2009:0917JUD001393602, § 97, og af 16.6.2016, Delfi mod Estland, CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, § 134), kunne det imidlertid forudses, at en storstilet støtte fra medierne til den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, som ydes, bl.a. i meget populære udsendelser, af en person, som ved dekret er udnævnt af præsident Putin til leder af RS, et nyhedsbureau, som sagsøgeren selv betegner som en russisk »statsejet virksomhed«, kan være omfattet af kriteriet baseret på begrebet »støtter aktivt«, for så vidt som disse begrænsninger i ytringsfriheden som følger heraf, overholder de andre betingelser, der kræves, for at denne frihed lovligt kan indskrænkes.
77 Det skal i øvrigt bemærkes, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, kan det ikke af den retspraksis, der følger af dom af 23. september 2014, Mikhalchanka mod Rådet (T-196/11 og T-542/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:801), udledes, at begrebet »støtter aktivt« kun finder anvendelse på journalistens arbejde, når dennes udtalelser har en konkret indvirkning. Som Rådet med rette har bemærket, tog Retten i den nævnte dom nemlig ikke stilling til ytringsfriheden, men fandt, at Rådet ikke havde godtgjort, at sagsøgerens tilfælde i den sag, der gav anledning til den denne dom, var omfattet af de udpegelseskriterier, der var fastsat ved de deri omhandlede retsakter. Disse kriterier omfattede bl.a. personer, der var ansvarlige for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget i Belarus den 19. december 2010, og dem, der var ansvarlige for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition i dette land. Det er på denne baggrund, at Retten fandt, at Rådet ikke havde oplyst om forhold, der kunne godtgøre den indflydelse, konkrete indvirkning og navnlig det ansvar, som sagsøgeren kunne have haft, samt i givet fald det tv-program, som han præsenterede, på overtrædelserne af de internationale valgstandarder og undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition (jf. i denne retning dom af 23.9.2014, Mikhalchanka mod Rådet, T-196/11 og T-542/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:801, præmis 7, 8, 15, 134 og 135).
78 I den foreliggende sag er kriteriet »støtter aktivt«, som Rådet har anvendt på sagsøgeren, imidlertid bredere end de kriterier, der er baseret på ansvar, som omhandlet i den sag, der gav anledning til dom af 23. september 2014, Mikhalchanka mod Rådet (T-196/11 og T-542/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:801). Sagsøgeren kan derfor ikke påberåbe sig den nævnte dom til støtte for sit anbringende om, at Rådet skulle have godtgjort de konkrete virkninger af hans udtalelser.
79 Under disse omstændigheder må det fastslås, at betingelsen om, at begrænsninger i ytringsfriheden skal være fastlagt i lovgivningen, er opfyldt i den foreliggende sag.
b) Om forfølgelse af et mål af almen interesse
80 Hvad angår betingelsen om forfølgelse af et mål af almen interesse, der er anerkendt som sådant af Unionen, skal det bemærkes, at Rådet ved de vedtagne restriktive foranstaltninger bl.a. i henhold til det omhandlede kriterium, tager sigte på at lægge pres på de russiske myndigheder med henblik på, at de bringer tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, til ophør, hvilket svarer til et af målene for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).
81 Vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for bl.a. personer, som aktivt støtter den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, opfylder således det mål, der er omhandlet i artikel 21, stk. 2, litra c), TEU, om at bevare freden, forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed i overensstemmelse med formålene og grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt.
82 I denne henseende skal det tillige, således som Rådet har gjort, fremhæves, at De Forenede Nationers Generalforsamling den 27. marts 2014 vedtog resolution 68/262 med titlen »Territorial integrity of Ukraine«, hvorved den henviste til alle staters forpligtelse i henhold artikel 2 i De Forenede Nationers pagt til i deres mellemfolkelige forhold at afholde sig fra trussel om magtanvendelse eller brug af magt mod nogen stats territoriale integritet eller politiske uafhængighed og at bilægge deres mellemfolkelige tvistigheder ved fredelige midler. Den hilste navnlig internationale og regionale organisationers stadige indsats med henblik på at deeskalere situationen vedrørende Ukraine velkommen. I denne resolutions dispositive del bekræftede Generalforsamlingen navnlig betydningen af Ukraines suverænitet, politiske uafhængighed, enhed og territoriale integritet inden for sine internationalt anerkendte grænser og tilskyndede alle parter til ufortøvet at søge at løse situationen vedrørende Ukraine ved fredelige midler, at udvise tilbageholdenhed, at afholde sig fra enhver ensidig handling og fra enhver opildnende retorik, der ville kunne øge spændingerne, og at deltage fuldt ud i de internationale mæglingsbestræbelser.
83 Det må derfor konkluderes, at betingelsen om forfølgelse af et mål af almen interesse er opfyldt i den foreliggende sag.
c) Betingelsen om, at de restriktive foranstaltninger, der rammer sagsøgeren, ikke må være af uforholdsmæssig karakter
84 Hvad angår betingelsen om, at de begrænsninger i ytringsfriheden, der følger af de omhandlede restriktive foranstaltninger, ikke må være af uforholdsmæssig karakter, bemærkes, at denne betingelse består af to led: For det første skal disse begrænsninger være nødvendige, og stå i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, og for det andet må der ikke gøres indgreb i kerneindholdet i denne frihed (jf. i denne retning dom af 4.12.2015, Sarafraz mod Rådet, T-273/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:939, præmis 184 og den deri nævnte retspraksis).
Om begrænsningernes nødvendige og forholdsmæssige karakter
85 Hvad for det første angår de omhandlede begrænsningers nødvendige karakter skal det fastslås, at alternative og mindre indgribende restriktive foranstaltninger, såsom et system med forudgående tilladelse eller en efterfølgende dokumentationspligt i forhold til anvendelsen af de overførte midler, ikke lige så effektivt tillader at nå det forfulgte mål, nemlig udøvelsen af et pres over for russiske beslutningstagere, der er ansvarlige for situationen i Ukraine, navnlig henset til muligheden for at omgå de pålagte restriktioner (jf. analogt dom af 12.3.2014, Al Assad mod Rådet, T-202/12, EU:T:2014:113, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
86 Hvad for det andet angår de omhandlede begrænsningers forholdsmæssige karakter skal der henvises til retspraksis om proportionalitetsprincippet og begrænsninger i ytringsfriheden, og det skal afgøres, hvordan de kan anvendes på sagsøgerens specifikke situation, således som den fremgår af oplysningerne i Rådets sagsmappe.
87 Proportionalitetsprincippet indebærer, som en af de almindelige EU-retlige grundsætninger, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for virkeliggørelsen af det med de pågældende retsforskrifter forfulgte mål. Såfremt der således er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 4.12.2015, Sarafraz mod Rådet, T-273/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:939, præmis 185 og den deri nævnte retspraksis).
88 I denne henseende er det præciseret i retspraksis, at der, hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af proportionalitetsprincippet, skal indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning således kunne kendes ulovlig (jf. dom af 28.11.2013, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, præmis 120 og den deri nævnte retspraksis).
89 Hvad nærmere bestemt angår begrænsningerne i ytringsfriheden kan der i retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen udpeges flere principper.
90 Menneskerettighedsdomstolen har for det første udtalt, at ytringsfriheden udgør en af grundpillerne i et demokratisk samfund, og er en af de grundlæggende forudsætninger for samfundets fremskridt og ethvert menneskes udvikling, og at den i princippet ikke alene beskytter »oplysninger« eller »tanker«, som modtages positivt eller anses for at være harmløse eller ligegyldige, men tillige sådanne som kan fornærme, chokere eller forstyrre, og dette for at sikre pluralismen, tolerancen og åbenheden, uden hvilke der ikke kan være et demokratisk samfund. Denne frihed er ganske vist undergivet undtagelser, men disse skal fortolkes indskrænkende, og nødvendigheden af at indskrænke den, skal fastslås på overbevisende måde [Menneskerettighedsdomstolen, 15.10.2015, Perinçek mod Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, § 196, nr. i)].
91 For det andet har Menneskerettighedsdomstolen fastslået, at EMRK’s artikel 10, stk. 2, ikke overlader særlig meget plads til begrænsninger i ytringsfriheden inden for den politiske diskurs eller spørgsmål af almen interesse. Udtalelser, der angår sådanne spørgsmål, skal således i princippet sikres en stærk beskyttelse, i modsætning til de udtalelser, der forsvarer eller begrunder vold, had, fremmedhad eller andre former for intolerance, som normalt ikke er beskyttet. I sin natur er den politiske diskurs kilde til polemik og ofte ondskabsfuld, men er ikke desto mindre i offentlighedens interesse, medmindre den overskrider en grænse og udarter sig til en opfordring til vold, had eller intolerance (Menneskerettighedsdomstolen, 15.10.2015, Perinçek mod Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, §§ 197, 230 og 231).
92 Hvad for det tredje angår den »nødvendige« karakter af en begrænsning af ytringsfriheden har Menneskerettighedsdomstolen fastslået, at en sådan forudsætter »tvingende samfundsmæssige hensyn«, og at et indgreb skal bedømmes i lyset af hele sagen for at afgøre, om det står i et rimeligt forhold til det legitime mål, det forfølger, og om de grunde, som myndighederne har påberåbt sig til støtte herfor, synes relevante og tilstrækkelige [Menneskerettighedsdomstolen, 15.10.2015, Perinçek mod Schweiz, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, § 196, nr. ii) og iii)].
93 Disse principper udgør ganske vist vigtige elementer, som skal tages i betragtning i den foreliggende sag. Det skal dog bemærkes, at disse principper kun finder anvendelse i det omfang, de er relevante i den foreliggende sags kontekst, som er kendetegnet ved særegenheder, som adskiller den fra de sager, som har givet Menneskerettighedsdomstolen mulighed for at udvikle sin retspraksis.
94 Det skal fremhæves, at de principper, der følger af Menneskerettighedsdomstolens praksis, således er blevet fastlagt med hensyn til situationer, hvor en person, der er fremkommet med udtalelser eller foretaget handlinger, som anses for at være uacceptable af en stat – der har tiltrådt EMRK – og hvor personen er bosiddende, er blevet pålagt repressive foranstaltninger, ofte af strafferetlig karakter, og har påberåbt sig ytringsfriheden for at forsvare sig mod denne stat.
95 I den foreliggende sag er sagsøgeren derimod en russisk statsborger, bosiddende i Rusland, som ved dekret af præsident Putin er blevet udnævnt til leder af nyhedsbureauet RS, som er en russisk »statsejet virksomhed«.
96 Ved udøvelsen af sine opgaver som journalist, som ikke kan adskilles fra opgaverne som leder af RS, har sagsøgeren ved flere lejligheder udtalt sig om den situation, som den russiske regering har skabt i Ukraine, og har ifølge Rådet fremstillet begivenhederne vedrørende denne situation i et gunstigt lys i forhold til den russiske regering.
97 Det er i en sådan sammenhæng, at sagsøgeren har påberåbt sig ytringsfriheden. Der er således ikke tale om, at denne ret gøres gældende for at forsvare sig mod den russiske stat, men for at beskytte sig mod de restriktive foranstaltninger, der har karakter af sikkerhedsforanstaltninger, og ikke er strafferetlige, og som Rådet har vedtaget for at reagere på den russiske regerings tiltag og politiker, der destabiliserer Ukraine. Det er imidlertid almindeligt kendt, at disse tiltag og politikker er genstand for en meget stor mediedækning i Rusland, og over for den russiske befolkning fremstilles de ofte, gennem propaganda, som fuldt ud berettigede.
98 Det skal navnlig bemærkes, at det russiske offentlige kollegium for presseklager (herefter »det russiske kollegium«) den 13. februar 2014 har vedtaget en afgørelse vedrørende sagsøgeren som følge af en klage over udsendelsen »Vesti Nedeli« (ugens nyheder), som han præsenterer. Ved denne lejlighed fandt det russiske kollegium, at sagsøgerens udtalelser i udsendelsen Vesti Nedeli sendt den 8. december 2013 indeholdte propaganda, som fremstillede de begivenheder, der fandt sted den 30. november og den 1. december 2013 på Uafhængighedspladsen i Kiev (Ukraine), tendentiøst og i strid med de journalistiske principper om socialt ansvar, uskadelighed, sandhed, upartiskhed og retfærdighed med henblik på at manipulere den russiske offentlige opinion gennem misinformationsmetoder.
99 Sagsøgeren har ikke benægtet at have fremsat de udtalelser, som det russiske kollegium har udtalt sig om i sin afgørelse, men har gjort gældende, at propaganda er beskyttet ved ytringsfriheden.
100 Det skal i øvrigt bemærkes, at den omstændighed, at sagsøgeren har ført propaganda til fordel for den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, ligeledes fremgår af afgørelse fra Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padome (Letlands nationale råd for elektroniske massemedier) af 3. april 2014 (herefter »den lettiske afgørelse«), og afgørelse fra Lietuvos radijo ir televizijos komisija (Litauens Radio- og Fjernsynskommission) af 2. april 2014, som stadfæstet af Vilniaus apygardos administracinis teismas (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) den 7. april 2014 (herefter »den litauiske afgørelse«) vedrørende suspensionen i deres respektive lande af udsendelsen af bl.a. Vesti Nedeli-programmerne, hvori sagsøgeren deltog.
101 Ifølge sagsøgeren er den lettiske og den litauiske afgørelse en ensidig stillingtagen, som hverken sagsøgeren eller RS har kunnet udtale sig om, hvorfor Rådet ikke kan basere sig på disse afgørelser.
102 Med hensyn til disse afgørelser skal det først bemærkes, at Rådet i et skriftligt svar på et spørgsmål fra Retten har anført, at disse afgørelser formelt blev tilført de administrative sagsakter den 1. februar 2016.
103 Selv om det således er klart, at disse afgørelser udgør en del af den dokumentation, der danner grundlag for retsakterne af marts 2016, forholder det sig anderledes med retsakterne af marts 2015 og september 2015.
104 Der kan i denne henseende ikke gives medhold i Rådets argumentation om, at det havde kendskab til indholdet af den lettiske og den litauiske afgørelse allerede ved vedtagelsen af retsakterne af marts 2015, eftersom disse afgørelser var blevet offentliggjort, herunder på engelsk, i april og oktober 2014. Det kan således ikke formodes, at Rådet har haft kendskab til ethvert dokument vedrørende sagsøgeren, alene fordi dette dokument var offentligt.
105 Med hensyn til indholdet af disse afgørelser skal det for det første bemærkes, at Letlands nationale råd for elektroniske massemedier, på grundlag af en rapport tilvejebragt af det lettiske politi, som havde undersøgt Vesti Nedeli-udsendelserne, bl.a. den 2. og den 16. marts 2014, hvori sagsøgeren havde deltaget, fandt, at disse udsendelser indeholdt krigspropaganda til støtte for den russiske militære intervention i Ukraine, og havde sammenlignet støtter af Ukraines demokrati med nazisterne, ved at sende den besked, at hvis disse støtter var ved magten, ville de gentage nazisternes forbrydelser.
106 For det andet har Vilniaus apygardos administracinis teismas (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Vilnius) godkendt Litauens Radio- og Fjernsynskommissions konklusion om, at udsendelsen Vesti Nedeli af 2. marts 2014, som denne kommission havde undersøgt, opildnede til had mellem russere og ukrainere og retfærdiggjorde den russiske militære intervention i Ukraine samt Ruslands annektering af en del af Ukraines territorium.
107 Sådanne konstateringer, der udgår fra myndighederne i to medlemsstater, som har undersøgt de pågældende udsendelser, udgør imidlertid solid dokumentation for, at sagsøgeren har indledt sig i propagandavirksomhed til fordel for den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine.
108 Dette gælder så meget desto mere som, at sagsøgeren ikke for Retten har rejst tvivl om de konstateringer, der er indeholdt i den lettiske og den litauiske afgørelse, men har begrænset sig til at fremsætte formelle indsigelser (jf. præmis 101 ovenfor).
109 Det bemærkes i denne henseende, at de omstændigheder, som sagsøgeren har påberåbt sig, ingen indvirkning har haft på muligheden for, at han under sagens behandling for Retten kunne have fremført argumenter og beviser, som rejste tvivl om, hvorvidt konstateringerne indeholdt i disse afgørelser, var velbegrundede.
110 Det skal i øvrigt bemærkes, at hverken sagsøgerne eller RS har bestridt den lettiske og den litauiske afgørelse for de kompetente nationale domstole, selv om det følger af sagens akter, i det mindste for så vidt angår den lettiske afgørelse, at den kunne påklages.
111 Under disse omstændigheder skal det fastslås, at Rådet ved at støtte sig på det russiske kollegiums afgørelse og for så vidt angår retsakterne af marts 2016 ligeledes på den lettiske og den litauiske afgørelse, kunne fastslå, at sagsøgeren havde ført propaganda.
112 Rådets vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren på grund af hans propaganda til fordel for den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, kan imidlertid ikke anses for at være en uforholdsmæssig begrænsning af hans ytringsfrihed.
113 Hvis dette var tilfældet ville det nemlig være umuligt for Rådet at forfølge sit mål om at lægge pres på den russiske regering ved at rette restriktive foranstaltninger mod ikke alene personer, som er ansvarlige for denne regerings tiltag og politikker vedrørende Ukraine, eller personer, som gennemfører sådanne tiltag eller politikker, men også personer, der yder en aktiv støtte til sidstnævnte.
114 I henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 74 ovenfor, omfatter begrebet aktiv støtte de former for støtte, som, gennem deres kvantitative eller kvalitative betydning, bidrager til den russiske regerings forfølgelse af tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine.
115 Dette begreb er ikke begrænset til en materiel støtte, men dækker ligeledes støtte, som kan ydes af lederen af RS – som er en russisk »statsejet virksomhed« – som er udpeget af denne stats præsident, og som har det endelige ansvar for de tiltag og poltikker, som Rådet fordømmer, og som det ønsker at reagere på ved vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
116 I denne henseende er det ganske vist rigtigt, at det ved bedømmelsen af forholdsmæssigheden af de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren skal undersøges, om disse afskrækker russiske journalister fra frit at udtale sig om politiske spørgsmål af almen interesse, såsom den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine. Deri ville der nemlig ligge en skadelig virkning for samfundet som helhed (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.2004, Cumpănă og Mazăre mod Rumænien, CE:ECHR:2004:1217JUD003334896, § 114).
117 Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, eftersom sagsøgerens situation har de særlige, ja endog enestående, karakteristika, at han har ført propaganda til støtte for den russiske regerings tiltag og politikker, der stabiliserer Ukraine, ved brug af de midler og den magt, som han har til rådighed som leder af RS, en stilling, han har opnået i medfør af et dekret fra præsident Putin selv.
118 Andre journalister, der ønsker at udtrykke sig – selv ved udtalelser, som kan fornærme, chokere, eller forstyrre (jf. præmis 90 ovenfor), om spørgsmål, der henhører under den politiske diskurs, og som er af almen interesse (jf. præmis 91 ovenfor), såsom den russiske regerings tiltag og politikker, der destabiliserer Ukraine, befinder sig imidlertid ikke i en situation, der er sammenlignelig med sagsøgerens situation, som alene har fået hvervet som leder af RS som følge af et bevidst valg fra præsident Putins side.
119 Ingen anden journalists navn figurerer i øvrigt på de omhandlede lister, og kun begrundelsen vedrørende et medlem af myndighederne for den såkaldte »Folkerepublikken Donetsk« hentyder til propagandavirksomhed.
120 Henset til den vide skønsbeføjelse, som Rådet råder over (jf. præmis 88 ovenfor), er ovenstående betragtninger tilstrækkelige til at fastslå, at de begrænsninger i sagsøgerens ytringsfrihed, som de omhandlede restriktive foranstaltninger kan medføre, er nødvendige og ikke er uforholdsmæssige, uden at det er nødvendigt at undersøge, om øvrige beviselementer, som Rådet har lagt til grund, godtgør, at sagsøgeren har opfordret til vold eller har fremsat hadefulde ytringer.
121 Idet de begrænsninger i sagsøgerens ytringsfrihed, som de omhandlede restriktive foranstaltninger kan indebære for sagsøgeren, er nødvendige og står i rimeligt forhold til det forfulgte mål, skal betingelsen om, at der ikke må gøres indgreb i kerneindholdet i denne frihed, undersøges.
Betingelsen om, at der ikke må gøres indgreb i kerneindholdet af sagsøgerens ytringsfrihed
122 For så vidt angår betingelsen om, at der ikke må gøres indgreb i kerneindholdet i sagsøgerens ytringsfrihed, skal det bemærkes, at de omhandlede restriktive foranstaltninger dels fastsætter, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at hindre hans indrejse i eller transit gennem deres område, dels at hans pengemidler og økonomiske ressourcer i Unionen indefryses.
123 Sagsøgeren er imidlertid statsborger i en tredjestat uden for Unionen, nemlig Den Russiske Føderation, og er bosiddende i denne stat, hvor han udøver sin erhvervsmæssige aktivitet som leder af RS. De omhandlede restriktive foranstaltninger gør følgelig ikke indgreb i kerneindholdet i sagsøgerens ret til at udøve sin ytringsfrihed, bl.a. i forbindelse med hans erhvervsmæssige aktiviteter i mediesektoren i det land, hvor han er bosat og arbejder (jf. analogt dom af 4.12.2015, Sarafraz mod Rådet, T-273/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:939, præmis 190 og den deri nævnte retspraksis).
124 Disse foranstaltninger er desuden af midlertidig og reversibel karakter. Det fremgår således af artikel 6 i afgørelse 2014/145, at denne afgørelse overvåges løbende, og af artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 269/2014, at listen i bilaget hertil tages op til revision med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.
125 Det følger heraf, at de restriktive foranstaltninger, som sagsøgeren er pålagt, ikke er et indgreb i det væsentligste indhold af hans ytringsfrihed.
126 Henset til ovenstående betragtninger kan det første og det andet anbringende ikke tages til følge.
D – Om det femte anbringende vedrørende det forhold, at det omhandlede kriterium er uforeneligt med ytringsfriheden og derfor ulovligt, såfremt det muliggør vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for journalister, der udøver denne rettighed
127 Subsidiært har sagsøgeren fremsat en ulovlighedsindsigelse som omhandlet i artikel 277 TEUF med hensyn til det omhandlede kriterium, såfremt dette kriterium måtte blive fortolket således, at det gør det muligt at vedtage restriktive foranstaltninger over for journalister, der har givet udtryk for holdninger, som Rådet anser for at være anstødelige. Således fortolket er dette kriterium uforholdsmæssigt og savner retsgrundlag. Sagsøgeren har i replikken præciseret, at artikel 29 TEU og artikel 215 TEUF ikke giver mulighed for at vedtage retsakter, der er i strid med ytringsfriheden.
128 Rådet har for det første gjort gældende, at nærværende anbringende ikke kan antages til realitetsbehandling, idet det ikke opfylder betingelserne i procesreglementets artikel 76, litra d).
129 For det andet har Rådet anført, at det omhandlede kriterium omfatter propagandavirksomhed og misinformation, som yder en aktiv støtte til den russiske regering med hensyn til destabiliseringen af Ukraine, og at et sådant kriterium ikke er i strid med ytringsfriheden.
130 Det følger af behandlingen af det første og det andet anbringende, at det omhandlede kriterium skal fortolkes i overensstemmelse med den primære ret, som inkluderer bestemmelser, der beskytter ytringsfriheden (jf. præmis 64-70 ovenfor).
131 Det er imidlertid blevet fastslået, at det omhandlede kriterium kunne fortolkes i overensstemmelse med den primære ret, herunder ytringsfriheden. Det er øvrigt blevet lagt til grund, at den anvendelse af dette kriterium, som er blevet foretaget i den foreliggende sag på sagsøgerens situation, ikke krænkede hans ytringsfrihed, eftersom de lovbestemte betingelser, der er fastsat for at begrænse denne frihed, er blevet overholdt af Rådet.
132 Under disse omstændigheder tages nærværende anbringende ikke til følge, og det er ikke nødvendigt at tage stilling til den afvisningspåstand, som Rådet har fremsat.
E – Om det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til effektiv domstolsbeskyttelse
133 Sagsøgeren har, efter at have henvist til de principper, der er fastlagt i retspraksis vedrørende overholdelse af retten til forsvar på området for restriktive foranstaltninger, gjort gældende, at selv om retsakterne af marts 2015 opretholdte og ikke for første gang opførte hans navn på de omhandlede lister, blev han ikke på forhånd underrettet om grundene til denne opretholdelse, og modtog ej heller seriøse, troværdige eller konkrete beviser, der kunne begrunde opretholdelsen.
134 Navnlig har sagsøgeren for det første gjort gældende, at retsakterne af marts 2015 blev vedtaget, før Rådet besvarede hans anmodning om aktindsigt, der var indeholdt i skrivelse af 4. februar 2015. Han har således ikke kunnet udtale sig med fuld viden om Rådets hensigt om at opretholde anvendelsen af restriktive foranstaltninger over for ham.
135 Sagsøgeren har for det andet gjort gældende, at hans skrivelse af 25. februar 2015 ikke er blevet omhyggeligt og upartisk undersøgt.
136 Rådet har ud over at anfægte realiteten i sagsøgerens argumenter vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar gjort gældende, at denne påberåbelse – alene i forbindelse med nærværende anbringende – af en tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse må afvises fra realitetsbehandling, for så vidt som det ikke er i overensstemmelse med de minimumskrav, der er fastsat i procesreglementets artikel 76, litra d).
137 Indledningsvis må Rådets formalitetsindsigelse tages til følge, eftersom sagsøgeren ikke har fremsat nogen argumenter, der specifikt tager sigte på tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse.
138 Det bemærkes således, at i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d), som i det væsentlige stemmer overens med artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement af 2. maj 1991, skal stævningen bl.a. indeholde en kortfattet fremstilling af de påberåbte anbringender. I henhold til fast retspraksis skal denne fremstilling desuden være tilstrækkeligt klar og præcis til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden at behøve at udbede sig yderligere oplysninger. For at et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, er det derfor af retssikkerhedshensyn og af hensyn til en god retspleje nødvendigt, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, om end kortfattet, men dog konsekvent og forståeligt, fremgår af selve stævningen. Det følger ligeledes af fast retspraksis, at anbringender, der ikke er tilstrækkeligt angivet i stævningen, skal afvises. Tilsvarende krav gælder, når et argument fremføres til støtte for et anbringende. Denne ufravigelige procesforudsætning skal påses af Unionens retsinstanser af egen drift (jf. i denne retning dom af 12.5.2016, Italien mod Kommissionen, T-384/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:298, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
139 Med hensyn til klagepunktet om tilsidesættelse af retten til forsvar skal det bemærkes, at den grundlæggende ret til overholdelse af denne ret under en procedure, der går forud for vedtagelsen af en restriktiv foranstaltning, udtrykkeligt er fastsat i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a) (jf. dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
140 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 3, stk. 2 og 3, i afgørelse 2014/145 og artikel 14, stk. 2 og 3, i forordning nr. 269/2014 fastsætter, at Rådet underretter den pågældende fysiske eller juridiske person, den pågældende enhed eller det pågældende organ om sin afgørelse, herunder om begrundelsen for opførelsen på listen, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver denne mulighed for at fremsætte bemærkninger. Når der fremsættes bemærkninger eller forelægges væsentlig ny dokumentation, tager Rådet sin afgørelse op til fornyet overvejelse og underretter den pågældende person, den pågældende enhed eller det pågældende organ herom.
141 Det skal herudover indledningsvis bemærkes, at ifølge artikel 6, tredje afsnit, i afgørelse 2014/145 overvåges denne afgørelse. Afgørelsens artikel 6, andet afsnit, i sin oprindelige affattelse fastsatte endvidere, at den anvendtes indtil den 17. september 2014, idet flere forlængelser er blevet vedtaget ved efterfølgende retsakter. Endelig, i henhold til artikel 14, stk. 4, i forordning 269/2014, tages listen i bilaget hertil op til revision med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.
142 I den foreliggende sag har sagsøgeren hverken anfægtet gennemførelsesafgørelse 2014/151 eller gennemførelsesforordning nr. 284/2014, hvorved Rådet foretog den første opførelse af hans navn (jf. præmis 3 ovenfor). Som han har erkendt i sit skriftlige svar på et spørgsmål fra Retten, var hans første reaktion på vedtagelsen af disse retsakter den fremsendte skrivelse af 4. februar 2015, og dette selv om Rådet den 22. marts 2014 havde offentliggjort en bekendtgørelse til de personer, der er genstand for de restriktive foranstaltninger, som er fastsat ved afgørelse 2014/145, som gennemført ved gennemførelsesafgørelse 2014/151, og forordning nr. 269/2014, som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 284/2014 (EUT 2014, C 84, s. 3).
143 Af denne bekendtgørelse fremgik bl.a., at de berørte personer og enheder kunne indgive en anmodning med tilhørende dokumentation om, at afgørelsen om at opføre dem på listerne i bilagene til de først anfægtede retsakter blev taget op til fornyet overvejelse.
144 Det følger heraf, at sagsøgeren ventede længe før han anmodede Rådet om egenacces og om, at hans situation blev taget op til fornyet overvejelse.
145 Det bemærkes i øvrigt, at ved retsakterne af marts 2015 blev sagsøgerens navn bibeholdt på de omhandlede lister med samme begrundelse som før. Der skal i denne henseende henvises til, at selv om Rådet i henhold til retspraksis ikke var forpligtet til at høre sagsøgeren inden den første opførelse af hans navn, for at de restriktive foranstaltninger over for ham kan drage fordel af en overraskelseseffekt (jf. i denne retning og analogt dom af 5.11.2014, Mayaleh mod Rådet, T-307/12 og T-408/13, EU:T:2014:926, præmis 110-113 og den deri nævnte retspraksis), var det i princippet forpligtet til at høre ham, inden det blev besluttet at bibeholde hans navn på de omhandlede lister. Retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af retsakter, der opretholder restriktive foranstaltninger over for personer, som allerede er omfattet af disse, gælder imidlertid, når Rådet har lagt disse personer nye forhold til last, og ikke når en sådan opretholdelse støttes på de samme grunde som dem, der begrundede vedtagelsen af den oprindelige retsakt om pålæggelse af de omhandlede restriktive foranstaltninger (jf. analogt dom af 28.7.2016, Tomana m.fl. mod Rådet og Kommissionen, C-330/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:601, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis, jf. ligeledes i denne retning og analogt dom af 7.4.2016, Central Bank of Iran mod Rådet, C-266/15 P, EU:C:2016:208, præmis 33).
146 I den foreliggende sag er begrundelsen vedrørende sagsøgeren i de anfægtede retsakter imidlertid ikke blevet ændret i forhold til begrundelsen af de retsakter, hvorved det første gang blev besluttet, at hans navn skulle opføres på listerne.
147 Under disse omstændigheder var Rådet for det første ikke forpligtet til at høre sagsøgeren inden vedtagelsen af de anfægtede retsakter.
148 For det andet bemærkes, at Rådet ved skrivelse af 13. februar 2015 (jf. præmis 10 ovenfor) under alle omstændigheder anmodede sagsøgeren om at udtale sig om den eventuelle forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for ham.
149 Det er ganske vist korrekt, at sagsøgeren, til trods for sin anmodning af 4. februar 2015, ikke havde opnået aktindsigt i de dokumenter, som lå til grund for opførelsen af hans navn, da han indgav sine bemærkninger som svar på Rådets anmodning.
150 Det skal imidlertid bemærkes, at selv hvis det antages, at nævnte anmodning om aktindsigt, skønt den formelt er støttet på forordning nr. 1049/2001, kan anses for at være indgivet i forbindelse med sagens fornyede overvejelse som omhandlet i de bestemmelser, der er nævnt i præmis 140 og 141 ovenfor, og derfor kan være relevante ved bedømmelsen af, om sagsøgerens ret til forsvar er blevet overholdt i den foreliggende sag, kan Rådet ikke kritiseres for ikke at have behandlet denne anmodning inden for en meget kort frist før vedtagelsen af retsakterne af marts 2015, idet sagsøgeren havde ventet næsten 11 måneder med at reagere på den første opførelse af hans navn og indgivelsen af nævnte anmodning.
151 Det bemærkes i denne henseende, at når tilstrækkeligt præcise oplysninger, som gør det muligt for den berørte person i tilstrækkelig grad at give sin mening til kende vedrørende de omstændigheder, som vedkommende lægges til last af Rådet, er blevet meddelt, indebærer princippet om overholdelse af retten til kontradiktion ikke en forpligtelse for sidstnævnte til uden videre at give adgang til dokumenter, som er indeholdt i dets sagsakter. Det er kun efter anmodning herom fra den interesserede part, at Rådet har pligt til at give adgang til alle administrative dokumenter, som ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning (jf. dom af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet, T-390/08, EU:T:2009:401, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis).
152 Eftersom de anfægtede retsakters begrundelse, som stemmer overens med begrundelsen for de retsakter, der indeholdte den første opførelse af hans navn, således som det blev konstateret i forbindelse med behandlingen af det fjerde anbringende, var tilstrækkelig i den foreliggende sag, var Rådet ikke forpligtet til at tage initiativ til at give sagsøgeren aktindsigt eller afvente udfaldet af den anmodning, som sidstnævnte endelig indgav, før det besluttede at opretholde hans navn på de omhandlede lister. Sagsøgeren vidste nemlig længe inden modtagelsen af skrivelse af 16. marts 2015, at han var omfattet af restriktive foranstaltninger på grund af sine aktiviteter som journalist og leder af RS, og han kendte nødvendigvis til de vilkår, hvorunder han havde udøvet disse aktiviteter.
153 For det tredje og for fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at det er en betingelse for, at en tilsidesættelse af retten til forsvar kan medføre annullation af en retsakt, at proceduren kunne have ført til et andet resultat, hvis retten til forsvar ikke var blevet tilsidesat. I den foreliggende sag har sagsøgeren ikke redegjort for de argumenter og omstændigheder, som han ville have påberåbt sig, såfremt han havde modtaget de pågældende dokumenter tidligere, ej heller har han godtgjort, at disse argumenter og omstændigheder havde kunnet føre til et andet resultat i den konkrete situation, hvilket ville indebære, at gyldighedsperioden for de omhandlede restriktive foranstaltninger ikke ville være blevet forlænget (jf. i denne retning og analogt dom af 18.9.2014, Georgias m.fl. mod Rådet og Kommissionen, T-168/12, EU:T:2014:781, præmis 106-108 og den deri nævnte retspraksis). Således kan nærværende anbringende under alle omstændigheder ikke medføre, at de anfægtede retsakter annulleres.
154 Henset til ovenstående betragtninger kan nærværende anbringende ikke tages til følge.
155 Eftersom alle sagsøgerens anbringender må forkastes, skal Rådet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
156 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Rådets påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Dmitrii Konstantinovich Kiselev betaler sagsomkostningerne.
Berardis | Tomljenović | Spielmann |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juni 2017.
Underskrifter
Indholdsfortegnelse
Sagens faktiske omstændigheder
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
A – Om det sjette anbringende vedrørende tilsidesættelse af partnerskabsaftalen
B – Om det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten
C – Om det første og det andet anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår anvendelsen af det omhandlede kriterium på sagsøgerens situation og krænkelse af ytringsfriheden
1. Om domstolsprøvelsens omfang
2. Om fortolkningen af det omhandlede kriterium i lyset af den primære ret, bl.a. ytringsfriheden
a) Om betingelsen om, at enhver begrænsning i ytringsfriheden skal være »fastlagt i lovgivningen«
b) Om forfølgelse af et mål af almen interesse
c) Betingelsen om, at de restriktive foranstaltninger, der rammer sagsøgeren, ikke må være af uforholdsmæssig karakter
Om begrænsningernes nødvendige og forholdsmæssige karakter
Betingelsen om, at der ikke må gøres indgreb i kerneindholdet af sagsøgerens ytringsfrihed
D – Om det femte anbringende vedrørende det forhold, at det omhandlede kriterium er uforeneligt med ytringsfriheden og derfor ulovligt, såfremt det muliggør vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for journalister, der udøver denne rettighed
E – Om det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til effektiv domstolsbeskyttelse
Sagsomkostninger