FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
föredraget den 18 maj 20101(1)
Mål C‑119/09
Société fiduciaire nationale d'expertise comptable
mot
Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État, Frankrike)
”Direktiv 2006/123/EG – Totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken – Hemförsäljning”
1. Domstolen har i förevarande mål för första gången föranletts att uttala sig om tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden(2).
2. Den tolkningsfråga som Conseil d’État (högsta förvaltningsdomstolen i Frankrike) har ställt avser rätten till marknadskommunikation för utövare av fria yrken som är reglerade, i detta fall revisorer. Denna rätt behandlas i artikel 24 i direktiv 2006/123. Tolkningsfrågan har följande lydelse:
”Är Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123 … avsett att, för de reglerade yrken som avses i direktivet, utgöra hinder för alla allmänna förbud, oavsett vilken affärsmetod som tillämpas, eller förbehålls medlemsstaterna genom direktivet en möjlighet att behålla allmänna förbud för vissa affärsmetoder, såsom hemförsäljning?”
3. Den hänskjutande domstolen bedömer att det är nödvändigt att erhålla ett svar från domstolen på denna fråga för att kunna ta ställning till den ansökan som ingetts av Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (nedan kallat Société fiduciaire) om ogiltigförklaring av dekret nr 2007-1387 av den 27 september 2007 om yrkesetiska regler för revisorer, såvitt det i detta stadgas ett förbud mot hemförsäljning. Åsidosättandet av direktiv 2006/123, särskilt artikel 24 i detta, utgör en av de grunder för ogiltigförklaring som Société fiduciaire åberopat vid den hänskjutande domstolen.(3)
4. Skriftliga yttranden har inkommit till domstolen från Société fiduciaire, den franska, den cypriotiska och den nederländska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission. Förhandlingen ägde rum den 23 mars 2010 i närvaro av företrädare för Société fiduciaire samt ombud för den franska och den nederländska regeringen och för kommissionen.
5. De svar som föreslagits på den hänskjutna frågan kan indelas i två grupper. Den första gruppen inbegriper svaren från Société fiduciaire, den nederländska regeringen och kommissionen. Deras förslag på svar går ut på att artikel 24.1 i direktiv 2006/123 beträffande de reglerade yrken som direktivet gäller innebär ett förbud mot alla totalförbud mot någon form av marknadskommunikation, och således även mot ett sådant förbud som det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, det vill säga ett förbud mot hemförsäljning.
6. Den andra gruppen innehåller de svar som föreslagits av den franska och den cypriotiska regeringen. Enligt dem utgör direktiv 2006/123 i princip inte hinder för nationella bestämmelser om förbud mot hemförsäljning inom reglerade yrken.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2006/123
7. Direktiv 2006/123 antogs på grundval av artikel 47.2 första och tredje meningarna EG och artikel 55 EG.
8. I skäl 2 i direktiv 2006/123 anges följande:
”En konkurrenskraftig tjänstemarknad är av avgörande betydelse för att främja den ekonomiska tillväxten och skapa nya arbetstillfällen i Europeiska unionen. För närvarande finns det ett stort antal hinder på den inre marknaden som hindrar tjänsteleverantörer, särskilt små och medelstora företag, från att växa över de nationella gränserna och dra full nytta av den inre marknaden. Detta försvagar den globala konkurrenskraften hos Europeiska unionens tjänsteleverantörer. En fri marknad där medlemsstaterna är skyldiga att undanröja hinder för den gränsöverskridande handeln med tjänster skulle, tillsammans med ökad öppenhet och konsumentupplysning, ge konsumenterna ett större utbud och bättre tjänster till lägre pris.”
9. I skäl 5 i direktiv 2006/123 anges följande:
”Det är därför nödvändigt att undanröja hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och för den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna samt att garantera tjänstemottagare och tjänsteleverantörer den rättsliga säkerhet som krävs för att de i praktiken skall kunna utöva dessa två grundläggande friheter i [EG‑]fördraget. …”
10. I skäl 7 i direktiv 2006/123 anges följande:
”I detta direktiv fastställs en allmän rättslig ram, som kommer ett stort antal tjänsteverksamheter till godo, samtidigt som hänsyn tas till de utmärkande dragen hos varje form av verksamhet eller yrke och det sätt på vilket de regleras. …”
11. I skäl 100 i direktiv 2006/123 anges följande:
”Det är nödvändigt att upphöra med totalförbudet mot marknadskommunikation från reglerade yrken, inte genom att ta bort förbud mot innehållet i marknadskommunikationen utan snarare sådana förbud som innebär att ett visst yrke generellt sett inte får sända ut marknadskommunikation av ett visst eller av vissa slag, såsom all form av reklam via ett visst medium eller vissa medier. I fråga om marknadskommunikationens innehåll och utformning måste tjänsteleverantörerna uppmanas att på gemenskapsnivå utarbeta uppförandekoder som är förenliga med gemenskapsrätten.”
12. I artikel 4 i direktiv 2006/123 definieras de viktigaste begreppen i nämnda direktiv. Två definitioner är relevanta för förevarande mål, begreppet ”reglerat yrke” och begreppet ”marknadskommunikation”.
13. De reglerade yrkena definieras i artikel 4.11 i direktiv 2006/123 genom en hänvisning till Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer(4), närmare bestämt artikel 3.1 a. Enligt den bestämmelsen har begreppet reglerat yrke följande innebörd:
”en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna; i synnerhet skall användandet av en yrkestitel som genom bestämmelser i lagar och andra författningar enbart får användas av den som innehar en viss yrkeskvalifikation utgöra en form av utövande. …”
14. I artikel 4.12 i direktiv 2006/123 definieras begreppet ”marknadskommunikation” på följande sätt:
”varje form av meddelande som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels‑, industri- eller hantverksverksamhet, eller har ett reglerat yrke, eller till att direkt eller indirekt främja ovan nämnda företags, organisations eller persons profil. Följande utgör i sig inte marknadskommunikation:
a) Information som gör att man direkt kan nå företaget, organisationen eller personen, exempelvis domännamn eller en e-postadress.
b) Meddelanden som rör företagets, organisationens eller personens varor, tjänster eller image och som utarbetats på ett oberoende sätt, i synnerhet när det inte gjorts i utbyte mot ekonomisk ersättning.”
15. Artikel 24 i direktiv 2006/123 med rubriken ”Marknadskommunikation från reglerade yrken” som återfinns i kapitel V i nämnda direktiv, benämnt ”Tjänsternas kvalitet”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall upphäva alla totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa att marknadskommunikation från reglerade yrken följer de yrkesetiska reglerna i överensstämmelse med gemenskapsrätten, särskilt beträffande yrkesverksamhetens oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikt på ett sätt som överensstämmer med varje yrkeskategoris särdrag. De yrkesetiska reglerna för marknadskommunikation skall vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga.”
16. Enligt artikel 44.1 i direktiv 2006/123 gick fristen för införlivande av direktivet ut den 28 december 2009.
Nationella bestämmelser
17. De yrkesetiska reglerna för revisorer (nedan kallat de yrkesetiska reglerna) har fogats till dekret nr 2007-1387.
18. I artikel 12 i de yrkesetiska reglerna anges följande:
”I. Personer som anges i artikel 1 får inte vidta några åtgärder som inte har begärts, i syfte att erbjuda sina tjänster till tredje man. De får delta i symposier, seminarier eller andra evenemang vid universitet eller av vetenskaplig art, i den mån de inte vid detta tillfälle ägnar sig åt handlingar som kan likställas med hemförsäljning.
II. Personer som anges i artikel 1 får vidta säljfrämjande åtgärder, i den mån de tillhandahåller allmänheten ändamålsenlig information. De åtgärder som vidtas för detta ändamål ska genomföras omdömesgillt, så att det inte skadar yrkesverksamhetens oberoende, värdighet och heder, och bestämmelserna om tystnadsplikt och ärlighet gentemot kunder och andra utövare av yrket inte åsidosätts. När personer som anges i artikel 1 presenterar sin yrkesverksamhet för tredje man, oavsett på vilket sätt detta sker, får de inte uttrycka sig på ett sätt som kan skada yrkesverksamhetens värdighet eller anseende. Dessa och andra kommunikationssätt är tillåtna på villkor att de kommer till uttryck i en anständig form som präglas av återhållsamhet, att deras innehåll varken är oriktigt eller kan missleda allmänheten och att de inte innehåller några jämförande inslag.”
19. De yrkesetiska reglerna trädde i kraft den 1 december 2007 enligt de villkor som fastställts i artikel 3 i dekret nr 2007-1387.
Bedömning
20. Före prövningen av tolkningsfrågan skulle jag vilja göra två anmärkningar angående den omständighet som den franska regeringen tog upp i sitt skriftliga yttrande, nämligen att dekret nr 2007-1387 antogs efter ikraftträdandet av direktiv 2006/123 men före utgången av fristen för dess införlivande och att tolkningsfrågan hänsköts till domstolen före denna dag.
21. För det första skulle jag vilja hänvisa till mitt ställningstagande i mål C‑357/09 PPU, Kadzoev(5), i vilket jag ägnade mig åt frågan om tolkningsfrågors upptagande till sakprövning, särskilt när det gäller ett direktiv vars frist för införlivande ännu inte löpt ut. På grundval av däri angiven rättspraxis kom jag fram till att den omständigheten inte i sig kunde utgöra hinder för tolkningsfrågors upptagande till sakprövning.
22. För det andra önskar jag erinra om att det tydligt framgår av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen själv utgick ifrån att genomförandet av förbudet mot hemförsäljning i dekret nr 2007-1387 allvarligt skulle försvåras, om det ansågs strida mot artikel 24 i direktiv 2006/123.
23. Jag övergår nu till prövningen av tolkningsfrågan i vilken domstolen har ombetts att bestämma räckvidden av den skyldighet att ”upphäva alla totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken” som anges i artikel 24.1 i direktiv 2006/123.
24. Den hänskjutande domstolen har själv föreslagit två utgångspunkter för tolkningen av nämnda skyldighet i sin tolkningsfråga. Enligt ett första förslag skulle skyldigheten att avskaffa alla totalförbud angå varje totalförbud mot någon som helst form av marknadskommunikation. Enligt ett andra förslag skulle nämnda skyldighet endast avse totalförbud mot all marknadskommunikation(6), vilket skulle innebära att medlemsstaterna skulle ha kvar möjligheten att upprätthålla totalförbuden mot vissa former av marknadskommunikation.
25. Jag anser inte att tolkningsfrågan kan besvaras genom en bokstavstolkning av artikel 24 i direktiv 2006/123, eftersom det inte går att dra någon ostridig slutsats av artikeln.
26. Användningen av pluralis i stället för singularis i uttrycket ”alla totalförbud” kan leda till två motsatta slutsatser som inte, vare sig den ena eller den andra, helt saknar grund.
27. Enligt en första slutsats som bland annat stöds av kommissionen följer härav att unionslagstiftaren avsåg att upphäva inte endast totalförbudet mot all marknadskommunikation utan även totalförbuden mot vissa former av marknadskommunikation.
28. Enligt en andra slutsats som den franska regeringen har dragit skulle det, även om unionslagstiftaren hänvisar till totalförbud, inte röra sig om ett totalförbud av all marknadskommunikation för de reglerade yrkena, eftersom det i de flesta medlemsstaterna fram till dess inte fanns ett enda totalförbud som gällde de reglerade yrkena i deras helhet, men lika många totalförbud som berörda yrken.
29. Med hänsyn till det otillräckliga med en bokstavstolkning av artikel 24 i direktiv 2006/123 är det viktigt att härutöver fästa avseende vid syftet med detta direktiv och den plats som artikel 24 intar i direktivets systematik.
30. Det måste konstateras med stöd av andra och femte skälen att ändamålet med direktiv 2006/123 är undanröjandet av hindren för två av fördragets grundläggande rättigheter, nämligen etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Det är på detta sätt som direktiv 2006/123 bidrar till förverkligandet av den inre marknaden.
31. Vad angår systematiken i direktiv 2006/123 erinrar jag om att artikel 24 i direktivet, som är av central betydelse för min bedömning, ingår i kapitel V, med rubriken ”Tjänsternas kvalitet”. Det kan enligt min åsikt knappast bestridas att detta kapitel i allmänhet och artikel 24 i synnerhet syftar till att skydda konsumenternas intressen. Det kan emellertid härledas ur placeringen av artikel 24 i direktiv 2006/123 att nämnda artikels ändamål är att bidra till kvaliteten på de reglerade yrkenas tjänster inom ramen för den inre marknaden.
32. Med hänsyn till innehållet i artikel 24, kan man dock fråga sig på vilket sätt bestämmelserna om marknadskommunikation kan bidra till kvaliteten på de tjänster som de reglerade yrkena tillhandahåller inom ramen för den inre marknaden.
33. Jag är medveten om att artikel 24 med avseende på sitt innehåll inte har någon direkt inverkan på ifrågavarande tjänsters kvalitet. Emellertid utgör en korrekt tolkning och tillämpning av den en oundgänglig förutsättning för att kunna tillhandahålla en kvalitetstjänst, särskilt på området för reglerade yrken.(7) Det är nämligen ett område där det problem med asymmetrisk information som objektivt föreligger mellan leverantören och mottagaren av en tjänst är som mest uppenbart.
34. De olika formerna av marknadskommunikation består i huvudsak av överföring av meddelanden och information till potentiella kunder, det vill säga till de potentiella mottagarna av de tjänster som tillhandahålls.
35. Före antagandet av direktiv 2006/123 godtogs allmänt de reglerade yrkenas specifika egenskaper, enligt vad generaladvokaten Jacobs beskrev i sitt förslag till avgörande i de förenade målen Pavlov m.fl.(8), som möjliga grunder till förbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken(9).
36. Eftersom medlemsstaterna genom artikel 24.1 i direktiv 2006/123 åläggs att avskaffa alla totalförbud avseende marknadskommunikation från reglerade yrken förefaller det som om det synsätt som präglar direktivet har ändrat denna uppfattning. Måste det för den skull godtas att de egenskaper som är specifika för de tjänster som de reglerade yrkena tillhandahåller inte längre kräver bestämmelser om deras marknadskommunikation som skiljer sig från de regler som tillämpas på andra tjänster?
37. Mot bakgrund av artikel 24.2 i direktiv 2006/123 måste svaret på den frågan bli nekande. Enligt nämnda bestämmelse åläggs medlemsstaterna att säkerställa att marknadskommunikation från reglerade yrken följer de yrkesetiska reglerna i överensstämmelse med unionsrätten, särskilt beträffande yrkesverksamhetens oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikt, på ett sätt som överensstämmer med varje yrkeskategoris särdrag. Enligt skäl 100 i direktiv 2006/123 betyder detta att medlemsstaterna tillåts att behålla förbud angående en marknadskommunikations innehåll och utformning.
38. Punkterna 1 och 2 i direktiv 2006/123 står inte i relation till varandra såsom en princip – i detta fall upphävandet av alla totalförbud avseende marknadskommunikation från reglerade yrken – i förhållande till ett undantag från denna princip. Tvärtom är det så att principen i punkt 1 kompletteras av punkt 2. Följaktligen är de totalförbud som avser marknadskommunikation från reglerade yrken uteslutna, utan att det för den skull är otillåtet för medlemsstaterna att utfärda förbud mot innehållet i en marknadskommunikation.
39. Jag anser att föregående överväganden verkar tyda på att unionslagstiftaren snarare haft för avsikt att avskaffa varje totalförbud mot en form av marknadskommunikation och inte endast totalförbudet mot all marknadskommunikation för reglerade yrken. En sådan tolkning av artikel 24 skulle kunna bekräftas av skäl 100 i direktiv 2006/123, enligt vilket avskaffandet av totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken inte gäller förbud mot innehållet i marknadskommunikationen utan sådana förbud som innebär att ett visst yrke generellt sett inte får sända ut marknadskommunikation av ett visst eller av vissa slag.
40. Denna slutsats löser dock inte helt och hållet det problem som tas upp i tolkningsfrågan.
41. Med hänsyn till det dunkla innehållet i termen hemförsäljning är det lämpligt att fråga sig om det rör sig om en tillräckligt oberoende form av marknadskommunikation (vilket innebär att förbudet mot den inte skulle vara förenligt med artikel 24.1 i direktiv 2006/123, tolkad i överensstämmelse med vad jag ovan anfört) eller om det endast handlar om ett specifikt slag (en utformning) av reklam i form av marknadskommunikation.
42. Direktiv 2006/123 innehåller endast en allmän definition av begreppet marknadskommunikation utan att dess olika former förklaras eller exemplifieras. I artikel 4.12 i direktivet definieras detta begrepp på två sätt, dels positivt (vad som ingår i begreppet marknadskommunikation), dels negativt (vad som inte ingår i nämnda begrepp). Positivt avser marknadskommunikation ”varje form av meddelande som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels-, industri- eller hantverksverksamhet, eller har ett reglerat yrke”. Negativt ingår följande element inte i sig i begreppet marknadskommunikation:
”a) Information som gör att man direkt kan nå företaget, organisationen eller personen, exempelvis domännamn eller en e-postadress.
b) Meddelanden som rör företagets, organisationens eller personens varor, tjänster eller image och som utarbetats på ett oberoende sätt, i synnerhet när det inte gjorts i utbyte mot ekonomisk ersättning.”
43. Som jag redan har nämnt rör det sig om en mycket allmän definition men samtidigt måste det erkännas att det är en definition som är tillräckligt flexibel för att passa den snabba utvecklingen inom kommunikationssektorn.
44. Unionsrätten innehåller inte i högre grad än direktiv 2006/123 någon legaldefinition av begreppet hemförsäljning. Dessutom kan begreppets innehåll variera i de olika medlemsstaternas rättsordningar. När det gäller de yrkesetiska regler som är föremål för tvisten vid den nationella domstolen avses med hemförsäljning, i den mening som slås fast i artikel 12, vidtagande av åtgärder som inte har begärts, i syfte att erbjuda tjänster till tredje man.
45. Enligt min åsikt skulle innehållet i begreppet hemförsäljning kunna bestämmas med hänvisning till tre beståndsdelar. Två av dem motsvarar väsentligen dem som den franska regeringen har beskrivit. Det rör sig för det första om ett steg som består i att företrädaren för det reglerade yrket tar direkt personlig kontakt med tredje man som inte har begärt det. För det andra rör det sig om ett innehåll som består i förmedlandet av ett kommersiellt meddelande. Det kan dock inte vara vilket kommersiellt meddelande som helst utan det måste vara ett meddelande som överskrider gränserna för information om den verksamhet som den bedriver som utövar ifrågavarande reglerade yrke och erbjuder sina tjänster. En tredje beståndsdel är att de individuella mottagarna av nämnda kommersiella meddelande identifieras.
46. Denna definition får till följd att det är uteslutet att bedriva hemförsäljning via vissa media, som television, radio och tidningar. I dessa fall saknas nämligen beståndsdelen identifiering av de individuella mottagarna av det kommersiella meddelandet. Däremot utgör telefon, post och e-post typiska instrument för hemförsäljning.(10)
47. Två omständigheter föranleder mig att anse att hemförsäljning inom ramen för unionsrätten inte betraktas som en särskild form av marknadskommunikation, utan endast som ett specifikt sätt att göra reklam i form av marknadskommunikation.
48. För det första åberopar jag Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.(11) I artikel 86.1 i detta direktiv definieras marknadsföring av läkemedel som ”varje form av information vid uppsökande försäljning, lokala reklamkampanjer eller förmånserbjudanden som syftar till att främja förskrivning, leverans, försäljning eller konsumtion av läkemedel”. Bestämmelsen innehåller även en icke uttömmande uppräkning av marknadsföringsformer bland vilka även nämns affärsmetoder som överensstämmer med min definition av hemförsäljning. Det handlar exempelvis om läkemedelsreklam som riktas till personer som är behöriga att förskriva eller lämna ut läkemedel och besök av läkemedelsrepresentanter hos personer som är behöriga att förskriva eller lämna ut läkemedel.
49. För det andra bör jag citera domstolens dom i målet Alpine Investments.(12) I punkt 28 i nämnda dom fann domstolen att telefonförsäljning är en ”snabb och direkt metod för att marknadsföra sig och ta en inledande kontakt”.
50. Med hänsyn till min definition av hemförsäljning, den definition som ges i direktiv 2001/83 samt i domen i det ovannämnda målet Alpine Investments, måste den slutsatsen dras att förbudet mot hemförsäljning inte i sig strider mot det krav som följer av artikel 24.1 i direktiv 2006/123, eftersom hemförsäljning inte utgör en tillräckligt oberoende form av marknadskommunikation som kan särskiljas från reklam, utan det, tvärtom, är fråga om ett enkelt sätt att göra reklam.
51. Det skulle följaktligen kunna slås fast att förbudet mot hemförsäljning i artikel 12 i de yrkesetiska reglerna kan utgöra ett förverkligande av den möjlighet som ges i artikel 24.2 i direktiv 2006/123 att kontrollera marknadskommunikationens innehåll och utformning genom yrkesregler om yrkets oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikten.
52. Hypotesens giltighet beror till syvende och sist på hur två frågor ska besvaras. Först gäller det huruvida den hemförsäljning eller uppsökande verksamhet som bedrivs av revisorer innebär ett hot mot det reglerade yrkets oberoende, värdighet och integritet eller mot tystnadsplikten. Om svaret är jakande måste det för det andra klargöras om det förbud mot hemförsäljning som revisorerna drabbats av är icke-diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerligt.
53. Vad angår påståendet att hemförsäljning skulle vara ett hot mot de värden som anges i artikel 24.2 i direktiv 2006/123, är jag av den uppfattningen att en sådan utformning av reklam väsentligen väcker frågor kring revisorernas oberoende.
54. Revisorers oberoende är en funktionell princip som rör själva grunden för revisorsyrket. Genom att med vederbörliga ändringar tillämpa den definition av oberoende som domstolen gav i sin dom av den 9 mars 2010 i målet kommissionen mot Tyskland(13), kan revisorers oberoende definieras på så sätt att det utesluter varje åläggande och all annan påverkan utifrån, direkt eller indirekt, som kan hindra revisorerna från att fullgöra sin uppgift.
55. Det är enligt min åsikt allmänt känt att den direkta personliga kontakten mellan å ena sidan en potentiell kund och å andra sidan en revisor, i samband med vilken den sistnämnde erbjuder sina tjänster (vilket utgör ett av kriterierna för hemförsäljning), kan skapa en personlig relation där en möjlighet att påverka ingår. Det bör understrykas att det gäller ett allmänt känt faktum som bekräftas av erfarenheten i allmänhet utan att det behöver bevisas. Visserligen är det alltid lämpligt att i det konkreta fallet visa att den direkta kontakten har haft ett sådant inflytande på en revisor att hans verksamhet inte längre kan betraktas som oberoende.
56. Jag kan åtminstone dra slutsatsen att den direkta personliga kontakten mellan å ena sidan en potentiell kund och å andra sidan en revisor, i samband med vilken den sistnämnde erbjuder sina tjänster, medför en reell risk för att revisorns oberoende skadas. Enligt detta synsätt leder det förbud mot hemförsäljning som stadgats i fråga om revisorer till att förhindra uppkomsten av situationer som kan föranleda tvivel om revisorernas oberoende.
57. Det följer av vad som ovan anförts att förbudet mot hemförsäljning i de yrkesetiska reglerna kan betraktas som en yrkesregel som skyddar revisorsyrkets oberoende.
58. Det återstår att avgöra om det förbud mot hemförsäljning som införts avseende revisorer uppfyller de uppställda kraven på att det ska vara icke-diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerligt.
59. Jag är väl medveten om att förbudet mot hemförsäljning som sådant utgör hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. Så kan också vara fallet med andra yrkesregler som syftar till att skydda de reglerade yrkenas oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikten. Av denna anledning fordras det enligt artikel 24.2 i direktiv 2006/123 att ifrågavarande yrkesregler är icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga. Det handlar om villkor som är fast förbundna med motiveringen av hinder för de grundläggande friheterna på den inre marknaden.
60. Det har i förevarande mål inte bestritts att förbudet mot hemförsäljning i de yrkesetiska reglerna är icke-diskriminerande till sin karaktär.
61. Vad beträffar det faktum att förbudet mot hemförsäljning motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, uppstår ett problem om vi beaktar artikel 16.1 b i direktiv 2006/123. Enligt denna bestämmelse får inte medlemsstaterna för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte motiveras av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.
62. Det verkar vid första anblicken som om de yrkesregler som utgör hinder för friheten att tillhandahålla tjänster endast kan motiveras av de fyra skäl som nämns i artikel 16.1 b i direktiv 2006/123. En sådan tolkning skulle emellertid få till följd att det blev omöjligt att tillämpa artikel 24.2 första meningen i direktiv 2006/123, i vilken de skäl anges som motiverar förekomsten av yrkesetiska regler – som i förevarande mål förbudet mot hemförsäljning – närmare bestämt skyddet av det reglerade yrkets oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikten. Det går inte att kräva att dessa yrkesetiska regler också ska vara motiverade av något av de övriga skälen.
63. Det kan således slås fast att skyddet av det reglerade yrkets oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikten, i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2006/123, betraktas som ett tvingande hänsyn till allmänintresset.
64. Artikel 24.2 i direktiv 2006/123 är en specialbestämmelse (lex specialis) i förhållande till artikel 16.1 b i samma direktiv. Detta innebär vad gäller bestämmelserna om innehållet i och utformningen av marknadskommunikation från reglerade yrken, att även sådana skäl avseende tvingande hänsyn till allmänintresset som anges på ett icke uttömmande sätt i denna första bestämmelse, och som skiljer sig från de skäl som avses i artikel 16.1 b i direktiv 2006/123, ska godtas.
65. I punkterna 53–57 i detta förslag till avgörande har jag redan visat att förbudet mot hemförsäljning kan motiveras av skäl som syftar till att skydda revisorernas oberoende.
66. I frågan om huruvida förbudet mot hemförsäljning är proportionerligt anser jag att en sådan åtgärd inte går utöver gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för förverkligandet av de legitima syften som eftersträvas med förbudet.
67. Jag anser med avseende på begreppet hemförsäljning, såsom det definieras av mig i detta förslag till avgörande(14), att förbudet mot hemförsäljning är ett lämpligt sätt att avgränsa området för direkt personlig kontakt mellan å ena sidan en potentiell kund och å andra sidan en revisor i samband med vilken den sistnämnde erbjuder sina tjänster och följaktligen främjar det oberoende utövandet av ett sådant reglerat yrke.
68. Eftersom de bestämmelser som är föremål för tvisten vid den nationella domstolen är tillräckligt precisa och tillämpningen av dem kan övervakas och styras på ett lämpligt sätt, går inte dessa bestämmelser utöver gränserna för vad som är nödvändigt för att förverkliga de legitima syften som eftersträvas med dem. Det bör tilläggas att de former för marknadskommunikation som fortfarande är tillåtna för revisorer, och deras tillämpningsföreskrifter, förefaller vara tillräckliga för att revisorerna ska kunna informera sina potentiella kunder om sin verksamhet i överensstämmelse med unionslagstiftarens intentioner, såsom de uttrycks i artikel 24 i direktiv 2006/123.
I – Förslag till avgörande
69. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Conseil d’État på följande sätt:
Eftersom hemförsäljning utgör ett specifikt sätt att bedriva en form av marknadskommunikation, nämligen reklam, ska artikel 24.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden tolkas så, att den inte utgör hinder för sådana bestämmelser i en medlemsstat som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen – enligt vilka det är förbjudet för revisorer att vidta åtgärder som inte har begärts, i syfte att erbjuda sina tjänster till tredje man –, om dessa bestämmelser är icke-diskriminerande, motiverade av något sådant tvingande hänsyn till allmänintresset som exemplifieras i artikel 24.2 i direktiv 2006/123 och proportionerliga.