SODBA SODIŠČA
z dne 20. maja 2003(*)
„Varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov – Direktiva 95/46/ES – Varstvo zasebnosti – Razkritje podatkov o dohodkih zaposlenih pri pravnih osebah, ki jih nadzoruje Rechnungshof”
V združenih zadevah C-465/00, C-138/01 in C‑139/01,
katerih predmet so trije predlogi na podlagi člena 234 ES, in sicer Verfassungsgerichtshof (C-465/00) in Oberster Gerichtshof (C‑138/01 in C‑139/01) (Avstrija), naslovljeni na Sodišče, naj v postopkih v glavni stvari, ki potekajo med
Rechnungshof (C-465/00)
in
Österreichischer Rundfunk,
Wirtschaftskammer Steiermark,
Marktgemeinde Kaltenleutgeben,
Land Niederösterreich,
Österreichische Nationalbank,
Stadt Wiener Neustadt,
Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG
ter med
Christo Neukomm (C-138/01),
Josephom Lauermannom (C-139/01)
in
Österreichischer Rundfunk,
izda odločbo o vprašanju za predhodno odločanje glede razlage Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL L 281, str. 31),
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, J.-P. Puissochet, M. Wathelet (poročevalec) in R. Schintgen, predsedniki senatov, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann in V. Skouris, sodniki, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr in J. N. Cunha Rodrigues, sodnika,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodna tajnica: M.-F. Contet, glavna administratorka,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za Rechnungshof F. Fiedler, zastopnik (C‑465/00),
– za Österreichischer Rundfunk P. Zöchbauer, odvetnik (C‑465/00),
– za Wirtschaftskammer Steiermark P. Mühlbacher in B. Rupp, zastopnika (C‑465/00),
– za Marktgemeinde Kaltenleutgeben F. Nistelberger, odvetnik (C‑465/00),
– za Land Niederösterreich E. Pröll, C. Kleiser in L. Staudigl, zastopniki (C‑465/00),
– za Österreichische Nationalbank K. Liebscher in G. Tumpel‑Gugerell, zastopnika (C‑465/00),
– za Stadt Wiener Neustadt H. Linhart, zastopnik (C‑465/00),
– za Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG H. Jarolim, odvetnik (C‑465/00),
– za avstrijsko vlado H. Dossi, zastopnik (C-465/00, C-138/01 in C‑139/01),
– za dansko vlado J. Molde, zastopnik (C‑465/00),
– za italijansko vlado U. Leanza, zastopnik, skupaj z D. Del Gaizom, avvocato dello Stato (C-465/00), in O. Fiumaro, avvocato generale dello Stato (C‑138/01 in C-139/01),
– za nizozemsko vlado H. G. Sevenster, zastopnica (C-465/00, C‑138/01 in C‑139/01),
– za finsko vlado E. Bygglin, zastopnica (C-465/00),
– za švedsko vlado A. Kruse, zastopnik (C-465/00, C-138/01 in C‑139/01),
– za vlado Združenega kraljestva R. Magrill, zastopnica, skupaj z J. Coppelom, barrister (C-465/00, C-138/01 in C-139/01),
– za Komisijo Evropskih skupnosti U. Wölker in X. Lewis, zastopnika (C‑465/00, C-138/01 in C-139/01),
ob upoštevanju poročil za obravnavo,
po predstavitvi ustnih stališč, ki so jih na obravnavi 18. junija 2002 podali Marktgemeinde Kaltenleutgeben, ki jo zastopa F. Nistelberger, Land Niederösterreich, ki jo zastopa C. Kleiser, Österreichische Nationalbank, ki jo zastopa B. Gruber, odvetnik, Austrian Airlines, Österreichische Luftwerkkehrs‑AG, ki jo zastopa H. Jarolim, avstrijska vlada, ki jo zastopa W. Okresek, zastopnik, italijanska vlada, ki jo zastopa M. Fiorilli, avvocato dello Stato, nizozemska vlada, ki jo zastopa J. van Bakel, zastopnica, finska vlada, ki jo zastopa T. Pynnä, zastopnica, švedska vlada, ki jo zastopata A. Kruse in B. Hernqvist, zastopnika, ter Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata U. Wölker in C. Docksey, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 14. novembra 2002
izreka naslednjo
Sodbo
1 Verfassungsgerichtshof (C-465/00) in Oberster Gerichtshof (C‑138/01 in C‑139/01) sta s sklepi z dne 12. decembra 2000 ter 14. in 28. februarja 2001, pri čemer je Sodišče prvega prejelo, 28. decembra 2000, ostala pa 27. marca 2001, na podlagi člena 234 ES predložili vsako po dve vprašanji za predhodno odločanje, ki sta po vsebini enaki, glede razlage Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL L 281, str. 31).
2 Ti vprašanji sta bili postavljeni v okviru sporov med Rechnungshof (računsko sodišče) in večjim številom organov, ki jih to nadzoruje, na eni strani, ter C. Neukomm in J. Lauermannom ter njunim delodajalcem Österreichischer Rundfunk (v nadaljevanju: ÖRF), javna radiodifuzijska postaja, na drugi strani, glede obveznosti oseb javnega prava, ki spadajo pod nadzor Rechnungshof in so mu zavezane sporočati plače in pokojnine, ki presegajo določen znesek ter so izplačane njenim zaposlenim in upokojencem, ter imena upravičencev zato, da to pripravi letno poročilo, ki ga predloži Nationalrat (nacionalni svet), Bundesrat in Landtagen (deželni parlamenti), ter ga da na razpolago širši javnosti (v nadaljevanju: poročilo).
Pravni okvir
Nacionalne določbe
3 Člen 8 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (zvezni ustavni zakon o omejitvi plač funkcionarjev, BGBI. I 1997/64, kot je bil spremenjen, v nadaljevanju: BezBegrBVG) določa:
„1. Pravni subjekti, ki jih nadzoruje Rechnungshof, mu morajo v prvih treh mesecih vsakega drugega koledarskega leta sporočiti plače ali pokojnine oseb, ki so vsaj v enem od dveh predhodnih koledarskih let prejemale plače ali pokojnine, ki so bile letno višje od 14-kratnika 80 % mesečne osnove, predvidene v členu 1 [tj. 14-krat 5887,87 EUR v letu 2000]. Pravni subjekti morajo prav tako sporočiti plače in pokojnine oseb, ki prejemajo drugo plačo ali pokojnino od pravnega subjekta, ki ga nadzoruje Rechnungshof. Osebe, ki prejemajo plačo ali pokojnino od dveh ali več pravnih subjektov, ki jih nadzoruje Rechnungshof, jim morajo to sporočiti. Če ti pravni subjekti ne spoštujejo te obveznosti sporočanja, mora Rechnungshof vpogledati v zadevne dokumente in na podlagi tega pripraviti poročilo.
2. Pri uporabi odstavka 1 je treba upoštevati tudi socialne dajatve in storitve, če ne gre za dajatve ali storitve iz zdravstvenega ali nezgodnega zavarovanja oziroma za dajatve ali storitve na podlagi podobnih deželnopravnih ureditev. Če pravni subjekti, ki jih nadzoruje Rechnungshof, izplačujejo več plač ali pokojnin, jih je treba sešteti.
3. Rechnungshof mora te podatke zbrati v poročilu – pri čemer loči vrednosti za posamezno leto. V poročilu morajo biti vključene vse osebe, katerih letne plače in pokojnine, ki jih izplačujejo pravni subjekti, ki jih nadzoruje Rechnungshof, presegajo skupni znesek, naveden v odstavku 1. Poročilo je treba posredovati Nationalrat, Bundesrat in Landtagen.“
4 Iz predložitvenih sklepov izhaja, da glede na pripravljalna besedila za BezBegrBVG pravna teorija iz zadnjenavedene določbe izpeljuje, da je treba v poročilu navesti imena zadevnih oseb in na podlagi tega znesek njihovega letnega dohodka.
5 Verfassungsgerichtshof ugotavlja, da mora biti poročilo na podlagi namena zakonodajalca na voljo širši javnosti, da se zagotovi „izčrpno obveščanje“ te javnosti. S takim obveščanjem bi se izvajal pritisk nad zadevnimi pravnimi subjekti, da bi ohranili nizke plače, tako da bi se javna sredstva uporabila varčno, gospodarno in učinkovito.
6 Pravni subjekti, pri katerih Rechnungshof opravlja revizijo računovodskih izkazov, so zvezna država, dežele, velike občine in prav tako – pri obrazloženi prošnji deželne vlade – občine z manj kot 20.000 prebivalci, združenja občin, nosilci socialnega zavarovanja, organizacije zakonitih poklicnih zastopnikov, ÖRF, zavodi, skladi in ustanove, ki jih upravljajo organi zvezne države ali dežel oziroma osebe, ki so jih ti za to pooblastili, ter podjetja, ki jih upravlja zvezna država, dežela ali občina ali v katerih imajo ti (sami ali skupaj z drugimi pravnimi subjekti, ki jih nadzoruje Rechnungshof) na podlagi prava družb najmanj 50‑odstotni delež oziroma jih nadzorujejo na drug način.
Skupnostna ureditev
7 Iz pete, šeste, sedme, osme in devete uvodne izjave Direktive 95/46 izhaja, da je bila ta sprejeta na podlagi člena 100 A Pogodbe ES (po spremembi postal člen 95 ES) za pospeševanje prostega pretoka osebnih podatkov zaradi usklajevanja zakonov in drugih predpisov držav članic v zvezi z varstvom fizičnih oseb pri obdelavi osebnih podatkov.
8 Člen 1 Direktive 95/46 določa:
„1. V skladu s to direktivo države članice varujejo temeljne pravice in svoboščine fizičnih oseb in predvsem njihovo pravico do zasebnosti pri obdelavi osebnih podatkov.
2. Države članice ne omejujejo niti ne prepovedujejo prostega prenosa osebnih podatkov med državami članicami zaradi razlogov, povezanih z varstvom, ki je zagotovljeno na podlagi odstavka 1.“
9 Zato je v besedilu druge in tretje uvodne izjave Direktive 95/46 določeno:
„2. [K]er so sistemi za obdelavo podatkov namenjeni temu, da služijo človeku; ker morajo, ne glede na državljanstvo ali stalno prebivališče fizičnih oseb, spoštovati njihove temeljne pravice in svoboščine, predvsem pravico do zasebnosti, ter prispevati h gospodarskemu in socialnemu napredku, trgovinskemu razvoju ter blaginji posameznikov;
3. ker ustanovitev in delovanje notranjega trga, na katerem je v skladu s členom [14 ES] zagotovljen prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala, zahteva ne le, da se osebni podatki lahko prosto prenašajo iz ene države članice v drugo, ampak tudi, da se zaščitijo temeljne pravice posameznikov.“
10 Deseta uvodna izjava navedene direktive dodaja:
„[K]er je namen nacionalne zakonodaje o obdelavi osebnih podatkov varovati temeljne pravice in svoboščine, predvsem pravico do zasebnosti, ki jo priznava člen 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pa tudi splošna načela zakonodaje Skupnosti; [...]“
11 Na podlagi člena 6(1) Direktive 95/46 morajo biti osebni podatki, [tj. v skladu s členom 2(a) te direktive[,] „kater[a] koli informacija, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo“]:
„a) pošteno in zakonito obdelani;
b) zbrani za določene, izrecne ter zakonite namene in se ne smejo naprej obdelovati na način, ki je nezdružljiv s temi nameni. [...]
c) primerni, ustrezni in ne pretirani glede na namene, za katere se zbirajo in/ali naprej obdelujejo;
[...]“
12 „Obdelava osebnih podatkov“ v skladu s členom 2(b) Direktive 95/46 pomeni:
„[K]akršen koli postopek ali niz postopkov, ki se izvajajo v zvezi z osebnimi podatki z avtomatskimi sredstvi ali brez njih, kakršno je zbiranje, beleženje, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali predelava, iskanje, posvetovanje, uporaba, posredovanje s prenosom, širjenje ali drugo razpolaganje, prilagajanje ali kombiniranje, blokiranje, izbris ali uničenje […]“.
13 V skladu s členom 7 Direktive 95/46 se lahko osebni podatki obdelujejo le, če je izpolnjen eden od šestih navedenih pogojev, in zlasti, če:
„c) je obdelava potrebna za skladnost z zakonsko obveznostjo, ki velja za upravljavca;
[…]
e) je obdelava potrebna za izvajanje naloge, ki se opravlja v javnem interesu ali pri izvrševanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu [...], ki so [mu] posredovani podatki; […]“
14 V skladu z dvainsedemdeseto uvodno izjavo navedena direktiva omogoča, da se pri uporabi pravil, ki jih določa, upošteva načelo o pravici dostopa javnosti do uradnih dokumentov.
15 Člen 3(1) Direktive 95/46 v zvezi z njenim področjem uporabe predvideva, da se ta uporablja za obdelavo osebnih podatkov v celoti ali delno z avtomatskimi sredstvi in za drugačno obdelavo kakor z avtomatskimi sredstvi za osebne podatke, ki sestavljajo del zbirke ali so namenjeni sestavljanju dela zbirke. Vendar se v skladu z odstavkom 2 iste določbe navedena direktiva „ne uporablja za obdelavo osebnih podatkov:
– med dejavnostjo, ki ne sodi na področje uporabe zakonodaje Skupnosti, kot so tiste, opredeljene v naslovih V in VI Pogodbe o Evropski uniji, in v vsakem primeru v postopkih obdelave v zvezi z javno varnostjo, obrambo, državno varnostjo (vključno z gospodarsko blaginjo države, kadar se postopek obdelave nanaša na zadeve državne varnosti) in pri dejavnostih države na področju kazenskega prava,
– s strani fizične osebe med potekom popolnoma osebne ali domače dejavnosti“.
16 Poleg tega člen 13 Direktive 95/46 dovoljuje državam članicam, da odstopajo od nekaterih njenih določb, zlasti člena 6(1), če je to potrebno za zaščito, med drugim, „pomembnega gospodarskega ali finančnega interesa države članice ali Evropske unije, vključno z denarnimi, proračunskimi in davčnimi zadevami“ (člen 13(1)(e)) ali „spremljanja, pregledovanja ali urejanja, povezanega, četudi občasno, z izvajanjem javne oblasti“, v posameznih primerih, s katerimi je povezan namen iz navedene točke e (člen 13(1)(f)).
Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Zadeva C-465/00
17 Rechnungshof in večje število organov, ki jih Rechnungshof nadzoruje, so imeli različna stališča glede razlage člena 8 BezBegrBVG v zvezi s plačami in pokojninami, ki so bile izplačane med letoma 1998 in 1999.
18 Tožene stranke v postopku v glavni stvari, med katerimi so ozemeljske skupnosti (dežela in občini), javna podjetja, od katerih nekatera konkurirajo drugim domačim ali tujim podjetjem, ki jih Rechnungshof ne nadzoruje, ter organizacija zakonitih poklicnih zastopnikov (Wirtschaftskammer Steiermark), niso sporočile podatkov v zvezi z dohodki zadevnih zaposlenih ali pa so jih sporočile, vendar v različnem obsegu in anonimno. Zavrnile so dostop do upoštevnih dokumentov ali pa so za dostop postavile pogoje, ki jih Rechnungshof ni sprejelo. Zato je Rechnungshof pozvalo Verfassungsgerichtshof, naj odloči na podlagi člena 126(a) Bundes Verfassungsgesetz (zveznega ustavnega zakona), ki zadnjenavedenega pooblašča, da odloča o „nesoglasjih glede razlage zakonskih določb v zvezi s pristojnostjo Rechnungshof“.
19 Rechnungshof meni, da iz člena 8 BezBegrBVG izhaja obveznost, da se v poročilu zberejo imena zadevnih oseb, pri čemer se navedejo njihovi letni dohodki. Tožene stranke v postopku v glavni stvari se s tem ne strinjajo in menijo, da niso dolžne sporočati osebnih podatkov v zvezi z navedenimi dohodki, kot so imena ali funkcije zadevnih oseb, ob navedbi plač, ki so jih zadnjenavedene prejele. Pri tem se v glavnem sklicujejo na Direktivo 95/46, člen 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), ki zagotavlja varstvo zasebnosti, in na trditev, da obveznost objave ovira mobilnost delavcev, kar je v nasprotju s členom 39 ES.
20 Verfassungsgerichtshof v bistvu sprašuje, ali je člen 8 BezBegrBVG, kot ga razlaga Rechnungshof, združljiv s pravom Skupnosti, da bi mu lahko po potrebi podalo razlago, ki je v skladu s tem členom, ali pa razglasilo, naj se ga (delno) ne uporablja.
21 Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da je treba določbe Direktive 95/46, zlasti člen 6(1)(b) in (c) ter člen 7(c) in (e), nujno razlagati v smislu člena 8 EKČP. Po mnenju predložitvenega sodišča je treba izčrpno obveščanje javnosti, kot jo je predvidel nacionalni zakonodajalec v zvezi z dohodki zaposlenih pri pravnih subjektih, ki jih nadzoruje Rechnungshof, katerih letna plača presega določen prag (tj. 1.127.486 ATS leta 1999 in 1.120.000 ATS leta 1998), obravnavati kot poseg v zasebnost, ki ga na podlagi člena 8(2) EKČP ni mogoče upravičiti, razen če je to nujno zaradi ekonomske blaginje države. Zato posega v temeljne pravice ni mogoče upravičiti le na podlagi obstoja „interesa javnosti, da je obveščena“. Verfassungsgerichtshof glede tega dvomi, da razkritje osebnih podatkov o dohodkih v poročilu pospešuje „ekonomsko blaginjo države“. Verfassungsgerichtshof ugotavlja nesorazmeren poseg v zasebnost. Revizija računovodskih izkazov, ki jo opravlja Rechnungshof, nedvomno zadostuje za zagotavljanje gospodarne uporabe javnih sredstev.
22 Predložitveno sodišče se prav tako sprašuje, ali se obseg prava Skupnosti razlikuje glede na naravo pravnega subjekta, ki je dolžan razkriti podatke v zvezi s posameznimi dohodki teh zaposlenih.
23 Verfassungsgerichtshof je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba določbe prava Skupnosti, zlasti tiste v zvezi z varstvom podatkov, razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki državni organ zavezuje, da zbere in sporoči podatke o dohodkih zaradi objave imen in dohodkov zaposlenih:
a) ozemeljske skupnosti,
b) javne radiodifuzijske postaje,
c) nacionalne centralne banke,
d) organizacije za zakonito zastopanje,
e) podjetja s pridobitno dejavnostjo, ki ga delno nadzoruje država?
2. Če je odgovor Sodišča na prvo vprašanje vsaj delno pritrdilen:
ali je mogoče določbe, ki nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je opisana zgoraj, neposredno uporabiti, tako da se lahko nanje sklicujejo osebe, ki morajo opraviti zadevno razkritje, da bi se izognile uporabi nasprotujočih nacionalnih predpisov?“
Zadevi C-138/01 in C-139/01
24 C. Neukomm in J. Lauermann, zaposlena pri podjetju ÖRF, ki ga nadzoruje Rechnungshof, sta pri avstrijskih sodiščih vložila predlog za izdajo začasne odredbe, s katero bi se ÖRF prepovedalo nadaljnje posredovanje podatkov Rechnungshof.
25 Prvostopenjsko sodišče je zavrglo predlog za izdajo začasne odredbe. Arbeits- und Sozialgericht Wien (Avstrija) (C-138/01) je, s tem ko je razlikovalo med posredovanjem podatkov Rechnungshof in njihovo uporabo v poročilu, ugotovilo, da se lahko ti uporabijo le anonimno, medtem ko samo posredovanje podatkov Rechnungshof, čeprav z navedbo imen, ne krši člena 8 EKČP niti Direktive 95/46. Landesgericht St. Pölten (Avstrija) (C-139/01) je, nasprotno, presodilo, da je poimensko vnašanje podatkov v poročilo zakonito, saj anonimnost Rechnungshof ne omogoča izvajanja zadostnega nadzora.
26 Oberlandesgericht Wien (Avstrija) je v pritožbenem postopku potrdilo zavrženje predloga za izdajo začasnih ukrepov prvostopenjskega sodišča. V okviru zadeve C‑138/01 je ugotovilo, da je delodajalec, s tem ko je sporočil zadevne podatke, samo opravljal dolžnosti, ki mu jih nalaga zakon, in da delodajalec nima vpliva na nadaljnjo obdelavo podatkov s strani Rechnungshof; v zadevi C‑139/01 pa je poudarilo, da bi bil člen 8 BezBegrBVG skladen s temeljnimi pravicami in z Direktivo 95/46, čeprav bi bil posredovan poimenski seznam zadevnih oseb.
27 C. Neukomm in J. Lauermann sta vložila zahtevo za revizijo pri Oberster Gerichtshof.
28 Predložitveno sodišče je ob sklicevanju na predlog za predhodno odločanje, predložen v zadevi C-465/00, in ob upoštevanju vprašanj Verfassungsgerichtshof prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji, ki sta v zadevah C-138/01 in C-139/01 enaki:
„1. Ali je treba določbe prava Skupnosti, zlasti v zvezi z varstvom podatkov [členi 1, 2, 6, 7 in 22 Direktive 95/46/ES v povezavi s členom 6 (prej člen F) PEU in členom 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin], razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki radiodifuzijsko postajo javnega prava kot pravni subjekt zavezuje, da mora sporočiti podatke o dohodkih zaposlenih, ter državni organ, da zbere in sporoči te podatke zaradi objave imen in dohodkov teh zaposlenih?
2. Če je odgovor Sodišča na prvo vprašanje pritrdilen: ali je treba določbe, ki nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je opisana zgoraj, neposredno uporabiti, tako da se lahko nanje sklicuje organ, ki mora opraviti zadevno razkritje, da bi se izognil uporabi nasprotujočih nacionalnih predpisov, in da se zato ta organ ne more sklicevati na nacionalno zakonito obveznost zoper zaposlene, ki jih zadeva to razkritje?“
29 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 17. maja 2001 združil zadevi C‑138/01 in C‑139/01 za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe. Zaradi sodbe je treba tudi zadevo C‑465/00 združiti z zadevama C-138/01 in C-139/01.
30 Ugotoviti je treba, da so vprašanja, ki sta jih postavili Verfassungsgerichtshof in Oberster Gerichtshof, v bistvu enaka, zato jih je treba preučiti skupaj.
Uporaba Direktive 95/46
31 Pri odgovoru na zastavljena vprašanja se predvideva, da se Direktiva 95/46 uporabi v zadevah v postopku v glavni stvari. Vendar se ta uporaba izpodbija pred Sodiščem. Zato je treba najprej odgovoriti na to vprašanje.
Stališča, predložena Sodišču
32 Tožene stranke v postopku v glavni stvari v zadevi C-465/00 v bistvu menijo, da dejavnost nadzora, ki jo opravlja Rechnungshof, spada na področje uporabe prava Skupnosti in torej Direktive 95/46. Ta dejavnost naj bi se zlasti v zvezi s plačili, ki so jih prejeli zaposleni v zadevnih organih, nanašala na vidike, ki spadajo na področje uporabe prava Skupnosti na socialnem področju, kot so členi 136 ES, 137 ES in 141 ES, Direktiva Sveta 76/207/EGS z dne 9. februarja 1976 o izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zvezi z dostopom do zaposlitve, poklicnega usposabljanja in napredovanja ter delovnih pogojev (UL L 39, str. 40) ter Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, kot je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 (UL 1997, L 28, str. 1).
33 Navedene tožene stranke poleg tega trdijo, da nadzor, ki ga izvaja Rechnungshof, vpliva na možnosti zaposlenih pri zadevnih organih za iskanje zaposlitve v drugi državi članici zaradi slovesa v zvezi z njihovimi plačami, ki bi omejila njihovo pogajalsko moč v razmerju do tujih družb, in odvrača državljane drugih držav članic, da bi iskali zaposlitev pri organih, ki so pod navedenim nadzorom.
34 Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG, navaja, da gre v njenem primeru za posebej hudo kršitev prostega gibanja delavcev, saj konkurira z družbami iz drugih držav članic, ki niso podrejene takšnemu nadzoru.
35 Rechnungshof, avstrijska in italijanska vlada ter v določeni meri Komisija menijo, da se Direktiva 95/46 v postopkih v zadevah v glavni stvari ne uporabi.
36 Po mnenju Rechnungshof ter avstrijske in italijanske vlade dejavnost nadzora iz člena 8 BezBegrBVG, ki zasleduje cilje splošnega interesa na področju javnega računovodstva, ne spada na področje uporabe prava Skupnosti.
37 Rechnungshof ter avstrijska in italijanska vlada so, potem ko so ugotovili, da je cilj Direktive, ki je bila sprejeta na podlagi člena 100 A Pogodbe, vzpostavitev notranjega trga, v katerem naj bi bilo vključeno varstvo pravice do zasebnosti, trdili, da zadevni nadzor ne ovira prostega gibanja delavcev, ker zaposlenih pri zadevnih pravnih osebah nikakor ne ovira, da se zaposlijo v drugi državi članici, niti tistih iz drugih držav članic, da se zaposlijo pri teh pravnih osebah. Vsekakor bi bila povezava med dejavnostjo nadzora in mobilnostjo delavcev, tudi če bi se ti izogibali zaposlitvi pri podjetju, ki ga nadzoruje Rechnungshof, zaradi objave prejetih plač, preveč naključna in posredna za ugotovitev kršitve prostega gibanja, zato ne omogoča povezave s pravom Skupnosti.
38 Komisija ima podobno stališče. Vendar je med obravnavo menila, da postopek zbiranja podatkov s strani pravnih oseb, ki jih nadzoruje Rechnungshof, zato da se jih sporoči Rechnungshof, ta pa jih vnese v poročilo, spada na področje uporabe Direktive 95/46. To zbiranje pa ni namenjeno le dejavnosti revizije računovodskih izkazov, ampak tudi in predvsem izplačilu plač, ki naj bi bilo dejavnost, ki ob upoštevanju več socialnih določb v zvezi s tem v Pogodbi, kot je člen 141 ES, in zaradi morebitnih učinkov te dejavnosti na prosto gibanje delavcev spada v pravo Skupnosti.
Presoja Sodišča
39 Opozoriti je treba, da je Direktiva 95/46, ki je bila sprejeta na podlagi člena 100 A Pogodbe, namenjena zagotavljanju prostega prenosa osebnih podatkov med državami članicami na podlagi usklajevanja nacionalnih predpisov, ki varujejo fizične osebe v zvezi z obdelavo takšnih podatkov. Člen 1 navedene direktive, ki opredeljuje njen predmet, v odstavku 2 določa, da države članice ne omejujejo niti ne prepovedujejo prostega prenosa osebnih podatkov med državami članicami zaradi razlogov, povezanih z varstvom temeljnih pravic in svoboščin fizičnih oseb, zlasti njihove zasebnosti, v zvezi z obdelavo teh podatkov.
40 Ker se lahko osebni podatki prosto prenašajo med državami članicami, se z Direktivo 95/46 načeloma zahteva spoštovanje predpisov v zvezi z varstvom takih podatkov glede vsakršne obdelave, kot je določeno v členu 3 Direktive.
41 Dodati je treba, da sklicevanje na pravno podlago iz člena 100 A Pogodbe ne predvideva obstoja dejanske zveze s prostim gibanjem med državami članicami v vsakem primeru, predvidenem z aktom, ki temelji na tej pravni podlagi. Sodišče je že ugotovilo (glej sodbi z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C‑376/98, Recueil, str. I-8419, točka 85, in z dne 10. decembra 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01, Recueil, str. I‑11453, točka 60), da je za upravičeno sklicevanje na pravno podlago iz člena 100 A Pogodbe bistveno, da je dejanski cilj akta, sprejetega na tej podlagi, izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga. Vendar v obravnavanem primeru ta temeljna značilnost v zvezi določbami Direktive 95/46, zlasti tistimi, na podlagi katerih predložitveno sodišče sprašuje o združljivosti zadevne nacionalne zakonodaje s pravom Skupnosti, pred Sodiščem nikoli ni bila izpodbijana.
42 V teh okoliščinah uporaba Direktive 95/46 ne more biti odvisna od vprašanja, ali so dejanska stanja v postopkih v glavni stvari zadostno povezana z izvrševanjem temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, in zlasti, v navedenih zadevah, s prostim gibanjem delavcev. Na podlagi drugačne razlage bi meje področja uporabe navedene direktive postale posebej negotove in naključne, kar bi bilo v nasprotju z njenim bistvenim ciljem, ki je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic za odstranjevanje ovir pri delovanju notranjega trga, ki izvirajo iz razlik med nacionalnimi zakonodajami.
43 Poleg tega uporabo Direktive 95/46 v dejanskih stanjih, ki niso v neposredni zvezi z izvrševanjem temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, potrjuje besedilo člena 3(1) te direktive, ki opredeljuje njeno področje uporabe zelo široko, tako da uporabe predpisov za varstvo ne pogojuje s tem, da je obdelava dejansko povezana s prostim gibanjem med državami članicami. Enaka potrditev izhaja iz izjem, določenih v členu 3(2), zlasti tistih, ki se nanašajo na obdelavo osebnih podatkov „med dejavnostjo […], opredeljen[o] v naslovih V in VI Pogodbe o Evropski uniji“ oziroma „med potekom popolnoma osebne ali domače dejavnosti“. Ta odstopanja verjetno ne bi bila tako oblikovana, če bi se navedena direktiva uporabljala izključno za dejanska stanja, ki so zadostno povezana z izvrševanjem svoboščin prostega pretoka.
44 Enako lahko sklepamo tudi iz izjem, ki so določene v členu 8(2) Direktive 95/46, ki se nanašajo na obdelavo posebnih vrst podatkov, zlasti tistih, ki so predvidene v isti določbi v točki d, ki se nanaša na obdelavo, ki jo izvaja „ustanova, združenje ali kateri drug neprofitni organ s političnim, filozofskim, verskim ali sindikalnim ciljem“.
45 Končno je treba poudariti, da zadevna obdelava osebnih podatkov v postopkih v glavni stvari ne spada v izjemo iz člena 3(2), prva alinea, Direktive 95/46. Ta obdelava se ne nanaša na izvajanje dejavnosti, ki ne spadajo na področje uporabe prava Skupnosti, kot so tiste, predvidene v naslovih V in VI Pogodbe o Evropski uniji. Prav tako ne gre za obdelavo v zvezi z javno varnostjo, obrambo, državno varnostjo ne za dejavnosti države na področju kazenskega prava.
46 Cilji, ki izhajajo iz člena 7(c) in (e) ter člena 13(e) in (f) Direktive 95/46, med drugim dokazujejo, da ta direktiva pokriva obdelavo takih podatkov, kot so zadevni podatki v postopkih v glavni stvari.
47 Zato je treba ugotoviti, da se Direktiva 95/46 uporablja za obdelavo osebnih podatkov, ki je predvidena z ureditvijo, kot je ta v zadevah v postopku v glavni stvari.
Prvo vprašanje
48 Predložitveni sodišči s prvim vprašanjem v bistvu sprašujeta, ali je treba določbe Direktive 95/46 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je ta v zadevah v postopku v glavni stvari, ki državni nadzorni organ zavezuje, da za objavo zbere in sporoči podatke, ki se nanašajo na dohodke oseb, ki so zaposlene pri pravnih subjektih, ki so podrejeni takšnemu nadzoru, če ti dohodki presegajo določen prag.
Stališča, predložena Sodišču
49 Danska vlada meni, da iz Direktive 95/46 ne izhaja nobena pravica tretjih oseb, da lahko na svojo zahtevo pridobijo dostop do dokumentov. Zlasti člen 12 te direktive določa le pravico vsakega posameznika, da pridobi podatke, ki se nanašajo nanj. Po mnenju danske vlade mora nad varstvom osebnih podatkov, ki niso občutljive narave, prevladati načelo preglednosti, ki je bistvenega pomena v pravnem redu Skupnosti. Danska vlada enako kot švedska vlada v zvezi s tem trdi, da je v skladu z dvainsedemdeseto uvodno izjavo navedene direktive mogoče pri izvajanju Direktive upoštevati načelo dostopa javnosti do uradnih dokumentov.
50 Rechnungshof, avstrijska, italijanska, nizozemska, finska in švedska vlada ter Komisija menijo, da so zadevni nacionalni predpisi v zadevah v postopku v glavni stvari združljivi z Direktivo 95/46, ker imajo na splošno države članice pri njenem izvajanju široko diskrecijsko pravico, zlasti če gre za zakonsko predvideno nalogo v javnem interesu na podlagi člena 6(b) in (c) ter člena 7(c) ali (e) te direktive. V zvezi s tem je treba upoštevati načeli preglednosti in dobrega upravljanja z javnimi sredstvi ter preprečevanje zlorab.
51 Ti cilji splošnega interesa bi lahko veljavno upravičili poseg v zasebnost – ki jo zagotavlja člen 8(2) EKČP –, če je ta poseg predviden z zakonom, je v demokratični družbi nujen za zasledovanje legitimnih ciljev in ni nesorazmeren glede na zasledovani cilj.
52 Avstrijska vlada še posebej navaja, da je treba v okviru preverjanja sorazmernosti upoštevati, v kolikšni meri podatki vplivajo na zasebnost. Tako morajo biti podatki, ki se navezujejo na človekovo intimnost, zdravje, družinsko življenje ali spolnost, močneje varovani kot podatki, ki zadevajo dohodke in davčne obveznosti, ki so sicer tudi osebne narave, vendar niti najmanj ne vplivajo na posameznikovo identiteto in niso tako občutljivi (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. januarja 1999 v zadevi Fressoz in Roire proti Franciji, Recueil des arrêts et décisions 1999‑I, točka 65).
53 Finska vlada prav tako meni, da varstvo zasebnosti ni absolutno. Tako podatki, ki se nanašajo na posameznika, ki deluje v okviru svojih funkcij ali javnih nalog, ne spadajo v varstvo zasebnosti.
54 Italijanska vlada trdi, da so podatki, kot so ti v zadevah v postopku v glavni stvari, že sami po sebi dostopni javnosti v večini držav članic, saj ti izhajajo že iz plačnih lestvic ali plačnih sistemov, ki jih vsebujejo zakoni, uredbe in kolektivne pogodbe. V teh okoliščinah ne bi bilo v nasprotju z načelom sorazmernosti, če bi predvideli njihovo razširjanje, pri čemer bi podrobno navedli tudi identiteto različnih oseb, ki prejemajo zadevne dohodke. To razširjanje, ki bi tako pojasnilo dejansko stanje, ki izhaja iz že dostopnih podatkov pri nacionalnih organih, bi bilo minimalen ukrep za zagotavljanje uresničevanja ciljev preglednosti in dobrega upravljanja.
55 Nizozemska vlada pa dodaja, da bi morali predložitveni sodišči za vsako zadevno javno ustanovo preveriti, ali je mogoče cilj splošnega interesa ob obdelavi osebnih podatkov uresničiti tudi na način, ki manj posega v zasebnost zadevnih oseb.
56 Vlada Združenega kraljestva navaja, da določbe Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki je bila razglašena 18. decembra 2000 v Nici (UL C 364, str. 1) in na katero se je na kratko sklicevalo Verfassungsgerichtshof, niso pomembne za odgovor na prvo vprašanje.
57 Komisija se v zadevah C-138/01 in C-139/01 sprašuje, ali ne bi v okviru preizkusa sorazmernosti na podlagi člena 6(1)(b) Direktive 95/46 za dosego cilja, ki ga zasleduje BezBegrBVG, zadostoval anonimen prenos podatkov, tako da bi bila na primer navedena le funkcija, ki jo opravlja zadevna oseba, namesto njenega imena. Samo če se ugotovi, da bi Rechnungshof za izvajanje natančnejšega nadzora potrebovalo poimenske podatke, se Komisija sprašuje, ali je vključitev teh podatkov v poročilo z navedbo imena zadevne osebe res nujno potrebno za izvajanje navedenega nadzora, zlasti ker navedeno poročilo ni predloženo le na parlamentarnih zasedanjih, ampak ga je treba izčrpno objaviti.
58 Komisija poleg tega poudarja, da lahko države članice na podlagi člena 13 Direktive 95/46 odstopijo od člena 6(1)(b) Direktive, da bi ohranile več ciljev splošnega interesa in zlasti „gospodarskega ali finančnega interesa države članice“ (člen 13(1)(e)). Po mnenju Komisije pa morajo biti tudi omejevalni ukrepi skladni z načelom sorazmernosti, kar vodi k istim preudarkom, kot so bili navedeni v prejšnji točki v zvezi s členom 6(1)(b) navedene direktive.
59 Tožene stranke v postopku v glavni stvari v zadevi C-465/00 menijo, da zadevna nacionalna zakonodaja ni združljiva s členom 6(1)(b) in (c) Direktive 95/46 ter da je ni mogoče upravičiti niti na podlagi člena 7(c) ali (e) te direktive, ker gre za neupravičen poseg v smislu člena 8(2) EKČP ter vsekakor ni sorazmerna. Revizija računovodskih izkazov, ki jo izvaja Rechnungshof, je dovolj za varčno porabo javnih sredstev.
60 Še podrobneje, dokazano naj ne bi bilo, da je objava imen in zneskov dohodkov vseh zaposlenih oseb pri javnih ustanovah, če ti zneski presegajo določen prag, ukrep, ki prispeva h gospodarski blaginji države. Cilj ustavodajalca je bil izvajati pritisk na zadevne javne ustanove, da bi te ohranjale nizke plače. Navedene tožene stranke tudi navajajo, da se ta ukrep v obravnavanem primeru nanaša na osebe, ki po večini niso javne osebnosti.
61 Land Niederösterreich in ÖRF menita, da čeprav gre pri poročilu, ki ga pripravi Rechnungshof in vsebuje osebne podatke o dohodkih ter je namenjeno javni razpravi, za poseg v zasebnost na podlagi člena 8(2) EKČP, ta ukrep krši tudi člen 14 EKČP. Osebe, ki prejemajo enake dohodke, so obravnavane različno glede na to, ali njihove delodajalce nadzoruje Rechnungshof.
62 ÖRF poudarja tudi neupravičeno neenako obravnavanje v zvezi s členom 14 EKČP. Poseg v zasebnost morajo namreč trpeti le tisti zaposleni pravnih oseb, ki jih nadzoruje Rechnungshof, katerih dohodki presegajo prag, določen v členu 8 BezBegrBVG. Če bi zakonodajalec zares nameraval določiti primerna plačila uslužbencev pri določenih pravnih osebah, bi bilo treba objaviti dohodke vseh zaposlenih oseb, neodvisno od višine njihovega zneska.
63 Končno, ÖRF, Marktgemeinde Kaltenleutgeben in Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG, trdijo, da je besedilo člena 8 BezBegrBVG mogoče razlagati skladno s pravom Skupnosti, tako da je Rechnungshof mogoče zadevne dohodke sporočiti in navajati v poročilu le anonimno. Ta razlaga bi morala imeti prednost, saj razrešuje nasprotje med navedeno določbo in Direktivo 95/46.
Odgovor Sodišča
64 Najprej je treba ugotoviti, da zadevni podatki v zadevah v postopku v glavni stvari glede dohodkov, ki so jih izplačale nekatere pravne osebe, in glede njihovih prejemnikov pomenijo osebne podatke v smislu člena 2(a) Direktive 95/46, ker gre za „informacijo, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo“. Njihovo shranjevanje in uporaba s strani zadevne pravne osebe, posredovanje Rechnungshof, ki jih uporabi v poročilu, namenjenem obveščanju različnih političnih organov in izčrpni objavi, pomeni obdelavo osebnih podatkov v smislu člena 2(b) navedene Direktive.
65 Vendar mora biti v skladu z Direktivo 95/46, ob upoštevanju dovoljenih odstopanj na podlagi njenega člena 13, vsaka obdelava osebnih podatkov skladna z „načeli v zvezi s kakovostjo podatkov“, ki so navedena v členu 6 te direktive, in „merili za zakonitost obdelave podatkov “, naštetih v njenem členu 7.
66 Še podrobneje, podatki morajo biti „zbrani za določene, izrecne ter zakonite namene“ [člen 6(1)(b) Direktive 95/46] ter biti „primerni, ustrezni in ne pretirani“ glede na namene, za katere se zbirajo [člen 6(1)(c)]. Poleg tega je v skladu s členom 7(c) in (e) iste direktive obdelava osebnih podatkov dovoljena v zvezi z „obdelav[o], potrebn[o] za skladnost z zakonsko obveznostjo, ki velja za upravljavca“, ali v zvezi z „obdelav[o], potrebn[o] za izvajanje naloge, ki se opravlja v javnem interesu ali pri izvrševanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu […], ki so [mu] posredovani podatki“.
67 Vendar lahko v skladu s členom 13(e) in (f) navedene direktive države članice odstopijo zlasti od člena 6(1) te direktive, če je to nujno zaradi varstva „pomembnega gospodarskega ali finančnega interesa države članice ali Evropske unije, vključno z denarnimi, proračunskimi in davčnimi zadevami,“ oziroma „spremljanja, pregledovanja ali urejanja, povezanega, četudi občasno, z izvajanjem javne oblasti,“ v posameznih primerih, s katerimi je povezan namen iz navedene točke (e).
68 Dodati je še treba, da je treba določbe Direktive 95/46, če se nanašajo na obdelavo osebnih podatkov, ki lahko privede do kršenja temeljnih svoboščin, zlasti pravice do zasebnosti, nujno razlagati glede na temeljne pravice, ki so v skladu z ustaljeno sodno prakso sestavni del splošnih načel prava, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče (glej zlasti sodbo z dne 6. marca 2001 v zadevi Connolly proti Komisiji, C‑274/99 P, Recueil, str. I-1611, točka 37).
69 Ta načela so izrecno zapisana v členu 6(2) EU, v skladu s katerim „Unija spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja [EKČP] in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic“.
70 Direktiva 95/46, katere glavni cilj je zagotavljanje prostega prenosa osebnih podatkov, v členu 1(1) predvideva, da „[v] skladu s to direktivo države članice varujejo temeljne pravice in svoboščine fizičnih oseb in predvsem njihovo pravico do zasebnosti pri obdelavi osebnih podatkov“. Ta zahteva je poudarjena tudi v več uvodnih izjavah navedene direktive, zlasti v deseti in enajsti uvodni izjavi.
71 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 8 EKČP v odstavku 1 določa načelo neposeganja javnih organov v uresničevanje pravice do zasebnosti, na podlagi odstavka 2 pa je tak poseg mogoč, če je to „določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato da se prepreči nered ali kaznivo dejanje, da se zavaruje zdravje ali morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi“.
72 Za potrebe uporabe Direktive 95/46, zlasti njenega člena 6(1)(c), člena 7(c) in (e) ter člena 13, je treba najprej preveriti, ali ureditev, kot je ta v zadevah v postopku v glavni stvari, predvideva poseg v zasebnost in, po potrebi, ali je ta poseg upravičen na podlagi člena 8 EKČP.
Obstoj posega v zasebnost
73 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da zbiranje poimenskih podatkov v zvezi s poklicnimi dohodki posameznikov za njihovo posredovanje tretjim osebam spada na področje uporabe člena 8 EKČP. Evropsko sodišče za človekove pravice je v zvezi s tem odločilo, da se pojma „zasebnost“ ne sme razlagati restriktivno in da „načeloma poklicnih dejavnosti ni mogoče izključiti […] iz pojma zasebnosti“ (glej zlasti sodbi ESČP z dne 16. februarja 2000 v zadevi Amann proti Švici, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, točka 65, in z dne 4. maja 2000 v zadevi Rotaru proti Romuniji, Recueil des arrêts et décisions 2000-V, točka 43).
74 Ugotoviti je treba, da le delodajalčevo shranjevanje poimenskih podatkov v zvezi s plačili, ki jih nakazuje zaposlenim, ne pomeni posega v zasebno življenje, sporočanje teh podatkov tretjim, v obravnavani zadevi je to javni organ, pa krši pravico do spoštovanja zasebnosti zadevnih oseb, ne glede na to, kakšna bo poznejša uporaba posredovanih podatkov, ter pomeni poseg v smislu člena 8 EKČP.
75 Za dokaz obstoja takega posega ni pomembno, ali so posredovani podatki občutljivi ali ne niti ali so bile zadevne osebe zaradi tega posega oškodovane ali ne (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Amann proti Švici, točka 70). Zadostuje že ugotovitev, da je delodajalec sporočil podatke v zvezi s prejetimi dohodki delavca ali pokojninskega upravičenca tretjim osebam.
Upravičenost posega
76 Poseg, ki izhaja iz točke 74 obravnavane sodbe, krši člen 8 EKČP, razen če je „določeno z zakonom“, da zasleduje enega ali več zakonitih ciljev, ki so predvideni v odstavku 2 te določbe, in je to „nujno v demokratični družbi“ za izpolnitev teh ciljev.
77 Ugotovljeno je, da je obravnavani poseg v zadevah v postopku v glavni stvari predviden v členu 8 BezBegrBVG. Vendar se zastavlja vprašanje, ali je ta člen določen dovolj natančno, da bi naslovniki zakona lahko prilagodili svoja ravnanja, in ali ustreza načelu predvidljivosti, ki ga je določilo Evropsko sodišče za človekove pravice v sodni praksi (glej zlasti sodbo ESČP z dne 20. maja 1999 v zadevi Rekvényi proti Madžarski, Recueil des arrêts et décisions 1999‑III, točka 34).
78 V zvezi s tem se v členu 8(3) BezBegrBVG predvideva, da morajo biti v poročilu, ki ga pripravi Rechnungshof, „upoštevane vse osebe, katerih letni prejemki in pokojnine, ki jih izplačujejo pravne osebe, […] presegajo skupni znesek, naveden v odstavku 1“, ne da bi se izrecno zahtevala objava imen zadevnih oseb v zvezi z dohodki, ki jih prejemajo. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da pravna teorija na podlagi pripravljalnih besedil tako razlaga ustavni zakon.
79 Predložitveni sodišči morata preveriti, ali razlaga, na podlagi katere člen 8(3) BezBegrBVG nalaga razkritje imen zadevnih oseb v zvezi z dohodki, ki jih prejemajo, ustreza zahtevi po predvidljivosti, na katero je bilo opozorjeno v točki 77 te sodbe.
80 Vendar se bo to morebitno vprašanje zastavilo šele po presoji, ali je razlaga v smislu zadevne nacionalne določbe skladna s členom 8 EKČP glede zahteve po sorazmernosti glede na zasledovane cilje. Zadnjenavedeno vprašanje je obravnavano v naslednjih točkah.
81 V zvezi s tem iz predložitvenega sklepa v zadevi C-465/00 izhaja, da je cilj člena 8 BezBegrBVG, izvajati pritisk nad zadevnimi javnimi ustanovami, da bi te ohranjale višino plač v razumnih mejah. Avstrijska vlada na splošno trdi, da je cilj posega, ki ga predvideva ta določba, zagotavljanje gospodarne in ustrezne uporabe javnih sredstev s strani javne uprave. Tak cilj je zakonit cilj v smislu člena 8(2) EKČP, ki predvideva „ekonomsko blaginjo države“, in člena 6(1)(b) Direktive 95/46, ki se sklicuje na „določene, izrecne ter zakonite namene“.
82 Prav tako je treba preveriti, ali je zadevni poseg v demokratični družbi nujen za dosego zakonitih ciljev, ki se jih zasleduje.
83 Po mnenju Evropskega sodišča za človekove pravice pridevnik „nujno“, v smislu člena 8(2) EKČP, vključuje obstoj „nujne družbene zahteve“ in da je sprejeti ukrep „sorazmeren z zasledovanim legitimnim ciljem“ (glej zlasti sodbo ESČP z dne 24. novembra 1986 v zadevi Gillow proti Združenemu kraljestvu, série A št. 109, točka 55). Poleg tega pa imajo nacionalni organi diskrecijsko pravico, „katere širina ni odvisna le od namena, ampak tudi od značilnosti samega posega“ (glej sodbo ESČP z dne 26. marca 1987 v zadevi Leander proti Švedski, série A št. 116, točka 59).
84 V tem smislu je treba presojati med interesom Republike Avstrije po zagotavljanju najprimernejše uporabe javnih sredstev in zlasti po ohranjanju plač v razumnih mejah ter težo kršitev pravic zadevnih oseb v zvezi spoštovanjem njihove zasebnosti.
85 Po eni strani morajo v zvezi s tem Rechnungshof in različni parlamentarni organi za nadzor ustrezne uporabe javnih sredstev nedvomno poznati zneske izdatkov za človeške vire v različnih javnih institucijah. Poleg tega je treba v demokratični družbi dodati še pravico davkoplačevalcev in splošne javnosti, da so obveščeni o uporabi javnih sredstev, zlasti na področju izdatkov za zaposlene. Takšni podatki, zbrani v poročilu, podpirajo javne razprave v zvezi z vprašanjem splošnega interesa in prav tako služijo javnemu interesu.
86 Postavlja pa se vprašanje, ali je navajanje imen zadevnih oseb v zvezi s prejetimi dohodki sorazmerno z zasledovanim zakonitim ciljem ter ali so razlogi, ki so bili navedeni pred Sodiščem za upravičevanje takšne objave, upoštevni in zadostni.
87 V skladu z razlago predložitvenih sodišč je treba ugotoviti, da člen 8 BezBegrBVG zahteva razkritje imen zadevnih oseb v zvezi s prejetimi dohodki, ki presegajo določen prag, ne le v zvezi z osebami, ki opravljajo funkcije, za katere je objavljena plačna lestvica, ampak tudi za vse ostale osebe, ki jih plačuje pravna oseba, ki jo nadzoruje Rechnungshof. Poleg tega se ti podatki ne posredujejo le zadnjenavedenemu, ki jih posreduje različnim parlamentarnim organom, ampak se jih tudi izčrpno razširi v javnosti.
88 Predložitveni sodišči morata preveriti, ali je takšna objava, najprej, nujna in sorazmerna za dosego cilja ohranjanja plač v razumnih mejah, ter zlasti preučiti, ali se takšnega cilja morda ne bi dalo enako učinkovito doseči samo s posredovanjem poimenskih podatkov nadzornim organom. Poleg tega je treba ugotoviti, ali ne bi zadostovalo, da se široko javnost obvesti le o plačilih in drugih denarnih ugodnostih, do katerih so upravičene osebe, ki so na podlagi pogodbe ali statuta zaposlene pri zadevnih javnih ustanovah, ne pa o zneskih, ki so jih posamezne osebe v zadevnem letu dejansko prejele in od katerih je določen spremenljivi del odvisen od njihovega družinskega ali osebnega položaja.
89 Po drugi strani pa v zvezi s težo kršitve pravic zadevnih oseb glede spoštovanja njihove zasebnosti ni izključeno, da bi bile zadnjenavedene lahko ogrožene zaradi negativnih učinkov objave njihovih poklicnih dohodkov, zlasti glede zaposlitvenih možnosti pri drugih podjetjih, ki imajo ali nimajo sedeža v Avstriji in jih ne nadzoruje Rechnungshof.
90 Sklepati je treba, da je mogoče poseg, ki izhaja iz uporabe nacionalne ureditve, kot je ta v zadevah v postopku v glavni stvari, upravičiti na podlagi člena 8(2) EKČP le, če je poleg izčrpnega razkritja zneskov letnih dohodkov, ki presegajo določen prag, oseb, ki so zaposlene pri pravnih osebah, ki jih nadzoruje Rechnungshof, tudi razkritje imen upravičencev do teh dohodkov nujno in ustrezno zaradi cilja ohranjanja plač v razumnih mejah, kar pa morata preučiti predložitveni sodišči.
Učinki na določbe Direktive 95/46
91 Če predložitveni sodišči odločita, da zadevna nacionalna ureditev ni združljiva s členom 8 EKČP, ta ureditev tudi ne izpolnjuje zahteve po sorazmernosti, ki jo določata člen 6(1)(c) in člen 7(c) ali (e) Direktive 95/46. Ne spada niti med odstopanja, določena v členu 13 navedene direktive, ki prav tako zahteva spoštovanje zahteve po sorazmernosti glede na cilj zasledovanega splošnega interesa. Vendar te določbe ni mogoče razlagati tako, da bi v nasprotju s členom 8 EKČP upravičevala kršitev pravice do spoštovanja zasebnosti.
92 Če bi predložitveni sodišči, nasprotno, ugotovili, da je člen 8 BezBegrBVG nujen in ustrezen za zasledovani cilj splošnega interesa, bi morali, kot izhaja iz točk od 77 do 79 obravnavane sodbe, preveriti, ali s tem, ko člen 8 BezBegrBVG ne predvideva izrecno objave imen zadevnih oseb v zvezi s prejetimi dohodki, spoštuje zahtevo po predvidljivosti.
93 Končno, glede na zgoraj navedene preudarke je treba opozoriti, da mora tudi nacionalno sodišče vse določbe nacionalnega prava, v vseh mogočih pogledih, razlagati v skladu z besedilom in namenom ustrezne direktive za dosego cilja, ki ga ta predvideva, ter se tako uskladiti s členom 249, tretji odstavek, ES (glej sodbo z dne 13. novembra 1990 v zadevi Marleasing, C-106/89, Recueil, str. I‑4135, točka 8).
94 Glede na vse navedene preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da člen 6(1)(c) ter člen 7(c) in (e) Direktive 95/46 ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je ta v zadevah v postopku v glavni stvari, če se ugotovi, da je poleg izčrpnega razkritja zneskov letnih dohodkov, ki presegajo določen prag, oseb, ki so zaposlene pri pravnih osebah, ki jih nadzoruje Rechnungshof, tudi razkritje imen upravičencev teh dohodkov nujno in ustrezno zaradi cilja dobrega upravljanja javnih sredstev, ki ga zasleduje ustavodajalec, kar morata preveriti predložitveni sodišči.
Drugo vprašanje
95 Z drugim vprašanjem predložitveni sodišči sprašujeta, ali so določbe Direktive 95/46, ki nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot je ta v zadevi v postopku v glavni stvari, neposredno uporabljive, tako da se lahko posameznik nanje sklicuje pred nacionalnimi sodišči, da bi se izognil uporabi te ureditve.
96 Tožene stranke v postopku v glavni stvari v zadevi C-465/00 ter nizozemska vlada menijo, da člen 6(1) in člen 7 Direktive 95/46 izpolnjujeta merila za priznanje neposrednega učinka, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča. Te določbe so dovolj natančne in brezpogojne, da se nanje lahko sklicujejo ustanove, ki morajo razkriti podatke v zvezi z dohodki zadevnih oseb, da bi se izognile uporabi nacionalnih predpisov, ki so v nasprotju z navedenimi določbami.
97 Avstrijska vlada trdi, da upoštevnih določb Direktive 95/46 ni mogoče neposredno uporabiti. Zlasti člen 6(1) in člen 7 te direktive naj ne bi bila brezpogojna, saj morajo za njuno izvajanje države članice, ki razpolagajo s široko diskrecijsko pravico, v ta namen sprejeti posebne ukrepe.
98 V zvezi s tem je treba opozoriti, da se lahko posameznik v vseh primerih, v katerih se določbe direktive z vidika njihove vsebine zdijo brezpogojne in dovolj natančne ter izvedbeni ukrepi niso bili sprejeti pravočasno, nanje sklicuje zoper vse nacionalne določbe, ki niso v skladu z direktivo ali opredeljujejo pravice, ki jih lahko posamezniki uveljavljajo zoper državo (glej zlasti sodbi z dne 19. januarja 1982 v zadevi Becker, 8/81, Recueil, str. 53, točka 25, in z dne 10. septembra 2002 v zadevi Kügler, C-141/00, Recueil, str. I-6833, točka 51).
99 Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje se z drugim vprašanjem ugotavlja, ali je mogoče te značilnosti priznati glede člena (6)(1)(c) Direktive 95/46, v skladu s katerim „morajo biti osebni podatki […] primerni, ustrezni in ne pretirani glede na namene, za katere se zbirajo in/ali naprej obdelujejo“, ter glede člena 7(c) ali (e), v skladu s katerim se lahko osebni podatki obdelujejo samo, če je „obdelava potrebna za skladnost z zakonsko obveznostjo, ki velja za upravljavca“ oziroma „je obdelava potrebna za izvajanje naloge, ki se opravlja v javnem interesu ali pri izvrševanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu […], ki so [mu] posredovani podatki“.
100 Te določbe so dovolj natančne, da se posameznik lahko sklicuje nanje in jih nacionalna sodišča uporabljajo. Poleg tega Direktiva 95/46 državam članicam nedvomno omogoča bolj ali manj široko diskrecijsko pravico za izvajanje nekaterih svojih določb, vendar člen 6(1)(c) in člen 7(c) ali (e) določata brezpogojne obveznosti.
101 Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da sta člen 6(1)(c) ter člen 7(c) in (e) Direktive 95/46 neposredno uporabljiva, tako da se posameznik nanju lahko sklicuje pred nacionalnimi sodišči, da bi se izognil uporabi predpisov notranjega prava, ki je v nasprotju s temi določbami.
Stroški
102 Stroški, ki so jih priglasile avstrijska, danska, italijanska, nizozemska, finska, švedska vlada in vlada Združenega kraljestva ter Komisija Evropskih skupnosti, ki so Sodišču predložile stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
v odgovor na vprašanji, ki sta jih postavili Verfassungsgerichtshof s sklepom z dne 12. decembra 2000 in Oberster Gerichtshof s sklepoma z dne 14. in 28. februarja 2001, razsodilo:
1) Člen 6(1)(c) ter člen 7(c) in (e) Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je ta v zadevah v postopku v glavni stvari, če se ugotovi, da je poleg izčrpnega razkritja zneskov letnih dohodkov, ki presegajo določen prag, oseb, ki so zaposlene pri pravnih osebah, ki jih nadzoruje Rechnungshof, tudi razkritje imen upravičencev teh dohodkov nujno in ustrezno zaradi cilja dobrega upravljanja javnih sredstev, ki ga zasleduje ustavodajalec, kar morata preveriti predložitveni sodišči.
2) Člen 6(1)(c) ter člen 7(c) in (e) Direktive 95/46 sta neposredno uporabljiva, tako da se posameznik nanju lahko sklicuje pred nacionalnimi sodišči, da bi se izognil uporabi predpisov notranjega prava, ki je v nasprotju s temi določbami.
Rodríguez Iglesias | Puissochet | Wathelet |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 20. maja 2003.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |