OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 13 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑547/10 P
Konfederacja Szwajcarska
przeciwko
Komisji
Odwołanie – Skarga o stwierdzenie nieważności – Konfederacja Szwajcarska – Dopuszczalność – Legitymacja procesowa – Badanie z urzędu – Umowa między WE a Szwajcarią w sprawie transportu lotniczego – Cele umowy – Wymiana praw przewozu – Rozporządzenie (EWG) nr 2408/92 – Dostęp wspólnotowych przewoźników lotniczych do wewnątrzwspólnotowych tras lotniczych – Artykuły 8 i 9 – Zakres stosowania – Uprawnienia kontrolne Komisji – Wykonywanie prawa przewozu – Decyzja 2004/12/WE – Przepisy niemieckie dotyczące podejścia do lotniska w Zurychu – Konstytutywne zasady swobody świadczenia usług – Zasada niedyskryminacji – Proporcjonalność
I – Wprowadzenie
1. Konfederacja Szwajcarska wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 9 września 2010 r. w sprawie Szwajcaria przeciwko Komisji(2) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”). Sąd oddalił skargę Konfederacji Szwajcarskiej o stwierdzenie nieważności decyzji 2004/12/WE(3) w sprawie stosowania art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze umowy między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego(4) (zwanej dalej „umową w sprawie transportu lotniczego”) oraz rozporządzenia (EWG) nr 2408/92(5). W decyzji tej Komisja Europejska uznała, że Republika Federalna Niemiec ma prawo kontynuować stosowanie krajowych przepisów będących przedmiotem owej decyzji, ustanawiających procedury dotyczące lądowania i startu z lotniska w Zurychu (Szwajcaria).
2. Niniejsza sprawa ma charakter precedensowy z kilku względów. Po pierwsze, dotyczy ona pierwszej skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Konfederację Szwajcarską do sądu Unii. Sprawa ta umożliwia więc Trybunałowi zajęcie stanowiska w kwestii prawa państw trzecich związanych z Unią Europejską szczególnymi stosunkami prawnymi do wnoszenia skarg o stwierdzenie nieważności do sądów Unii oraz ewentualnych warunków, pod jakimi prawo takie im przysługuje. Kwestia ta pozostaje bez odpowiedzi w niniejszej sprawie, jako że ani Trybunał(6), ani Sąd nie wypowiedziały się w sprawie statusu procesowego Konfederacji Szwajcarskiej.
3. Po drugie, niniejsza sprawa umożliwia Trybunałowi dokonanie wykładni postanowień umowy w sprawie transportu lotniczego oraz przepisów rozporządzenia w sprawie dostępu, a także określenia wzajemnych relacji między tymi aktami prawnymi. Kwestie podniesione w odwołaniu wniesionym przez Konfederację Szwajcarską dotyczą bowiem w istocie zakresu stosowania art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu oraz uprawnień kontrolnych Komisji wynikających z tego rozporządzenia. Niniejsza sprawa wymaga również od Trybunału dokonania wykładni norm materialnych zawartych w wymienionych przepisach w świetle zasad swobody świadczenia usług, niedyskryminacji oraz proporcjonalności w szczególnym kontekście umowy w sprawie transportu lotniczego.
II – Ramy prawne
A – Umowa w sprawie transportu lotniczego
4. Artykuł 1 umowy w sprawie transportu lotniczego jest sformułowany w sposób następujący:
„1. Niniejsza Umowa określa dla Umawiających się Stron zasady w dziedzinie lotnictwa cywilnego. Postanowienia te nie naruszają postanowień zawartych w traktacie WE […], jak również w zakresie całego odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego wymienionego w Załączniku do niniejszej Umowy.
2. W tym celu postanowienia ustanowione w niniejszej Umowie, jak również w rozporządzeniach i dyrektywach wyszczególnionych w Załączniku, stosuje się zgodnie z warunkiem określonym poniżej. W zakresie, w jakim są one identyczne co do istoty z odpowiadającymi regułami zawartymi w traktacie WE oraz aktami przyjętymi przy stosowaniu tego traktatu, postanowienia te są interpretowane, w stosunku do ich wykonywania i stosowania, zgodnie z odpowiednimi orzeczeniami i uchwałami [decyzjami] Trybunału […] i Komisji […], wydanymi przed datą podpisania niniejszej Umowy. Orzeczenia i decyzje wydane po dacie podpisania niniejszej Umowy będą przekazywane [Konfederacji Szwajcarskiej]. Na prośbę jednej z Umawiających się Stron skutki tych późniejszych orzeczeń i decyzji są ustalane przez Wspólny Komitet, w celu zapewnienia sprawnego stosowania niniejszej Umowy”.
5. Artykuł 2 umowy przewiduje, że postanowienia umowy i załącznika do niej stosuje się w zakresie, w jakim dotyczą transportu lotniczego lub spraw bezpośrednio związanych z transportem lotniczym, jak określono w załączniku do umowy.
6. Zgodnie z art. 3 umowy wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową jest zakazana w zakresie stosowania umowy.
7. Artykuł 15 ust. 1 umowy przewiduje, z zastrzeżeniem przepisów rozporządzenia w sprawie dostępu, przyznanie przewoźnikom wspólnotowym i szwajcarskim prawa przewozu między każdym punktem w Szwajcarii a każdym punktem we Wspólnocie.
8. Artykuł 18 ust. 2 omawianej umowy przewiduje, że:
„W przypadkach, które mogą mieć wpływ na usługi lotnicze uprawnione [dopuszczone] na mocy rozdziału 3, instytucje wspólnotowe korzystają z uprawnień przyznanych im na mocy przepisów rozporządzeń i dyrektyw, których stosowanie jest wyraźnie potwierdzone w Załączniku […]”.
9. Zgodnie z art. 19 ust. 2 umowy władze szwajcarskie są w pełni informowane i mają możliwość wniesienia uwag przed podjęciem ostatecznej decyzji, gdy instytucje wspólnotowe działają w ramach uprawnień nadanych im na mocy omawianej umowy w odniesieniu do spraw leżących w obrębie zainteresowań Konfederacji Szwajcarskiej i które dotyczą władz szwajcarskich lub przedsiębiorstw szwajcarskich.
10. Na mocy art. 20 umowy w sprawie transportu lotniczego wszelkie kwestie dotyczące ważności decyzji podejmowanych przez instytucje wspólnotowe w ramach ich uprawnień wynikających z tej umowy należą do wyłącznej kompetencji Trybunału.
11. Zgodnie z załącznikiem do umowy wszędzie tam, gdzie w aktach wymienionych w załączniku znajdują się odniesienia do państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej lub wymogu związku z nimi, odniesienia te rozumiane są dla celów umowy jako stosujące się jednakowo do Konfederacji Szwajcarskiej lub wymogu identycznego związku z nią. W załączniku tym wymienione jest między innymi rozporządzenie w sprawie dostępu.
B – Rozporządzenie w sprawie dostępu
12. Artykuł 2 lit. f) rozporządzenia w sprawie dostępu definiuje do celów tego rozporządzenia prawo przewozu jako „prawo przewoźnika lotniczego do przewozu osób, ładunku i/lub poczty w zakresie usługi lotniczej między dwoma portami lotniczymi Wspólnoty”.
13. Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Z zastrzeżeniem niniejszego rozporządzenia zainteresowane państwo członkowskie (państwa członkowskie) udziela wspólnotowym przewoźnikom lotniczym upoważnienia na wykonywanie prawa przewozowego [prawa przewozu] na trasach wewnątrz Wspólnoty”.
14. Zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia:
„[…]
2. Wykonywanie praw przewozowych [prawa przewozu] podlega opublikowanym wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym zasadom działania odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie.
3. Na żądanie państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy Komisja bada stosowanie przepisów ust. 1 i 2 i w terminie jednego miesiąca od otrzymania żądania oraz po zasięgnięciu opinii Komitetu, określonego w art. 11, podejmuje decyzję, czy państwo członkowskie może kontynuować stosowanie środków. Komisja przekazuje swoją decyzję Radzie i państwom członkowskim.
[…]”.
15. Artykuł 9 rozporządzenia stanowi:
„1. Jeżeli występują poważne problemy zagęszczenia ruchu lotniczego i/lub ochrony środowiska naturalnego, odpowiedzialne [właściwe] państwo członkowskie może, z zastrzeżeniem niniejszego artykułu, narzucić warunki na wykonywanie praw przewozowych [prawa przewozu], ograniczyć lub odmówić wykonywania praw przewozowych [prawa przewozu], w szczególności gdy inne środki transportu mogą zapewnić zadowalający poziom usług.
2. Środki podejmowane przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 1:
– nie stanowią dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub tożsamość przewoźników lotniczych,
[…]
– nie są bardziej restrykcyjne, niż jest to niezbędne w celu rozwiązania problemów.
3. Jeżeli państwo członkowskie uzna, że środki na podstawie [o których mowa w] ust. 1 są niezbędne, informuje inne państwa członkowskie oraz Komisję przynajmniej trzy miesiące przed wejściem w życie tych środków, dostarczając ich odpowiedniego uzasadnienia […].
4. Na żądanie państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy Komisja bada środki, określone w ust. 1 […]”.
III – Okoliczności faktyczne poprzedzające wniesienie skargi
16. Port lotniczy w Zurychu znajduje się w Kloten (Szwajcaria), na północny wschód od miasta Zurych i w odległości około 15 km na południowy wschód od granicy między Szwajcarią i Niemcami. Z uwagi na bliskość granicy niemieckiej wszystkie samoloty lądujące w Zurychu od strony północnej lub północno‑zachodniej muszą korzystać przy lądowaniu z niemieckiej przestrzeni powietrznej.
17. Początkowo korzystanie z niemieckiej przestrzeni powietrznej przez samoloty podchodzące do lądowania lub startujące z lotniska w Zurychu uregulowane było umową dwustronną z dnia 17 września 1984 r. między Konfederacją Szwajcarską a Republiką Federalną Niemiec. Jednakże z powodu trudności ze stosowaniem tej umowy Republika Federalna Niemiec wypowiedziała ją w dniu 22 marca 2000 r. ze skutkiem od dnia 31 maja 2001 r. W dniu 18 października 2001 r. oba państwa podpisały nową umowę, która nie została ratyfikowana.
18. W dniu 15 stycznia 2003 r. niemieckie federalne władze lotnicze opublikowały 213. rozporządzenie wykonawcze z zakresu niemieckich przepisów odnoszących się do ruchu lotniczego, ustanawiające procedury lądowań i startów przy użyciu urządzeń naprowadzających w porcie lotniczym w Zurychu (zwane dalej „rozporządzeniem wykonawczym”). Rozporządzenie to zawierało szereg przepisów ograniczających możliwość podchodzenia do lądowania na lotnisku w Zurychu od dnia 18 stycznia 2003 r. W dniu 4 kwietnia 2003 r. niemieckie władze federalne opublikowały pierwsze rozporządzenie w sprawie zmiany rozporządzenia wykonawczego, które weszło w życie w dniu 17 kwietnia 2003 r.
19. Niemieckie przepisy miały w istocie na celu uniemożliwienie w zwykłych warunkach meteorologicznych przelotów na niskiej wysokości nad terytorium niemieckim przy granicy szwajcarskiej w godzinach od 21 do 7 w dni robocze i w godzinach od 20 do 9 w soboty, niedziele i dni wolne od pracy, w celu ograniczenia hałasu, na jaki była narażona miejscowa ludność. W konsekwencji korzystanie z obydwu podejść do lądowania od strony północnej, z których głównie korzystały poprzednio samoloty lądujące na lotnisku w Zurychu, nie było już w tych godzinach możliwe.
20. Rozporządzenie wykonawcze zawierało ponadto dwa inne środki mające ograniczyć szkodliwość hałasu w strefie przygranicznej między Niemcami a Szwajcarią. Po pierwsze, jeśli chodzi o podejście do lotniska od wschodu, określało ono pewne minimalne wysokości lotu, które powinny być przestrzegane w godzinach wymienionych wyżej. Po drugie przewidywało, że start w kierunku północnym powinien odbywać się w taki sposób, aby przy wkraczaniu na terytorium niemieckie zachować minimalną wysokość lotu, określoną zależnie od pory startu. W godzinach wymienionych powyżej samolot powinien więc tak zmieniać kurs przed granicą niemiecką, aby wkroczyć na terytorium niemieckie co najmniej na minimalnej wysokości określonej w rozporządzeniu wykonawczym.
21. W dniu 10 czerwca 2003 r. Konfederacja Szwajcarska wystąpiła do Komisji o stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec nie ma prawa kontynuować stosowania rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nadanym pierwszym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 4 kwietnia 2003 r. oraz że Republika Federalna Niemiec powinna zawiesić stosowanie tego rozporządzenia do czasu podjęcia decyzji przez Komisję.
22. W efekcie wymiany licznych pism z władzami szwajcarskimi i niemieckimi Komisja w dniu 14 października 2003 r. skierowała do tych władz zarzuty, wzywając je do przekazania uwag. Następnie, po wymianie uwag, pismem z dnia 27 października 2003 r. Komisja przekazała projekt decyzji, co do którego Konfederacja Szwajcarska miała możliwość przedstawić uwagi podczas posiedzenia komitetu konsultacyjnego „Dostęp do rynku (przewóz lotniczy)” w dniu 4 listopada 2003 r.
23. W dniu 5 grudnia 2003 r. Komisja Europejska wydała sporną decyzję. Artykuł 1 tej decyzji stanowi, że Republika Federalna Niemiec ma prawo kontynuować stosowanie rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nadanym pierwszym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 4 kwietnia 2003 r. Zgodnie z art. 2 tej decyzji Republika Federalna Niemiec jest wyłącznym jej adresatem.
IV – Postępowanie przed Sądem, zaskarżony wyrok i postępowanie przed Trybunałem
24. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 13 lutego 2004 r. Konfederacja Szwajcarska wniosła skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 lipca 2004 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji w ramach tego postępowania.
25. Wyżej wymienionym postanowieniem w sprawie Szwajcaria przeciwko Komisji Trybunał przekazał sprawę do rozpoznania przez Sąd, po stwierdzeniu właściwości Sądu do orzekania w sprawie skargi wniesionej przez Konfederację Szwajcarską, zarówno w przypadku gdyby Konfederacja Szwajcarska miała być traktowana jak jedno z państw członkowskich w rozumieniu art. 230 akapit drugi WE, jak też w przypadku gdyby miała ona występować jako osoba prawna w rozumieniu akapitu czwartego tego artykułu(7).
26. W następstwie przekazania sprawy do rozpoznania przez Sąd Sąd w postanowieniu z dnia 7 lipca 2006 r. uwzględnił wniosek Landkreis Waldshut o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji(8).
27. Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił skargę wniesioną przez Konfederację Szwajcarską, bez rozstrzygania w sprawie dopuszczalności tej skargi, stwierdzając w pkt 55 tego wyroku, że „w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy zajmować stanowiska co do dopuszczalności niniejszej skargi, gdyż należy ją w każdym razie oddalić jako bezzasadną”(9).
28. Co do istoty sprawy Sąd stwierdził, że nie można Komisji zarzucać:
– uznania, że przedmiotowe środki niemieckie nie należą do zakresu stosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dostępu;
– niewzięcia pod uwagę praw zarządu lotniska w Zurychu oraz okolicznych mieszkańców tego lotniska podczas rozpatrywania tych środków w kontekście umowy o transporcie lotniczym i na mocy art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, oraz
– uznania, że owe środki są zgodne z zasadami równego traktowania i proporcjonalności.
29. W odwołaniu złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 23 listopada 2010 r. Konfederacja Szwajcarska wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności spornej decyzji i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego wnosi ona, aby sprawa została przekazana do Sądu celem ponownego rozpoznania i aby rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zostało zastrzeżone.
30. Komisja wnosi natomiast do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Konfederacji Szwajcarskiej kosztami postępowania. Landkreis Waldshut, podobnie jak rząd niemiecki, formułują w istocie takie same żądania. Landkreis Waldshut wnosi ponadto do Trybunału, tytułem żądania ewentualnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Konfederacji Szwajcarskiej jako niedopuszczalnej.
31. Konfederacja Szwajcarska, Landkreis Waldshut, rząd niemiecki i Komisja były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 26 kwietnia 2012 r.
V – Analiza
A – W przedmiocie cech charakterystycznych umowy w sprawie transportu lotniczego
32. Należy na wstępie przypomnieć, że Trybunał miał wiele okazji do interpretowania innych umów bilateralnych zawartych pomiędzy Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską, w szczególności tej dotyczącej swobodnego przepływu osób(10). Zasady wyrażone w orzecznictwie dotyczącym wykładni wspomnianej umowy bilateralnej są również użyteczne w niniejszej sprawie.
33. W orzecznictwie tym Trybunał wskazał, że umowy między WE a Szwajcarią, do których należy umowa w sprawie transportu lotniczego, zostały podpisane po odrzuceniu przez Konfederację Szwajcarską Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (11) oraz że w konsekwencji nie przystąpiła ona do projektu utworzenia zintegrowanej przestrzeni gospodarczej z jednolitym rynkiem, opartej na wspólnych regułach obowiązujących w stosunkach między jej członkami, lecz wybrała drogę dwustronnych porozumień z Unią i jej państwami członkowskimi w konkretnych dziedzinach(12).
34. Z tej racji Trybunał uznał, że skoro Konfederacja Szwajcarska nie przystąpiła do rynku wewnętrznego, to w konsekwencji wykładnia odnosząca się do postanowień prawa Unii dotyczących tego rynku nie może być automatycznie zastosowana do wykładni umowy, z zastrzeżeniem wyraźnych postanowień zawartych w tym celu w samej umowie(13).
35. W odniesieniu do wykładni umowy o transporcie lotniczym należy podkreślić, że chodzi tu o międzynarodowy traktat zawarty przez Wspólnotę Europejską z państwem trzecim, który powinien być interpretowany nie tylko z uwzględnieniem użytych w nim sformułowań, ale również w świetle jego celów(14).
36. Podobnie jak w przypadku umowy o swobodnym przepływie osób, nie wszystkie swobody jednolitego rynku są przewidziane w umowie w sprawie transportu lotniczego, brak też perspektywy przystąpienia do Unii. Należy więc interpretować tę umowę jako klasyczną umowę międzynarodową, to znaczy w oparciu o tekst oraz cele umowy, jak to przewiduje konwencja wiedeńska, przy czym tylko orzecznictwo poprzedzające podpisanie umowy powinno być brane pod uwagę przy interpretowaniu przepisów prawa pochodnego mających zastosowanie w ramach tej umowy na mocy jej art. 1 ust. 2.
37. Biorąc pod uwagę precedensowy charakter niniejszej sprawy, przed rozpatrzeniem zarzutów podniesionych przez Konfederację Szwajcarską dla uzasadnienia odwołania dokonam analizy dopuszczalności wniesionej przez nią skargi o stwierdzenie nieważności. Chodzi mianowicie o kwestię statusu procesowego Konfederacji Szwajcarskiej w ramach niniejszej sprawy, a ściślej o rozstrzygnięcie, czy powinna ona być traktowana jak jedno z państw członkowskich, czy też jako osoba prawna w rozumieniu odpowiedniego postanowienia prawa pierwotnego mającego zastosowanie ratione temporis, a mianowicie art. 230 akapit czwarty WE(15).
B – W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Konfederację Szwajcarską
1. Dopuszczalność odwołania wzajemnego Landkreis Waldshut
38. Landkreis Waldshut podnosi w niniejszej sprawie, tytułem żądania ewentualnego w odwołaniu wzajemnym, zarzut niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Konfederację Szwajcarską z powodu braku jej czynnej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Dopuszczalność takiego żądania została zakwestionowana przez Konfederację Szwajcarską na mocy art. 117 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
39. Należy podkreślić, iż tak samo jak w przypadku odwołania głównego istnienie interesu prawnego wnoszącego odwołanie zakłada, że odwołanie wzajemne, w razie jego uwzględnienia, może przynieść korzyść stronie, która je wniosła(16). Tymczasem w niniejszej sprawie Landkreis Waldshut uzyskał korzystne rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Nierozpatrzenie przez Sąd dopuszczalności skargi Konfederacji Szwajcarskiej o stwierdzenie nieważności pozostało więc bez skutku dla praw interwenienta.
40. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że interwenient nie ma legitymacji do podniesienia zarzutu niedopuszczalności niesformułowanego w żądaniach strony pozwanej(17). Ponieważ zaś Komisja, jako strona pozwana w pierwszej instancji, nie podniosła zarzutu niedopuszczalności skargi Konfederacji Szwajcarskiej, a przeciwnie, ograniczyła się do żądania oddalenia tej skargi co do istoty, sądzę, że Landkreis Waldshut nie miał legitymacji do podniesienia zarzutu niedopuszczalności, w związku z czym Trybunał nie jest zobowiązany do badania zarzutów podniesionych przez Landkreis Waldshut w tym względzie.
2. Konieczność badania z urzędu legitymacji procesowej
41. Artykuł 230 WE był rozumiany jako określający ściśle dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności(18). Legitymacja procesowa – jak każda inna bezwzględna przeszkoda procesowa – jest bowiem warunkiem proceduralnym, który jeśli nie jest spełniony, powoduje brak właściwości sądu do rozpoznania istoty sporu(19).
42. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu postępowania Trybunał może w każdej chwili orzec z urzędu o bezwzględnych przeszkodach procesowych. Ponieważ zaś zarzut dotyczący legitymacji procesowej skarżącego jest zarzutem dotyczącym bezwzględnej przeszkody procesowej polegającej na niespełnieniu warunków dopuszczalności określonych w art. 230 WE, Trybunał, rozpatrując odwołanie wniesione na podstawie art. 56 statutu, może, a nawet powinien wypowiedzieć się w sprawie tego zarzutu(20).
43. W niniejszej sprawie Sąd oparł się na orzeczeniu zwanym „Boehringer”, aby uzasadnić swoje podejście, polegające na niewypowiedzeniu się w kwestii niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, jednak bez wskazania powodów odwołania się do tego orzeczenia w niniejszym przypadku(21).
44. Takie podejście, które pozwala uniknąć rozpatrywania dopuszczalności skargi, wywołuje z mojej strony następujące uwagi.
45. Możliwość orzekania z urzędu w każdym momencie w przedmiocie bezwzględnych przeszkód procesowych na mocy art. 92 § 2 regulaminu postępowania nie może, moim zdaniem, prowadzić do wniosku, że sąd Unii może arbitralnie powstrzymać się od wydania orzeczenia. Tylko istnienie nadzwyczajnych okoliczności może usprawiedliwić takie podejście(22).
46. Chciałbym podkreślić, że gdy sąd oddala skargę co do istoty, chociaż strona podnosi zarzut niedopuszczalności, takie postępowanie odwraca naturalną kolejność trybu rozpatrywania środków zaskarżenia(23). Dlatego też taka metoda powinna stanowić tylko rzadki wyjątek wobec zasady generalnej, zgodnie z którą rozpatrzenie dopuszczalności skargi poprzedza rozpatrzenie jej istoty.
47. Stąd też wyjątek taki może być interpretowany tylko w sposób ścisły. Ze względu bowiem na pewność prawa, właściwe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości oraz równość stron w postępowaniu sądzę, że takie odwrócenie kolejności – a tym bardziej nierozpatrzenie zarzutu istnienia bezwzględnej przeszkody procesowej – może być uzasadnione tylko w sytuacjach ściśle określonych i na podstawie kryteriów zarówno istotnych, jak przejrzystych, których zastosowanie powinno być w każdym konkretnym przypadku umotywowane.
48. Jak wiadomo, na uzasadnienie ominięcia rozpatrzenia kwestii dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności w orzecznictwie przytacza się dwie grupy argumentów: tę, która wiąże się z ekonomią procesową, oraz tę, która jest związana z właściwym funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości(24).
49. Gdy dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności nasuwa wątpliwości, ekonomia procesowa, która wiąże się z szybkością orzekania, nie wydaje mi się, z reguły, stanowić wystarczającego argumentu, aby uzasadnić brak rozpatrzenia zarzutu istnienia bezwzględnej przeszkody procesowej. Przeciwnie, wzięcie pod uwagę zasady ekonomii procesowej powinno, według wszelkiej logiki, postawić na pierwszym miejscu rozpatrzenie dopuszczalności, przed wypowiedzeniem się co do istoty, chyba że chodzi o skargę oczywiście bezzasadną.
50. Przyznaję, że gdy sąd orzeka co do istoty, jego wyrok może wprawdzie zapewnić większą pewność prawa z punktu widzenia władz krajowych i obywateli Unii Europejskiej, a także zapobiec przyszłym sporom prawnym. Jednakże właściwe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości nie może się ograniczać do istoty kwestii prawnych, lecz ma znaczenie również, z tych samych powodów, dla kwestii proceduralnych, a zwłaszcza dla kwestii dopuszczalności.
51. Poważny argument uzasadniający rozpatrzenie dopuszczalności jest zaś ściśle związany z zasadami właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz ekonomii procesowej. Dla zapewnienia poszanowania tych zasad konieczne jest bowiem ustalenie, najwcześniej jak to możliwe, legitymacji procesowej stron. Argument ten wydaje mi się jeszcze bardziej istotny w odniesieniu do specyficznej kategorii skarżących, a mianowicie państw trzecich, które zawarły umowy z Unią i które mogą często mieć interes w zaskarżaniu decyzji instytucji unijnych(25).
52. Moim zdaniem reguły proceduralne, interpretowane zgodnie z podejściem zapewniającym skuteczną ochronę sądową, zajmują poczesne miejsce w organizacji i prawidłowym przebiegu procesu. Ich poszanowanie zapewnia równe traktowanie stron i bezstronność postępowania(26). W każdym razie warunki dopuszczalności mające charakter bezwzględny powinny być stosowane w sposób przejrzysty, aby uniknąć jakiegokolwiek wrażenia, że legitymacja procesowa jest warunkiem dopuszczalności, którego spełnienia nie wymaga się systematycznie od wszystkich podmiotów prawa.
53. Uważam, że samo stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym „w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy zajmować stanowiska co do dopuszczalności niniejszej skargi”, nie spełnia kryteriów transparentności i uzasadnienia(27). Jest tak tym bardziej w świetle ww. postanowienia w sprawie Szwajcaria przeciwko Komisji, na mocy którego sprawa została przekazana Sądowi i wedle którego kwestia ta została wyraźnie podniesiona przez Trybunał.
54. Biorąc pod uwagę milczenie Sądu w tej materii, wątpliwości wyrażone w odniesieniu do legitymacji procesowej Konfederacji Szwajcarskiej oraz fakt, iż problem, który pojawia się dziś w odniesieniu do Konfederacji Szwajcarskiej, pojawi się w odniesieniu do innych państw trzecich, które zawarły umowy z Unią, sądzę, że legitymacja procesowa Konfederacji Szwajcarskiej powinna stać się przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie(28).
3. Warunki dopuszczalności mające zastosowanie wobec Konfederacji Szwajcarskiej w ramach niniejszej sprawy
a) W przedmiocie traktowania Konfederacji Szwajcarskiej jak państwa członkowskiego do celów stosowania art. 230 akapit drugi WE
55. Konfederacja Szwajcarska utrzymuje, jako główny argument, że posiada legitymację procesową jako sygnatariusz umowy w sprawie transportu lotniczego. Uważa ona, że legitymacja ta jest logiczną konsekwencją art. 20 wspomnianej umowy, która przewiduje wyłączną kompetencję Trybunału do rozpatrywania ważności decyzji podejmowanych przez instytucje wspólnotowe na podstawie ich kompetencji przewidzianych w postanowieniach tej umowy. Decyzje te obejmują również decyzje podjęte w ramach stosowania umowy w sprawie transportu lotniczego, które tym samym wiążą Konfederację Szwajcarską.
56. Nie podzielam jednak tego stanowiska. Aby dojść do takiego wniosku, konieczne jest przywołanie z jednej strony orzecznictwa Trybunału w tej materii, a z drugiej – szczególnego kontekstu umowy w sprawie transportu lotniczego.
57. Jest niesporne, że państwa członkowskie, na mocy art. 230 akapit drugi WE, korzystają z uprzywilejowanej sytuacji, ponieważ nie muszą udowadniać ani swego interesu prawnego, ani swej legitymacji procesowej, gdy chodzi o wszystkie akty podlegające zaskarżeniu. Przywilej ten był zawsze przedmiotem wykładni zawężającej.
58. Jak stwierdził Trybunał, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia równowagi instytucjonalnej przewidzianej w traktatach, które określają między innymi zasady, na jakich państwa członkowskie, to znaczy państwa będące stronami traktatów założycielskich i traktatów akcesyjnych, uczestniczą w funkcjonowaniu instytucji unijnych. Unia nie może więc obejmować większej liczby państw członkowskich niż liczba państw, między którymi została ona zawiązana(29).
59. Wnioskuję z tego, że bilateralna forma współpracy wybrana przez Konfederację Szwajcarską nie może stawiać tego państwa na równi z państwami członkowskimi, gdy chodzi o ich status procesowy, i że jak wynika to z orzecznictwa dotyczącego wspomnianej umowy o swobodnym przepływie osób, nie może prowadzić do sytuacji, w której owa forma „à la carte” dawałaby takie same przywileje, jak wynikające z przystąpienia do Unii.
60. Co więcej, brzmienie umowy w sprawie transportu lotniczego nie wspiera bynajmniej wykładni, zgodnie z którą zasada tożsamego traktowania rozciągałaby się na przywileje proceduralne państw członkowskich przewidziane w traktatach. Umowa ta nie zawiera bowiem postanowień dotyczących traktowania Konfederacji Szwajcarskiej jak państwa członkowskiego z punktu widzenia prawa unijnego w płaszczyźnie generalnej. Przeciwnie, jak wynika to z załącznika do umowy, takie traktowanie obowiązuje tylko w odniesieniu do umowy oraz do stosowania rozporządzeń i dyrektyw wymienionych we wspomnianym załączniku, a nie do ogólnego stosowania prawa pierwotnego Unii.
61. W tej kwestii przypominam, że w myśl tego załącznika we wszystkich przypadkach, gdy akty w nim wymienione odwołują się do państw członkowskich lub wymagają powiązania z nimi, dotyczy to również Konfederacji Szwajcarskiej. Muszę podkreślić okoliczność, że takie traktowanie nie może rozciągać się na stosowanie uprzywilejowanego statusu proceduralnego porównywalnego ze statusem państw członkowskich przewidzianym w art. 230 akapit drugi WE(30).
62. Wykładnia ta jest wzmocniona nie tylko przez fakt, że umowa nie zawiera wyraźnych postanowień w tym względzie, lecz również przez cel tej umowy wyrażony w jej art. 1. Przypominam, że w myśl tego postanowienia celem umowy jest określenie reguł, do których umawiające się strony powinny się stosować w dziedzinie lotnictwa cywilnego. Ten sam artykuł precyzuje, że postanowienia umowy stosuje się bez uszczerbku dla postanowień określonych w traktacie WE. Postanowienia te obejmują między innymi normy dotyczące warunków dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, do których należą uprzywilejowane zasady mające zastosowanie do państw członkowskich na mocy art. 230 akapit drugi WE.
63. Konsekwencją odmiennej wykładni, która wychodziłaby poza brzmienie omawianej umowy, i to w sposób wyraźnie zabroniony przez wskazane wyżej orzecznictwo Trybunału, byłoby przyznanie Konfederacji Szwajcarskiej legitymacji procesowej do zaskarżenia każdej decyzji podjętej przez instytucje Unii, wchodzącej w rzeczowy zakres stosowania umowy w sprawie transportu lotniczego. Ponadto takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z samym brzmieniem umowy w sprawie transportu lotniczego, a w szczególności z jej art. 1 ust. 1, którego celem jest zagwarantowanie autonomii decyzyjnej Unii. Jest tak również, gdy chodzi o art. 1 ust. 2 tej samej umowy, który otwiera umawiającym się stronom możliwość przedłożenia sprawy komitetowi mieszanemu, oraz art. 19 ust. 2 umowy, w myśl którego Konfederacja Szwajcarska powinna być w pełni informowana o działaniach instytucji wspólnotowych w sprawach jej dotyczących.
64. Okoliczność, że Konfederacja Szwajcarska jest stroną umowy w sprawie transportu lotniczego, nie wystarcza więc do uzasadnienia jej legitymacji procesowej i traktowania jej jak państwa członkowskiego w rozumieniu art. 230 akapit drugi WE.
b) W przedmiocie legitymacji procesowej Konfederacji Szwajcarskiej na mocy art. 230 akapit czwarty WE
i) Status umawiającej się strony jako uzasadnienie legitymacji procesowej
65. Aby uzasadnić legitymację procesową Konfederacji Szwajcarskiej przy zastosowaniu art. 230 akapit czwarty WE, sporna decyzja Komisji, której adresatem jest Republika Federalna Niemiec, musiałaby dotyczyć jej bezpośrednio(31) oraz indywidualnie(32).
66. Artykuł 20 umowy o transporcie lotniczym przyznaje Trybunałowi wyłączną kompetencję do orzekania o ważności decyzji podejmowanych przez instytucje wspólnotowe na podstawie ich kompetencji określonych we wspomnianej umowie.
67. W niniejszej sprawie chodzi o skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Konfederację Szwajcarską przeciwko decyzji wydanej przez Komisję na podstawie art. 15 i art. 18 ust. 2 umowy w sprawie transportu lotniczego oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu. Chodzi więc o decyzję w rozumieniu art. 20 umowy w sprawie transportu lotniczego.
68. Rola Konfederacji Szwajcarskiej w postępowaniu administracyjnym przed Komisją jest określona w art. 19 ust. 2 umowy. Przepis ten precyzuje, że gdy instytucje wspólnotowe podejmują decyzje dotyczące władz lub przedsiębiorstw szwajcarskich, władze szwajcarskie są o tym w pełni informowane i korzystają z możliwości przedstawiania uwag przed ostatecznym przyjęciem decyzji. Dopiero po ostatecznym wydaniu decyzji może zostać zastosowany art. 20, który wskazuje Trybunał jako organ kompetentny do badania ważności decyzji Komisji.
69. To właśnie przypadek spornej decyzji zaskarżonej przez Konfederację Szwajcarską. Decyzja ta powoduje bowiem skutki dotyczące Konfederacji Szwajcarskiej, z uwzględnieniem przedmiotu art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu, dla celów których Konfederacja Szwajcarska, zgodnie z załącznikiem do umowy w sprawie transportu lotniczego, jest traktowana jak państwo członkowskie.
70. Jednakże art. 20 umowy nie określa warunków dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych do Trybunału. Wobec braku wyraźnego postanowienia w tej materii warunki te są określane przez zastosowanie odpowiednich postanowień traktatu WE, zgodnie z art. 1 ust. 1 umowy.
71. Nie wystarczy więc, że Konfederacja Szwajcarska skarży się na naruszenie rozdziałów 2 i 3 umowy, aby uzyskać dostęp do Trybunału. Ewentualna legitymacja procesowa Konfederacji Szwajcarskiej do wniesienia do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności przeciwko spornej decyzji Komisji, której nie jest ona adresatem, powinna być więc rozpatrywana w świetle art. 230 akapit czwarty WE.
ii) Bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie decyzji na sytuację Konfederacji Szwajcarskiej
72. Artykuł 230 akapit czwarty WE ma szczególne znaczenie dla zagwarantowania odpowiedniej ochrony sądowej wszystkich osób fizycznych i prawnych, których akty instytucji wspólnotowych dotyczą bezpośrednio i indywidualnie, a które nie są ich adresatami.
73. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że legitymację procesową należy przyznawać w zależności jedynie od tego celu i że skarga o stwierdzenie nieważności powinna być dostępna dla tych wszystkich, którzy spełniają przewidziane warunki obiektywne, to znaczy korzystają ze zdolności prawnej wymaganej do działania i których zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie(33).
74. Gdy chodzi o pierwszy warunek, bezpośredniego oddziaływania, przypominam, że jest z tym związane podwójne wymaganie, a mianowicie wymóg, po pierwsze, by zaskarżona decyzja wywoływała bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej skarżącego oraz, po drugie, by nie pozostawiała ona jakiegokolwiek marginesu uznaniowości adresatowi decyzji(34).
75. Gdy chodzi o pierwsze kryterium bezpośredniego oddziaływania, dotyczące zmiany sytuacji prawnej skarżącego, ze spornej decyzji wynika, że na mocy art. 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dostępu Republika Federalna Niemiec może kontynuować stosowanie środków będących przedmiotem decyzji. Sporna decyzja Komisji, która wiąże inne państwa członkowskie jak też Konfederację Szwajcarską, potwierdza w ten sposób dopuszczalność tych środków i tym samym ma bezpośredni skutek dla sytuacji prawnej wspomnianych państw. W odniesieniu do drugiego kryterium bezpośredniego oddziaływania, dotyczącego braku marginesu uznania, stwierdzam, że jest ono trudne do zastosowania w odniesieniu do art. 8 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia. Mimo to z punktu widzenia stosowania rozporządzenia stanowisko Komisji jest ostateczne. Stanowisko to powoduje utrzymanie sytuacji, która dotyczy bezpośrednio Konfederacji Szwajcarskiej(35). Oba warunki oddziaływania bezpośredniego są zatem spełnione.
76. Gdy chodzi następnie o indywidualne oddziaływanie, ewentualne naruszenie umowy mogłoby powodować zmianę sytuacji prawnej Konfederacji Szwajcarskiej jako strony umowy(36). Jednakże, jak wskazałem wcześniej, zarzut naruszenia umowy nie jest wystarczający do wniesienia sprawy do Trybunału na podstawie art. 20 tej umowy. Tym niemniej uznaję, że sporna decyzja Komisji dotyczy Konfederacji Szwajcarskiej indywidualnie.
77. Po pierwsze, udział w procedurze decyzyjnej ze strony skarżącego niebędącego adresatem spornej decyzji stanowi ważny element podczas badania ewentualnego indywidualnego oddziaływania(37). W niniejszym przypadku Konfederacja Szwajcarska była nie tylko obecna u źródła zawiadomienia, które spowodowało wszczęcie procedury badania w rozumieniu art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu, lecz również przedstawiła uwagi podczas tej procedury, zgodnie z art. 19 ust. 2 umowy w sprawie transportu lotniczego.
78. Po drugie, decyzje podejmowane na podstawie art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu mogą mieć za adresata tylko państwo członkowskie(38). Na mocy art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu każde państwo członkowskie może wystąpić do Komisji, a ta przekazuje swoją decyzję wszystkim innym państwom członkowskim. W kontekście procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia implikacja wszystkich państw członkowskich jest jeszcze bardziej oczywista, ponieważ państwo członkowskie, które zamierza zastosować określone środki, jest zobowiązane poinformować o tym nie tylko Komisję, lecz również inne państwa członkowskie. Podkreślam, że biorąc pod uwagę brzmienie załącznika do umowy, przewidującego traktowanie Konfederacji Szwajcarskiej jak państwa członkowskiego, w przypadkach gdy rozporządzenie w sprawie dostępu odwołuje się do tych państw, należy stwierdzić, że Konfederacja Szwajcarska jest traktowana jak państwo członkowskie do celów stosowania art. 8 i 9 wspomnianego rozporządzenia.
79. Muszę zaznaczyć, że z art. 8 i 9 wymienionego rozporządzenia jasno wynika, iż zarządzanie prawami przewozu ma znaczenie nie tylko dla państwa, które zastosowało określony środek, oraz państw, których dotyczy eksploatacja trasy lotniczej(39) w rozumieniu rozporządzenia o dostępie, lecz także dla ogółu państw członkowskich. Rozporządzenie to ustanawia dostęp do usług transportu lotniczego, w związku z czym każde państwo członkowskie – a poprzez umowę o transporcie lotniczym Konfederacja Szwajcarska – jest zainteresowane stosowaniem reguł, które mogą ograniczyć wykonywanie praw przewozu w rozumieniu rozporządzenia w sprawie dostępu.
80. W konsekwencji w procedurach przewidzianych w art. 8 i 9 rzeczonego rozporządzenia kolejne etapy dotyczą każdego państwa członkowskiego, a Konfederacja Szwajcarska jest traktowana jak takie państwo. Chodzi w szczególności o możliwość występowania do Komisji i otrzymywania notyfikacji jej decyzji. Wspomniane wyżej artykuły dają bowiem Komisji kompetencję do podejmowania decyzji wiążących wszystkie państwa członkowskie oraz – przez rozszerzenie – Konfederację Szwajcarską.
81. W niniejszej sprawie sporna decyzja oddziałuje więc na sytuację prawną Konfederacji Szwajcarskiej ze względu na jej status strony umowy w sprawie transportu lotniczego i z tego powodu, w powiązaniu z zakresem przedmiotowym spornej decyzji, odróżnia to państwo od wszystkich innych podmiotów.
82. Wnioskuję z tego, że w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc zwłaszcza pod uwagę specyficzny kontekst umowy w sprawie transportu lotniczego oraz art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu, należy stwierdzić, że sporna decyzja dotyczy Konfederacji Szwajcarskiej bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
83. Konfederacja Szwajcarska jest więc uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
C – W przedmiocie zarzutów podniesionych przez Konfederację Szwajcarską w odwołaniu
1. Uwagi wstępne
84. Na poparcie odwołania Konfederacja Szwajcarska podnosi sześć zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych oraz materialnych. Ściślej rzecz biorąc, chodzi o zarzuty dotyczące wadliwej wykładni art. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dostępu, obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu, jak też naruszenia zasad swobodnego świadczenia usług, proporcjonalności i niedyskryminacji oraz reguł dotyczących ciężaru dowodu.
85. Biorąc pod uwagę zachodzenie na siebie zarzutów odwołania, po kilku uwagach wstępnych rozpatrzę te zarzuty, analizując najpierw zakres stosowania art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu, a następnie uprawnienia kontrolne Komisji wynikające z art. 8 tego rozporządzenia. W końcu rozważę twierdzenia Konfederacji Szwajcarskiej dotyczące naruszenia przez Sąd reguł dotyczących ciężaru dowodu.
86. Umowa w sprawie transportu lotniczego tworzy szczególny kontekst niniejszej sprawy. Mimo że w sektorze lotniczym integracja Konfederacji Szwajcarskiej z wewnętrznym rynkiem Unii jest głębsza niż w sektorach objętych przez sześć innych aktów z pakietu umów zawartych z Konfederacją Szwajcarską(40), to jednak w braku wyraźnego postanowienia w tym kierunku w omawianej umowie nie ma ona na celu zagwarantowania swobodnego świadczenia usług i ogranicza się do ustalenia reguł mających zastosowanie do lotnictwa cywilnego, a w szczególności, w tym co dotyczy niniejszej sprawy, do wymiany praw przewozu na zasadach określonych przez wspomnianą umowę(41).
87. Jednak gdy chodzi o wykładnię prawa pochodnego w kontekście umowy, nie sądzę, aby należało interpretować przepisy tego prawa wymienione w załączniku do tego aktu w inny sposób, niż przyjęty dla sytuacji czysto wewnętrznych w Unii. Tym niemniej takie podejście odniesione do wykładni przepisów materialnych prawa pochodnego jest nie do przyjęcia, w przypadku gdy wykładnia tych ostatnich wynika z orzecznictwa powstałego po podpisaniu umowy o transporcie lotniczym i odnoszącego się do zasad ogólnych prawa Unii, a nawet postanowień prawa pierwotnego.
2. Zakres stosowania art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu
88. Pierwszy i drugi zarzut odwołania dotyczą wykładni art. 9 rozporządzenia w sprawie dostępu. Konfederacja Szwajcarska twierdzi w istocie, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 9 rozporządzenia w sprawie dostępu i że w ten sposób błędnie zinterpretował i zastosował również obowiązek uzasadnienia ciążący na Komisji.
89. Nie podzielam tego poglądu, biorąc pod uwagę odpowiednie zakresy stosowania art. 8 i 9 rozporządzenia w sprawie dostępu.
90. Gdy chodzi o pierwszy zarzut odwołania, dotyczący błędnego zastosowania art. 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia, należy przypomnieć w ślad za Sądem, że zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia wykonywanie praw przewozu w rozumieniu art. 2 lit. f) rozporządzenia jest podporządkowane krajowym zasadom działania dotyczącym bezpieczeństwa, ochrony środowiska oraz przydziału czasu na start i lądowanie.
91. Następnie, gdy chodzi o zakres stosowania art. 9 rozporządzenia w sprawie dostępu, dotyczy on, jak trafnie zauważył Sąd, bardziej specyficznej kategorii zasad działania, mających zastosowanie do wykonywania praw przewozu, to jest zasad działania, które nakładają warunki, ograniczają lub uniemożliwiają wykonywanie praw przewozu. Środki przewidziane w art. 9 rozporządzenia w sprawie dostępu obejmują więc tylko środki zawierające zakaz, co najmniej warunkowy lub częściowy, wykonywania praw przewozu.
92. Argumenty Konfederacji Szwajcarskiej dotyczące kwalifikacji przedmiotowych środków niemieckich jako ograniczeń, o których mowa w art. 9 rozporządzenia w sprawie dostępu, nie są przekonujące.
93. W niniejszej sprawie Sąd przedstawił jasno powody, dla których przedmiotowe środki niemieckie w okresie ich obowiązywania nie pociągają za sobą jakiegokolwiek zakazu przelotów przez niemiecką przestrzeń powietrzną samolotów przylatujących lub odlatujących z lotniska w Zurychu.
94. Sąd podkreśla w tym względzie, że środki te ograniczają się w istocie do zakazu w określonych okresach przelotów na niewielkiej wysokości nad częścią terytorium niemieckiego w pobliżu granicy szwajcarskiej, w pełni zezwalając na przelot nad tym terytorium na większej wysokości. Powodują one w istocie jedynie modyfikację trajektorii lotów, nie ograniczając wykonywania praw przewozu w rozumieniu art. 9 rozporządzenia w sprawie dostępu.
95. Co więcej, Sąd stwierdził jasno, że istnienie zasad działania, dotyczących zwłaszcza ochrony środowiska, których przestrzeganie jest wymagane do umożliwienia wykonywania praw przewozu w rozumieniu rozporządzenia w sprawie dostępu, nie jest równoważne z narzuceniem warunku lub ograniczenia w rozumieniu art. 9 ust. 1 wymienionego rozporządzenia dla wykonywania tych praw. Gdyby tak było, art. 8 ust. 2 rozporządzenia byłby bowiem kompletnie bezprzedmiotowy, ponieważ przy takim założeniu każda zasada działania wchodziłaby w zakres stosowania art. 9 wymienionego rozporządzenia.
96. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy oddalić pierwszy zarzut odwołania.
97. Podobnie należy oddalić drugi zarzut odwołania, dotyczący błędnej wykładni obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji z mocy art. 253 WE. W tej kwestii wystarczy stwierdzić, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru aktu, o który chodzi, i że decyzja Komisji powinna ukazywać jasno jej rozumowanie, w sposób pozwalający zainteresowanym poznać motywy przyjętego środka, a właściwemu sądowi przeprowadzić kontrolę. Aby zrealizować ten obowiązek, nie jest konieczne przedstawienie wszystkich możliwych motywów ani wyszczególnienie i ocena w szczegółach wszystkich okoliczności faktycznych(42).
98. Z zaskarżonego wyroku wynika jasno, że Sąd mógł, na podstawie argumentów wysuniętych w spornej decyzji, przeprowadzić kontrolę. Jak bowiem stwierdził Sąd, decyzja ta wskazuje jasno powody, tak materialne jak proceduralne, dla których Komisja uznała, że przedmiotowe środki niemieckie powinny być rozpatrywane pod kątem art. 8 rozporządzenia w sprawie dostępu, nie zaś art. 9 tego rozporządzenia(43).
99. Argument Konfederacji Szwajcarskiej, dotyczący z jednej strony zamiany przez Komisję motywów w toku instancji, a z drugiej strony naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd, polegającego na tym, że nie uwzględnił on argumentacji Konfederacji Szwajcarskiej dotyczącej zamiany motywów przez Komisję, również nie jest przekonujący. Pojęcia zamiany motywów nie można bowiem rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono każdą reakcję Komisji na argumenty strony przeciwnej przed Sądem, biorąc pod uwagę, że – jak to słusznie uznał Sąd – sporna decyzja wskazuje już jasno powody, dla których Komisja uznała, iż przedmiotowe środki niemieckie nie wchodzą w zakres stosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dostępu.
3. Kompetencje kontrolne Komisji na mocy rozporządzenia w sprawie dostępu
100. Zarzuty trzeci, czwarty i szósty odwołania dotyczą w istocie wykładni i zastosowania art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu w ramach umowy w sprawie transportu lotniczego. Szósty zarzut, dotyczący konkretnego aspektu oceny proporcjonalności przedmiotowych niemieckich środków, zależy od losu czwartego zarzutu, do którego co do istoty odsyła. W rezultacie jeśli czwarty zarzut zostanie oddalony, jak proponuję, powinno to dotyczyć tym samym szóstego zarzutu.
101. Argumenty Konfederacji Szwajcarskiej, wedle których Sąd miał naruszyć prawo przy wykładni i stosowaniu art. 8 rozporządzenia w sprawie dostępu, nie są przekonujące. Przeciwnie, te trzy zarzuty odwołania są oparte na błędnym założeniu dotyczącym kompetencji Komisji wynikających z rozporządzenia w sprawie dostępu w ramach umowy w sprawie transportu lotniczego.
a) W przedmiocie relacji między umową w sprawie transportu lotniczego a rozporządzeniem w sprawie dostępu
102. Należy najpierw przypomnieć, że kompetencje Komisji wynikające z art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu, gdy chodzi o zbadanie przez nią środków niemieckich w kontekście umowy w sprawie transportu lotniczego, należy interpretować, pozostając wiernym tekstom oraz celom tych środków.
103. Umowa w sprawie transportu lotniczego ma zapewnić wymianę praw przewozu między przewoźnikami lotniczymi wspólnotowymi i szwajcarskimi na zasadach określonych w tym akcie. W szczególności z art. 15 ust. 1 tej umowy wynika, że ma ona na celu ustanowienie nie tyle bezwarunkowych praw przewozu, co z zastrzeżeniem rozporządzenia w sprawie dostępu. Rozporządzenie to zaś ze swej strony służy umożliwieniu dostępu przewoźników lotniczych do regularnych usług lotniczych wewnątrzwspólnotowych. Inaczej mówiąc, określa ono przyznanie praw przewozu przedsiębiorstwom lotniczym.
104. Jednakże przyznanie praw przewozu w rozumieniu tego rozporządzenia podlega warunkom, zwłaszcza tym, które wynikają z jego art. 8 ust. 2. W ten sposób wykonywanie praw przewozu przyznanych na mocy wymienionego rozporządzenia zależy w szczególności od krajowych zasad działania dotyczących bezpieczeństwa, ochrony środowiska oraz przydziału czasu na start i lądowanie.
105. Postanowienia umowy w sprawie transportu lotniczego nie mogą rozszerzyć, jak słusznie stwierdził Sąd, zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie dostępu, gdy stosuje się je do relacji między stronami tej umowy. Inaczej mówiąc, rozporządzenie to nie ma zastosowania w sytuacjach regulowanych przez umowę, które nie należą do zakresu stosowania rozporządzenia w kontekście czysto wspólnotowym(44).
106. Brzmienie art. 2 umowy w sprawie transportu lotniczego niczego w tym przedmiocie nie zmienia. Owszem, artykuł ten przewiduje, że przepisy wymienione w załączniku do umowy stosuje się o tyle, o ile dotyczą one transportu lotniczego lub spraw ściśle związanych z transportem lotniczym. Jednakże, jak zwrócił na to uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku, przepis ten określa i wyznacza tylko zakres stosowania przepisów wymienionych w tym załączniku, wykluczając stosowanie, w ramach umowy, tych przepisów w przypadkach, które nie dotyczą ani transportu lotniczego, ani spraw bezpośrednio z nim związanych. W przeciwieństwie do twierdzeń Konfederacji Szwajcarskiej ograniczenie to nie zmienia natomiast w żaden sposób materialnego zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie dostępu, które reguluje tylko przyznanie przewoźnikom lotniczym praw przewozu(45).
107. Dlatego kompetencje kontrolne Komisji, które wynikają z wymienionego rozporządzenia, są ograniczone, w ramach badania dokonanego na mocy art. 18 ust. 2 umowy w sprawie transportu lotniczego – który zresztą ogranicza ponadto kompetencje Komisji w ramach umowy do przypadków mogących dotyczyć usług lotniczych – oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu, do badania skutków rozpatrywanych środków dla wykonywania praw przewozu.
108. Ściślej biorąc, Komisja jest powołana do zweryfikowania, że takie środki zostały podjęte z powodów związanych z bezpieczeństwem, ochroną środowiska i przydziałem czasu na start i lądowanie oraz że stosują się one, w tym co dotyczy realizacji praw przewozu, w sposób niedyskryminacyjny wobec przewoźników lotniczych. Interesy zarządu lotniska oraz interesy okolicznych mieszkańcowi nie są więc brane w rachubę przy badaniu środków niemieckich, dokonywanym na mocy art. 18 ust. 2 umowy w sprawie transportu lotniczego i art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu.
b) W przedmiocie zasad nieodłącznie związanych ze swobodnym świadczeniem usług
109. W ramach trzeciego zarzutu odwołania Konfederacja Szwajcarska zarzuca Sądowi, że zinterpretował w błędny sposób art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dostępu, nie weryfikując zgodności spornej decyzji z zasadami swobodnego świadczenia usług oraz proporcjonalności.
110. Kryteria kontroli, o których Konfederacja Szwajcarska wspomina w tym zarzucie odwołania, a w szczególności te oparte na zasadach ogólnych swobodnego świadczenia usług i proporcjonalności, zostały określone w kontekście wspólnotowym(46). Ponieważ umowa w sprawie transportu lotniczego nie czyni wyraźnie odesłania do tych zasad, Komisja nie była zobowiązana do wzięcia ich pod uwagę w trakcie badania spornych środków w niniejszej sprawie, wobec braku odpowiedniej podstawy w umowie w sprawie transportu lotniczego.
111. Jak to już wielokrotnie podkreślano, zawarcie umowy w sprawie transportu lotniczego nie prowadzi do automatycznego stosowania prawa wspólnotowego w jego całości wobec Konfederacji Szwajcarskiej. Przeciwnie, optując za formą umów dwustronnych, Konfederacja Szwajcarska świadomie wybrała drogę, która nie pozwala na uczestnictwo w rynku wewnętrznym w sposób równie szeroki jak w razie przystąpienia do Unii lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Brzmienie umowy, a zwłaszcza jej art. 1 i 3, ukazuje jasno, że jej celem nie było stosowanie w tej dziedzinie wobec Konfederacji Szwajcarskiej ani swobody świadczenia usług, takiej jak przewidziana w art. 49 WE i 51 WE, ani zasady proporcjonalności. Zatem nic nie obliguje Komisji do weryfikowania, czy przedmiotowe środki niemieckie są zgodne z zasadami ogólnymi swobodnego świadczenia usług, a zwłaszcza z zasadą proporcjonalności.
112. W tym przypadku Sąd nie zajął wyraźnie stanowiska w kwestii, czy wymienione zasady mają zastosowanie w ramach niniejszej sprawy, czy nie. Przeprowadził jednak badanie spornej decyzji pod tym kątem i orzekł, że przedmiotowe środki nie naruszają w żaden sposób wymienionych zasad.
113. Ponieważ jednak zasady te nie mają zastosowania w ramach badania przedmiotowych niemieckich środków, zarzut odwołania skierowany przeciwko motywom zaskarżonego wyroku, dotyczący powoływanego naruszenia swobody świadczenia usług, nie może prowadzić do uchylenia tego wyroku(47).
114. Biorąc pod uwagę te elementy, należy oddalić trzeci zarzut odwołania jako bezskuteczny.
c) W przedmiocie zasady niedyskryminacji
115. Gdy chodzi o czwarty zarzut odwołania, w którym Konfederacja Szwajcarska zarzuca Sądowi naruszenie zasady niedyskryminacji, należy podnieść, że ograniczenie kompetencji kontrolnych nie wpływa na badanie środków niemieckich z punktu widzenia zasady niedyskryminacji. Wynika to z łącznego brzmienia art. 1 ust. 2 i art. 3 umowy w sprawie transportu lotniczego, która wyraźnie zabrania wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Jednakże, jak to przedstawiłem już wcześniej, kompetencje kontrolne Komisji nie obejmują brania pod uwagę interesów okolicznych mieszkańców szwajcarskich lotniska w Zurychu oraz zarządu tego lotniska.
116. Co się tyczy zastosowania zasady niedyskryminacji wobec przewoźników lotniczych, a zwłaszcza przewoźnika Swiss, który użytkuje lotnisko w Zurychu jako lotnisko przesiadkowe(48), sądzę, że nie można zarzucać Sądowi w tym kontekście jakiegokolwiek naruszenia prawa.
117. Sąd przypomniał najpierw, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada niedyskryminacji zabrania nie tylko jawnej dyskryminacji, opartej na obywatelstwie lub miejscu siedziby w przypadku spółek, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą faktycznie do tego samego skutku(49).
118. Opierając się na wspomnianym wyżej orzecznictwie, podniósł on następnie, że gdyby nawet przedmiotowe środki niemieckie prowadziły do tego samego skutku co dyskryminacja oparta na przynależności państwowej wobec szwajcarskich przewoźników lotniczych, w tym zwłaszcza przewoźnika Swiss, z tej racji, że użytkuje on lotnisko w Zurychu jako lotnisko przesiadkowe, wspomniane środki musiałyby jeszcze nie być usprawiedliwione przez okoliczności obiektywne i proporcjonalne do celu, któremu służą.
119. Sąd przeprowadził następnie ocenę okoliczności faktycznych i orzekł, jeśli chodzi o pierwsze kryterium dotyczące uprawnionego celu spornych środków, że istniały w niniejszym przypadku okoliczności obiektywne uzasadniające wydanie rozporządzenia wykonawczego w rozumieniu wspomnianego orzecznictwa, w szczególności te dotyczące ograniczenia szkód wynikających z hałasu w regionie turystycznym Niemiec.
120. Gdy chodzi o drugie kryterium, dotyczące proporcjonalnego charakteru omawianych środków, Sąd zbadał najpierw, w sposób szczegółowy, przedstawione mu dowody. Zauważył on w szczególności, że państwa członkowskie miały prawo zastosować środki służące ograniczeniu szkody wynikającej z hałasu wykraczającego poza przepisane wartości graniczne i że ze względu na brak władzy nad zarządem lotniska w Zurychu Republika Federalna Niemiec nie dysponowała innymi środkami do osiągnięcia zamierzonego celu. Analiza ta doprowadziła go do wniosku, że z braku dowodu wykazującego istnienie lub nawet ewentualność dużych utrudnień dla lotniska w Zurychu lub mniej kosztownych środków, które pozwoliłyby osiągnąć cel w postaci ograniczenia szkód wynikających z hałasu, jakiemu służy rozporządzenie wykonawcze, przedmiotowe środki niemieckie powinny być uznane za proporcjonalne do zamierzonego celu.
121. Przypominam, że taka ocena, przy zastrzeżeniu wypaczenia dowodów przestawionych przed Sądem, nie stanowi kwestii prawnej, która – jako taka – podlega kontroli Trybunału(50). Trzeba ponadto zauważyć, że takie wypaczenie powinno wynikać w sposób oczywisty z akt sprawy, bez konieczności przeprowadzania nowej oceny faktów i dowodów(51).
122. W niniejszym przypadku, w świetle argumentów przedstawionych przez Konfederację Szwajcarską, w których zadowala się ona w istocie negowaniem oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd, nie wynika w sposób oczywisty, że ustalenia dokonane przez Sąd zawierają nieścisłości takiej natury, że wymagałoby to kontroli Trybunału.
123. Sądzę zresztą, że konkluzja odwrotna miałaby za konsekwencję, iż każda zasada działania mająca na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa, ochronę środowiska lub przydziału czasu na start i lądowanie byłaby automatycznie dyskryminująca ze względu na to, że środki te dotyczą częściej przewoźników lotniczych, którzy użytkują odpowiednie lotnisko jako lotnisko przesiadkowe. Taka wykładnia zasady niedyskryminacji pozbawiałaby art. 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dostępu skuteczności.
124. Biorąc pod uwagę te rozważania, należy oddalić czwarty zarzut odwołania.
125. W końcu szósty zarzut odwołania odnosi się do konkretnego aspektu badania dokonanego przez Sąd, dotyczącego proporcjonalności przedmiotowych niemieckich środków. W zarzucie tym Konfederacja Szwajcarska zarzuca Sądowi, że naruszył prawo, wykluczając ewentualne istnienie środków mniej kosztownych. Biorąc pod uwagę dokonaną przeze mnie analizę czwartego zarzutu odwołania i moją propozycję jego oddalenia, sądzę, że szósty zarzut nie jest tej natury, że mógłby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, i że w konsekwencji należy oddalić ten zarzut jako bezskuteczny.
4. Reguły dotyczące ciężaru dowodu
126. W ramach piątego zarzutu odwołania, dotyczącego arbitralnej wykładni reguł dotyczących ciężaru dowodu, Konfederacja Szwajcarska powtarza tylko, po raz kolejny, swą argumentację dotyczącą naruszenia prawa, którego Sąd miał się dopuścić podczas badania proporcjonalności przedmiotowych środków niemieckich w świetle zasady niedyskryminacji. W rezultacie, biorąc pod uwagę odpowiedź dotyczącą czwartego zarzutu, sądzę, że argumentację Konfederacji Szwajcarskiej można oddalić natychmiast.
127. W każdym razie jednak to na osobie, która zamierza dochodzić swego prawa przed sądem, ciąży obowiązek udowodnienia faktów, na których opiera ona swoje roszczenia. W konsekwencji uważam, że Sąd prawidłowo zastosował reguły rządzące ciężarem dowodu, uznając, że na Konfederacji Szwajcarskiej ciążył obowiązek udowodnienia, że rozporządzenie wykonawcze nie stanowi środka koniecznego i proporcjonalnego do celów, którym służy. Z braku takiego dowodu Sąd przeprowadził ocenę okoliczności faktycznych, która doprowadziła go do stwierdzenia, że istnienie środków mniej kosztownych nie zostało udowodnione.
128. Skoro zaś żadne wypaczenie wymagające kontroli Trybunału nie zostało przez Konfederację Szwajcarską udowodnione, należy oddalić piąty zarzut odwołania.
VI – Wnioski
129. W świetle całokształtu powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– oddalił odwołanie wniesione przez Konfederację Szwajcarską,
– obciążył Konfederację Szwajcarską jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, oraz
– orzekł, że Republika Federalna Niemiec i Landkreis Waldshut pokrywają własne koszty.