SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NILSA WAHLA,
predstavljeni 29. maja 2013(1)
Zadeva C‑101/12
Herbert Schaible
proti
Land Baden-Württemberg
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Stuttgart (Nemčija))
„Kmetijstvo – Uredba (ES) št. 21/2004 – Identifikacija in registracija ovac in koz – Člen 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 20 Listine – Sorazmernost – Enakost“
1. Boj z epizootskimi boleznimi je legitimen cilj zakonodajalca Evropske unije (v nadaljevanju: EU). Vendar pa je nov sistem za individualno elektronsko identifikacijo ovac in koz, ki je bil uveden z Uredbo Sveta (ES) št. 21/2004 z dne 17. decembra 2003 o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo ovc in koz ter o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in direktiv 92/102/EGS in 64/432/EGS(2) neprimeren za dosego tega cilja, čezmerno obremenjujoč in drag ter tudi diskriminatoren. Tako ta uredba krši svobodo gospodarske pobude imetnikov živali, določeno v členu 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in načelo enakosti iz člena 20 Listine, zaradi česar ni veljavna.
2. To je v bistvu glavni argument Herberta Schaibleja (v nadaljevanju: H. Schaible), nemškega imetnika 450 ovac v postopku pred Verwaltungsgericht Stuttgart (Upravno sodišče v Stuttgartu) (Nemčija), ki ga je sprožil proti Land Baden‑Württemberg, da mu ne bi bilo treba izpolniti več obveznosti iz Uredbe št. 21/2004.
3. V teh sklepnih predlogih bom poskušal utemeljiti, zakaj menim, da pravni argumenti H. Schaibleja niso utemeljeni. Sodišču bom predlagal, naj nacionalnemu sodišču odgovori, da pri presoji vprašanj ni bil odkrit noben dejavnik, ki bi vplival na zakonitost spornih določb. Nazadnje bom v delu, glede katerega moja analiza kaže, da uporaba te uredbe v praksi lahko pomeni oviro za polno izpolnitev njenega poglavitnega cilja in za dosego splošne pravičnosti sistema, na kratko predstavil nekaj predlogov de lege ferenda.
I – Pravni okvir
4. V uvodnih izjavah 1, 3 in 11 Uredbe št. 21/2004 je navedeno:
„(1) V skladu s členom 3(1)(c) Direktive Sveta 90/425/EGS z dne 26. junija 1990 o veterinarskih in zootehničnih pregledih, ki se zaradi vzpostavitve notranjega trga izvajajo v trgovini znotraj Skupnosti z nekaterimi živimi živalmi in proizvodi, morajo biti živali v trgovini znotraj Skupnosti identificirane v skladu z zahtevami predpisov Skupnosti in registrirane na tak način, da je mogoče izslediti prvotno ali prehodno gospodarstvo, center ali organizacijo. […]
[…]
(3) Predpisi glede identifikacije in registracije še posebej ovc in koz so določeni v Direktivi 92/102/EGS. Glede ovc in koz so izkušnje, zlasti pri krizi s slinavko in parkljevko, pokazale, da izvajanje Direktive 92/102/EGS ni zadovoljivo in ga je treba izboljšati. Zato je treba določiti strožje in podrobnejše predpise […]
[…]
(11) V državah članicah s sorazmerno majhno populacijo ovc in koz uvedba elektronskega identifikacijskega sistema morda ni upravičena; zato je primerno, da se tem državam članicam dovoli, da se same odločijo, ali ga bodo uvedle. […]“
5. Člen 1(1) Uredbe št. 21/2004 določa:
„1. Vsaka država članica mora uvesti sistem za identifikacijo in registracijo ovc in koz v skladu z določbami te uredbe.“
6. V skladu s členom 3(1) Uredbe št. 21/2004 mora sistem za identifikacijo in registracijo živali zajemati te elemente: „(a) sredstva za identifikacijo posamezne živali; (b) posodobljene registre na vseh gospodarstvih; (c) dokumente o premikih; (d) centralni register ali računalniško zbirko podatkov.“
7. Člen 4 Uredbe št. 21/2004 v delu, v katerem zadeva ta primer, določa:
„1. Vse živali na gospodarstvu, rojene po 9. juliju 2005, se identificira v skladu z odstavkom 2 v določenem roku po rojstvu živali, ki ga določi država članica, na vsak način pa preden žival zapusti gospodarstvo, na katerem je bila rojena. […]
2. (a) Živali se identificira s prvim sredstvom za identifikacijo, ki je v skladu z zahtevami oddelkov A.1 do A.3 Priloge; in
(b) z drugim sredstvom za identifikacijo, ki ga odobri pristojni organ in ustreza tehničnim značilnostim, navedenim v oddelku A.4 Priloge.“
8. Člen 5(1) Uredbe (ES) št. 21/2004 določa:
„1. Vsi imetniki živali, razen prevoznikov, morajo voditi posodobljen register, ki vsebuje vsaj podatke, navedene v oddelku B Priloge.“
9. Člen 9(3) Uredbe (ES) št. 21/2004 določa:
„3. Od 31. decembra 2009 je elektronska identifikacija v skladu s smernicami iz odstavka 1 in z ustreznimi določbami oddelka A Priloge obvezna za vse živali.
Vendar lahko države članice, v katerih je število ovc in koz 600000 ali manj, določijo, da takšna elektronska identifikacija za živali, s katerimi se znotraj Skupnosti ne trguje, ni obvezna.
Države članice, v katerih je število koz 160000 ali manj, lahko tudi določijo, da takšna elektronska identifikacija za koze, s katerimi se znotraj Skupnosti ne trguje, ni obvezna.“
II – Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
10. Postopek v glavni stvari zadeva tožbo H. Schaibleja, s katero predlaga, naj Verwaltungsgericht Stuttgart ugotovi, da obveznosti individualne identifikacije, elektronske individualne identifikacije in vodenja registra na gospodarstvu, določene v Uredbi št. 21/2004, zanj ne veljajo.
11. Verwaltungsgericht Stuttgart je dvomilo o veljavnosti nekaterih določb Uredbe št. 21/2004, zato je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo več vprašanj, s katerimi sprašuje, ali je obveznost tožeče stranke, da:
„(a) opravi individualno identifikacijo živali v skladu s členoma 3(1) in 4(2) Uredbe št. 21/2004,
(b) opravi elektronsko individualno identifikacijo živali v skladu s členom 9(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 21/2004 […],
(c) vodi register na gospodarstvu C v skladu s členom 5(1) v povezavi s Prilogo B, točka 2, k Uredbi št. 21/2004,
združljiva s hierarhično višjim pravom Unije in zato veljavna“ (v nadaljevanju: vprašanja za predhodno odločanje).
12. V obravnavani zadevi so pisna stališča predložili H. Schaible, Land Baden‑Württemberg, francoska, nizozemska in poljska vlada ter Svet in Komisija. H. Schaible, francoska vlada, Svet in Komisija so poleg tega podali ustne navedbe na obravnavi 7. marca 2013.
III – Analiza
A – Vprašanja za predhodno odločanje
13. Predložitveno sodišče poskuša z vprašanji dobiti pojasnilo o veljavnosti nekaterih določb Uredbe št. 21/2004, ki za imetnike ovac in koz določa tri posebne obveznosti, to so: (i) obveznost identifikacije posameznih živali (člena 3(1) in 4(2)); (ii) obveznost elektronske identifikacije posameznih živali (člen 9(3)(1)) in (iii) obveznost vodenja posodobljenega registra živali (člen 5(1) in točka B(2) Priloge) (v nadaljevanju: skupaj: sporne obveznosti).
14. Medtem ko je Verwaltungsgericht Stuttgart sporne obveznosti natančno opredelilo, tako glede njihove vsebine kot tudi pravne podlage, pa je bilo nekoliko manj natančno, kar zadeva določbe primarnega prava EU, ki bi lahko nasprotovale takim obveznostim.
15. Predložitveno sodišče namreč Sodišče sprašuje zgolj, ali so sporne obveznosti „združljive s hierarhično višjim pravom Unije in zato veljavne“.
16. Zaradi splošnega in nenatančnega besedila vprašanj bi bilo Sodišče soočeno s posebej zahtevno nalogo, če ne bi preostanek predložitvene odločbe in tudi stališča, ki so jih predložili H. Schaible in druge stranke, nekoliko osvetlili tega temeljnega vidika.(3)
17. Kot pojasnjuje Verwaltungsgericht Stuttgart, H. Schaible trdi, da sporne obveznosti niso v skladu z njegovo svobodo opravljanja poklica, določeno v členu 15 Listine. Nacionalno sodišče pa navaja, da je določba, v zvezi s katero je treba preučiti vprašanja, ki so se postavila v postopku o glavni stvari, člen 16, ki zadeva svobodo gospodarske pobude, ki naj bi bila v teh okoliščinah „specialnejša“. Nacionalno sodišče tudi izraža dvome o zakonitosti spornih obveznosti glede na načelo enakega obravnavanja.
18. Predvsem so bili v stališčih, ki jih je Sodišču predložil H. Schaible, navedeni pravni argumenti, temelječi na členu 16 Listine in ne na členu 15. V drugih stališčih (razen v stališčih poljske vlade) je žarišče bodisi izključno na svobodi gospodarske pobude (francoska vlada in Svet) bodisi hkrati na obeh svobodah ob upoštevanju tega, da sta ti svobodi po vsebini v veliki meri enaki (nizozemska vlada in Komisija). Vse druge stranke pred Sodiščem (vključno s poljsko vlado) so dodale specifične argumente v zvezi z načelom enake obravnave iz člena 20 Listine.
19. V teh okoliščinah se mi zdi primerno, da najprej pojasnim ključna pravna vprašanja, ki se zastavljajo, in da nato Sodišču predlagam, kako bi bilo po mojem mnenju tri vprašanja, ki jih je zastavilo Verwaltungsgericht Stuttgart, mogoče najučinkoviteje rešiti.
20. Ta vprašanja v bistvu izpostavljajo dva pravna problema. Prvi se nanaša na morebitno kršitev členov 15 in/ali 16 Listine zaradi posega v pravice imetnikov živali, ki naj bi bil nesorazmeren, drugi pa na morebitno kršitev načela enakega obravnavanja. Medtem ko prvi pravni problem zadeva vse sporne obveznosti, saj so – kot H. Schaible večkrat sam navaja – neločljivo povezane, se drugi nanaša samo na eno od spornih obveznosti, namreč na obveznost imetnikov živali iz člena 9(3) Uredbe št. 21/2004, da elektronsko identificirajo posamezne živali, in zlasti na izjeme, dovoljene v zvezi s to obveznostjo v drugem in tretjem pododstavku te določbe.
21. Glede na zgornje navedbe in ob upoštevanju načela ekonomičnosti postopka se mi zdi primerneje ta tri vprašanja obravnavati glede na njihovo zvezo s tema pravnima problemoma, kot pa odgovarjati na vsako posebej. Zato bom najprej preučil veljavnost spornih obveznosti iz vidika sorazmernosti. Potem pa bom preizkusil utemeljenost argumentov glede obveznosti, navedene v drugem vprašanju Verwaltungsgericht Stuttgart, ki naj bi bila diskriminatorna.
B – Kršitev načela sorazmernosti
1. Svoboda gospodarske pobude
22. Prvi pravni problem, ki ga izpostavljajo predložena vprašanja, zadeva sorazmernost spornih obveznosti.
23. Kot je bilo navedeno zgoraj, je za nacionalno sodišče merilo legalnosti v tem primeru svoboda gospodarske pobude iz člena 16 Listine, medtem ko se nekatere stranke, ki so Sodišču predložile stališča, sklicujejo tudi na člen 15 Listine.
24. Iz besedila teh dveh določb je razvidno, da medtem ko je člen 16 osredotočen na varovanje gospodarske svobode podjetnikov, pa se člen 15 nanaša bolj na pravice delavcev. To razlago potrjujejo „Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah“, v katerih je navedeno, da se člen 15(1) Listine sklicuje tudi na člen 1(2) Evropske socialne listine in na točko 4 Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev.(4)
25. Zdi pa se mi, da se ti svobodi pretežno prekrivata, saj obe zadevata pravico državljanov Unije, da opravljajo in začnejo opravljati gospodarsko dejavnost.
26. Sodna praksa Sodišča po mojem mnenju potrjuje to prekrivanje. Še preden je z Lizbonsko pogodbo Listina v Evropski uniji postala pravno zavezujoča, je Sodišče priznalo obe svobodi za temeljni načeli prava EU, spoštovanje katerega mora zagotavljati.(5) Sodišče je v nekaterih odločbah izrecno navedlo, da svoboda opravljanja poklica in svoboda gospodarske pobude lahko „sovpadata“.(6) Poleg tega se je Sodišče v več drugih primerih splošneje sklicevalo na „svobodo opravljanja poklicne dejavnosti“(7) ali na „svobodo opravljanja gospodarske dejavnosti“(8), ki pokrivata vidike, skupne obema svoboščinama.
27. V obravnavani zadevi se mi torej ne zdi potrebno omejiti obsega členov 15 in 16 Listine.
28. Ker nacionalno sodišče meni, da je člen 16 Listine bolj upošteven za zadevo, o kateri odloča, in ker je H. Schaible samostojen gospodarski subjekt, bom svoje razlogovanje utemeljil na tej določbi Listine. Vendar pa bodo sklepi, do katerih bom prišel v zvezi s tem, veljali mutatis mutandis tudi za člen 15 Listine(9) zaradi skupnih ciljev, na katerih temeljita ti določbi.
29. V skladu s členom 16 Listine je „[s]voboda gospodarske pobude […] priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji“.
30. V primarnem pravu EU je tako priznan bistven pomen te svobode, vendar je tudi jasno navedeno, da izvajanje te svobode ni absolutna pravica. Listina je bila dejansko sestavljena v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je načela, kot sta svoboda opravljanja gospodarske dejavnosti in lastninska pravica, treba „upoštevati glede na njihovo vlogo v družbi“.(10)
31. To se odraža v členu 52(1) Listine, ki določa pravila v zvezi z omejitvami, ki se jih lahko določi glede pravic in svoboščin, priznanih v Listini, kot je svoboda gospodarske pobude.V skladu s to določbo se take omejitve lahko določi, če so predpisane z zakonom, če spoštujejo bistveno vsebino teh pravic in svoboščin ter če so, v skladu z načelom sorazmernosti, potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Evropska unija, ali so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.(11)
2. Načelo sorazmernosti
32. V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo sorazmernosti splošno načelo prava EU in zahteva, naj bodo ukrepi, sprejeti v skladu z določbami tega prava, „primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in naj ne prekoračijo okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje“.(12)
33. Sodišče je za namen sodnega nadzora nad spoštovanjem teh pogojev zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pristojnosti priznalo široko diskrecijsko pravico na področjih, na katerih njegovo delovanje vsebuje politične, gospodarske in socialne odločitve ter na katerih mora opraviti kompleksne presoje in ocene.(13)
34. To še posebej velja v zvezi s skupno kmetijsko politiko, na področju katere ima zakonodajalec EU široko diskrecijsko pravico, ki ustreza političnim odgovornostim, ki mu jih podeljujeta člena 40 PDEU in 43 PDEU.(14) V skladu s sodno prakso Sodišča lahko na zakonitost ukrepa, sprejetega na tem področju, vpliva le, če je ukrep očitno neprimeren glede na cilj, ki ga poskuša doseči pristojna institucija.(15) Merilo, ki ga je treba uporabiti, torej ni to, „ali je bil ukrep, ki ga je sprejel zakonodajalec [EU], edini ali najboljši mogoč, ampak to, ali je bil očitno neprimeren“.(16)
35. Res je, da bi bilo glede izraza „očitno neprimeren“, ki je uporabljen v sodni praksi Sodišča, mogoče izraziti pomisleke, in to iz dveh razlogov. Na prvem mestu ta izraz navaja na to, da ukrepov, katerih pravne napake niso absolutno očitne in ki jih je mogoče določiti zgolj na podlagi temeljitejše pravne presoje, Sodišče ne more razglasiti za nične. Na drugem mestu se zdi, da je na njegovi podlagi preučitev sodišča omejena na prvi korak tradicionalnega testa sorazmernosti (primernost ukrepa za dosego navedenega cilja), celotna analiza pa je onemogočena.
36. Vendar bi bila taka razlaga sodne prakse napačna.
37. Kar zadeva prvi morebitni očitek, menim, da je namen uporabe izraza „očitno neprimeren“ zgolj poudariti, da je treba zakonodajalcu, kadar mora upoštevati več (morebiti nasprotujočih si) interesov, nujno podeliti nekolikšno diskrecijsko pravico. Politične odločitve neizogibno vsebujejo tehtanje in uravnovešanje različnih ciljev javne politike, ki se jih ne more vseh poskusiti doseči naenkrat in v enaki meri. Samo zakonodajalec EU je pooblaščen, da opravi to presojo in da poleg tega sprejema odločitve, ki bodo lahko na socialne in gospodarske sektorje družbe vplivali neenako, vendar se zanje v tistem trenutku meni, da so najboljše za družbo kot celoto. Zato je Sodišče izrecno navedlo, da pomembnost želenih ciljev lahko upraviči omejitve, ki imajo negativne posledice – celo velike negativne posledice – za nekatere gospodarske subjekte.(17)
38. Ta omejeni standard preučitve pa ne pomeni, da Sodišče spornih ukrepov ne more zelo natančno pregledati, da bi preverilo njihovo sorazmernost. Sodišče lahko med drugim vsekakor ugotovi, ali je zakonodajalec EU svojo izbiro utemeljil na objektivnih merilih(18), ob upoštevanju vseh dejstev ter razpoložljivih tehničnih in znanstvenih podatkov v času sprejetja obravnavanega akta(19), ter ali ta dejstva in podatki lahko utemeljujejo dosežene sklepe.(20) Sodišče mora tudi zagotoviti, da je zadevna institucija EU poleg glavnega želenega cilja v celoti upoštevala vse zadevne interese(21) in – v tem kontekstu – da so se ustrezno upoštevali interesi oseb, na katere ukrepi negativno vplivajo.(22)
39. Nasprotno pa Sodišče ne more presoje zakonodajalca EU nadomestiti s svojo, če presoja izvrševanje zakonodajne oblasti, del katerega so bile politične odločitve.(23) Ni ustavna naloga sodišč EU, da opravljajo kompleksno presojo v zadevah, v katerih imajo glavno vlogo splošne politične, gospodarske in socialne odločitve – pri čemer je sodni postopek vsekakor očitno neprimeren za tako presojo.(24) Vloga Sodišča tudi ni opravljanje ex post presoje učinkovitosti in primernosti ukrepov zakonodajalca EU. V zvezi s tem je Sodišče dosledno navajalo, da zakonitost ukrepa EU ne more biti odvisna od presoje njegove pretekle učinkovitosti. Kadar mora zakonodajalec EU presojati prihodnje učinke pravil, ki jih je treba sprejeti, teh učinkov pa se ne da natančno predvideti, se mu njegova presoja lahko očita le, če je bila očitno napačna glede na informacije, ki so bile zakonodajalcu na voljo ob sprejetju zadevnih pravil.(25)
40. V zvezi z drugim morebitnim očitkom, navedenim zgoraj v točki 38, bi Sodišče napotil na novejše sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Kokopelli, v katerih je navedla, da izraz „očitno neprimeren“ nikakor ne pomeni, da lahko Sodišče preizkusi zgolj primernost ukrepa glede na njegov cilj. Strinjam se s tem, da se pristojnost Sodišča glede presoje zakonitosti razteza na vse stopnje testa sorazmernosti, da torej preveri, ali je sporni ukrep primeren in potreben za dosego zasledovanega cilja ter sorazmeren stricto sensu, to je da omogoča pravično ravnovesje med interesi zadevnih strank.(26)
41. Sodišče je namreč tudi v zadevah v zvezi z ukrepi, sprejetimi na področju skupne kmetijske politike, v sodni praksi znova in znova ponavljalo, da načelo sorazmernosti zahteva, da se „takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje“.(27)
3. Presoja
42. Argumente o neveljavnosti spornih obveznosti je treba tako preučiti ob upoštevanju teh načel.
43. Za boljše razumevanje teh argumentov bo koristno, če najprej na kratko orišem ključne vidike starega sistema identifikacije in registracije živali in tudi sistema, ki je bil nato uveden z Uredbo št. 21/2004.
44. Najprej so bila pravila glede identifikacije in registracije živali, vključno z ovcami in kozami, urejena v Direktivi Sveta 92/102/ES.(28) V središču starega sistema je bila možnost identifikacije živali glede na gospodarstvo (v nadaljevanju: identifikacija po serijah). V skladu s členom 4(1)(b) te direktive je vsak imetnik živali moral voditi register, v katerem je bilo navedeno skupno število ovac in koz, ki so se tisto leto nahajale na gospodarstvu. V registru je bilo poleg tega treba med drugim zabeležiti določene podatke o premikih ovac in koz, ki so prihajale na gospodarstvo ali odhajale z njega. Člen 5(3) Direktive je določal, da morajo imetniki svoje živali označiti z ušesno znamko ali tetoviranjem, tako da bi bilo takoj očitno, iz katerega gospodarstva izvirajo.
45. Sistem, uveden z Uredbo št. 21/2004, pa je nasprotno osredotočen na individualno identifikacijo vsake živali z dvema identifikacijskima oznakama. Razen v nekaterih izjemah sta ti identifikacijski oznaki (tradicionalna) ušesna znamka in elektronska naprava v obliki elektronske ušesne oznake, bolus transponderja, transponderja, ki se vbrizga, ali elektronskega znaka na gležnju, ki se da brati s posebnimi elektronskimi čitalci. Vsaka žival mora biti tudi zabeležena v registru na gospodarstvu. Poleg tega morajo biti, kadar živali zapustijo gospodarstvo, njihovi premiki zabeleženi v dokumentu, ki jih spremlja. Vsaka država članica mora tudi vzpostaviti centralni register ali računalniško podatkovno bazo, v katerem so navedena vsa gospodarstva na njenem ozemlju, in v rednih časovnih razmikih izvajati popise živali na teh gospodarstvih.
46. Naj glede na to ozadje zdaj poskusim orisati, zakaj argumenti H. Schaibleja zoper sporne obveznosti niso prepričljivi.
a) Primernost spornih obveznosti
47. Najprej bom preučil, ali so sporne obveznosti primerne za dosego ciljev Uredbe št. 21/2004.
48. V prvi uvodni izjavi te uredbe ja navedeno, da je bila Uredba št. 21/2004 sprejeta zaradi vzpostavitve notranjega trga na področju trgovine z nekaterimi živimi živalmi in živalskimi proizvodi. Potreba po uvedbi koordiniranega in učinkovitega sistema je nastala, ko se je zakonodajalec EU z Direktivo št. 90/425/EGS odločil, da odpravi zootehnične in veterinarske preglede na nacionalnih mejah, da bi zagotovil prosti pretok živali v takratni Evropski gospodarski skupnosti.(29) Zato je člen 3(1)(c) Direktive 90/425 določil, da se z živimi živalmi lahko trguje le, če so med drugim označene in registrirane tako, da je mogoče izslediti prvotno ali prehodno gospodarstvo.
49. Regulativni sistem za identifikacijo in registracijo živali je tako nujno vzporednica enotnega trga z živalmi in živalskimi proizvodi. Tak sistem je posebno pomemben pri nadzoru širjenja nalezljivih bolezni med živalmi, ki so predmet čezmejne trgovine. Uredba št. 21/2004 je bila pravzaprav sprejeta po krizi s slinavko in parkljevko leta 2001, kot je izrecno navedeno v tretji uvodni izjavi te uredbe.
50. H. Schaible ne zanika, da je cilj Uredbe št. 21/2004 – boj proti širjenju epizootskih bolezni – legitimen. Niti ne izpodbija dejstva, da je učinkovit sistem za sledenje živalim v zvezi s tem nujen. Trdi pa, da so sporne obveznosti neprimerne za dosego cilja nadzora epizootskih bolezni. Zlasti zatrjuje, da sistem ni učinkovit, saj naj delež transponderjev, ki se sčasoma zgubijo ali pokvarijo, ne bi bil nezanemarljiv. V zvezi s tem se H. Schaible sklicuje na raziskavo, ki jo je v Nemčiji izvedel Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (bavarski deželni raziskovalni center za kmetijstvo), v kateri je bilo ugotovljeno, da se je približno 5 % transponderjev izgubilo oziroma niso delovali pravilno že kmalu po tem, ko so bili nameščeni na živali.
51. S to trditvijo se ne morem strinjati.
52. Najprej in predvsem se mi sporne obveznosti zdijo še posebej primerne za boj proti širjenju epizootskih bolezni in da kot take učinkovito prispevajo k vzpostavitvi notranjega trga v tem gospodarskem sektorju.
53. Obveznost individualne identifikacije vsake ovce in koze je bila izbrana kot zanesljiva metoda, ki tako imetnikom živali kot tudi veterinarskim in upravnim organom omogoča sledenje poreklu in lokaciji vsake živali. Zdi se mi pomembno, da je mogoče sistematično slediti vsem krajem, skozi katere je žival šla in na katerih je lahko bila v stiku z drugimi živalmi. Nikakor ne dvomim, da taki podatki pristojnim organom omogočajo, da sprejmejo potrebne ukrepe za preprečevanje ali obvladovanje nalezljivih bolezni.
54. Poleg tega se mi zdi primerno, da se zahteva elektronska identifikacija, saj taka identifikacija zelo verjetno zagotavlja večjo zanesljivost in hitrost sporočanja podatkov, kar omogoča učinkovitejši boj proti nalezljivim boleznim. To še posebej drži za živali, kot so ovce in koze, ki so v času svojega življenja predmet več transakcij in se jih pogosto premika v večjih skupinah, včasih na živalskih trgih ali v zbirnih centrih, kjer se lahko sestava čred hitro spremeni.(30) V teh okoliščinah bi bilo zelo težko slediti premikom posamezne živali brez možnosti elektronske identifikacije in zapisovanja.
55. Nazadnje se glede obveznosti vodenja registra za vsako gospodarstvo strinjam s francosko vlado, da se s sistemom za individualno elektronsko identifikacijo živali samodejno ustvari potreba po takih registrih. Jasno je, da morajo biti podatki, ki so zabeleženi v identifikacijskih oznakah, vneseni v dokument, ki se ga lahko hitro posodobi in do katerega lahko pristojni organi na zahtevo preprosto dostopajo. Zato je, da bi bili lahko potrebni ukrepi sprejeti brez odloga, ključnega pomena, da se določeni podatki (kot so pasma, datum skotitve in smrti ter premiki) o živalih vsakega imetnika živali predložijo pristojnim organom v standardni obliki in nemudoma.(31) Organi lahko na primer samo s primerjanjem podatkov iz dveh ali več gospodarstev ugotovijo ali – in če, natančno kdaj in kje – so se poti določenih živali križale.
56. Zdaj bom obravnaval navedbe H. Schaibleja glede tehničnih pomanjkljivosti sistema za identifikacijo. Ni zelo presenetljivo, če je radikalna sprememba sistema, kot je ta, uvedena z Uredbo št. 21/2004, v začetnih fazah daleč od tega, da bi bila brez napak. Nekemu deležu napak in pomanjkljivosti se po mojem mnenju ni mogoče izogniti, ko se začne izvajati tak novi projekt, sploh kadar je v veliki meri odvisen od uporabe novih tehnologij. Vendar take motnje v delovanju same po sebi ne pomenijo, da je sistem popolnoma neprimeren, razen če očitno ogrožajo zasledovani cilj.
57. V tem primeru pa ni tako.
58. Komisija je namreč naročila več raziskav izvedljivosti in zanesljivosti sistemov, ki temeljijo na elektronski identifikaciji živali. V prvem raziskovalnem projektu (projekt „FEOGA“), ki so ga med letoma 1993 in 1994 opravile tri skupine v različnih državah članicah in ki je bil osredotočen med drugim na 5000 ovac in 2000 koz, je bilo ugotovljeno, da je sistem dovolj razvit za nadaljnje testiranje v velikem obsegu in pod dejanskimi pogoji.(32) Drugi projekt (projekt „AIR 2304“) – opravljen med letoma 1995 in 1998 – je vključeval deset skupin raziskovalcev iz šest različnih držav članic. Njegov cilj je bilo ugotoviti, ali se delež vseh izgub elektronskih identifikacijskih oznak v daljšem časovnem obdobju (4 leta) poveča. Končne ugotovitve te raziskave so pokazale, da so uporabljeni elektronski sistemi za identifikacijo (ušesne znamke, transponderji, ki se vbrizgajo, bolus transponderji) dosegli višje stopnje ohranitve in da jih je bilo mogoče v večji meri odčitavati kot konvencionalne sisteme identifikacije živali (ušesne znamke, vtetovirana znamenja in podobno).(33)
59. Poznejši projekt, projekt IDEA („Identification électronique des animaux“), se je nanašal na uvedbo sistema v polnem obsegu, vključno z uporabo elektronskih identifikacijskih oznak v veliko različnih okoliščinah (kot so različne vrste živali, različne metode reje, različne metode prevoza ali klanja, kot tudi različni okolijski pogoji). Skupaj je bil od marca 1998 do decembra 2001 test opravljen z več kot 500.000 ovcami in skoraj 30.000 kozami.(34) Namen te raziskave je bil posebej natančno oceniti delovanje (možnost odčitavanja, pravilno delovanje, stopnjo izgub, stopnjo ponovnih najdb in tako naprej) elektronskih identifikacijskih oznak glede na več dejavnikov (vrsta naprave, vrsta živali, starost živali in tako naprej). Med sklepi, predstavljenimi v končnem poročilu z dne 30. aprila 2002, je treba navesti te: projekt je „dosegel zelo pozitivne rezultate, kar zadeva izvedljivost uporabe elektronske identifikacije“, „identifikacija predmetov s transpondersko tehnologijo je dobro razvita, komercialno dostopna in se rutinsko uporablja na mnogih industrijskih področjih“ ter „industrija je […] sposobna v kratkem času proizvesti veliko število elektronskih identifikacijskih oznak in ustrezajočih čitalcev za identifikacijo živali“.(35)
60. Nazadnje je Komisija ob postopnem uvajanju Uredbe št. 21/2004 leta 2007 ocenila informacije, ki so jih predložile države članice, ki so elektronsko identifikacijo uvedle prostovoljno ali kot pilotski projekt, preden je sistem postal obvezen za vso Evropsko unijo. V skladu z navedbami Komisije so ti podatki v splošnem potrdili, da „elektronska identifikacija ovac in koz deluje pod veliko različnimi produkcijskimi pogoji“.(36)
61. Zaradi vsega tega sem prepričan, da je zakonodajalec EU, ko se je odločil sprejeti Uredbo št. 21/2004, lahko svojo odločitev sprejel na podlagi obsežne in podrobne celote tehničnih in znanstvenih podatkov, ki so potrjevali predpostavko, da je sistem, ki temelji na individualni in elektronski identifikaciji živali, izvedljiv in tudi primeren za dosego cilja boja proti epizootskim boleznim. Poleg tega, kar je še posebej pomembno za ta postopek, je bilo iz teh informacij razvidno, da bi se kljub nekaterim praktičnim problemom tak sistem izkazal za zanesljivejšega in učinkovitejšega od sistema, ki je bil takrat v uporabi na podlagi Direktive 92/102. Kakor koli pa se tradicionalne ušesne znamke še vedno zahtevajo in se torej, če transponderji ne delujejo, identifikacijo živali lahko opravi z vizualnimi pregledi, kot se je opravljala v prejšnjem sistemu.
62. V nobenem od dokumentov, ki jih je predložil H. Schaible, vključno z raziskavo Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, ni ničesar, kar bi nasprotovalo tem ugotovitvam.
63. Na podlagi zgornjih navedb menim, da so sporne obveznosti vsekakor primerne za dosego ciljev Uredbe št. 21/2004. Poleg tega se kažejo kot posebej primerne za boj proti nalezljivim boleznim med ovcami in kozami.
b) Nujnost spornih obveznosti
64. Na drugem mestu je treba presoditi, ali sporne obveznosti presegajo, kar je nujno za dosego ciljev, ki se jih poskuša doseči.
65. Eden od glavnih očitkov H. Schaibleja glede spornih obveznosti se nanaša na sam raison d’être Uredbe št. 21/2004: po njegovem mnenju se je stari sistem za identifikacijo ovac in koz izkazal za primernega za nadzor nad širjenjem nalezljivih bolezni. Do izbruha slinavke in parkljevke leta 2001, ki je spodbudil sprejetje Uredbe št. 21/2004, je prišlo – trdi H. Schaible – zgolj zato, ker se pravila, ki so takrat veljala, niso pravilno izvrševala, ne pa zaradi napake v sistemu kot takem. Zato naj ne bi bilo potrebno, da je zakonodajalec EU sprožil celovito spremembo sistema, saj bi pravilna izvršitev in uporaba manj strogih pravil iz Direktive 92/102 zadostovala za zagotovitev dosege določenih ciljev.
66. Argumenti H. Schaibleja o zadostnosti starega sistema se mi ne zdijo prepričljivi.
67. Kot je navedeno zgoraj v točki 49, je bil nov sistem uveden, ker so izkušnje – in zlasti kriza s slinavko in parkljevko leta 2001 – pokazale, da pravila glede identifikacije in registracije ovac in koz iz Direktive 92/102 niso bila zadovoljivo izvedena in da jih je treba spremeniti. Tako je zakonodajalec EU ob tem, da je potrdil, da stara pravila niso bila pravilno izvršena, ugotovil tudi, da je ta pravila treba revidirati.
68. Slinavka in parkljevka je težka in zelo nalezljiva virusna bolezen, ki lahko, čeprav se po navadi ne prenese na ljudi, prizadene več vrst živali, vključno z ovcami in kozami.(37) Gospodarskih in socialnih posledic epidemije iz leta 2001 v Združenem kraljestvu ni treba posebej poudarjati. V zvezi s tem zadošča navesti, da je bolezen prizadela več kot 2000 kmetij v tej državi članici, ki so utrpele izgube, ocenjene na več milijard evrov.(38) Sprejeti je bilo treba več izrednih ukrepov, tako na nacionalni kot tudi na evropski ravni, ki so povzročili zlasti masovni zakol okuženih čred (in celo živali, za katere se je zgolj sumilo, da so okužene)(39) in več izvoznih omejitev znotraj Evropske unije ter splošno prepoved izvoza živali, mesa in živalskih proizvodov iz Združenega kraljestva.(40) Kljub tem ukrepom se je virus razširil tudi v drugih državah članicah (Francija, Irska in Nizozemska), čeprav je bilo tam skupaj prijavljeno le nekaj primerov.
69. Glede na to se mi drugače kot H. Schaibleju zdi razumljivo, da se je zakonodajalec EU takrat odločil sistem za identifikacijo in registracijo živali v celoti ponovno pretehtati, namesto da bi samo poskusil popraviti okvir, katerega omejitve so postale očitne. Zdi se mi ne le legitimno, temveč tudi preudarno, da se je Evropska unija po katastrofi takih razsežnosti lotila tako obsežnega in temeljitega projekta.
70. Slučajno je leta 2001 že potekal obsežen projekt glede identifikacije in registracije živali (zgoraj navedeni projekt IDEA), ki ga je koordiniralo Skupno raziskovalno središče EU.(41) Zato je bilo povsem modro, da je zakonodajalec EU, ko je bilo končno poročilo tega projekta 30. aprila 2002 končano, veliko pozornosti posvetil rezultatom te raziskave in predlogom, vsebovanim v njej.
71. Med ugotovitvami iz končnega poročila IDEA je bila tudi ta, da so različni izbruhi živalskih bolezni v Evropski uniji pokazali, da sistemi za identifikacijo živali, ki so se takrat uporabljali, niso bili „dovolj učinkoviti in zanesljivi, da bi omogočili pravilno sledljivost in veterinarski nadzor živali“. Identifikacija živali se je namreč opravljala ročno in s pregledovanjem obstoječih ušesnih znamk s prostim očesom, za kar se je spoznalo, da „omogoča napake in prevare“. Zato je bilo ugotovljeno, da natančnejši nadzor posameznih živali in njihovega gibanje pomeni „ključno vprašanje za […] sanitarni nadzor in nadzor nad boleznimi“. Tako je bilo presojeno, da je za „učinkovito in zanesljivo upravljanje živali v EU“ ključno, da je mogoče izslediti, kje se kadar koli nahaja katera koli posamična žival. Zato je bila, da bi se nadzor nad posamičnimi živalmi napravil učinkovitejši, v končnem poročilu IDEA predlagana „enolična identifikacija vsake živali v celem njenem življenju z uporabo elektronske identifikacijske oznake“.(42)
72. V času neposredno po krizi iz leta 2001 ni bilo končno poročilo IDEA nikakor edino strokovno poročilo, v katerem je bila predlagana temeljitejša revizija regulatornega okvira identifikacije živali. V končnem poročilu mednarodne konference o nadzoru in preprečevanju slinavke in parkljevke, ki je potekala v Bruslju 12. in 13. decembra 2001, je bilo priporočeno, da bi „morali biti vsi premiki [živali] zabeleženi in sledljivi“, da bi se preprečilo širjenje virusa slinavke in parkljevke med različnimi gospodarstvi.(43) Podobno je bilo v Andersonovem poročilu, ki ga je naročil spodnji dom parlamenta Združenega Kraljestva neposredno po krizi iz leta 2001, priporočeno, naj se razvije „splošen sistem za sledenje živalim z uporabo elektronskih oznak za govedo, ovce in prašiče“.(44)
73. Z Uredbo št. 21/2004 se je zakonodajalec EU odzval tudi na zahteve, ki so prihajale iz institucij EU. V posebnem poročilu Računskega sodišča so bile ob ugotovitvi, da stari sistem identifikacije in registracije živali ni bil ustrezno izvršen, poudarjene tudi omejitve, ki so neločljive povezane s tem sistemom. V poročilu je med drugim navedeno: „Dejstvo, da predpisi Skupnosti niso zahtevali individualne identifikacije ovac in da je bila poleg tega njihova identifikacija po serijah pomanjkljiva, je oviralo sledenje sumljivih živali in tako zakasnilo njihov zakol. […]“(45)
74. Tako obstajajo različni indici, ki napeljujejo na to, da je bil razlog za težave s starim sistemom identifikacije in registracije v sistemu samem, ne pa v načinu njegove izvedbe.
75. Upoštevaje pogoje, v katerih se z ovcami in kozami pogosto trguje(46), in način prenosa epizootskih bolezni(47) se mi ne zdi nerazumno, da se je zakonodajalec EU nato odločil, da je treba živalim slediti individualno. Poleg tega je logično, da morajo pristojni organi imeti primeren dostop do podatkov, ki so zaradi elektronskih identifikacijskih oznak in registrov na gospodarstvih dostopni in upoštevni pri sprejemanju ukrepov, potrebnih za preprečitev ali omejitev širjenja nalezljivih bolezni.
76. Alternativni ukrepi za identifikacijo in registracijo, na katere se sklicuje H. Schaible – v bistvu tisti, določeni v Direktivi 92/102 – verjetno manj posegajo v svobodo gospodarske pobude imetnikov živali kot sporne obveznosti. Vendar kot je nedvoumno razvidno iz zgoraj navedenih študij, imajo bolj omejen doseg, zaradi česar so veliko manj učinkoviti.
77. Zato menim, da sporne obveznosti ne presegajo tega, kar je nujno za dosego cilja, ki se uresničuje z Uredbo št. 21/2004.
c) Sorazmernost stricto sensu
78. Nazadnje je treba preučiti sorazmernost stricto sensu spornih obveznosti. V ta namen bom preveril, ali je zakonodajalec storil kakšno napako pri tehtanju različnih interesov, na katere lahko vplivajo te obveznosti.
79. Očitka H. Schaibleja v zvezi s tem sta v bistvu dva. Na eni strani trdi, da sporne obveznosti niso v skladu z vodilnimi načeli varstva živali, saj naj bi namestitev transponderjev povzročila, da se veliko živali poškoduje. Na drugi strani zatrjuje, da so te obveznosti čezmerno obremenjujoče in drage za imetnike živali, ne le zaradi dodatnega materiala, ki ga morajo kupiti (transponderji, čitalci in tako naprej), ampak tudi zaradi znatnega vložka dela, ki ga zahteva uporaba tega materiala (namestitev transponderja, vnos kod v register na gospodarstvu, vzdrževanje čitalcev, pogostejša uporaba specializiranega osebja, kot so informatiki in veterinarji in tako naprej).
80. Po mojem mnenju te trditve niso utemeljene.
81. V nasprotju s trditvami H. Schaibleja je bil vpliv elektronske identifikacije na dobro počutje ovac in koz ustrezno upoštevan v raziskovalnih projektih, ki so bili izvedeni pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 21/2004. V projektu IDEA so bili na primer preučeni glavni vzroki „poškodb in smrti po namestitvi elektronskih identifikacijskih oznak“, na podlagi česar so bili zakonodajalcu predloženi koristni podatki o tem, kako bi različne vrste naprav lahko vplivale na zdravje živali.(48) Poleg tega so bile zahteve za dobro počutje živali upoštevane tudi v fazi izvajanja.(49)
82. Čeprav drži, da elektronske ušesne znamke včasih lahko povzročijo poškodbe na ušesih živali, pa enako velja tudi za tradicionalne ušesne znamke, kot so te, predpisane v Direktivi 92/102. Res je sicer, da je iz razpoložljivih podatkov glede elektronskih ušesnih znamk razvidno, da pride pri njih do tega nekoliko pogosteje, ker so težje. Vendar pa se razlika med tema vrstama naprav, na katero se sklicuje H. Schaible, ne zdi tako pomembna, da bi pod vprašaj postavila celotno presojo sistema glede na dobro počutje živali.(50) Ne nazadnje so prednosti sistema, ki so posledica povečane varnosti, za družbo kot celoto znatne. Poleg tega je mogoče pričakovati, da se bo s prihodnjimi tehničnimi izboljšavami, s katerimi se bo zmanjšala velikost in teža transponderjev, ter z več izkušnjami kmetijskega osebja glede namestitve in uporabe teh naprav položaj nedvomno izboljšal.
83. Nazadnje bo nov sistem – s tem, da bo omogočil natančnejšo identifikacijo tistih živali, ki so bile v stiku med izbruhi – zelo verjetno omejil širjenje bolezni in bo zato preprečil, da ne bi zaradi tega prišlo do trpljenja okuženih živali. Iz tega vidika se zdi, da sporne obveznosti pozitivno prispevajo k varstvu dobrega počutja živali.
84. Poleg tega argumenti H. Schaibleja glede čezmernih stroškov in dela, ki naj bi ga za imetnike živali povzročile sporne obveznosti, niso zelo prepričljivi.
85. Kot sta Svet in Komisija poudarila v svojih stališčih, so bili ti vidiki predmet podrobnih raziskav in o njih se je dolgo razpravljalo z državami članicami in drugimi zadevnimi osebami. JRC je na primer leta 2009 objavilo poročilo z naslovom „Ekonomska analiza elektronske identifikacije malih prežvekovalcev v državah članicah“. V tej raziskavi so bili analizirani vsi stroški v zvezi z različnimi elektronskimi napravami, dostopnimi na trgu, tako za nakup opreme kot tudi za njeno vsakodnevno uporabo (kot je na primer označevanje in odčitavanje ali izobraževanje osebja). Preučenih je bilo več mogočih načinov za izvedbo obveznosti elektronske identifikacije živali. Za vsako možnost so se primerjala zmanjšanja stroškov in prednosti, da bi se našli sprejemljivi kompromisi.(51)
86. O enakih vidikih je leta 2010 opravil raziskavo tudi Stalni odbor za prehranjevalno verigo in zdravje živali,(52) za katero so države članice predložile podatke o stroških.
87. Zato menim, da je zakonodajalec EU tudi vse upoštevne informacije glede teh vidikov, vključno z oceno različnih razpoložljivih možnosti, temeljito preučil in je torej končno odločitev sprejel povsem seznanjen z različnimi zadevnimi interesi. Po mojem mnenju zakonodajalcu EU ni mogoče očitati, da se je glede tega odločil, da ima varstvo javnega zdravja prednost pred gospodarskimi razlogi.(53)
88. Moj sklep o tem poleg tega podpirajo trije dodatni razlogi.
89. Prvič, zakonodajalec EU je poleg doseganja glavnega cilja, to je boja proti epizootskim boleznim, upošteval tudi dejstvo, da bi lahko sporne obveznosti imele za posledico več drugih gospodarskih in negospodarskih koristi za družbo, na primer na področjih upravljanja gospodarstev, reje živali, uradnih nadzorov in varnosti hrane.(54) Kot je bilo navedeno v poročilu JRC iz leta 2009, novega sistema za identifikacijo in registracijo živali „ni mogoče šteti samo za stroškovni dejavnik, saj njegova večnamenska uporaba povzroča tudi koristi, ne samo na ravni gospodarstev, ampak tudi za uradni nadzor in navzdol po proizvodni verigi, na primer za trge z živalmi, za klavnice in mogoče celo za potrošnike. […] Ko bo v celoti uveden, bi lahko zmanjšal [tudi] […] izdatke za ukrepe za izkoreninjanje bolezni“.(55)
90. Drugič, zakonodajalec EU je ob istem času sprejel več ukrepov za ublažitev bremena, naloženega imetnikom živali s spornimi obveznostmi.
91. Najprej, Uredba št. 21/2004 vsebuje določbe za postopno in progresivno uvedbo novega sistema. Za več ukrepov, uvedenih s to uredbo, je bilo namreč določeno prehodno obdobje, da bi se dalo imetnikom živali (kot tudi organom držav članic) dovolj časa, da se prilagodijo na nove zahteve in da vnaprej načrtujejo potrebne naložbe. Omeniti je treba tudi, da je bil končni rok za obvezno uvedbo elektronske identifikacije na ravni EU, ki je bil sprva 1. januar 2008, pozneje prestavljen na 31. december 2009.(56) Poleg tega sta obveznosti imetnikov živali, da vodijo register na gospodarstvu(57) in da predložijo dokumente o premiku,(58) začeli v celoti veljati šele 9. julija 2005.
92. Dalje, za položaje, za katere se vpliv novih ukrepov kaže kot nesorazmeren ali dodatna tveganja kot zanemarljiva, so bila v Uredbi št. 21/2004 dovoljena odstopanja. Ta odstopanja se nanašajo na vse sporne obveznosti: obveznost identifikacije posamezne živali(59), obveznost uporabe elektronskih identifikacijskih označb(60) in obveznost vodenja registra na gospodarstvu(61).
93. Tretjič, zakonodajalec EU je poleg tega zmanjšal dodatne stroške imetnikov živali s tem, da je državam članicam in regijam dovolil, da jim podelijo, če je to primerno, finančno pomoč iz skladov EU. Tako je bila Uredba Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb(62) dopolnjena malo pred sprejetjem novih pravil glede identifikacije živali(63). Predvsem je v novem členu 21b(1) te uredbe določeno, da se „[z]ačasna podpora za delno pokrivanje nastalih stroškov in izpada dohodka […] lahko dodeli kmetom, ki se morajo prilagoditi zahtevanim standardom, ki temeljijo na zakonodaji Skupnosti in so na novo uvedeni v nacionalni zakonodaji“. Ta določba se med drugim uporablja tudi za imetnike živali, ki jih zavezujejo sporne obveznosti. Pomembno je, da je Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)(64), ki je razveljavila Uredbo št. 1257/99 in ki trenutno velja, ohranila bistveni del tega pravila. Poleg tega je v členu 20(a) Uredbe št. 1698/2005 določeno več različnih ukrepov pomoči, s katerimi se poskuša povečati konkurenčnost kmetijskega sektorja, vključno z ukrepi za „spodbujanje znanja in krepitev človeškega potenciala s pomočjo […] poklicnega usposabljanja in dejavnosti informiranja, vključno s širjenjem znanstvenih dosežkov in inovativnih praks“.
94. Glede na zgoraj navedeno menim, da je zakonodajalec EU ustrezno upošteval vse interese, v katere posegajo sporne obveznosti, vključno z interesi dobrega počutja živali in finančnimi interesi posameznikov, kot so imetniki živali, ki morajo nositi dodatne stroške, da ravnajo v skladu z novimi pravili. Zato menim, da zakonodajalec EU ni storil nobene napake pri tehtanju teh interesov med seboj in pri iskanju pravičnega ravnovesja med njimi.
4. Sklep glede domnevne kršitve sorazmernosti
95. Če končam razpravo glede sorazmernosti, menim, da sporne obveznosti ne kršijo načela sorazmernosti. Primerne so za določen cilj in ne presegajo tega, kar je potrebno za njegovo uresničitev. Poleg tega ni nobene indikacije, da je zakonodajalec EU napravil kakšno napako, še manj pa očitno napako, pri presoji prednosti in slabosti v zvezi s spornimi obveznostmi glede na vse udeležene interese.
96. Zato menim, da so sporne obveznosti upravičene in da torej ne pomenijo kršitve svobode gospodarske pobude imetnikov živali.
C – Kršitev načela enakosti
97. Drugi glavni pravni problem iz tega postopka je, ali so sporne obveznosti v skladu z načelom enakosti.
98. Najprej se mi zdi koristno ponoviti, da načelo enakosti – splošno načelo prava EU, ki je zdaj izrecno urejeno v členu 20 Listine – zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno.(65) V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da je različno obravnavanje utemeljeno, kadar temelji na objektivnem in razumnem merilu.(66)
99. Ker H. Schaible predlaga Sodišču, naj preuči izvajanje diskrecijske pravice zakonodajalca EU na področju, na katerem gre za politične in ekonomske odločitve, je pristojnost Sodišča za preučitev zakonitosti nujno omejena, kot je bilo navedeno zgoraj. Sodišče je jasno navedlo, da v takem primeru presoje zakonodajalca EU ne more nadomestiti s svojo in da se mora zato omejiti na preučitev, ali presoja zakonodajalca EU vsebuje očitno napako oziroma ali pomeni zlorabo položaja, ter tudi, ali je zakonodajalec EU očitno prekoračil meje svoje zakonodajne diskrecije.(67)
100. Ta načela bom upošteval pri preučitvi argumentov H. Schaibleja glede načela enakega obravnavanja. V bistvu gre za različna argumenta. H. Schaible poudarja, da obveznost elektronske identifikacije vsake živali imetnikom goveda in prašičev ni naložena, čeprav so te živali prav tako izpostavljene več nalezljivim boleznim. Drugič, H. Schaible se sklicuje na odstopanje iz člena 9(3) Uredbe št. 21/2004 (v nadaljevanju: sporno odstopanje), s katerim je državam članicam z manjšo populacijo ovac ali koz dovoljeno, da določijo, da sistem elektronske identifikacije ni obvezen. Trdi, da imajo zaradi tega imetniki živali v 14 državah članicah konkurenčno prednost pred tistimi iz držav članic z večjo populacijo ovac ali koz.
101. Iz drugih razlogov tudi poljska vlada trdi, da člen 9(3) Uredbe št. 21/2004 ni veljaven. V skladu z navedbami te vlade ni upravičeno, da je sporno odstopanje določeno samo glede živali, „s katerimi se znotraj Skupnosti ne trguje“.
102. Ne morem se strinjati z nobenim od teh argumentov.
103. Kar zadeva prvi argument H. Schaibleja, menim, da ni mogoče iz primerjave s pravili, ki veljajo za govedo in prašiče, narediti nobenega smiselnega sklepa.
104. Po mojem mnenju ni mogoče zanikati, da reja, prevoz in trženje teh različnih vrst živali potekajo pod pogoji, ki niso primerljivi glede vsakega vidika: v zvezi z vsako od teh vrst živali obstaja več posebnosti.(68) Poleg tega so te živali po navadi podvržene različnim vrstam bolezni in profili tveganja, ugotovljeni za različne vrste živali, se lahko razlikujejo.(69)
105. Te razlike upravičujejo različen regulativni okvir za vsako vrsto živali.(70) Tega, da je zakonodajalec EU svojo odločitev utemeljil na objektivnem in utemeljenem merilu, torej ni mogoče postavljati pod vprašaj.
106. Vsekakor pa je Sodišče, kot je pravilno navedel Svet, dosledno trdilo, da sta zakonodajalcu EU, kadar mora prestrukturirati ali ustvariti zapleten sistem, dovoljena uporaba stopenjskega pristopa(71) in ravnanje zlasti na podlagi pridobljenih izkušenj.(72)
107. Zdi se mi, da je ta sodna praksa zelo upoštevna za obravnavani primer. To pa ne pomeni, da se od zakonodajalca EU ne pričakuje nekoliko doslednosti in enotnosti, kadar v nekem obdobju sprejema ukrepe, ki urejajo položaje, ki imajo nekatere skupne značilnosti, kar bi lahko veljalo za identifikacijo različnih domačih živali.
108. Nazadnje, nisem prepričan, da so imetniki živali iz držav članic z večjo populacijo ovac in koz diskriminirani. Glede na argumente H. Schaibleja je treba ugotoviti, ali sporno odstopanje povzroči, da so nekateri upravljavci kmetij v slabšem položaju kot drugi, pri čemer različno obravnavanje ni upravičeno z obstojem znatnih, objektivnih razlik.(73)
109. Nedvomno pride zaradi spornega odstopanja do različnega pravnega obravnavanja imetnikov živali glede na državo članico, v kateri delujejo. Vendar po mojem mnenju ne gre za nedovoljeno diskriminacijo. Ta trditev temelji na dveh razlogih: merilu odstopanja ni mogoče očitati, da ni objektivno ali utemeljeno; niti niso zaradi odstopanja nekateri imetniki živali postavljeni v bistveno slabši konkurenčni položaj glede na svoje konkurente.
110. Glede prve točke ni mogoče zanikati, da je merilo, ki omogoča sporno odstopanje – celotna živalska populacija države – v celoti objektivno. Države članice lahko to merilo izpolnjujejo ali ne ne glede na svojo absolutno velikost. Poleg tega se položaj v nekaterih državah članicah lahko sčasoma spreminja, saj se njihova živalska populacija nujno spreminja. Zato bodo države članice, ki načeloma spadajo v okvir spornega odstopanja, morda v prihodnosti vseeno morale uvesti elektronsko identifikacijo, če se bodo upoštevne okoliščine spremenile.
111. Poleg tega se to merilo ne kaže kot neutemeljeno. Čeprav je mogoče obžalovati, da v Uredbi št. 21/2004 ni pojasnjeno, zakaj je zakonodajalec EU menil, da uvedba elektronskega sistema identifikacije „morda ni upravičena“ v državah članicah s sorazmerno majhno populacijo ovac in koz,(74) pa se mi pojasnila, ki so jih v tem postopku navedli francoska in poljska vlada ter Svet, zdijo prepričljiva.
112. Kot navaja H. Schaible, vzpostavitev polno delujočega elektronskega identifikacijskega sistema zahteva znatno naložbo imetnikov živali in tudi nacionalnih uprav. V državah članicah, v katerih je živalska populacija majhna in imajo posamezni imetniki živali povečinoma majhno število živali, bi bila lahko taka naložba pretirana. To še posebej velja, če se upošteva analize stroškov in koristi. V primeru izbruha v taki državi članici bi strošek izkoreninjenja bolezni (na primer z množičnim zakolom ali cepljenjem), in če bi bilo to potrebno, strošek odškodnine gospodarskim subjektom, ki jim je nastala škoda, zelo verjetno bil manjši od naložbe, potrebne za vzpostavitev sistema. V takem položaju bi bilo lahko primerneje ohraniti status quo ali vsaj določiti bolj uravnovešeno in progresivno uredbo novih pravil.
113. Jasno je tudi, da je, če so gospodarstva pretežno majhna in imajo malo živali, mogoče podatke na nujno zahtevo pristojnih organov tudi brez elektronskega sistema identifikacije zbrati sorazmerno hitro in zanesljivo. Zaradi tega, ker je treba kodo vsake živali odčitati vizualno in nato ročno zabeležiti v ustrezne dokumente, verjetno ne bo prišlo do nepotrebnih zamud. Drugače pa bi bilo, če bi bilo ta dejanja treba opraviti na znatnem številu gospodarstev z veliko živalsko populacijo.
114. V teh okoliščinah se mi ne zdi neprimerno, da se je državam članicam, ki izpolnjujejo pogoje, dopustilo, da se odločijo, ali je primerneje uvesti nov sistem elektronske identifikacije ovac in koz ali pa uporabiti sporno odstopanje.
115. Očitno je, da to razlogovanje velja samo, dokler izjema za nekatere države članice ne povzroči povišanja tveganja na notranjem trgu. Vendar po mojem mnenju tukaj te nevarnosti ni. Sporno odstopanje namreč državam članicam omogoča, da elektronsko identifikacijo napravijo za izbirno samo za živali, „s katerimi se znotraj Skupnosti ne trguje“. Tako se za vsako žival, ki prečka nacionalne meje in bi torej lahko prišla v stik z živalmi iz drugih držav članic, zahteva elektronska identifikacija ne glede na to, ali se je država članica izvora odločila, da bo uporabila sporno odstopanje.
116. Na ta način je vsako povečano tveganje okužbe običajno omejeno znotraj mej države članice, ki se je odločila, da bo uporabila sporno odstopanje. Te države članice sprejemajo, da bodo morale same (in imetniki živali na njihovem ozemlju) nositi težje gospodarske posledice, če bo prišlo do izbruha.
117. Na podlagi merila za uvedbo spornega odstopanja je tudi zagotovljeno – tukaj pridem do drugega vidika, navedenega zgoraj v točki 112 – da konkurenca med imetniki živali iz različnih držav članic ni skoraj nič izkrivljena. Vsi imetniki živali, ki želijo prodajati svoje ovce in koze zunaj ozemlja svoje domače države, se morajo namreč držati istih pravil. To pomeni, da ni izkrivljanja konkurence med imetniki, ki trgujejo znotraj Skupnosti. Poleg tega imetnik iz države članice, ki je uporabila sporno odstopanje, ne more na podlagi svoje morebitne stroškovne prednosti izboljšati svojega položaja v nobeni drugi državi članici.
118. Edini položaj, pri katerim si lahko dejansko zamislim konkurenčno neugodnost, je položaj imetnika živali iz države članice, v kateri odstopanje ne velja, ki izvaža živali v države članice, ki uporabljajo sporno odstopanje. V takem primeru bi lokalni imetnik živali lahko imel stroškovno prednost pred svojimi konkurenti iz države izvoznice. Niti Svet niti Komisija, ki jima je bilo na obravnavi zastavljeno vprašanje v zvezi s tem, tega dejstva nista zanikala. Vendar pa glede na manjše črede, ki jih imajo po navadi na gospodarstvih v državah članicah, ki uporabljajo sporno odstopanje, in dejstvo, da so izvozniki po navadi večji in imajo zato koristi zaradi ekonomije obsega, bodo verjetno kakršna koli izkrivljanja na lokalnih trgih zanemarljiva. Vsekakor pa se mi iz zgoraj navedenih objektivnih razlogov to omejeno različno obravnavanje zdi upravičeno.
119. Nazadnje naj preučim argument, ki ga je navedla poljska vlada glede dosega člena 9(3) Uredbe št. 21/2004. Zadošča navesti, da je sporno odstopanje ključno za zagotovitev tega, da skupno tveganje za javno zdravje v Evropski uniji ni neupravičeno povečano, in tega, da konkurenca na notranjem trgu ni skoraj nič izkrivljena. Zato je očitek poljske vlade v zvezi s tem očitno neutemeljen.
120. Če sklenem, se po mojem mnenju sporno odstopanje uporablja v položajih, ki so objektivno drugačni od položajev, ki jih ureja splošno pravilo. Zato je treba argumente glede kršitve načela enakega obravnavanja zavrniti.
D – Končna opažanja de lege ferenda
121. Čeprav z mojo pravno analizo niso bili odkriti nobeni razlogi, iz katerih bi bile sporne obveznosti nezakonite, se je vseeno pokazalo, da lahko uporaba spornega odstopanja v praksi pomeni oviro za polno dosego poglavitnega cilja, ki se ga poskuša doseči s to uredbo, in za zagotovitev splošne pravičnosti sistema.
122. V zvezi z uresničitvijo poglavitnega cilja te uredbe moram ponovno poudariti, da je bila Uredba št. 21/2004 sprejeta, da bi se učinkoviteje borilo proti epizootskim boleznim in da bi se olajšala vzpostavitev notranjega trga v tem sektorju gospodarstva. Vendar je zaradi spornega odstopanja preprečen prosti pretok nekaterih živali v Evropski uniji ter tudi učinkovitost novega sistema za identifikacijo in registracijo živali je v državah, ki uporabljajo sporno odstopanje, omejena. Poleg tega nekaterih učinkov prelivanja za ostalo Evropsko unijo ni mogoče izključiti.
123. Kot H. Schaible pravilno navaja, v državah članicah z majhno populacijo živali nevarnost, da bi se epizootska bolezen nenadzorovano razširila, ni nujno manjša kot v državah članicah z veliko populacijo živali. Ker se bolezni pretežno prenašajo s stikom med živalmi, se mi zdi, da so možnosti resne in hitre okužbe odvisne od več različnih dejavnikov, kot so število transakcij in premikov, ali se živali prodaja v velikih ali majhnih skupinah, in ali se skupine živali mešajo ali pa ostajajo v bistvu nespremenjene. Pomembneje, glede na različno zemljepisno zgradbo držav članic EU, je predvsem pomembna gostota živali v posamezni državi, ne pa absolutno število živali v njej.
124. Čeprav je bila razlog za to, da je bilo sporno odstopanje pogojeno z udeležbo v trgovini znotraj Skupnosti, zagotovitev, da povečano tveganje, ki izhaja iz pretoka živali, ki niso elektronsko identificirane, ostaja omejeno na njihove domače trge, ni mogoče izključiti, da to v izjemnih okoliščinah morda ne bo dovolj za zagotovitev neprepustnega sistema. Dejstvo, da so za živali, identificirane elektronsko, na voljo druge vrste podatkov kot za živali, ki se jih identificira s tradicionalnimi ušesnimi znamkami, bi lahko namreč v primeru izbruha zavlačevalo ali oviralo poskuse sledenja in primerjav, ki jih opravljajo organi, da bi odkrili vse tvegane čezmejne premike živali.
125. Poleg tega bo neko mejno tveganje vseskozi ostajalo, saj bi – na podlagi nepoštenega ravnanja ali zgolj napake – lahko bile nekatere živali prodane čez mejo, čeprav niso elektronsko identificirane. Ovce in koze se navsezadnje prodajajo v velikih čredah in ni vedno preprosto zagotoviti, da se vse živali v čredi temu popolnoma podrejajo.
126. Glede splošne pravičnosti sistema identifikacije moram pravzaprav priznati, da sistem elektronske identifikacije, urejen v Uredbi št. 21/2004, ne pomeni popolne rešitve. Kot sem že ugotovil, bi lahko na podlagi spornega odstopanja nekateri imetniki živali na svojih domačih trgih imeli stroškovno prednost v primerjavi s konkurenti iz drugih držav članic. Poleg tega si je mogoče zamisliti, da bi sporno odstopanje lahko posredno povzročilo dodatne gospodarske posledice za imetnike živali, ki morajo uporabljati elektronsko identifikacijo. Četudi ti imetniki živali svojih živali ne izvažajo v države članice, ki uporabljajo sporno odstopanje, je mogoče, da bi lahko nižje v proizvodni verigi proizvodi, narejeni iz teh živali (kot so meso, volna ali mleko), na neki točki začeli konkurirati tistim, proizvedenim v državah članicah, v katerih se sporno odstopanje uporablja. Domnevati je mogoče, da bodo višji stroški, ki jih morajo nositi imetniki živali večjih držav članic, v določeni meri vplivali na ceno končnega proizvoda, danega na trg, in tako povzročili, da bodo ti proizvodi nekoliko manj konkurenčni.
127. Razlika, ki je posledica spornega odstopanja, je sicer lahko upravičena v trenutnem položaju, kar pa se lahko v prihodnje spremeni. Kot je navedlo mnogo strank v tem postopku, postaja namreč tehnologija, uporaba katere se zahteva z Uredbo št. 21/2004, zaradi hitrega tehnološkega razvoja in ekonomije obsega bolj in bolj ekonomična. Ratio spornega odstopanja bo tako lahko postal manj in manj očiten.
128. Na tem mestu je treba navesti, da Uredba št. 21/2004 dejansko vsebuje določbo, ki Komisiji omogoča, da spremeni demografske pragove za sporno odstopanje.(75) Vendar ob upoštevanju zgornjih navedb menim, da bo zakonodajalec EU sčasoma moral preučiti možnost, da bi se sporno odstopanje v celoti odpravilo. To bi po mojem mnenju pospešilo boj proti epizootskim boleznim, izboljšalo prosti pretok ovac in koz znotraj Evropske unije in zagotovilo enake konkurenčne pogoje za vse imetnike živali v Evropski uniji ne glede na okoliščine.
IV – Predlog
129. Nazadnje Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Verwaltungsgericht Stuttgart (Nemčija), odgovori tako:
Preučitev vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost
– obveznosti imetnikov živali iz členov 3(1) in 4(2) Uredbe Sveta (ES) št. 21/2004 z dne 17. decembra 2003 o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo ovc in koz ter o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in direktiv 92/102/EGS in 64/432/EGS identificirati posamezne živali,
– obveznost imetnikov živali iz člena 9(3)(1) Uredbe (ES) št. 21/2004 posamezne živali identificirati elektronsko, ali
– obveznosti imetnikov živali iz člena 5(1) Uredbe (ES) št. 21/2004 v povezavi s točko B(2) Priloge k tej Uredbi voditi register na gospodarstvu C.