PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
3. srpnja 2014.(*)
„Žalba – Pristup dokumentima institucija – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 1. točka (a) treća alineja, stavak 2. druga alineja i stavak 6. – Mišljenje pravne službe Vijeća o otvaranju pregovora radi sklapanja međunarodnog ugovora – Izuzeća od prava na pristup – Zaštita javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose – Zaštita pravnih mišljenja – Odluka o djelomičnom uskraćivanju pristupa“
U predmetu C‑350/12 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 17. srpnja 2012.,
Vijeće Europske unije, koje zastupaju P. Berman i B. Driessen, kao i C. Fekete, u svojstvu agenata,
tužitelj,
a druge stranke postupka su:
Sophie in ’t Veld, koju zastupaju O. Brouwer, E. Raedts i J. Blockx, advocaten,
tužitelj u prvom stupnju,
koju podupiru:
Europski parlament, koji zastupaju N. Lorenz i N. Görlitz, u svojstvu agenata,
intervenijent u žalbi,
Europska komisija, koju zastupaju B. Smulders i P. Costa de Oliveira, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
intervenijent u prvom stupnju,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Tizzano (izvjestitelj), predsjednik vijeća, A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger i S. Rodin, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: M. Aleksejev, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 17. listopada 2013.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. veljače 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom žalbom Vijeće Europske unije traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije u predmetu In ’t Veld/Vijeće (T‑529/09, EU:T:2012:215, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud djelomično poništio odluku Vijeća od 29. listopada 2009. kojom je Sophie in ’t Veld uskraćen cjelovit pristup dokumentu u kojem se nalazi mišljenje pravne službe Vijeća o preporuci Europske komisije Vijeću za odobravanje otvaranja pregovora između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država radi sklapanja međunarodnog sporazuma namijenjenog stavljanju na raspolaganje riznici Sjedinjenih Država podataka o financijskim porukama (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
2 Uvodne izjave 2., 4. i 11. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) glase kako slijedi:
„(2) Otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči veću legitimnost, učinkovitost i odgovornost administracije prema građanima u demokratskom sustavu. Otvorenost pridonosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava iz članka 6. Ugovora o EU‑u i Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
[...]
(4) Svrha je ove Uredbe dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima i utvrditi opća načela i ograničenja pristupa u skladu s člankom 255. stavkom 2. Ugovora o EZ‑u.
[...]
(11) Načelno svi dokumenti institucija moraju biti dostupni javnosti. Međutim, određene javne i privatne interese treba posebno zaštititi putem izuzeća. Institucije ju imati pravo, kad je to potrebno, zaštititi svoje unutarnje konzultacije i rasprave kako bi osigurale provođenje svojih zadaća. U procjeni potrebe izuzeća institucije trebaju voditi računa o načelima u zakonodavstvu Zajednice koja se odnose na zaštitu osobnih podataka u svim područjima aktivnosti Unije.“ [neslužbeni prijevod]
3 Članak 1. te uredbe propisuje:
„Svrha je ove Uredbe:
(a) definirati načela, uvjete i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa kojima se uređuje pravo na pristup dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije (u daljnjem tekstu: institucije) predviđenog u članku 255. Ugovora o EZ‑u tako da se osigura najširi mogući pristup dokumentima;
[...]“ [neslužbeni prijevod]
4 Članak 2. stavak 3. navedene uredbe navodi kako slijedi:
„Ova se Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest na dokumente koje je ona sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, a koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije.“ [neslužbeni prijevod]
5 Članak 4. stavci 1., 2. i 6. iste uredbe predviđaju:
„1. Institucije moraju uskratiti pristup dokumentu kad njegovo razotkrivanje ugrožava zaštitu:
(a) javnog interesa koji se odnosi na:
[...]
– međunarodne odnose,
[...]
2. Institucije moraju odbiti pristup dokumentu kad njegovo razotkrivanje ugrožava zaštitu:
[...]
– [...] pravnog savjeta [mišljenja],
[...]
osim ako za njegovo razotkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
[...]
6. Ako su izuzećima obuhvaćeni samo dijelovi traženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju.“ [neslužbeni prijevod]
Okolnosti spora
6 Sophie in ’t Veld, članica Europskog parlamenta, zatražila je 28. srpnja 2009., na temelju Uredbe br. 1049/2001, pristup dokumentu br. 11897/09 od 9. srpnja 2009. koji sadrži mišljenje pravne službe Vijeća u vezi s „preporukom Komisije Vijeću za odobravanje otvaranja pregovora između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država radi sklapanja međunarodnog sporazuma namijenjenog stavljanju na raspolaganje riznici Sjedinjenih Država podataka o financijskim porukama u okviru sprečavanja terorizma i financiranja terorizma kao i borbe protiv tih pojava“ (u daljnjem tekstu: predviđeni sporazum).
7 Spornom odlukom Vijeće je odobrilo samo djelomičan pristup navedenom dokumentu, a cjelovit pristup uskraćen je na temelju izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji i stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, u vezi sa zaštitom javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose i pravna mišljenja.
8 Vijeće je u toj odluci, s jedne strane, navelo da „bi se razotkrivanjem dokumenta [br. 11897/09] javnosti otkrile informacije koje se odnose na određene odredbe predviđenoga sporazuma [...], što bi zatim imalo negativan utjecaj na pregovarački položaj [Unije] i također štetilo klimi povjerenja u pregovorima koji se vode“. Vijeće je dodalo da „bi razotkrivanje dokumenta otkrilo drugoj strani [...] elemente o stajalištu koje [Unija] treba zauzeti u pregovorima, koji bi – u slučaju kritizirajućeg pravnog mišljenja – mogli biti iskorišteni za slabljenje pregovaračkog položaja [Unije]“.
9 S druge strane, Vijeće je pobliže navelo da dokument br. 11897/09 sadrži „pravno mišljenje o pravnoj osnovi i o odnosnim nadležnostima [Unije] i Europske zajednice za sklapanje [predviđenoga] sporazuma“ i da je to „osjetljivo pitanje, koje ima utjecaj na ovlasti Europskog parlamenta za sklapanje [predviđenoga] sporazuma, bilo predmetom različitih stajališta institucija“. Prema mišljenju Vijeća, u tim bi uvjetima „razotkrivanje sadržaja dokumenta [br. 11897/09] ugrozilo zaštitu pravnih mišljenja jer bi se javnosti otkrilo unutarnje mišljenje pravne službe namijenjeno isključivo članovima Vijeća u kontekstu prethodnih rasprava u Vijeću o [predviđenome] sporazumu“. Nadalje, Vijeće je smatralo „da zaštita unutarnjeg pravnog mišljenja o nacrtu međunarodnog sporazuma [...] prevaguje nad interesom javnosti za [njegovo] razotkrivanje“.
Pobijana presuda i zahtjevi stranaka
10 Sophie in ’t Veld podnijela je 31. prosinca 2009. tužbu za poništenje sporne odluke, u prilog kojoj je navela četiri tužbena razloga.
11 Prva dva tužbena razloga te tužbe odnosila su se na povredu članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje i stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001. Treći tužbeni razlog u prilog navedenoj tužbi temeljio se na povredi članka 4. stavka 6. te uredbe, u odnosu na djelomičan pristup dokumentima institucija. Četvrti tužbeni razlog temeljio se na povredi obveze obrazlaganja.
12 Pobijanom presudom Opći sud djelomično je prihvatio prvi tužbeni razlog gđe in ’t Veld, kao i drugi tužbeni razlog u cijelosti. Budući da su ta prva dva tužbena razloga smatrana osnovanima, Opći sud je također prihvatio treći tužbeni razlog. Četvrti tužbeni razlog je odbijen. Na temelju navedenoga Opći sud poništio je djelomično spornu odluku.
13 Vijeće je 24. srpnja 2012. uložilo predmetnu žalbu kojom traži, a podupire ga Komisija, da Sud ukine pobijanu presudu, konačno odluči o pitanjima koja su predmet žalbe i naloži gđi in ’t Veld snošenje troškova u oba stupnja.
14 Gđa in ’t Veld, koju podupire Europski parlament, traži od Suda da odbije žalbu i naloži Vijeću snošenje troškova.
O žalbi
15 Svojom žalbom Vijeće prigovara Općem sudu da je povrijedio dvije odredbe Uredbe br. 1049/2001 kojom se ograničava pravo pristupa dokumentima institucija. Prvi žalbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje te uredbe u vezi sa zaštitom javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose, a drugi žalbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje navedene uredbe kojim se predviđa izuzeće u korist pravnih mišljenja.
Prvi žalbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001
Pobijana presuda
16 Radi davanja odgovora na prvi tužbeni razlog tužbe za poništenje gđe in ’t Veld, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001, Opći je sud u točkama 24. i 25. pobijane presude podsjetio da odluka koju institucija mora donijeti primjenom te odredbe ima složen i osjetljiv karakter koji zahtijeva visok stupanj obazrivosti, osobito s obzirom na posebno osjetljivu i značajnu narav zaštićenog interesa, pa da stoga donošenje takve odluke zahtijeva u tu svrhu široku marginu prosudbe dotične institucije, a nadzor zakonitosti te odluke od strane Općeg suda mora se ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica, kao i odsutnosti postojanja očite pogreške u ocjeni činjenica i zlouporabe ovlasti.
17 U točki 26. pobijane presude Opći je sud utvrdio da se mišljenje kojim je zatražen pristup u predmetnom slučaju u biti odnosilo na pravnu osnovu odluke Vijeća kojom se odobrava otvaranje pregovora u ime Unije radi sklapanja predviđenoga sporazuma. Stoga je Opći sud u točki 30. pobijane presude smatrao da je valjalo ispitati je li Vijeće pokazalo da je pristup neotkrivenim elementima dokumenta br. 11897/09 mogao konkretno i stvarno ugroziti javni interes o kojem je riječ.
18 U tu je svrhu Opći sud ispitao dva razloga koje je Vijeće navelo kako bi utvrdio rizik od takvog ugrožavanja. Što se tiče razloga prema kojem bi takvo razotkrivanje otkrilo javnosti informacije koje se odnose na određene odredbe predviđenoga sporazuma, što bi štetilo klimi povjerenja u pregovorima koji se vode, Opći sud je u točkama 35. do 39. pobijane presude smatrao da je Vijeće opravdano na temelju tog razloga uskratilo pristup odlomcima dokumenta br. 11897/09 koji sadrže analizu specifičnog sadržaja tog sporazuma, koji bi mogli otkriti Unijine strateške ciljeve u pregovorima za sklapanje tog sporazuma.
19 U vezi s razlogom prema kojem bi razotkrivanje sadržaja dokumenta br. 11897/09 otkrilo drugoj strani elemente o stajalištu koje Unija treba zauzeti u navedenim pregovorima (osobito što se tiče izbora pravne osnove predviđenoga sporazuma), a ti elementi bi u slučaju kritizirajućeg pravnog mišljenja mogli biti iskorišteni za slabljenje pregovaračkog položaja Unije, Opći sud je u točki 46. pobijane presude naveo da rizik povezan s razotkrivanjem stajališta zauzetih u institucijama u odnosu na pravnu osnovu u vezi sa sklapanjem budućeg međunarodnog sporazuma ne može pokazati, sam po sebi, postojanje ugrožavanja interesa Unije u području međunarodnih odnosa.
20 U tom pogledu Opći sud je u točkama 47. do 50. pobijane presude, kao prvo, naveo da izbor odgovarajuće pravne osnove, kako za unutarnju tako i međunarodnu akciju Unije, ima ustavnu važnost i da takav izbor ne proizlazi iz samog uvjerenja njegovog autora, nego se mora temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti sudski nadzirani, kao što su osobito cilj i sadržaj akta. Posljedica toga je da se, s obzirom na to da taj izbor ne ulazi u marginu prosudbe institucije, moguće razmimoilaženje mišljenja oko tog pitanja ne može poistovjetiti s razmimoilaženjem institucija u vezi s elementima koji se odnose na sadržaj sporazuma. Stoga sâm strah od razotkrivanja mogućeg različitog stajališta institucija u vezi s pravnom osnovom odluke kojom se odobrava otvaranje pregovora u ime Unije ne može biti dostatan da se iz toga zaključi o postojanju rizika od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
21 Nadalje, u odgovoru na Komisijin argument koji je u vezi s tim naveden Opći je sud u točkama 52. i 53. pobijane presude smatrao da razotkrivanje dokumenta koji otkriva postojanje sumnje u izbor pravne osnove za sklapanje predviđenoga sporazuma ne sadrži u sebi rizik za vjerodostojnost Unije kao partnera u pregovorima o tom sporazumu. Naime, pomutnja o naravi nadležnosti Unije može biti samo pojačana u odsutnosti prethodne objektivne rasprave između dotičnih institucija o pravnoj osnovi predviđenog djelovanja.
22 Nadalje, Opći je sud u točki 54. pobijane presude podsjetio da je u vrijeme tih činjenica pravo Unije poznavalo postupak predviđen u članku 300. stavku 6. UEZ‑a koji je imao upravo svrhu sprečavanja komplikacija, kako na razini Unije tako i u međunarodnom pravnom poretku, koje se mogu pojaviti zbog pogrešnog izbora pravne osnove u vezi sa sklapanjem međunarodnog sporazuma koji obvezuje Uniju.
23 U tom pogledu Opći je sud u točkama 55. i 56. pobijane presude naglasio činjenicu da je u trenutku donošenja sporne odluke postojanje razmimoilaženja o pravnoj osnovi predviđenoga sporazuma ušlo u javnu domenu nadasve zbog činjenice da je Parlament u rezoluciji od 17. rujna 2009. o predviđenome sporazumu otkrio postojanje takvih razmimoilaženja.
24 Konačno, Opći sud je u točki 57. pobijane presude naveo da se Vijeće, kad se pozvalo na izuzeće utemeljeno na zaštiti javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose, pozvalo i na činjenicu da je mišljenje njegove pravne službe doticalo i određene točke nacrta smjernica za pregovaranje, o čemu bi saznanja mogla iskoristiti druga strana u navedenim pregovorima. Opći sud je presudio da je takvo stajalište doista takve naravi da utvrđuje rizik od ugrožavanja interesa Unije u području međunarodnih odnosa, ali da ono opravdava izuzeće o kojem je riječ samo što se tiče elemenata iz dokumenta br. 11897/09 koji se odnose na sadržaj smjernica za pregovaranje.
25 Opći sud je u točkama 58. do 60. pobijane presude zaključio prethodna razmatranja ustvrdivši da, uz izuzeće elemenata dokumenta br. 11897/09 koji se odnose na specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma odnosno na smjernice za pregovaranje, koji mogu otkriti Unijine strateške ciljeve u pregovorima o tom sporazumu, Vijeće nije pokazalo da bi razotkrivanje drugih vidova dokumenta konkretno i stvarno ugrozilo javni interes u području međunarodnih odnosa.
26 Stoga je Opći sud djelomično prihvatio prvi tužbeni razlog gđe in ’t Veld istaknut u prilog njezinoj tužbi za poništenje.
Argumentacija stranaka
27 Prvi žalbeni razlog koji je istaknulo Vijeće temelji se na povredi pobijanom presudom članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001 i sastoji se od dva dijela.
28 Prvim dijelom tog žalbenog razloga Vijeće, koje podupire Komisija, tvrdi da je Opći sud povrijedio tu odredbu smatrajući da neslaganje o izboru pravne osnove akta Unije u vezi sa sklapanjem međunarodnog sporazuma ne može ugroziti interes Unije u području međunarodnih odnosa.
29 Naime, prema mišljenju Vijeća, s obzirom na to da pravna osnova akta Unije određuje mjerodavan postupak za njegovo usvajanje, ona nesumnjivo djeluje i na ravnotežu moći između institucija. Nesuglasice o primjenjivoj pravnoj osnovi imaju stoga zbog same svoje naravi vrlo velik politički značaj i izvor su mogućih sporova.
30 Pozivajući se na presudu Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32) kao i na mišljenja 1/75 (EU:C:1975:145) i 2/00 (EU:C:2001:664), Vijeće navodi da pitanje pravne osnove akta Unije u vezi sa sklapanjem međunarodnog sporazuma ima presudan značaj što se tiče stajališta Unije u okviru pregovora o takvom sporazumu, a nesigurnost o određivanju njegove pravne osnove ima negativne posljedice na te pregovore.
31 Naime, pregovarački partneri Unije mogu s jedne strane iskoristiti razmimoilaženja institucija na štetu Unije. S druge strane, sumnja o pravnoj sposobnosti institucije da vodi pregovore ima također posljedice na vjerodostojnost i legitimitet Unije u međunarodnim pregovorima i ugrožava njezinu sposobnost da ih okonča.
32 Kad je riječ o upućivanju na članak 300. stavak 6. UEZ‑a, Vijeće smatra da je ono lišeno svake relevantnosti. S jedne strane, nijedna institucija nije iskoristila tu mogućnost u predmetnom slučaju. S druge strane, činjenica da je taj postupak moguć nimalo ne umanjuje štetu prouzročenu razotkrivanjem pravnog mišljenja koje se odnosi na spornu pravnu osnovu.
33 Nadalje, rezolucija Parlamenta od 17. rujna 2009. koju je spomenuo Opći sud, usvojena nekoliko mjeseci nakon izrade dokumenta br. 11897/09, otkrila je sadržaj razmimoilaženja na nezakonit način, a tu informaciju Vijeće nikad nije objavilo, u skladu s Uredbom br. 1049/2001. U tim okolnostima Opći sud je neutemeljeno opravdao svoju odluku na osnovi posebice toga da je Europski parlament objavio tu informaciju – svaki drugi zaključak opravdava razotkrivanje izvršeno povredom članaka 6. do 8. te uredbe. U svakom slučaju, ta se rezolucija ograničila na razotkrivanje postojanja razmimoilaženja u stajalištima institucija, što nije obuhvaćalo to da cjelovito mišljenje o kojem je riječ dođe u javnu domenu.
34 Nasuprot tome, gđa in ’t Veld, koju podupire Europski parlament, tvrdi da se argumentacija Vijeća temelji na pogrešnom čitanju pobijane presude u mjeri u kojoj Opći sud nije smatrao da neslaganje o pravnoj osnovi međunarodnog sporazuma ne može nikad ugroziti javni interes u području međunarodnih odnosa. Opći sud se zapravo ograničio na tvrdnju da takvo nesuglasje ne može samo po sebi biti dostatno za zaključak o ugrožavanju navedenog interesa.
35 Ta pogreška u premisi zaključka Vijeća čini nevaljanom njegovu argumentaciju u prilog prvom dijelu prvog žalbenog razloga.
36 U svakom slučaju, prema mišljenju gđe in ’t Veld, ta argumentacija nije osnovana. Naime, iako odluka o djelovanju institucije utemeljena na pogrešnoj osnovi može stvarno ugroziti međunarodne odnose Unije, razotkrivanje mišljenja te institucije u vezi s pravnom osnovom pregovora nema utjecaj u tom pogledu.
37 Gđa in ’t Veld dodaje da je izbor pravne osnove u potpunosti unutarnje pitanje, tako da se čini upitnim mogu li pregovarački partneri Unije iskoristiti nesigurnosti u vezi s tim izborom radi postizanja povoljnijeg sporazuma. Nasuprot tome, pregovarački partneri Unije imaju u načelu interes osigurati se da je predviđeni međunarodni sporazum sklopljen na zakonitoj osnovi kako bi sveli na minimum rizik od njegovog preispitivanja, uključujući i zbog nenadležnosti institucija za zastupanje njegovih stranaka. Također, vjerodostojnost Unije u pregovorima može biti ugrožena samo izborom pogrešne pravne osnove, a ne raspravom o tom izboru.
38 Konačno, u vezi s rezolucijom Parlamenta od 17. rujna 2009., Opći ju je sud spomenuo samo zato što potvrđuje ne sadržaj nego razmimoilaženje Vijeća i Europskog parlamenta oko izbora odgovarajuće pravne osnove radi vođenja takvih pregovora, što je bilo općepoznato i navedeno u samoj spornoj odluci.
39 Vijeće, koje podupire Komisija, drugim dijelom prvog žalbenog razloga tvrdi u prilog svojoj žalbi da institucije uživaju široku marginu prosudbe kad se pozivaju na jedno od izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1. Uredbe br. 1049/2001 radi opravdanja odluke o pristupu nekom dokumentu, tako da nadzor zakonitosti takve odluke od strane Općeg suda mora biti ograničen.
40 Međutim, u predmetnom slučaju Opći sud je proveo potpuni nadzor sporne odluke. Osobito je u točki 58. pobijane presude izričito zaključio da „Vijeće nije pokazalo kako je konkretno i stvarno širi pristup [dokumentu br. 11897/09] ugrozio javni interes u području međunarodnih odnosa“. Prema mišljenju Vijeća ta rečenica, a osobito izrazi „konkretno i stvarno“, ukazuje na činjenicu da se Opći sud nije zadovoljio s provjerom materijalne točnosti činjenica i odsutnosti očite pogreške u ocjeni činjenica, nego je od Vijeća zahtijevao dokazivanje da je objava tog dokumenta uzrokovala štetu.
41 Gđa in ’t Veld, koju podupire Europski parlament, iznosi protuargument da sudska praksa suda zahtijeva da odnosna institucija pruži dokaz o tome da bi razotkrivanje dokumenta, kojem je pristup bio uskraćen, konkretno i stvarno ugrozilo interese zaštićene u članku 4. Uredbe br. 1049/2001. Opći sud ograničio se na ispitivanje dvaju argumenata koje su naveli Vijeće i Komisija radi opravdanja neotkrivanja dokumenta br. 11897/09, ne narušivši pritom ovlast ocjenjivanja Vijeća, s obzirom na to da se argumenti tih institucija odnose na očite pogreške u ocjeni koje je Opći sud ovlašten nadzirati u okviru ograničenog nadzora. Opći sud nije dakle ocjenjivao specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma ni smjernice za pregovaranje i nije zamijenio ocjenu Vijeća s vlastitom ocjenom.
Ocjena Suda
42 Kad je riječ o prvom dijelu prvog žalbenog razloga koji je Vijeće istaknulo u prilog svojoj žalbi, valja navesti da taj dio proizlazi iz pogrešnog čitanja pobijane presude.
43 Naime, suprotno onome što je moguće zaključiti iz argumentacije Vijeća i Komisije, Opći sud nije ni na koji način isključio da razotkrivanje neslaganja institucija oko izbora pravne osnove, kojom se ovlašćuje instituciju na sklapanje međunarodnog sporazuma u ime Unije, može ugroziti zaštitu interesa zaštićenog u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
44 Nasuprot tome, Opći se sud u točki 46. pobijane presude ograničio, kao prvo, na navod da rizik povezan s razotkrivanjem stajališta zauzetih u institucijama u pogledu takvog izbora ne ukazuje, sam po sebi, na postojanje ugrožavanja interesa Unije u području međunarodnih odnosa. Nadalje, u točki 50. te presude pobliže je odredio da sâm strah od razotkrivanja postojanja različitih stajališta institucija u vezi s odgovarajućom pravnom osnovom radi donošenja odluke kojom se odobrava otvaranje pregovora u ime Unije ne može biti dostatan kako bi se zaključilo o postojanju rizika ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa. Konačno, u točki 52. navedene presude Opći sud nije prihvatio da postojanje pravne rasprave o dosegu institucionalnih nadležnosti u vezi s međunarodnom akcijom Unije omogućava pretpostavku postojanja rizika za vjerodostojnost Unije u pregovorima o međunarodnom sporazumu.
45 Takvim tumačenjem članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe br. 1049/2001 nije povrijeđeno pravo.
46 U tom pogledu valja podsjetiti da je svrha Uredbe br. 1049/2001, kao što to navodi njezina uvodna izjava 4. i članak 1., davanje najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija (presuda Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 28. i navedena sudska praksa).
47 Doista, to je pravo također podvrgnuto određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa. Točnije, i u skladu s uvodnom izjavom 11., navedena uredba predviđa u svom članku 4. režim izuzećâ koja ovlašćuju institucije da uskrate pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo razotkrivanje ugrozilo jedan od interesa zaštićenih tim člankom (presuda Vijeće/Access Info Europe, EU:C:2013:671, t. 29. i navedena sudska praksa).
48 Pa iako takva izuzeća odstupaju od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima, ipak se moraju strogo tumačiti i primjenjivati (presuda Vijeće/Access Info Europe, EU:C:2013:671, t. 30. i navedena sudska praksa).
49 Međutim, kao što to proizlazi iz pobijane presude, dokument br. 11897/09 sadrži mišljenje pravne službe Vijeća koje je izrađeno radi usvajanja odluke te institucije kojom se odobrava otvaranje pregovora u ime Unije o predviđenom sporazumu.
50 Gđa in ’t Veld ne osporava naime da se izuzeće od prava na pristup, koje je povezano sa zaštitom javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose Unije, može primjenjivati na takav dokument.
51 Međutim, sama okolnost da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od prava na pristup predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 ne može biti dostatno opravdanje za primjenu potonjeg (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, t. 116.).
52 Naime, s jedne strane, kad dotična institucija odluči uskratiti pristup dokumentu koji je od nje zatražen, ona načelno mora dati objašnjenja u vezi s pitanjima na koji način pristup tom dokumentu može konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen jednim od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva. Nadalje, rizik od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski (presuda Vijeće/Access Info Europe, EU:C:2013:671, t. 31. i navedena sudska praksa).
53 S druge strane, kad institucija primjenjuje jedno od izuzeća predviđenih u članku 4. stavcima 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001, ona mora uravnotežiti specifičan interes koji je potrebno zaštititi neobjavljivanjem dotičnog dokumenta i opći interes davanja pristupa tom dokumentu, s obzirom na prednosti koje proizlaze, kao što to navodi uvodna izjava 2. Uredbe br. 1049/2001, iz pojačane otvorenosti, odnosno čvršćeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu (presuda Vijeće/Access Info Europe, EU:C:2013:671, t. 32. i navedena sudska praksa).
54 Međutim, kao što proizlazi iz točke 7. pobijane presude, Vijeće spornom odlukom nije dalo nijedan element koji ukazuje na koji način pristup dokumentu br. 11897/09 stvara rizik za konkretno i stvarno ugrožavanje interesa zaštićenog u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
55 Nadalje, argumenti Vijeća također nisu takve naravi da bi utvrdili da je Opći sud obrazloženjem tumačenja te odredbe povrijedio pravo.
56 Naime, kao prvo, sudska praksa koju navodi Vijeće ne omogućuje stvaranje nijednog općeg pravila na temelju kojeg bi razotkrivanje postojanja razmimoilaženja stajališta institucija oko pravne osnove koja ovlašćuje jednu od njih na otvaranje pregovora radi sklapanja međunarodnog sporazuma i stoga određivanje prikladnog akta Unije u tu svrhu ugrožavalo samo po sebi javni interes koji se odnosi na međunarodne odnose Unije.
57 Ponajprije, u presudi Komisija/Vijeće (EU:C:1971:32, t. 86.) Sud je smatrao da bi predlaganje trećim zemljama nove podjele nadležnosti unutar Unije u visokom stupnju pregovora o međunarodnom sporazumu moglo ugroziti dobar završetak tih pregovora. Međutim, takav slučaj nimalo ne odgovara slučaju objave razmimoilaženja mišljenja institucija oko pravne osnove odluke kojom se odobravaju pregovori o međunarodnom sporazumu. On također ne podrazumijeva da bi odluka o kojoj je riječ mogla biti zbog toga nevaljana.
58 Nadalje, u mišljenju 1/75 (EU:C:1975:145) Sud je ukazao na negativne međunarodne posljedice koje bi mogla imati moguća sudska odluka kojom se utvrđuje da je sporazum nespojiv s odredbama Ugovora s obzirom na svoj sadržaj ili na usvojeni postupak za njegovo sklapanje. Konačno, u mišljenju 2/00 (EU:C:2001:664, t. 5. i 6.) Sud je naglasio da korištenje pogrešne pravne osnove može učiniti nevaljanim sam akt sklapanja te da to stvara komplikacije kako na razini Unije tako i u međunarodnom pravnom poretku. Razmatranja Suda u okviru tih mišljenja ulaze u kontekst ispitivanja cilja postupka predviđenog u članku 300. stavku 6. UEZ‑a (sada članak 218. stavak 11. UFEU‑a). U predmetnom slučaju ne samo da stranke nisu koristile postupak prethodnog mišljenja Suda prije sklapanja predviđenoga sporazuma, nego uopće nije uzet u obzir rizik da odluka Vijeća o otvaranju pregovora može biti predmetom sudske odluke kojom se utvrđuje njezina nespojivost s ugovorima.
59 Kao drugo, upućivanje Općeg suda u točki 54. pobijane presude na postupak predviđen u navedenom članku 300. stavku 6. ima samo opisni karakter. Očito je da se takvo upućivanje mora shvatiti na način da naznačuje da sâm Ugovor predviđa sudski postupak čiji predmet su pravna pitanja koja mogu biti povezana s pravnom osnovom odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma, postupak koji se provodi prije potpisivanja sporazuma i to na javni način, što isključuje svaku pretpostavku da rasprava koja je postala javna o pravilnoj pravnoj osnovi takve odluke može na sustavan način konkretno i stvarno ugroziti javni interes koji se odnosi na međunarodne odnose.
60 Kao treće i posljednje, u okviru svoje ocjene o postojanju ugrožavanja tog interesa Opći sud je u točki 55. pobijane presude valjano uzeo u obzir okolnost da je bit sadržaja dokumenta br. 11897/09 objavljena u rezoluciji Parlamenta. U okviru takve ocjene rizika od štete, koju razotkrivanje dokumenta uzrokuje interesu zaštićenom na temelju članka 4. Uredbe br. 1049/2001, okolnost da prethodno razotkrivanje nije bilo u skladu s tom uredbom nije relevantno, a posljedice takve nezakonitosti trebaju se eventualno rješavati u okviru drugih pravnih sredstava predviđenih ugovorima.
61 S obzirom na prethodno, valja zaključiti da prvi dio prvog žalbenog razloga žalbe Vijeća nije utemeljen.
62 Drugim dijelom tog žalbenog razloga, Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno proveo puni nadzor zakonitosti sporne odluke iako se trebao ograničiti na ograničeni nadzor kao što proizlazi iz sudske prakse Suda.
63 U tom pogledu valja navesti da iako je doista točno da, kad je riječ o opsegu sudskog nadzora zakonitosti odluke institucije kojom se uskraćuje javni pristup dokumentu na temelju jednog od izuzećâ koja se odnose na javni interes predviđenih u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1049/2001, toj potonjoj instituciji treba priznati široku marginu prosudbe radi utvrđivanja može li razotkrivanje sadržaja dokumenata iz područja pokrivenih navedenim izuzećima ugroziti javni interes. Stoga se u pogledu takve odluke nadzor zakonitosti od strane suca Unije mora ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka i davanja obrazloženja, materijalne točnosti činjenica kao i odsutnosti očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti (presuda Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 34.).
64 Ali kada dotična institucija uskrati pristup dokumentu čije bi razotkrivanje ugrožavalo jedan od interesa zaštićenih u navedenom članku 4. stavku 1. točki (a), ta je institucija, kao što se podsjeća u točki 52. ove presude, ipak dužna dati objašnjenja u vezi s pitanjem na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen jednim od izuzeća predviđenih u toj odredbi, s time da rizik od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.
65 Međutim, Opći sud je u točki 58. pobijane presude ustvrdio da uz izuzeće elemenata dokumenta br. 11897/09 koji se odnose na specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma odnosno na smjernice za pregovaranje, koji mogu otkriti Unijine strateške ciljeve u pregovorima o tom sporazumu, Vijeće nije pokazalo na koji bi način širi pristup tom dokumentu konkretno i stvarno ugrozio javni interes u području međunarodnih odnosa.
66 Stoga se u tom pogledu Opći sud zadovoljio s provjerom obrazloženja sporne odluke. Naime, nakon isticanja u točki 41. pobijane presude da je Vijeće navelo da se ta odluka odnosi na rizik povezan s razotkrivanjem elemenata analize pravne osnove predviđenoga sporazuma, iako takav navod ne proizlazi izričito iz navedene odluke, Opći sud se zatim na temelju takvog razmatranja ograničio na utvrđivanje u točkama 46. do 50. te presude da je takvo obrazloženje sporne odluke pravno nedostatno zato što sâm navod o postojanju tog rizika nije po sebi ispunio zahtjev da dotična institucija mora konkretno i stvarno utvrditi postojanje ugrožavanja interesa Unije u području međunarodnih odnosa. Opći sud je u tom pogledu presudio da kad je izbor pravne osnove utemeljen na objektivnim elementima i ne proizlazi iz margine prosudbe institucije, moguće razmimoilaženje u stajalištima o tom pitanju ne može se poistovjetiti s razmimoilaženjem institucija oko elemenata sadržaja sporazuma, koje bi eventualno moglo biti takve naravi da šteti interesima Unije u području međunarodnih odnosa.
67 Nasuprot tome, Opći sud je u točkama 57. i 58. pobijane presude ocijenio da je obrazloženje Vijeća u prilog spornoj odluci bilo samo po sebi dostatno što se tiče elemenata dokumenta br. 11897/09 koji se odnose na specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma odnosno na smjernice za pregovaranje pa je u točki 59. te presude zaključio da je ta institucija utvrdila rizik od ugrožavanja javnog interesa u području međunarodnih odnosa samo u odnosu na te potonje elemente.
68 Iz prethodno navedenoga proizlazi da se Opći sud ograničio na nadzor obrazloženja na kojem počiva sporna odluka te stoga nije povrijedio ovlast ocjenjivanja Vijeća.
69 S obzirom na ta razmatranja, drugi dio prvog žalbenog razloga žalbe Vijeća također nije osnovan pa taj žalbeni razlog treba biti odbijen u cijelosti.
Drugi žalbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001
Pobijana presuda
70 S obzirom na zaključak usvojen nakon ispitivanja prvog tužbenog razloga gđe in ’t Veld u prilog njezinoj tužbi za poništenje, Opći je sud ograničio ispitivanje drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, samo na dijelove dokumenta br. 11897/09 koji nisu razotkriveni, isključujući one koji se odnose na specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma odnosno na smjernice za pregovaranje.
71 Opći sud je u točkama 69. i 70. pobijane presude ponajprije smatrao da obrazloženje sporne odluke, prema kojem bi Vijeće i njegova pravna služba mogli biti obeshrabreni u traženju i davanju pisanih mišljenja u vezi s osjetljivim pitanjima ako bi takva mišljenja naknadno bila razotkrivena, nije bilo potkrijepljeno nijednim konkretnim i obrazloženim elementom koji bi mogao u ovom slučaju utvrditi postojanje razumno predvidljivog, a ne samo hipotetskog rizika od ugrožavanja interesa Vijeća za dobivanje otvorenih, objektivnih i cjelovitih pravnih mišljenja.
72 Opći sud je u točki 71. pobijane presude također smatrao da, s obzirom na to da je pretpostavka ugrožavanja javnog interesa u području međunarodnih odnosa bila predviđena posebnim izuzećem propisanim u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, činjenica da se pravno mišljenje iz dokumenta br. 11897/09 odnosilo na područje međunarodnih odnosa Unije nije bila sama po sebi dostatna za primjenu izuzeća predviđenoga u članku 4. stavku 2. drugoj alineji te uredbe.
73 Opći sud je zatim u točkama 72. do 74. pobijane presude istaknuo da je, iako se može priznati da je tijekom trajanja međunarodnih pregovora potrebna pojačana zaštita dokumenata institucije uključene u te pregovore kako bi se isključilo ugrožavanje interesa Unije u provedbi tih pregovora, to stajalište već uzeto u obzir priznavanjem široke margine prosudbe koju uživaju institucije u okviru primjene izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001. U okviru izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji te uredbe Vijeće se ne može valjano pozivati na opće stajalište prema kojem bi se u osjetljivom području moglo presumirati ugrožavanje zaštićenog javnog interesa, osobito kad je riječ o pravnim mišljenjima danim u okviru postupka pregovora o međunarodnom sporazumu. Konkretno i predvidljivo ugrožavanje interesa o kojem je riječ ne može se utvrditi niti uslijed pukog straha od otkrivanja građanima razmimoilaženja u stajalištima institucija u vezi s pravnom osnovom međunarodne akcije Unije i na taj način stvaranjem sumnje u zakonitost te akcije.
74 Kad je riječ o argumentaciji Vijeća u vezi s rizikom od ugrožavanja sposobnosti njegove pravne službe da u okviru sudskih postupaka brani stajalište o kojem je ona izrazila negativno mišljenje, Opći sud je u točki 78. pobijane presude smatrao da argument toliko općenite naravi ne može opravdati izuzeće od otvorenosti predviđene Uredbom br. 1049/2001.
75 Konačno, prema mišljenju Općeg suda, Vijeće je dužno uravnotežiti specifičan interes koji mora biti zaštićen neotkrivanjem dokumenta br. 11897/09 i eventualni prevladavajući javni interes koji opravdava razotkrivanje.
76 U tom pogledu Opći sud je u točkama 81. do 95. pobijane presude podsjetio da su zahtjevi za otvorenost povećani kad Vijeće djeluje u svom svojstvu zakonodavca. Međutim, inicijativa i vođenje pregovora u cilju sklapanja međunarodnog sporazuma u načelu su u području izvršne vlasti. Ali Opći sud je također dodao da primjena načela otvorenosti procesa donošenja odluka Unije ne može biti isključena što se tiče međunarodne akcije, osobito kad se odluka kojom se odobrava otvaranje pregovora odnosi na međunarodni sporazum koji može imati posljedice na području zakonodavne aktivnosti Unije, poput predviđenog sporazuma koji u biti zahvaća područje obrade i razmjene informacija u okviru policijske suradnje i može također utjecati na zaštitu osobnih podataka. U tom pogledu, s jedne strane, činjenica da se dokument br. 11897/09 odnosi na područje koje je potencijalno pokriveno izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa, ne može biti relevantna za ocjenu primjene različitog izuzeća koje se odnosi na zaštitu pravnih mišljenja, koje je predviđeno u članku 4. stavku 2. drugoj alineji te uredbe. S druge strane, činjenica da je postupak za sklapanje predviđenoga sporazuma još uvijek bio u tijeku u trenutku donošenja sporne odluke nije bila odlučna u okviru provjeravanja mogućeg postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava razotkrivanje, bez obzira na rizik od ugrožavanja. Naime, javni interes otvorenosti procesa donošenja odluka bio bi lišen svog sadržaja ako bi se uzimao u obzir, kako to predlaže Komisija, samo kad je postupak donošenja odluke okončan.
77 Na temelju tih razmatranja Opći sud je prihvatio drugi tužbeni razlog tužbe za poništenje gđe in ’t Veld.
Argumentacija stranaka
78 Drugi žalbeni razlog žalbe Vijeća temelji se na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 i sastoji se od dva dijela.
79 Prvim dijelom tog žalbenog razloga Vijeće, koje podupire Komisija, navodi da Opći sud nije uzeo u obzir posebnu narav pitanja koje se ispituje u pravnom mišljenju sadržanom u dokumentu br. 11897/09 i da je pogrešno primijenio kriterij „konkretne i stvarne štete“.
80 K tome Opći je sud zanemario posebne okolnosti slučaja, osobito činjenicu da su se u to vrijeme vodili međunarodni pregovori o osjetljivom pitanju u vezi sa suradnjom u borbi protiv terorizma i da institucije nisu bile suglasne u izboru pravne osnove predviđenoga sporazuma. Činjenica da Opći sud nije u svrhu izuzeća predviđenoga u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 uzeo u razmatranje pitanje analizirano u pravnom mišljenju protivno je sudskoj praksi Suda prema kojoj su područje aktivnosti na koje se odnosi dokument i njegov osjetljiv karakter relevantni u svrhu primjene odnosnih izuzeća predviđenih u članku 4. stavcima 2. i 3. te uredbe.
81 Prema mišljenju Vijeća, naglasak koji je Opći sud u točki 73. pobijane presude stavio na činjenicu da su interesi povezani s pregovaranjem o međunarodnom sporazumu već bili uzeti u obzir „priznavanjem široke margine prosudbe koju uživaju institucije u okviru primjene izuzeća predviđenoga u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe [br. 1049/2001]“ počiva na pogrešnoj pretpostavci da institucija ne može navoditi iste činjenične elemente za opravdanje primjene različitih izuzeća na temelju članka 4. navedene uredbe kao takve budući da ta pretpostavka nije potkrijepljena ni tekstom uredbe ni relevantnom sudskom praksom u tom području, a u prilog tom stajalištu Vijeće navodi presude Komisija/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, t. 55.) i Komisija/Éditions Odile Jacob (EU:C:2012:393, t. 113. do 115.).
82 Vijeće u tom pogledu dodaje da je Opći sud povrijedio pravo nametnuvši mu utvrđivanje postojanja stvarnog i konkretnog ugrožavanja zaštite pravnih mišljenja te izlaganje konkretnih i obrazloženih elemenata koji dokazuju postojanje te štete.
83 Svakako, Vijeće je u spornoj odluci objasnilo na koji je način u ovom slučaju javni pristup dokumentu br. 11897/09 mogao ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Osobito je, s jedne strane, postojao stvarni rizik od toga da Europski parlament može koristiti elemente sadržane u pravnom mišljenju u okviru političkih razmjena između institucija radi utjecanja na pregovore u tijeku. S druge strane, pregovori su u vrijeme tih činjenica još uvijek bili u tijeku, a Sud u istim okolnostima nikad nije odlučio u korist razotkrivanja pravnog mišljenja.
84 Konačno, Vijeće tvrdi da je stajalište Općeg suda u točki 101. pobijane presude, prema kojem „bi javni interes koji se odnosi na otvorenost postupka donošenja odluka bio lišen svog sadržaja ako bi se uzimao u obzir, kako to predlaže Komisija, samo kad je proces donošenja odluke okončan“, nespojivo sa sudskom praksom Suda, koji priznaje da interni dokumenti, uključujući pravna mišljenja, uživaju viši stupanj zaštite dok je relevantni postupak u tijeku. To stajalište protivno je i tekstu članka 4. stavka 3. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, koji predviđa posebno izuzeće u vezi sa zaštitom internih dokumenata koji se odnose na pitanje o kojem institucija još uvijek nije donijela odluku.
85 Prema mišljenju gđe in ’t Veld, koju podupire Europski parlament, Opći sud se u stvarnosti ograničio na ispitivanje je li okolnost da se pravno mišljenje odnosi na međunarodne odnose Unije trebala izmijeniti njegovu analizu i u točki 71. pobijane presude zaključio da takva okolnost nije „sama po sebi“ dostatna za opravdanje uskraćivanja radi zaštite pravnih mišljenja.
86 Nadalje, tvrdnja Općeg suda u točki 88. pobijane presude da „je sudjelovanje javnosti u postupku koji se odnosi na pregovaranje i sklapanje međunarodnog sporazuma nužno ograničeno s obzirom na legitimni interes neotkrivanja strateških elemenata pregovora“ ne znači da je pravno mišljenje o pravnoj osnovi tih pregovora „osobito osjetljivo“. Naime, već pobijana presuda ovlašćuje Vijeće da iz mišljenja izdvoji informacije koje sadrže „strateške elemente pregovora“ u mjeri u kojoj omogućuje Vijeću brisanje „odlomaka traženog dokumenta koji sadrže analizu specifičnog sadržaja predviđenoga sporazuma koji mogu otkriti Unijine strateške ciljeve u pregovorima“. Dio presude koji se odnosi na izuzeće u vezi s pravnim mišljenjima stoga se referira samo na ostatak dokumenta br. 11897/09. Dakle, argumenti Vijeća su neosnovani.
87 U vezi s navodnom pogreškom Općeg suda u primjeni kriterija „konkretne i stvarne štete“, gđa in ’t Veld upućuje na svoje argumente izložene u tom pogledu u okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga.
88 Konačno, kad je riječ o navodnom postojanju iznimnih okolnosti u predmetnom slučaju, gđa in ’t Veld u svojem odgovoru na argumente Vijeća navodi da, kao prvo, što se tiče toga da bi razotkrivanje trebalo biti uskraćeno jer se pravno mišljenje odnosilo na internu raspravu Vijeća o otvaranju pregovora, taj element nije relevantan zato što sva pravna mišljenja predstavljaju interne rasprave o temi za koju su pripremljena. Kao drugo, kad je riječ o tome da se mišljenje odnosi na „osjetljivo područje“ terorizma i financiranja terorizma, Vijeće nije objasnilo razloge zbog kojih je ta okolnost relevantna za opravdanje ograničenja pristupa mišljenju o pravnoj osnovi radi sklapanja međunarodnog sporazuma poput predviđenog sporazuma. Naime, budući da mišljenje opisuje sadržaj tog sporazuma i Unijine strateške ciljeve, Opći sud je odlučio da Vijeće nije bilo dužno razotkriti te elemente. Što se tiče drugih dijelova mišljenja, odnosno onih koji se odnose na odlučivanje o pravnoj osnovi radi sklapanja predviđenoga sporazuma, njihov moguće osjetljiv karakter ne ovisi o predmetu samog sporazuma. Kao treće, u odnosu na okolnost da su pregovori o tom sporazumu još uvijek bili u tijeku, Opći sud je valjano objasnio da građani, ako bi im se onemogućavao pristup internim dokumentima institucija zato što proces odlučivanja nije okončan, nikad ne bi mogli sudjelovati u tom procesu. Nadalje, pozivanje Vijeća u tom kontekstu na članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 lišeno je relevantnosti jer se na to izuzeće nije pozivalo u spornoj odluci. Kao četvrto, u odnosu na argument prema kojem razotkrivanje dokumenta povećava vjerojatnost da Europski parlament „može koristiti elemente sadržane u pravnom mišljenju u okviru političkih razmjena između institucija radi utjecanja na pregovore u tijeku“, gđa in ’t Veld podsjeća da je kao članica navedenog Parlamenta već bila u mogućnosti upoznati se sa sadržajem dokumenta br. 11897/09 čak i prije usvajanja sporne odluke, tako da ako je i željela koristiti te elemente u pregovorima s Vijećem, mogla je to učiniti već prije.
89 Drugim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga Vijeće, koje podupire Komisija, navodi da je Opći sud povrijedio pravo primjenjujući u okviru ovog predmeta sudsku praksu Suda prema kojoj, u okviru uravnoteživanja koje zahtijeva zadnji dio rečenice u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001, u obzir valja uzeti okolnost da je pravno mišljenje izrađeno u okviru zakonodavnog postupka (presuda Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Zaključivanje Općeg suda temelji se na premisi da razina otvorenosti koja je primjenjiva na proces odlučivanja Unije u tijeku pregovaranja o međunarodnom sporazumu koji utječe na zakonodavnu aktivnost Unije treba biti jednaka onoj razini koja je primjenjiva na zakonodavni proces same Unije, a što bi na neopravdan način proširilo pouku presude Švedska i Turco/Vijeće (EU:C:2008:374) izvan zakonodavnog područja.
90 Zapravo, značajna je razlika između slučajeva kad Unija djeluje u svojstvu zakonodavca i slučajeva kad djeluje u okviru svoje izvršne nadležnosti radi vođenja međunarodnih odnosa. Sama Uredba br. 1049/2001 uzima u obzir posebnu zaštitu koja mora biti dodijeljena međunarodnim odnosima čija je tajnost zaštićena izuzećem predviđenim u njezinom članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji, odredbi zbog koje zakonodavac ipak nije predvidio uravnoteživanje suprotstavljenih interesa.
91 Iako se u vezi sa sklapanjem međunarodnog ugovora i njegove naknadne provedbe putem zakonodavnih akata Unije postavljaju pitanja demokratske odgovornosti i sudjelovanja građana Unije, Vijeće navodi da to ne može biti slučaj tijekom pregovaračke faze koja tomu prethodi jer je nemoguće uključiti sve te građane a da se pritom ne obavijeste i međunarodni partneri s kojima Unija pregovara.
92 Gđa in ’t Veld u odgovoru na taj argument podsjeća da je Opći sud dopustio Vijeću brisanje onih odlomaka iz dokumenta br. 11897/09 koji obrađuju specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma i koji mogu otkriti Unijine strateške ciljeve pa ti argumenti ne mogu biti relevantni za raspravu o pravnoj osnovi sporazuma jer iz toga ne proizlazi nijedan „strateški element“.
93 Nadalje, činjenica da se pravno mišljenje odnosi na međunarodne odnose i da članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1049/2001 sadrži specifično „obvezno“ izuzeće koje štiti međunarodne odnose Unije ne uklanja nužnost uzimanja u obzir mogućnosti postojanja prevladavajućeg javnog interesa u kontekstu članka 4. stavka 2. te uredbe. Naime, upravo zbog utjecaja predviđenoga sporazuma na zakonodavnu aktivnost Unije, u ovom slučaju njegov utjecaj na obvezujuća pravila za sve građane Unije, nužnost dodjeljivanja veće legitimnosti institucijama i veće povjerenje građana u te institucije predstavljaju prevladavajući interes.
94 Konačno, u odnosu na okolnost na koju se poziva Vijeće da je u kontekstu pregovora koji teku nemoguće obavijestiti sve građane a da se pritom istovremeno ne obavijeste i međunarodni partneri s kojima Unija pregovara, gđa in ’t Veld pobliže navodi da, iako to može biti relevantno stajalište za odbijanje javnog pristupa dijelu dokumenta br. 11897/09 koji se odnosi na strateške ciljeve i upute za pregovaranje, to nije slučaj za ostatak navedenog dokumenta koji se odnosi samo na pitanje pravne osnove.
Ocjena Suda
95 Uvodno valja podsjetiti da prema sudskoj praksi Suda, kad je riječ o izuzeću koje se odnosi na pravna mišljenja predviđena u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, ispitivanje koje provodi Vijeće prilikom razotkrivanja dokumenta koji je od njega zatražen mora se nužno provesti u tri koraka koji odgovaraju trima kriterijima iz te odredbe (presuda Švedska i Turco/Vijeće, EU:C:2008:374, t. 37.).
96 Na taj način, kao prvo, Vijeće se mora uvjeriti da se dokument čije se razotkrivanje traži doista odnosi na pravno mišljenje. Kao drugo, mora ispitati ugrožava li razotkrivanje dijelova predmetnog dokumenta, za koje je utvrđeno da se odnose na pravna mišljenja, zaštitu koju pravna mišljenja moraju uživati, u smislu da bi razotkrivanje nanijelo štetu interesu institucije da traži pravna mišljenja i da dobiva otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja. Kako bi se moglo pozvati na rizik od ugrožavanja tog interesa, on mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski. Kao treće i konačno, ako Vijeće smatra da razotkrivanje dokumenta ugrožava potrebnu zaštitu pravnih mišljenja kako je upravo definirana, na njemu je da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava to razotkrivanje, neovisno o ugrožavanju, koje iz toga proizlazi, njegove sposobnosti traženja pravnih mišljenja i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja (vidjeti u tom smislu presudu Švedska i Turco/Vijeće, EU:C:2008:374, t. 38. do 44.).
97 Prvim dijelom svog drugog žalbenog razloga Vijeće u žalbi, kao prvo, prigovara Općem sudu da u okviru svoje ocjene rizika nije uzeo u obzir to da razotkrivanje dokumenta br. 11897/09 ugrožava interes zaštićen u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 zbog okolnosti da je sadržaj tog dokumenta posebno osjetljiv zato što se odnosi na međunarodne pregovore u tijeku i na pitanje suradnje u borbi protiv terorizma.
98 U tom pogledu dostatno je zapravo navesti da je Opći sud u točki 71. pobijane presude uzeo u obzir tu okolnost presudivši ipak da ona sama po sebi nije dovoljna za primjenu predmetnog izuzeća od prava na pristup s obzirom na to da je pretpostavka ugrožavanja javnog interesa u području međunarodnih odnosa predviđena odvojenim izuzećem.
99 Takvim tumačenjem nije povrijeđeno pravo.
100 S jedne strane, točno je da institucija Unije u svrhe ocjene zahtjeva za pristup dokumentima koje čuva može uzeti u obzir višestruke razloge za uskratu predviđene u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, t. 113., i Komisija/Agrofert Holding, EU:C:2012:394, t. 55.).
101 Međutim, svojom argumentacijom Vijeće nastoji zapravo opravdati primjenu samo jednog razloga za uskratu, tj. zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose, pozivajući se u tu svrhu na dva različita izuzeća predviđena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001. Međutim, čak i pod pretpostavkom da identični činjenični elementi mogu opravdati primjenu dvaju različitih izuzeća, kad se žalitelj, kao što je to ovdje slučaj, neuspješno pozvao na izuzeće izričito predviđeno za zaštitu međunarodnih odnosa, on se ne može zatim temeljiti na pozivanju na te iste činjenične elemente radi utvrđivanja pretpostavke primjene izuzeća koje štiti drugi interes, kao što su to pravna mišljenja, a da pritom ne objasni na koji način razotkrivanje tih dokumenata može konkretno i stvarno ugroziti taj drugi interes.
102 S druge strane, Opći sud je sâm priznao u točki 88. pobijane presude da je sudjelovanje javnosti u postupku pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma nužno ograničeno s obzirom na legitiman interes neotkrivanja strateških elemenata pregovora. U tom pogledu prigovor Vijeća Općem sudu da nije donio zaključke iz tog stajališta, činjenično je pogrešno u mjeri u kojoj je Opći sud upravo na temelju toga u točkama 35. do 39. pobijane presude smatrao da je pristup dijelu dokumenta br. 11897/09 koji sadrži strateške elemente pregovora mogao valjano biti uskraćen na temelju izuzeća predviđenoga u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
103 Kao drugo, Vijeće prigovara Općem sudu da je pogrešno primijenio kriterij „konkretne i stvarne štete“.
104 U tom pogledu, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 52. ove presude, dostatno je utvrditi da je Opći sud valjano podsjetio u točki 69. pobijane presude da rizik da razotkrivanje dokumenta br. 11897/09 konkretno i stvarno ugrožava interes institucije da traži pravna mišljenja i da dobiva otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.
105 Radi davanja nužnih objašnjenja za utvrđivanje postojanja takvog rizika valja provesti ispitivanje opisano u točki 96. ove presude, protivno navodima Vijeća i Komisije, čak i ako se dokument kojem je zatražen pristup ne odnosi na zakonodavni postupak.
106 Naime, Sud je u točki 46. presude Švedska i Turco/Vijeće (EU:C:2008:374) uistinu naglasio da su u slučaju kad Vijeće djeluje u svom svojstvu zakonodavca od osobite važnosti razmatranja prema kojima je na Vijeću uravnoteživanje specifičnog interesa koji se mora zaštititi neotkrivanjem dotičnog dokumenta i osobito općeg interesa na davanje pristupa tom dokumentu s obzirom na prednosti koje proizlaze, kao što to navodi uvodna izjava 2. Uredbe br. 1049/2001, iz povećane otvorenosti odnosno čvršćeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja, kao i veća legitimnost, učinkovitost i odgovornost administracije prema građanima u demokratskom sustavu.
107 Međutim, Sud je također pobliže naveo da nezakonodavna aktivnost institucija ulazi u područje primjene Uredbe br. 1049/2001. U tom pogledu dostatno je podsjetiti da članak 2. stavak 3. te uredbe navodi da se ona primjenjuje na sve dokumente koje institucija čuva, odnosno sastavlja ili zaprima i koje posjeduje u svim područjima aktivnosti Unije (vidjeti u tom smislu presudu Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 87., 88. i 109.).
108 Kao treće, Vijeće navodi da je, suprotno onome što mu je Opći sud prigovorio u pobijanoj presudi, dalo razloge zbog kojih, uzimajući u obzir okolnosti slučaja, javni pristup dokumentu br. 11897/09 može ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001.
109 U tom pogledu, kad je riječ s jedne strane o argumentaciji Vijeća da postoji stvarni rizik od ugrožavanja međunarodnih pregovora jer je Europski parlament želio koristiti elemente sadržane u pravnom mišljenju radi utjecanja na pregovore u tijeku i osporavanja zakonitosti odluke Vijeća o sklapanju predviđenoga sporazuma, dostatno je podsjetiti da ta kritika zanemaruje okolnost da je Opći sud odlučio da je Vijeće strankama utemeljeno uskratilo pristup dokumentu br. 11897/09 u odnosu na specifičan sadržaj predviđenoga sporazuma i Unijine strateške ciljeve u pregovorima. Međutim, Vijeće nije pružilo nijedan element koji bi omogućio utvrđivanje na koji bi način razotkrivanje preostalog dijela navedenog dokumenta dovelo do takvih rizika.
110 S druge strane, u vezi s argumentom Vijeća da Opći sud nije uzeo u obzir činjenicu da su u trenutku zahtjeva za pristupom dokumentu br. 11897/09 pregovori bili u tijeku, valja navesti da je Opći sud u točkama 72. i 73. pobijane presude zapravo izričito ispitao to stajalište i zaključio da je ono već bilo uzeto u obzir priznavanjem široke margine prosudbe koju uživaju institucije u okviru primjene izuzeća predviđenoga u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
111 S obzirom na prethodna razmatranja, valja odbiti prvi dio drugog žalbenog razloga žalbe Vijeća.
112 Budući da je Vijeće u okviru prvog dijela svog drugog žalbenog razloga u žalbi uzalud osporavalo stajalište Općeg suda u pobijanoj presudi, na temelju kojeg je potonji u točki 102. te presude zaključio da elementi koji se navode u spornoj odluci nisu omogućavali utvrđivanje da je razotkrivanje dokumenta br. 11897/09 ugrozilo zaštitu pravnih mišljenja, nije potrebno ispitivati drugi dio tog žalbenog razloga jer ta argumentacija nije valjana. Naime, taj dio odnosi se na podredno obrazloženje Općeg suda prema kojem je Vijeće u svakom slučaju propustilo provjeriti je li postojao prevladavajući javni interes koji je opravdavao veće razotkrivanje dokumenta br. 11897/09, u skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001.
113 Iz sveukupnih prethodnih razmatranja slijedi da drugi žalbeni razlog također treba odbiti te stoga i žalbu u cijelosti.
Troškovi
114 Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
115 U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog Poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Članak 40. stavak 1. istog Poslovnika predviđa da institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
116 Budući da je gđa in ’t Veld podnijela zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u svojim pravnim navodima, treba mu naložiti snošenje troškova. Europski parlament i Komisija snose svoje vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Žalba se odbija.
2. Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.
3. Europski parlament i Komisija snose svoje vlastite troškove.
Potpisi