FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
av den 30 mars 2017(1)
Mål C‑73/16
Peter Puškár
Berörda parter:
Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky,
Kriminálny úrad finančnej správy
(begäran om förhandsavgörande från Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta domstol, Slovakien))
”Begäran om förhandsavgörande – Behandling av personuppgifter – Skydd av de grundläggande rättigheterna – Huruvida ett administrativt förfarande är nödvändigt – Register över personuppgifter som har upprättats för förhindrande av skatteundandragande – Huruvida registret är tillåtet som bevis – Principen om lojalt samarbete – Förhållandet mellan praxis från Europeiska unionens domstol och praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna”
I. Inledning
1. Det är inte första gången som en oenighet mellan Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta domstol, Slovakien) och Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) ger anledning till att begära ett förhandsavgörande.(2) Det är denna gång omtvistat huruvida skattemyndigheterna får föra ett hemligt register över fysiska personer som till synes utövar ledningsfunktioner hos vissa juridiska personer. I denna tvist uppkommer samtidigt frågor beträffande ett effektivt rättsskydd, närmare bestämt dels huruvida ett villkor för att väcka talan får vara att alla administrativa rättsmedel har uttömts, dels huruvida registret får avvisas som olaglig bevisning, om det har lämnats ut utan skattemyndigheternas medgivande. Och slutligen ska EU-domstolen meddela den nationella domstolen huruvida den ska följa praxis från EU-domstolen eller praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) när de båda domstolarna motsäger varandra.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
2. Den grundläggande rätten till uppgiftsskydd som föreskrivs i artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) konkretiseras i dataskyddsdirektivet(3), som inom kort kommer att ersättas av den allmänna dataskyddsförordningen(4).
3. I artikel 6.1 i dataskyddsdirektivet finns vissa principer för behandling av personuppgifter:
”Medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter
a) skall behandlas på ett korrekt och lagligt sätt,
…
d) skall vara riktiga och, om nödvändigt, aktuella. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga i förhållande till de ändamål för vilka de samlades in eller för vilka de senare behandlas, utplånas eller rättas,
…”
4. I artikel 7 i dataskyddsdirektivet anges under vilka villkor behandling av personuppgifter är tillåten:
”Medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter får behandlas endast om
a) den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke, eller
…
c) behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige, eller
…
e) behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning som utförs av den registeransvarige eller tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut, eller
f) behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, …”
5. Enligt artikel 10 i dataskyddsdirektivet krävs det att viss information ges till den berörda personen när personuppgifterna samlas in direkt från denna. I artikel 11 finns motsvarande bestämmelser när uppgifterna inte samlas in från den berörda personen. Och i artikel 12 anges den berörda personens rätt till information om behandlingen av uppgifterna och hans eller hennes rätt att få sådana uppgifter rättade, utplånade eller blockerade som inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i direktivet.
6. Undantag från vissa bestämmelser i dataskyddsdirektivet anges i artikel 13.1:
”Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till
…
d) förebyggande, undersökning, avslöjande av brott eller åtal för brott eller av överträdelser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken,
e) ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller hos Europeiska unionen, inklusive monetära frågor, budgetfrågor och skattefrågor,
f) en tillsyns-, inspektions- eller regleringsfunktion som, även om den är av övergående karaktär, är förbunden med myndighetsutövning i de under punkterna c), d) och e) nämnda fallen,
…”
7. I artikel 14 i dataskyddsdirektivet föreskrivs den registrerades rätt att göra invändningar:
”Medlemsstaterna skall tillförsäkra den registrerade rätten att
a) åtminstone i de fall som avses i artikel 7 e) och f) när som helst av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation motsätta sig behandling av uppgifter som rör honom, utom när den nationella lagstiftningen föreskriver något annat. När invändningen är berättigad får den behandling som påbörjats av den registeransvarige inte längre avse dessa uppgifter,
…”
8. I artikel 22 i dataskyddsdirektivet finns en bestämmelse om rättslig prövning:
”Medlemsstaterna skall – utan att det påverkar möjligheten att utnyttja något administrativt förfarande, till exempel vid den tillsynsmyndighet som avses i artikel 28, som kan användas innan ett ärende anhängiggörs hos en rättslig instans – föreskriva att var och en har rätt att föra talan inför domstol om sådana kränkningar av rättigheter som skyddas av den nationella lagstiftning som är tillämplig på ifrågavarande behandling.”
9. I artikel 28.4 i dataskyddsdirektivet föreskrivs en rätt att klaga hos en tillsynsmyndighet:
”Var och en kan, på egen hand eller företrädd av en organisation, vända sig till tillsynsmyndigheten med begäran om skydd för sina fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. Den berörda personen skall informeras om vilka följder hans begäran har fått.
Var och en kan i samband med tillämpningen av de nationella bestämmelser som har antagits med stöd av artikel 13 i detta direktiv till tillsynsmyndigheten ge in en begäran om att få kontrollera om en behandling är tillåten. Den berörda personen skall informeras om vilka följder hans begäran har fått.”
B. Slovakisk rätt
10. 250v § styckena 1 och 3 i Občiansky súdny poriadok (civilprocesslagen), i den lydelse som är tillämplig på det nationella målet, innehåller följande bestämmelser om rättskydd:
”1) En fysisk eller juridisk person som anser att dess rättigheter eller intressen som skyddas enligt lag har kränkts genom ett annat olagligt ingripande av en offentlig myndighet än ett beslut som riktats direkt mot personen eller fått verkningar gentemot denna kan ansöka om att domstol ska förordna om åtgärder för att skydda personen om ingripandet eller dess verkningar fortgår eller om det finns risk för att de upprepas.
…
3) Ansökan ska avvisas om sökanden inte har uttömt de rättsmedel som föreskrivs i speciallag …”
11. Enligt Zákon č. 9/2010 Z. z. o sťažnostiac (lag nr 9/2010 om administrativa klagomål) kan förvaltningens handlingar eller försummelser överklagas.
12. 164 § i Zákon č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) (lag nr 563/2009 om skatteförvaltning (skattelagen), i den lydelse som är tillämplig på det nationella målet, avser behandling av personuppgifter:
”Med avseende på förvaltningen av skatter har skattemyndigheterna, finansdirektoratet och finansministeriet befogenhet att behandla personuppgifter för de skattskyldiga, deras företrädare samt varje annan person i enlighet med bestämmelserna i en speciallag(95)[(5)]. Personuppgifterna får endast lämnas ut till kommunen i dess egenskap av skattemyndighet, till finansmyndigheterna och till finansministeriet samt, vad gäller förvaltningen av skatter, till varje annan person, domstol eller straffrättslig myndighet inom ramen för deras uppdrag enligt speciallag. Databehandling(95) får avse en fysisk persons för- och efternamn, bostadsadress och nationellt identifikationsnummer om personen inte är registrerad i bolagsregistret.”
13. I 4 § stycke 3 d, e och o i Zákon č. 333/2011 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti daní, poplatkov a colníctva (lag nr 333/2011 om organen för den statliga förvaltningen av skatter, avgifter och tullar) regleras finansdirektoratets uppgifter som är relevanta för det aktuella fallet:
”Finansdirektoratet har till uppgift att
d) upprätta, utveckla och förvalta skattemyndighetens datasystem …, varvid finansministeriet ska underrättas om direktoratets avsikt att utföra verksamhet som rör upprättandet och utvecklandet av nämnda datasystem,
e) upprätta och föra ett centralt register över ekonomiska aktörer och andra personer som ägnar sig åt verksamhet som omfattas av tullagstiftningen och säkerställa att registret är i överensstämmelse med motsvarande register hos Europeiska kommissionen; upprätta och föra ett centralt register över skattskyldiga personer samt föra och uppdatera databasen; upprätta nämnda register och föra dem med hjälp av skattemyndighetens datasystem,
o) informera berörda personer om deras rättigheter och skyldigheter i fråga om skatter och avgifter samt om deras rättigheter och skyldigheter enligt speciallagstiftning. …”
14. Behandling av uppgifter om överträdelser regleras i 5 § stycke 3 b lag nr 333/2011:
”Skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet ska använda myndighetens datasystem, i vilka den samlar in, behandlar, lagrar, överför, använder, skyddar och raderar information och personuppgifter angående de som har överträtt skatte‑ eller tullagstiftningen, eller de i fråga om vilka det finns skäl att misstänka att de överträder skatte- eller tullagstiftningen, eller de som inom skattemyndighetens befogenhetsområde har skadat eller skäligen kan misstänkas för att ha skadat allmän ordning, samt annan information om sådana överträdelser av skatte- och tullagstiftningen eller om sådan skada på allmän ordning; sådan information och sådana personuppgifter ska lämnas till eller göras tillgängliga för finansdirektoratet och skatte- eller tullkontoret i den mån det är nödvändigt för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag.”
III. Bakgrund
15. Peter Puškár yrkade i överklagande av den 19 november 2014 att Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakiens högsta domstol) skulle förbjuda Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky (Slovakiens finansdirektorat) och alla skattekontor som lyder därunder, samt Kriminálny úrad finančnej správy (skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet) att föra in hans namn i registret över fysiska personer (enligt Peter Puškár 1 227 personer) som enligt de offentliga myndigheterna utgör det som i Slovakien kallas biele kone (”vita hästar”, vilket i dagligt tal är benämningen på personer som fiktivt agerar frontfigurer i företag, så kallade målvakter). I regel är i detta register varje fysisk person knuten till en eller flera juridiska personer (enligt Peter Puškár sammanlagt 3 369 juridiska personer) för vilkas räkning den fysiska personen agerar med angivande av sitt eget nationella identifikationsnummer, den juridiska personens skatteregistreringsnummer och uppdragets längd. Han yrkade även att nämnda myndigheter skulle förpliktas att radera hans namn från nämnda register och liknande register samt från skattemyndighetens datasystem.
16. Skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet bekräftade förekomsten av ett register över biele kone men uppgav att det var finansdirektoratet som hade upprättat registret.
17. Peter Puškár har gjort gällande att finansdirektoratet och skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet framför allt har gjort sig skyldiga till ett olagligt ingripande, eftersom registreringen av hans namn kränker hans rätt till skydd för sin person och särskild rätten till skydd för ära, värdighet och anseende.
18. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakiens högsta domstol) ogillade överklagandet, liksom överklagandena i separata mål från två andra personer som också förekom i registret, på formella eller materiella grunder.
19. Efter överklagande från Peter Puškár och de andra ovannämnda personerna fastslog Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) att Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakiens högsta domstol) genom domarna hade åsidosatt klagandenas grundläggande rätt till en rättvis rättegång.
20. Efter begäran om förhandsavgörande fastslog Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) dessutom att, utöver rätten till skydd för privatliv, också den grundläggande rätten till skydd av personuppgifter mot obehörig insamling och mot annat missbruk hade åsidosatts. På dessa rättsliga grunder upphävde Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) alla de ovannämnda domarna från Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakiens högsta domstol) och återförvisade målen till denna för förnyad prövning. I samband härmed betonade författningsdomstolen att högsta domstolen är bunden av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i fråga om skydd av personuppgifter.
21. I de övriga domarna kritiserade Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakiens högsta domstol) för att den, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, tillämpat ett rent formalistiskt synsätt vid tolkningen av bestämmelserna om avvisning av ansökningar om skydd mot olagliga ingripanden från offentliga myndigheters sida. Den underlät att beakta den konstitutionella dimensionen av den grundläggande rätten till domstolsskydd. Denna gör det möjligt att vända sig till domstol för att få till stånd en prövning av offentliga myndigheters beslut och praxis som innebär ingripanden i de grundläggande rättigheterna och friheterna. Däremot beaktade Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) inte EU-domstolens praxis beträffande tillämpning av de unionsrättsliga bestämmelserna om skydd av personuppgifter.
22. Under inflytande av Europadomstolen har Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) enligt uppgifter i begäran om förhandsavgörande de senaste åren svängt och modifierat den praxis som innebar att ett klagomål i den mening som avses i lagen om administrativa klagomål alltid ska anses utgöra ett effektivt rättsmedel mot olagliga ingripanden från offentliga myndigheter eller gentemot deras passivitet. Författningsdomstolens ståndpunkt att högsta domstolen i förevarande fall otvetydigt ska följa praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är, enligt slovakisk rätt, bindande för den fortsatta prövningen av målet i sak. Däremot behöver inte unionsrätten eller EU-domstolens praxis beaktas i samma utsträckning.
IV. Begäran om förhandsavgörande
23. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakiens högsta domstol) har därför hänskjutit följande frågor till domstolen:
”1) Ska artikel 47 första stycket i stadgan, enligt vilken var och en vars rättigheter – det vill säga också rätten till skydd för privatlivet i samband med behandling av personuppgifter vilken stadgas i artikel 1.1 och följande artiklar i dataskyddsdirektivet – har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol med beaktande av de villkor som föreskrivs i nämnda artikel 47, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken en person, i syfte att tillvarata sina rättigheter och friheter, måste ha uttömt alla rättsmedel som föreskrivs i en sådan speciallag som den slovakiska lagen om administrativa klagomål innan vederbörande kan göra gällande sin rätt till ett effektivt rättsmedel vid en förvaltningsdomstol?
2) När det har gjorts gällande ett åsidosättande av rätten till skydd av personuppgifter, vilken i Europeiska unionen huvudsakligen genomförs genom dataskyddsdirektivet och vilken särskilt innefattar
– medlemsstaternas skyldighet att skydda rätten till privatliv i samband med behandling av personuppgifter (artikel 1.1), och
– medlemsstaternas befogenhet att föreskriva att personuppgifter får behandlas när det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse (artikel 7 e) eller för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut,
– med beaktande av medlemsstaternas befogenhet att i undantagsfall begränsa omfattningen av rättigheterna och skyldigheterna (artikel 13.1 e och f) då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller Europeiska unionen, inklusive monetära frågor, budgetfrågor och skattefrågor,
kan då rätten till respekt för privatliv och familjeliv, bostad och kommunikationer enligt artikel 7 i stadgan och rätten till skydd av personuppgifter enligt artikel 8 i samma stadga tolkas så, att en medlemsstat inte utan den berörda personens samtycke får upprätta register över personuppgifter för skatteförvaltningsändamål, med den följden att en offentlig myndighets insamling av personuppgifter i syfte att förhindra skatteundandragande i sig utgör en risk?
3) Kan ett register som förs av ett finansiellt organ i en medlemsstat, vilket innehåller klagandens personuppgifter och i fråga om vilket lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder har vidtagits för att skydda uppgifterna mot otillåten spridning eller otillåten tillgång, i den mening som avses i artikel 17.1 i dataskyddsdirektivet, till vilket klaganden har skaffat sig tillgång utan nämnda finansiella organs lagstadgade samtycke anses utgöra olaglig bevisning som en nationell domstol ska avvisa i enlighet med den unionsrättsliga principen om en rättvis rättegång i artikel 47 andra stycket i stadgan?
4) Är det förenligt med nämnda rätt till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång (särskilt enligt artikel 47 i stadgan) att en nationell domstol, för det fall det i ett visst mål finns praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som skiljer sig från EU-domstolens praxis, ger EU-domstolens rättsliga ställningstagande företräde i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU och i artikel 267 FEUF?”
24. Peter Puškár, Republiken Slovakien, Republiken Tjeckien, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Polen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Förutom Peter Puškár och Slovakien deltog Spanien och kommissionen i den muntliga förhandlingen.
V. Bedömning
25. Den första och den tredje frågan från Najvyšší súd (Republiken Slovakiens högsta domstol) avser förfarandet för rättsskydd. Jag ska därför behandla dem efter varandra (avsnitten B och C), det vill säga före den materiellrättsliga andra frågan huruvida det omtvistade registret är förenligt med skyddet av personuppgifter (se avsnitt D). Till sist ska jag ta upp den fjärde frågan, som avser eventuella motsägelser mellan EU-domstolens och Europadomstolens praxis (se avsnitt E). Inledningsvis ska jag emellertid klarlägga i vad mån unionens dataskyddslagstiftning är tillämplig på det omtvistade registret (se avsnitt A).
A. Huruvida unionens uppgiftsskyddslagstiftning är tillämplig
26. Särskilt Spanien anser att unionens uppgiftsskyddslagstiftning inte är tillämplig i det nationella målet.
27. Det ska i detta avseende göras åtskillnad mellan dataskyddsdirektivet och artikel 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
28. Dataskyddsdirektivets tillämpningsområde begränsas i synnerhet genom dess artikel 3.2. Enligt denna är det bland annat inte tillämpligt på straffrättsliga förfaranden. Detta måste också gälla i den mån det omtvistade registret används i straffrättsligt syfte.(6) Däremot är dataskyddsdirektivet i princip tillämpligt på skatteuppbäring och användning av registret i detta sammanhang.(7) Detta framgår också av artikel 13.1 e i dataskyddsdirektivet, som uttryckligen tillåter en begränsning av uppgiftsskyddet till skatteändamål.
29. Tillämpningsområdet för den grundläggande rätten till uppgiftsskydd enligt artikel 8 i stadgan påverkas däremot inte av artikel 3.2 i dataskyddsdirektivet. Det framgår särskilt av artikel 51.1 i stadgan. Enligt denna bestämmelse tillämpas de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning i alla fall som omfattas av unionsrätten.(8) Såsom tidigare särskilt slagits fast i domen i målet Åkerberg Franson är stadgan tillämplig också på påföljder på skatterättens område i den mån det är fråga om skatterättsliga bestämmelser i unionsrätten.(9) Jag tänker här särskilt på omsättnings‑ och punktskatter. Men även vissa frågor om direkta skatter omfattas av unionsrätten, till exempel inom tillämpningsområdet för punktvisa harmoniseringsåtgärder(10) eller om de grundläggande friheterna begränsas.(11) I det enskilda fallet torde den nationella domstolen därför ofta ha att undersöka huruvida stadgan är tillämplig. I den mån unionsrätten och stadgan inte är tillämpliga torde för övrigt ofta jämförbara krav anges i artikel 8 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.
30. För förevarande mål följer av ovanstående att användning av registret vid skatteuppbäring omfattas av dataskyddsdirektivet och stadgan, medan endast stadgan är tillämplig på det straffrättsliga området om det rör sig om frågor som bestäms av unionsrätten.
B. Den andra frågan – obligatoriskt administrativt klagomål
31. Den första frågan avser villkoren för rättsskydd vid genomdrivande av rättigheter i samband med personuppgifter. Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) vill få klarhet i huruvida det är förenligt med rätten till ett effektivt rättsskydd som föreskrivs i artikel 47 första stycket i stadgan att ett villkor för att väcka talan är att klaganden har uttömt alla administrativa rättsmedel.
32. Det är uppenbart att bakgrunden till frågan är att Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) har ifrågasatt detta villkor för att väcka talan.
33. EU-domstolen besvarar i regel sådana frågor med påpekande om medlemsstaternas processuella autonomi som ska utövas med beaktande av principerna om likvärdighet och effektivitet.(12) Den processuella autonomin gäller emellertid bara i den mån det inte finns några bestämmelser i unionsrätten. I dataskyddsdirektivet finns det dock bestämmelser där frågan åtminstone berörs. Jag ska därför, oberoende av möjligheterna till ett isolerat genomdrivande av rättigheterna enligt artikel 8 i stadgan,(13) till att börja med undersöka direktivets bestämmelser (se avsnitt 2) innan jag därefter behandlar förhållandet mellan effektivitetsprincipen och rätten till ett effektivt rättsskydd (se avsnitt 3). Avslutningsvis kommer jag att behandla konsekvenserna av dessa bestämmelser för ett obligatoriskt administrativt klagomål (se avsnitt 4). Till att börja med är det emellertid på sin plats att göra några påpekanden om huruvida denna fråga kan tas upp till prövning (se avsnitt 1).
1. Huruvida den första frågan kan tas upp till sakprövning
34. Särskilt Peter Puškár har gjort gällande att den första frågan inte kan tas upp till prövning. Han har förklarat att han har ingett olika klagomål som alla har avvisats. Frågan är därför hypotetisk.
35. Peter Puškár medger dock själv att sådana frågor från nationella domstolar om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta som ställs inom ramen för den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen har lämnat under eget ansvar och som det inte ankommer på EU-domstolen att pröva riktigheten av. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(14)
36. I begäran om förhandsavgörande preciseras tyvärr inte vilka administrativa rättsmedel som Peter Puškár har uttömt. Han har emellertid förklarat att Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) och Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) har olika uppfattning om huruvida det är nödvändigt att uttömma alla administrativa rättsmedel och vilka konsekvenser det får för frågan huruvida talan kan tas upp till prövning. Frågan är därför inte uppenbart hypotetisk, utan ska besvaras.
2. Bestämmelserna i dataskyddsdirektivet
37. I dataskyddsdirektivet tas rättslig prövning upp i artiklarna 22 och 28. I artikel 22 föreskrivs att var och en, utan att det påverkar möjligheten att utnyttja ett administrativt förfarande enligt artikel 28.4, har rätt att föra talan inför domstol om sådana kränkningar av rättigheter som skyddas av den nationella lagstiftning som är tillämplig på ifrågavarande behandling.
38. Enligt artikel 28.4 i dataskyddsdirektivet kan var och en vända sig till en så kallad tillsynsmyndighet med begäran om skydd för sina fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. Var och en kan i synnerhet ge in en begäran till tillsynsmyndigheten om att få kontrollera om en behandling är tillåten.
39. I artiklarna 22 och 28.4 i dataskyddsdirektivet skulle man vid en första anblick kunna finna bestämmelser som på området genomdrivande av dataskyddslagstiftningen avser förhållandet mellan en talan vid domstol och ett administrativt klagomål.
40. Vid närmare betraktande framgår det emellertid att åtminstone överklagandeförfarandet enligt artikel 28.4 i dataskyddsdirektivet inte är föremål för det aktuella förfarandet om överklagande. Överklagandeförfarandet enligt dataskyddsdirektivet genomförs av den oberoende tillsynsmyndighet(15) som avses i direktivet. Ett administrativt klagomål som enligt slovakisk rätt ska föregå en talan ska däremot inges till de ansvariga förvaltningsmyndigheterna.
41. Den mer långtgående, i framtiden gällande bestämmelsen i artikel 79 i den allmänna dataskyddsförordningen, som ännu inte är tillämplig, visar dock hur talerätten enligt dataskyddslagstiftningen förhåller sig till andra rättsmedel. Enligt denna bestämmelse ska varje registrerad ha rätt till ett effektivt rättsmedel utan att det påverkar tillgängliga administrativa prövningsförfaranden eller prövningsförfaranden utanför domstol, inbegripet rätten att lämna in ett klagomål till en tillsynsmyndighet.
42. Åtminstone i framtiden kommer således rättslig prövning att beviljas utan att det påverkar alla andra rättsmedel. Det innebär att rätten att överklaga inte påverkar rättsmedlen.
43. Med detta är emellertid ännu inte klarlagt huruvida det kan föreskrivas att ett annat rättsmedel måste uttömmas innan talan kan väckas. Av artikel 79 i den allmänna dataskyddsförordningen framgår i detta avseende bara att den rättsliga prövningen ska vara effektiv. En skyldighet att uttömma ett annat rättsmedel innan talan väcks kommer följaktligen inte att vara tillåten om den rättsliga prövningen inte gäller på grund av detta villkor.
44. Artikel 22 i dataskyddsdirektivet avser visserligen bara ett specifikt rättsmedel och kräver inte heller uttryckligen att den rättsliga prövningen ska vara effektiv, men det är självklart att den åtminstone ska vara effektiv.(16) Och att rätten till rättslig prövning inte ska påverka andra rättsmedel ligger nära tillhands, eftersom det inte finns någon bestämmelse om detta i artikel 22.
45. Den gällande talerätten enligt dataskyddsdirektivet innebär följaktligen också att det bara kan krävas att de administrativa rättsmedlen är uttömda om det inte påverkar den rättsliga prövningens verkan. Det är samma hinder som det som effektivitetsprincipen utgör för den nationella processuella autonomin.
3. Effektivitetsprincipen och rätten till ett effektivt rättsskydd
46. Enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi åligger det den nationella rättsordningen att fastställa reglerna för det förfarande som ska säkerställa det skydd som enskilda åtnjuter enligt unionsrätten, om relevanta unionsrättsliga bestämmelser saknas.
47. Traditionellt begränsas denna autonomi av principerna om likvärdighet och effektivitet. I det aktuella fallet är bara den senare av intresse. Enligt denna princip får nationella regler för förfarandet inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten.(17)
48. Domstolen har vid upprepade tillfällen fastslagit att vart fall där frågan gäller om en nationell handläggningsregel medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten måste bedömas med beaktande av regelns ställning i det samlade förfarandet, förfarandets förlopp och förfarandets särdrag vid de olika nationella instanserna. Härvidlag ska det i förekommande fall tas hänsyn till de principer som ligger till grund för det nationella domstolssystemet, som till exempel skyddet av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om en ändamålsenlig handläggning.(18)
49. På senare tid har effektivitetsprincipen emellertid också i allt större utsträckning kopplats samman med rätten till ett effektivt rättsskydd enligt artikel 47 första stycket i stadgan.(19) Under de senaste månaderna har till och med två relevanta domar meddelats som inte längre stöder sig på effektivitetsprincipen, utan enbart på artikel 47 första stycket.(20)
50. Genom att artikel 47 första stycket i stadgan åberopas får den nödvändiga prövningen av åtgärden i fråga struktur, eftersom begränsningarna av de grundläggande rättigheterna enligt artikel 52.1 uppmärksammas genom denna.(21) Enligt denna bestämmelse är en begränsning av grundläggande rättigheterna bara befogad om den föreskrivs i lag och det väsentliga innehållet i rättigheten beaktas. Dessutom får begränsningar endast göras med beaktande av proportionalitetsprincipen, om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Proportionalitetsprincipen är emellertid en del av effektivitetsprincipen. Där kommer den till uttryck i begränsningen ”orimligt försvårande”.
51. Artikel 47 första stycket i stadgan och effektivitetsprincipen förkroppsligar därför slutligen samma rättsprincip och kan prövas tillsammans med tillämpning av artiklarna 47 första stycket och 52.1 i stadgan.
4. Huruvida ett obligatoriskt administrativt förfarande är förenligt med ett effektivt rättsskydd
52. Jag ska således undersöka huruvida kravet att ett administrativt rättsmedel ska vara uttömt innan talan väcks är förenligt med artikel 47 första stycket i stadgan och effektivitetsprincipen.
53. En sådan processuell regel fördröjer åtminstone tillgången till rättslig prövning. Dessutom kan den orsaka extra kostnader. Eventuellt tar förvaltningsmyndigheterna ut avgifter för att genomföra den rättsliga prövningen. Det kan också vara meningsfullt eller till och med nödvändigt att anlita advokat eller framlägga utlåtanden.
54. En skyldighet att innan talan väcks uttömma ett administrativt rättsmedel berör således rätten till ett effektivt rättsligt skydd.
55. En sådan processuell regel kan dock vara befogad enligt artikel 52.1 i stadgan.
56. Regeln föreskrivs i lag i Slovakien enligt begäran om förhandsavgörande. Att den skulle inverka negativt på det väsentliga innehållet i rätten till effektivt rättsskydd ligger inte nära tillhands, eftersom den inte begränsar den grupp av personer som i princip kan utnyttja rätten till domstolsskydd.(22) De åläggs endast ytterligare en etapp i förfarandet.
57. Avgörande är därför frågan huruvida det obligatoriska administrativa klagomålet är proportionerligt.
58. Enligt proportionalitetsprincipen ska en åtgärd ”säkerställa att det eftersträvade målet uppnås samt vara nödvändig och proportionerlig”(23).(24) Såsom betonas i artikel 52 första stycket i stadgan ska detta mål erkännas av unionen och svara mot mål av allmänintresse eller vara nödvändigt för att skydda andra människors rättigheter och friheter.
59. Enligt Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) innebär ett uttömmande av det administrativa rättsmedlet en effektivitetsvinst, eftersom den ger förvaltningen tillfälle att avhjälpa det ifrågasatta olagliga ingreppet och den besparas ett oväntat domstolsförfarande. I det administrativa förfarandet preciseras dessutom vad som är tvistigt mellan parterna, vilket underlättar för domstolarna att fortsätta att behandla tvisten. Det bör tilläggas att administrativa klagomål skyddar domstolarna från onödiga förfaranden och också kan främja rättssäkerheten genom att den berörda personen accepterar ingreppet till exempel på grund av en övertygande motivering utan att ett förfarande i domstol genomförs. Och slutligen är ett administrativt klagomål i regel betydligt mer ekonomiskt för alla parter än ett överklagande vid domstol.
60. Detta mål erkänns i unionsrätten, vilket jämförbara administrativa förfaranden visar, till exempel i rättsreglerna om offentlig anställning(25) eller i rätten till tillgång till handlingar.(26) Även de besvärsinstanser som har inrättats vid EUIPO(27) eller vid Europeiska kemikaliemyndigheten(28) tjänar detta syfte. Slutligen är ett administrativt klagomål ett villkor för att vända sig till Europeiska ombudsmannen.(29)
61. Jag vill tillägga att detta mål erkänns även i den tyska rättsordningen. I det tyska förvaltningsförfarandet är alltid ett villkor för att väcka talan att ett administrativt klagomål enligt 68 § i Verwaltungsgerichtsordnung (förvaltningsprocesslagen) har ingetts. Nyttan med detta villkor bestrids i regel(30) inte. Domstolarna har tvärtom haft att avgöra huruvida det är förenligt med lagstiftning som har företräde att delvis avskaffa det administrativa klagomålet.(31)
62. Ett obligatoriskt administrativt förfarande är utan tvekan ägnat att uppnå de mål som nämns i punkt 59. Jag kan inte heller komma på något lindrigare medel genom vilka målen skulle uppnås i samma utsträckning.
63. Följaktligen kvarstår frågan huruvida det obligatoriska administrativa klagomålet är proportionerligt eller lämpligt i förhållande till det mål som ska uppnås. Svaret på frågan beror på hur det administrativa klagomålet faktiskt är utformat. Detta kan slutligen bara de nationella domstolarna göra en definitiv bedömning av.
64. Ovanstående gäller särskilt för en punkt som Peter Puškár har anfört, nämligen den påstådda osäkerheten om huruvida tidsfristen för att överklaga börjar löpa redan innan ett administrativt klagomål har avgjorts. Om de nationella domstolarna fastslår att det faktiskt har rått en sådan osäkerhet vid den avgörande tidpunkten, så är det knappast rimligt att låta frågan huruvida en talan kan tas upp till prövning vara avgörande för om administrativa rättsmedlet har uttömts.
65. På konsumenträttens område fastslog EU-domstolen för övrigt att ett obligatoriskt förlikningsförfarande var möjligt innan talan väcktes vid domstol, eftersom det bland annat inte avsevärt försenade väckandet av talan och inte medförde kostnader för konsumenten eller bara mycket låga sådana.(32)
66. Dessa båda synpunkter har också betydelse för bedömningen av ett obligatoriskt administrativt klagomål. Väsentliga fördröjningar eller onödigt höga kostnader för klaganden skulle säkert medföra att den processuella regelns lämplighet ifrågasattes.
67. Vad beträffar fördröjningar ger redan artikel 47 andra stycket i stadgan var och en rätt att få sin sak prövad inom skälig tid. Denna rätt avser visserligen förfarandet vid domstol, men den får naturligtvis inte heller undergrävas genom ett villkor för att väcka talan. Europadomstolen räknar följaktligen in tiden för obligatoriska administrativa förfaranden i prövningen av den tid som förfarandet vid domstol har pågått.(33) Och även om artikel 47 andra stycket i stadgan inte tillämpades, så skulle jämförbara krav gälla enligt en allmän princip i unionsrätten.(34)
68. När det gäller kostnaderna kräver artikel 47 tredje stycket i stadgan visserligen bara rättshjälp om denna hjälp är nödvändig för att ge personer som inte har tillräckliga medel en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol. Och i princip kan rimliga avgifter för att genomföra det administrativa förfarandet inte ifrågasättas.(35)
69. Det måste dock finnas strängare begränsningar för uttaget av avgift för ett obligatoriskt administrativt klagomål, eftersom detta administrativa förfarande utgör ett hinder för att utnyttja det rättsliga skydd som garanteras genom artikel 47 i stadgan, och kostnaderna för detta tillkommer till kostnaderna för överklagande vid domstol.(36) Principen som ligger till grund för rätten till rättshjälp omfattar därför också kostnaderna för ett obligatoriskt administrativt klagomål. Den självkontroll som är förknippad med det administrativa klagomålet i en rättslig union ligger dessutom inte bara i den berörda personens intresse, utan är också av allmänt intresse.
5. Slutsats i denna del
70. Rätten till ett effektivt rättsskydd enligt artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och effektivitetsprincipen utgör inte hinder för ett krav på att de administrativa rättsmedlen ska vara uttömda innan talan väcks, om reglerna för detta klagomål inte inverkar överdrivet negativt på rättsskyddet. Det obligatoriska administrativa klagomålet får därför i synnerhet inte fördröja överklagandet orimligt eller orsaka onödigt höga kostnader.
71. Jag vill dock för fullständighetens skull klargöra att om ett obligatoriskt administrativt klagomål är förenligt med unionsrätten utesluter inte detta att en sådan processuell regel för rättsskyddet inte är förenlig med den nationella författningsrätten.
C. Den tredje frågan – Uteslutande av registret som bevis
72. Med den tredje frågan, som jag kommer att besvara före den andra frågan, vill Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) få klarhet i huruvida det omtvistade registret kan uteslutas som bevis, eftersom Peter Puškár har fått tillgång till det utan de ansvariga myndigheternas samtycke.
1. Huruvida frågan kan tas upp till sakprövning
73. Slovakien och Peter Puškár anser att frågan inte kan tas upp till prövning, eftersom den i avsaknad av relevanta unionsrättsliga bestämmelser bara avser tolkningen av den nationella rätten.
74. I denna invändning bortser de emellertid från att också bevisregler i likhet med regler om ett obligatoriskt administrativt klagomål utgör processuella regler som kan påverka rättsskyddets verkan när rättigheter som beviljas enligt unionsrätten genomdrivs. Unionsrätten kan därför begränsa medlemsstaternas processuella autonomi också på detta område.
75. Tjeckien betvivlar däremot att frågan har betydelse för utgången i målet, eftersom en av de myndigheter som är berörda i det nationella målet, nämligen skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet, har medgett att registret finns och att det har upprättats av den andra berörda myndigheten, det vill säga finansdirektoratet. I enlighet med detta skulle man kunna anta att det inte behövs ytterligare bevis och att frågan är hypotetisk.
76. Särskilt vid den muntliga förhandlingen framgick det emellertid att den andra berörda myndigheten, finansdirektoratet, i det nationella målet bestred att det hade upprättat registret eller kände till detta. Det är dessutom i vart fall oklart om de uppgifter som rör Peter Puškár finns med i registret. Och det kan slutligen inte uteslutas att Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) oberoende av utgången i målet ändå har att avgöra om registret är tillåtet som bevismedel.
77. Man kan följaktligen utgå från att ett svar på frågan är nödvändigt för att avgöra det nationella målet.
2. Svaret på frågan
78. Liksom i samband med den första frågan gäller medlemsstaternas processuella autonomi också för bevisreglerna. Det åligger nämligen medlemsstaterna att bestämma vilka bevis som är tillåtna om det inte finns någon unionsrättslig bestämmelse, med förbehåll för att principerna om likvärdighet och ekvivalens iakttas.(37)
79. Inte heller när det gäller denna fråga finns det något som tyder på att likvärdighetsprincipen har åsidosatts. Det relevanta är följaktligen återigen bara effektivitetsprincipen, som ska tillämpas i samband med rätten till ett effektivt rättsskydd enligt artikel 47 i stadgan.
80. Om de tillåtna bevismedlen begränsas till att bevisa att en rättighet som ges enligt unionsrätten har åsidosatts, innebär detta ett intrång i den grundläggande rätten till ett effektivt rättsskydd. Begränsningen måste därför motiveras enligt artikel 52.1 i stadgan.
81. Eftersom bara ett tänkbart bevismedel berörs, påverkas inte det väsentliga innehållet i ett effektivt rättsskydd. Det är återigen frågan om proportionalitet som ska prövas.
82. EU-domstolen har redan i princip erkänt målet att förhindra otillåten användning av interna handlingar i domstolsförfaranden.(38) Såsom Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) helt riktigt har understrukit har detta syfte samband med principen om en rättvis rättegång, och särskilt idén om likställdhet i processen, som anges i artikel 47 i stadgan,(39) eftersom olagligt utnyttjande av interna uppgifter kan vara till avsevärd nackdel för den berörda parten. Även statliga myndigheter kan åberopa dessa principer om de är parter i en rättstvist.(40) Möjligheten att avvisa en intern handling som utan tillåtelse framläggs som bevis är ägnad att uppnå detta mål.
83. Att fullständigt avvisa sådana bevismedel är förvisso inte det lindrigaste medlet. Man ska i stället undersöka huruvida den berörda personen har rätt att få tillgång till uppgifterna i fråga. I det fallet skulle intresset av att förhindra otillåten användning inte längre förtjäna att skyddas.
84. När det gäller avvisande av handlingar som används utan tillåtelse finner EU-domstolen nämligen att den själv kan förordna om att de ska framläggas.(41) Den har dessutom understrukit att skyddet mot otillåten användning beror på att handlingarna i fråga inte är offentliga.(42) Och slutligen visar dess praxis beträffande rätten till tillgång till handlingar att det kan behöva motiveras att interna handlingar hålls inne.(43) Rätten till tillgång till handlingar ingår därför som en indikation i avvägningen huruvida interna handlingar som används utan tillstånd ska avvisas.(44)
85. I det nationella målet bör beaktas att var och en enligt artikel 8.2 andra meningen i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 12 i dataskyddsdirektivet har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. Detta gäller i princip också för det omtvistade registret. Dessutom borde de berörda personerna antingen enligt artikel 10 eller enligt artikel 11 i dataskyddsdirektivet, med anledning av att uppgifterna samlades in, ha informerats om användningen av uppgifterna.
86. Enligt artikel 13.1 i dataskyddsdirektivet får visserligen rätten till tillgång till handlingar begränsas, om detta är nödvändigt särskilt med hänsyn till förebyggande, undersökning, avslöjande av brott eller åtal för brott (led d) eller ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat inklusive skattefrågor (led e) och en tillsyns-, inspektions- eller regleringsfunktion (led f) i samband därmed. Det krävs emellertid uttryckligen i artikel 13 att sådana begränsningar vidtas genom lagstiftning.(45)
87. Om det finns sådana bestämmelser kan man tänka sig att det är nödvändigt att begränsa de berörda personernas rätt till information. Det finns eventuellt en risk för att tillsynen och inspektionen på grundval av registret blir mindre effektiva, om det blir känt vem som finns med där.
88. Innan de behöriga domstolarna får vägra att använda det omtvistade registret som bevis ska de därför undersöka huruvida en sådan begränsning av rätten till tillgång till handlingar föreskrivs och i förekommande fall är berättigad. I förfarandet vid EU-domstolen har emellertid inget anförts beträffande dessa synpunkter.
89. Även om det finns sådant som tyder på att det finns ett berättigat intresse av att i enlighet med lagbestämmelser hålla det omtvistade registret hemligt, ska de nationella domstolarna dessutom undersöka huruvida detta i det enskilda fallet är viktigare än den enskildes intresse av att få saken prövad.
90. På tullagstiftningens område har domstolen fastslagit att det blir orimligt svårt för den berörda personen att genomdriva sina rättigheter, om vederbörande måste framlägga uppgifter som han eller hon inte kan förfoga över.(46) Denna prövning av frågan huruvida en åtgärd är proportionerlig kan ge annat resultat inom andra områden, om viktigare intressen än tullintäkter är berörda.(47) Att skatteintäkterna emellertid skulle vara viktigare än tullintäkterna verkar inte nödvändigtvis vara fallet.
91. För övrigt har intresset av att registret hålls hemligt blivit avsevärt mindre viktigt i det nationella målet, eftersom det redan har offentliggjorts av tredje part och skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet har bekräftat att det finns. Den eventuella skadan torde därför redan ha uppkommit.
92. Det kommer visserligen i fråga att förbjuda en registrerad att åberopa registret om vederbörande själv har medverkat till att det lämnades ut till allmänheten utan tillstånd. Man skulle nämligen kunna hindra parter i mål från att dra nytta av sitt eget olagliga handlande. Det skulle emellertid knappast vara befogat att hålla Peter Puškár ansvarig för tredje parts handlande.
93. Den tredje frågan ska följaktligen besvaras så, att principen om en rättvis rättegång som är förankrad i artikel 47 andra stycket i stadgan i princip tillåter att sådana interna handlingar som innehas av en myndighet som är part i ett mål och som en annan part i målet skaffar sig tillgång till utan denna myndighets samtycke avvisas som otillåtet bevismedel. Att handlingarna avvisas är emellertid uteslutet om det är fråga om en medlemsstats skattemyndighets register som innehåller klagandens personuppgifter som myndigheten har att lämna meddelande om till klaganden enligt artiklarna 12 och 13 i dataskyddsdirektivet.
D. Den andra frågan – Huruvida registret är tillåtet enligt uppgiftsskyddslagstiftningen.
94. Den andra frågan avser den materiella kärnan i det nationella målet. Den nationella domstolen har ställt frågan huruvida den grundläggande rätten till skydd för privatlivet och uppgiftsskydd och dataskyddsdirektivet förbjuder en medlemsstat att utan den berörda personens medgivande upprätta register över personuppgifter för skatteförvaltningsändamål. Enligt Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) skulle i detta fall redan den omständigheten att en myndighet samlar in personuppgifter för att förhindra skatteundandragande i sig utgöra en risk.
95. I det nationella målet behöver emellertid inte den allmänna frågan huruvida skattemyndigheterna får samla in personuppgifter utan de berörda personernas samtycke besvaras. Detta ifrågasätts inte av någon av parterna. Det ska i stället klarläggas huruvida skatteförvaltningen får föra register över personer som fiktivt agerar frontfigurer i vissa företag och som inte har samtyckt till att anges i registret. Frågan ska i första hand besvaras mot bakgrund av dataskyddsdirektivet, eftersom den grundläggande rätten till skydd för privatlivet och uppgiftsskydd konkretiseras i detta. I den mån bara de grundläggande rättigheterna gäller, ska jag ännu en gång undersöka huruvida det finns avvikande bestämmelser i direktivet på brottsbekämpningens område inom unionsrättens tillämpningsområde.
96. Parterna är överens om att när en person förs in i ett sådant register och sätts i samband med vissa juridiska personer ska detta anses som behandling av personuppgifter, i den mening som avses i artikel 2 b i dataskyddsdirektivet.
97. Enligt bestämmelserna i kapitel II i dataskyddsdirektivet (”Allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas”) ska, med förbehåll för de undantag som får göras enligt artikel 13 i direktivet, all behandling av personuppgifter stå i överensstämmelse med dels de principer om uppgifternas kvalitet som anges i artikel 6, dels någon av de principer som anges i artikel 7 som gör att uppgiftsbehandlingen kan tillåtas.(48)
98. Såsom har antytts redan i tolkningsfrågan kommer både artikel 7 (se avsnitt 1) och artikel 13 i dataskyddsdirektivet (se avsnitt 2) i fråga som grund för att upprätta det omtvistade registret.
1. Artikel 7 i dataskyddsdirektivet
99. Enligt artikel 7 i dataskyddsdirektivet får personuppgifter behandlas endast om något av de sex villkor som anges i denna bestämmelse är uppfyllt. I tolkningsfrågan tas de fall som nämns i leden e och f upp, nämligen att behandlingen ska vara nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse och för att skydda den ansvariga personens eller tredje mans berättigade intressen. Man skulle dessutom också kunna tänka på artikel 7 c, nämligen att behandlingen ska vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse.
100. Ändå vill jag redan här klargöra att jag anser att en prövning av artikel 7 c eller f är överflödig i det aktuella fallet. Såsom alla parter medger är nämligen skatteuppbörd och förhindrande av skatteundandragande av allmänt intresse, i den mening som avses i artikel 7 e i dataskyddsdirektivet.
101. Peter Puškár anser dock att finansdirektoratet upprättade registret utan rättslig grund, eftersom endast skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet har befogenhet att upprätta ett sådant register. Han stöder denna uppfattning på 5 § stycke 3 b lag nr 333/2011 enligt vilken skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet har rätt att samla in uppgifter om överträdelser och om misstänkta överträdelser.
102. Vid prövning av artikel 7 e i dataskyddsdirektivet skulle man kunna tolka detta argument så, att finansdirektoratet enligt Peter Puškár inte har fått i uppgift att agera mot bulvaner.
103. Slovakien har invänt att redan 164 § lag nr 563/2009 är en tillräcklig rättslig grund. Med avseende på förvaltningen av skatter har skattemyndigheterna, finansdirektoratet och (finans)ministeriet befogenhet att behandla de skattskyldigas, deras företrädares samt varje annan persons personuppgifter.
104. Vilken myndighet som har vilka arbetsuppgifter enligt dessa bestämmelser i Slovakien kan bara de nationella domstolarna avgöra. Detsamma gäller för frågan huruvida den ena eller båda bestämmelserna ska tolkas så, att de tillåter att nämnda myndigheter upprättar registret.
105. EU-domstolen kan emellertid yttra sig beträffande frågan vilka unionsrättsliga krav som den nödvändiga överlåtelsen av arbetsuppgiften ska uppfylla enligt artikel 7 e i dataskyddsdirektivet.
106. I artikel 7 e i dataskyddsdirektivet finns visserligen inga anvisningar om detta, men bestämmelsen ska läsas tillsammans med principerna i artikel 6. Enligt artikel 6.1 b ska personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Inom tillämpningsområdet för artikel 7 e är syftet med behandlingen av uppgifter oskiljaktigt förknippad med de överlåtna arbetsuppgifterna. När arbetsuppgifter överlåts ska följaktligen helt klart syftet med behandlingen i fråga anges.
107. Eftersom syftet med det omtvistade registret inte preciseras ytterligare i begäran om förhandsavgörande, åligger det Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) att pröva frågan mer ingående. Det tycks emellertid inte vara uteslutet från början att registret i fråga är användbart för finansdirektoratets syften som anges i 164 § lag nr 563/2009. Även om det i denna bestämmelse inte uttryckligen är tal om lagring av personrelaterade uppgifter om misstänkta överträdelser, får berörda personer räkna med att skattemyndigheterna lagrar sådana uppgifter för att veta beträffande vilka personer de ska iaktta särskild omsorg. Mycket tydligare är dock nyttan av sådana uppgifter för de arbetsuppgifter som skattemyndighetens avdelning för bekämpning av ekonomisk brottslighet har enligt 5 § stycke 3 b lag nr 333/2011. Att uppgifterna lagras vid denna myndighet kan därför i vart fall förutses.
108. I ett ytterligare steg har Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) att undersöka huruvida det av hänsyn till allmänintresset är nödvändigt att upprätta och använda registret i fråga och i synnerhet att omnämna Puškár. Den garanterade grundläggande rätten till skydd för privatlivet enligt artikel 7 i stadgan kräver nämligen att undantag från eller begränsningar av skyddet för personuppgifter inte får gå utöver vad som är strikt nödvändigt.(49) Det innebär att proportionalitetsprincipen ska iakttas,(50) alltså att behandlingen av uppgifterna ska vara ”ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås samt vara nödvändig och proportionerlig”.
109. Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) ska därför i detalj undersöka huruvida registreringen av Peter Puškár är ägnad att uppnå syftet med registret, huruvida det eventuellt finns lindrigare, men lika verksamma medel, och framför allt huruvida registreringen av honom är rimlig i förhållande till dessa syften.
110. Det saknas visserligen konkreta uppgifter om syftet med registret, men det råder inga tvivel om att ett omnämnande i registret i fråga utgör avsevärt ett intrång i de berörda personernas rättigheter. Det påverkar deras rykte och kan också leda till allvarliga praktiska nackdelar i deras kontakter med skattemyndigheterna. Samtidigt berör omnämnandet av dem den oskuldspresumtion som föreskrivs i artikel 48 första stycket i stadgan,(51) och dessutom berörs den näringsfrihet som de juridiska personer som sätts i samband med de registrerade tillerkänns enligt artikel 16 i stadgan.
111. Ett så allvarligt ingrepp kan bara vara rimligt om det finns tillräckliga indicier som ger anledning att misstänka att den berörda personen fiktivt agerar frontfigur i företag som vederbörande sätts i samband med och allmänhetens intresse av skatteuppbörd och förhindrande av skatteundandragande därigenom påverkas negativt.(52)
2. Artikel 13 i dataskyddsdirektivet
112. Enligt artikel 13 i dataskyddsdirektivet får medlemsstaterna avvika från vissa bestämmelser i direktivet, om det finns särskilda skäl. Artikel 7 nämns dock inte där. Resultatet beträffande tolkningen av artikel 7 e kan därför inte ifrågasättas med hänvisning till artikel 13.
113. Däremot är artikel 13, vilket jag har förklarat ovan,(53) intressant när det gäller frågan huruvida det omtvistade registret får föras i hemlighet trots att det av artiklarna 10, 11 och 12 i dataskyddsdirektivet framgår att de registrerade i regel ska informeras om behandlingen av personuppgifter. Sådan information är ett nödvändigt villkor för att den berörda personen ska kunna tillvarata sina rättigheter enligt dataskyddsdirektivet och den grundläggande rätten till skydd för privatlivet och uppgiftsskydd.(54) Slutligen kan emellertid frågan huruvida det var rätt att hålla det omtvistade registret hemligt inte påverka frågan huruvida det var rätt att Peter Puškár angavs i registret.
3. Den grundläggande rätten till skydd för privatlivet och till uppgiftsskydd
114. Ett åberopande av den grundläggande rätten till skydd för privatlivet (artikel 7 i stadgan) och till uppgiftsskydd (artikel 8) som är av intresse särskilt när det gäller straffrättsliga åtgärder inom unionsrättens tillämpningsområde, ger samma resultat som en tillämpning av artikel 7 e i dataskyddsdirektivet.
115. När en person anges i det omtvistade registret berörs båda de grundläggande rättigheterna. Dessa ingrepp är enligt artikel 52.1 i stadgan bara befogade om de har tillräckligt stöd i lagen, om det väsentliga innehållet i de båda grundläggande rättigheterna beaktas och om proportionalitetsprincipen iakttas.
116. Av dessa punkter har jag ännu inte tagit upp beaktandet av det väsentliga innehållet. Trots de nackdelar registreringen innebär når de inte upp till den gräns där det väsentliga innehållet åsidosätts, förutsatt att proportionalitetsprincipen respekteras i övrigt.
4. Slutsats i denna del
117. Den tredje frågan ska därför besvaras så, att skatteförvaltningen enligt artikel 7 e i dataskyddsdirektivet för sina syften får föra register över personer som fiktivt agerar frontfigurer i vissa företag och som inte har samtyckt till att anges i registret. Ett villkor för detta är att skatteförvaltningen lagligt har tilldelats denna arbetsuppgift, att registret faktiskt är lämpligt och nödvändigt för skatteförvaltningens syften och att det finns tillräckliga indicier som ger anledning att misstänka att det är befogat att dessa personer finns med i registret. Inte heller den grundläggande rätten till skydd för privatlivet (artikel 7 i stadgan) eller rätten till uppgiftsskydd (artikel 8) skulle i det aktuella fallet utgöra hinder för att upprätta och använda registret.
E. Den fjärde frågan – Förhållandet mellan EU-domstolen och Europadomstolen
118. Med den fjärde frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en nationell domstol får följa praxis från Europeiska unionens domstol om denna praxis strider mot Europadomstolens praxis.
119. Såsom olika parter har påpekat är det tveksamt om frågan kan tas upp till sakprövning i denna form, särskilt som Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol) inte har förklarat beträffande vilken fråga de båda europeiska domstolarna motsäger varandra och i vad mån en sådan motsägelse ska ha betydelse för utgången i målet. En begäran om förhandsavgörande är emellertid inte tänkt att användas för utlåtanden om allmänna eller hypotetiska frågor.(55)
120. Ändå finns det en komponent i frågan som kan ha betydelse för utgången i det nationella målet. Enligt begäran om förhandsavgörande råder det nämligen i det aktuella fallet oenighet mellan Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) och Najvyšší súd (Slovakiens högsta domstol). Den förra stöder sig på praxis från Europadomstolen, men har inte yttrat sig om EU-domstolens praxis. Och de andra tolkningsfrågorna visar att den hänskjutande domstolen inte är säker på huruvida EU-domstolens praxis ger samma resultat som praxis från Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol). Det är därför meningsfullt att peka på vad som ska göras, om den hänskjutande domstolen – eventuellt mot bakgrund av ett beslut meddelat av Ústavný súd (Slovakiens författningsdomstol) – kommer fram till att de båda europeiska domstolarna motsäger varandra beträffande en fråga som har betydelse för utgången i målet.
121. EU-domstolen fattade för övrigt tidigare ett liknande beslut när den ombads precisera räckvidden av och rätten att hänskjuta frågor för förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF.(56) En begäran om förhandsavgörande innehåller ofta redan de konkreta frågor där svaret har betydelse för utgången i målet. Ändå svarar domstolen också på den mer allmänna frågan enligt artikel 267 FEUF. I annat fall skulle det nämligen vara mycket osannolikt att domstolen fick tillfälle att yttra sig om sådana frågor. Och man kunde samtidigt befara att de nationella domstolarna skulle bli osäkra på sin rätt eller skyldighet att begära förhandsavgöranden och därför begå undvikbara fel när den tillämpar unionsrätten.
122. Vad beträffar den omformulerade tolkningsfrågan anges i artikel 52.3 första meningen i stadgan att de rättigheter enligt stadgan som motsvarar de rättigheter som garanteras genom Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna har samma innebörd och räckvidd som rättigheterna enligt Europakonventionen. Enligt förklaringarna till denna bestämmelse bestäms de garanterade rättigheternas innebörd och räckvidd inte bara av lydelsen i Europakonventionen, utan bland annat också av praxis från Europadomstolen för de grundläggande rättigheterna.(57) Artikel 52.3 andra meningen i stadgan tillåter dock att unionsrätten ger mer långtgående skydd.
123. Enligt unionsrätten får EU-domstolen följaktligen bara avvika från Europadomstolens praxis om den förra tillskriver vissa grundläggande rättigheter mer långtgående skydd än den senare. Och även denna avvikelse är bara tillåten om den inte samtidigt leder till att en annan grundläggande rättighet enligt stadgan som motsvarar en rättighet enligt Europakonventionen om de grundläggande rättigheterna ges mindre skydd än enligt Europadomstolens praxis. Jag tänker på de fall där man måste uppnå balans mellan vissa grundläggande rättigheter.(58)
124. Om EU-domstolens praxis ger mer långtgående skydd av en grundläggande rättighet är de nationella domstolarna, eftersom unionsrätten har företräde, skyldiga att följa EU-domstolens praxis inom unionsrättens tillämpningsområde och ge detta skydd.
125. Om den nationella domstolen emellertid kommer fram till att EU-domstolens praxis beträffande en viss grundläggande rättighet som anges både i stadgan och i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna ger mindre skydd än Europadomstolens praxis uppkommer automatiskt en fråga om tolkningen av unionsrätten, nämligen beträffande den grundläggande rättigheten i fråga och artikel 52.3 i stadgan. En sådan ståndpunkt från den nationella domstolens sida leder nämligen till att EU-domstolens tolkning av den aktuella grundläggande rättigheten kommer att stå i strid med artikel 52.3.
126. Om en sådan fråga har betydelse för utgången i ett mål vid den nationella domstolen kan denna hänskjuta frågan till EU-domstolen för förhandsavgörande enligt artikel 267 andra stycket FEUF. Om det inte finns något rättsmedel mot den nationella domstolens avgörande, så är den enligt artikel 267 tredje stycket till och med skyldig att föra frågan till EU-domstolen.
127. Den fjärde frågan ska således besvaras på följande sätt. Om en nationell domstol kommer fram till att avgörandet av ett mål som har anhängiggjorts vid denna skulle påverkas av praxis från Europeiska unionens domstol, enligt vilken de rättigheter enligt stadgan som motsvarar de rättigheter som garanteras enligt Europakonventionen om de grundläggande rättigheterna skyddas i mindre omfattning än enligt praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, får den föra frågan till Europeiska unionens domstol för att få klarhet i hur unionsrätten ska tolkas med avseende på detta fall. Om det inte finns något rättsmedel enligt nationell rätt mot den nationella domstolens avgöranden är den skyldig att föra frågan till EU-domstolen.
VI. Förslag till avgörande
128. Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) Användning av personuppgifter vid skatteuppbörd omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 och av artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, medan på straffrättens område endast artiklarna 7 och 8 i stadgan är tillämplig om det rör sig om frågor som bestäms av unionsrätten.
2) Rätten till ett effektivt rättsskydd enligt artikel 47 i stadgan och effektivitetsprincipen utgör inte hinder för ett krav på att de administrativa rättsmedlen ska vara uttömda innan talan väcks, om reglerna för detta klagomål inte inverkar överdrivet negativt på rättsskyddet. Det obligatoriska administrativa klagomålet får därför i synnerhet inte fördröja överklagandet orimligt eller orsaka onödigt höga kostnader.
3) Skatteförvaltningen får enligt artikel 7 e i direktiv 95/46 för sina syften föra register över personer som fiktivt agerar frontfigurer i vissa företag och som inte har samtyckt till att anges i registret. Ett villkor för detta är att skatteförvaltningen lagligt har tilldelats denna arbetsuppgift, att registret faktiskt är lämpligt och nödvändigt för skatteförvaltningens syften och att det finns tillräckliga indicier som ger anledning att misstänka att det är befogat att dessa personer finns med i registret. Inte heller den grundläggande rätten till skydd för privatlivet (artikel 7 i stadgan) eller rätten till uppgiftsskydd (artikel 8 i stadgan) skulle i det aktuella fallet utgöra hinder för att upprätta och använda registret.
4) Principen om en rättvis rättegång som är förankrad i artikel 47 andra stycket i stadgan tillåter i princip att sådana interna handlingar som innehas av en myndighet som är part i ett mål och som en annan part i målet skaffar sig tillgång till utan denna myndighets samtycke avvisas som otillåtet bevismedel. Handlingarna får emellertid inte avvisas om det är fråga om en medlemsstats skattemyndighets register som innehåller klagandens personuppgifter som myndigheten har att lämna meddelande om till klaganden enligt artiklarna 12 och 13 i direktiv 95/46.
5) Om en nationell domstol kommer fram till att avgörandet av ett mål som har anhängiggjorts vid denna skulle påverkas av praxis från Europeiska unionens domstol, enligt vilken de rättigheter enligt stadgan som motsvarar de rättigheter som garanteras enligt Europakonventionen om de grundläggande rättigheterna skyddas i mindre omfattning än enligt praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, får den föra frågan till Europeiska unionens domstol för att få klarhet i hur unionsrätten ska tolkas med avseende på detta fall. Om det inte finns något rättsmedel enligt nationell rätt mot den nationella domstolens avgöranden, är den skyldig att föra frågan till EU-domstolen.