NIILO JÄÄSKINEN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. december 13.(1)
C‑625/10. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Francia Köztársaság
„Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – 91/440/EGK irányelv – A közösségi vasutak fejlesztése – 2001/14/EK irányelv – A vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztása – A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése és II. melléklete – A 2001/14 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése – Pályahálózat‑működtető – Függetlenség az alapvető funkciók gyakorlása terén – A 2001/14 irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdése – A pályahálózat‑működtetőket az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentésére ösztönző intézkedések hiánya – A 2001/14 irányelv 11. cikke – A teljesítményösztönző rendszer hiánya”
1. A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetével az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Francia Köztársaság nem teljesítette a 2001/12/EK irányelvvel(2) módosított 91/440/EGK irányelv(3) (a továbbiakban: 91/440 irányelv) 6. cikkének (3) bekezdéséből és II. mellékletéből, valamint a 2001/14/EK irányelv(4) (a továbbiakban: 2001/14 irányelv) 14. cikkének (2) bekezdéséből, 6. cikkének (2)–(5) bekezdéséből és 11. cikkéből eredő kötelezettségeit. A Francia Köztársaság a Bizottság keresetének elutasítását kéri.
2. A jelen ügy több olyan, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset sorába(5) illeszkedik, amelyeket a Bizottság 2010‑ben és 2011‑ben indított a 91/440 irányelvnek és a 2001/14 irányelvnek a tagállamok általi alkalmazását érintően, különösen ideértve a vasúttársaságoknak az infrastruktúrához, azaz a vasúti hálózathoz való, egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáférését. E keresetek újaknak tekinthetők, mivel a Bíróság számára először teremtenek lehetőséget arra, hogy megvizsgálja a vasutaknak az Európai Unión belüli liberalizációját, és különösen, hogy értelmezze azt, amit „első vasúti csomagnak” szokás nevezni.
3. 2012. szeptember 6‑án már ismertettem indítványaimat a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Magyarország, Bizottság kontra Spanyolország, Bizottság kontra Ausztria és Bizottság kontra Németország ügyekben. A jelen indítványon kívül a mai napon ismertetem indítványomat a fent hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország, Bizottság kontra Cseh Köztársaság, Bizottság kontra Szlovénia és Bizottság kontra Luxemburg ügyekben. Amennyiben a jelen ügy azokkal megegyező kifogásokra vonatkozik, amelyeket a fent hivatkozott indítványokban már volt alkalmam vizsgálni, arra szorítkozom, hogy azok releváns pontjaira utalok, anélkül, hogy teljes egészében megismételném az azokban szereplő érvelést.
I – A jogi háttér
A – Az uniós jog
1. A 91/440 irányelv
4. A 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első albekezdése szerint:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket azért, hogy a II. mellékletben felsorolt, az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáféréshez kapcsolódó feladatokkal [helyesen: alapvető funkciókkal] olyan szervezeteket vagy vállalkozásokat bízzanak meg, amelyek önmaguk nem nyújtanak vasúti szállítási szolgáltatásokat. E cél teljesülését a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül bizonyítani kell.”
5. A 91/440 irányelv II. melléklete felsorolja az ezen irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti „alapvető funkciókat”:
„[…]
– a menetvonal‑kijelöléssel kapcsolatos döntéshozatal, ideértve a rendelkezésre állás meghatározását és felmérését, valamint az egyes egyedi menetvonalak elosztását is,
– az infrastruktúra‑használati díjak meghatározásával kapcsolatos döntések [helyesen: döntéshozatal],
[…]”
2. A 2001/14 irányelv
6. A 2001/14 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
„A pályahálózat‑működtető az érdekelt felekkel folytatott konzultációt követően elkészíti és közzéteszi a vasúthálózat‑használati feltételeket, amely e dokumentum közzétételének költségét nem meghaladó díj ellenében beszerezhető.”
7. A 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) és (3) bekezdése értelmében:
„(2) A pályahálózat‑működtetők, kellő tekintettel a biztonsági követelményekre és az infrastruktúra‑szolgáltatás minőségének fenntartására és javítására, kedvezményekben részesülnek az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentése céljából [helyesen: A pályahálózat‑működtetők számára – kellő figyelemmel a biztonságra, valamint az infrastruktúra‑szolgáltatás minőségének fenntartására és javítására – ösztönzőket biztosítanak az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentése céljából].
(3) A tagállamok biztosítják, hogy a (2) bekezdésben rögzített rendelkezés az illetékes hatóság és a pályahálózat‑működtető közötti, állami támogatást [helyesen: finanszírozást] biztosító, legalább három évre szóló szerződés vagy a szükséges hatáskörökről rendelkező, megfelelő szabályozó intézkedések bevezetése révén végrehajtásra kerüljön.”
8. A 2001/14 irányelv 11. cikke szerint:
„(1) Az infrastruktúra‑díjszabási rendszerek a teljesítményösztönző rendszer segítségével a vasúti hálózat zavarainak minimalizálására és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönzik a vasúttársaságokat és a pályahálózat‑működtetőket. Ebbe beletartozhatnak a hálózat üzemelését zavaró cselekedetekért kiszabott büntetések, a zavarok által sújtott társaságok számára fizetett kártérítések, valamint a terv feletti teljesítményért járó jutalmak.
(2) A teljesítményösztönző rendszer alapelvei a hálózat egészére vonatkoznak.”
9. Az említett irányelv 14. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő:
„Ha a pályahálózat‑működtető jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független minden vasúttársaságtól, az (1) bekezdésben említett és az e fejezetben leírt feladatokat egy jogi formáját, szervezetét vagy [helyesen: és] döntéshozatali rendjét tekintve minden vasúttársaságtól független elosztó szerv látja el.”
B – A francia jog
1. A 97‑135. sz. törvény
10. A vasúti közlekedés megújítása érdekében a „Réseau ferré de France” [francia vasúthálózat] közintézmény létrehozásáról szóló, 1997. február 13‑i törvény (loi n° 97‑135, du 13 février 1997, portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France” en vue du renouveau du transport ferroviaire)(6) megállapítja, hogy a Réseau ferré de France (a továbbiakban: RFF) a francia pályahálózat‑működtető.
11. E törvény 1. cikkének második bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A biztonsági követelményekre és a közszolgáltatás folyamatosságára figyelemmel a közlekedés és a forgalom irányítását a nemzeti vasúthálózaton, valamint a műszaki és a hálózat biztonságát szolgáló berendezések működtetését és karbantartását a Société national des chemins de fer français [a francia nemzeti vasúttársaság, a továbbiakban: SNCF] biztosítja az [RFF] nevében és az [RFF] által meghatározott célkitűzéseknek és irányítási elveknek megfelelően. Az RFF e célból díjat fizet az SNCF‑nek. […]”
2. A 2003‑194. sz. rendelet
12. A nemzeti vasúthálózat használatáról szóló, 2003. március 7‑i 2003‑194. sz. rendelet (décret n° 2003‑194, du 7 mars 2003, relatif à l’utilisation du réseau ferré national)(7) 17. cikkének első bekezdése szerint:
„Az [RFF] dolgozza ki a nemzeti vasúthálózat használati feltételeit, amely tartalmazza a nemzeti vasúthálózathoz való hozzáférésre vonatkozó, I. címben felsorolt jogok gyakorlásához szükséges információkat. […]”
13. E rendelet 18. cikke előírja:
„Az [RFF] osztja el a nemzeti vasúti infrastruktúra‑kapacitást az általa működtetett, valamint azon pályahálózatokra, amelyek pályahálózat‑működtetője a fent hivatkozott törvény 1‑1. és 1‑2. cikkének alkalmazásával és a jelen rendelet 18–27. cikkében meghatározott módon kötött partnerségi szerződés jogosultja. […]”
14. Az említett rendelet 21. cikke szerint(8):
„A menetvonal iránti kérelmeket az [RFF‑nek] kell benyújtani a vasúthálózat használati feltételeiben meghatározott feltételekkel és az ott meghatározott módokon, vagy keret‑megállapodás esetén az abban megállapított kikötéseknek megfelelően.”
[…]
Az [RFF] a menetvonal iránti kérelmek elbírálásához szükséges megvalósíthatósági műszaki tanulmányok elkészítését a nevében eljáró, a nemzeti vasúthálózaton való közlekedés és forgalom irányításával megbízott [SNCF‑re] bízza. E tanulmányokért az elkészítés közvetlen költségével megegyező mértékű díjazás jár, amelyet a kérelmező visel.
Az [SNCF] az [RFF] ellenőrzése mellett megteszi a műszaki jelentéseket készítő szervezeti egység funkcionális függetlenségének biztosításához szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy garantálja a hátrányos megkülönböztetéstől való teljes mentességet feladatainak ellátása során. Ez a szervezeti egység tiszteletben tartja azon üzleti információk titkosságát, amelyeket a jelentések elkészítése céljából vele közöltek.
[…]”
15. A francia állam 2008. november 3‑án a 2008–2012. évekre vonatkozóan teljesítési szerződést kötött az RFF‑fel.
3. A 82‑1153. sz. törvény
16. A vasúti közlekedés szervezéséről és szabályozásáról, valamint a közlekedésre vonatkozó egyes rendelkezésekről szóló, 2009. december 8‑i 2009‑1503. sz. törvénnyel (loi n° 2009‑1503, du 8 décembre 2009, relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports)(9) módosított, a belföldi közlekedés irányelveiről szóló, 1982. december 30‑i 82‑1153. sz. törvény (loi n° 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs)(10) 24. cikkének III. bekezdése részletes rendelkezéseket tartalmaz egy olyan szakosított szervezeti egységre vonatkozóan, amely az SNCF‑en belül „2010. január 1‑jétől az [RFF] nevében és az általa meghatározott működtetési célkitűzéseknek és alapelveknek megfelelően ellátja a […] 97‑135. sz. törvény 1. cikkében említett, a nemzeti vasúthálózaton való közlekedés‑ és forgalomirányítással kapcsolatos feladatokat olyan feltételek mellett, amelyek biztosítják az így ellátott alapvető funkciók függetlenségét, a szabad és tisztességes versenyt, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmát.”
II – A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
17. A Bizottság 2008. június 27‑én felszólította a Francia Köztársaságot, hogy feleljen meg az első vasúti csomag irányelveinek. 2008. szeptember 9‑én e tagállam válaszolt a Bizottság felszólítására. E választ követően a francia hatóságok 2009. július 14‑én kelt kiegészítő levelet küldtek.
18. 2009. október 9‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Francia Köztársaságnak. 2009. december 10‑én a Francia Köztársaság válaszolt erre az indokolással ellátott véleményre, és tájékoztatta a Bizottságot a 2009‑1503. sz. törvény elfogadásáról és kihirdetéséről, emellett előadta, hogy az utóbbi által az indokolással ellátott véleményben megfogalmazott kifogások álláspontja szerint nem megalapozottak. 2010. július 30‑án a Francia Köztársaság különböző kiegészítő információkat nyújtott be az első vasúti csomag végrehajtásával kapcsolatban.
19. Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek a Francia Köztársaság válaszát és az általa benyújtott bizonyítékokat, a jelen kereset benyújtása mellett döntött. Ugyanakkor a nemzeti jogban az indokolással ellátott vélemény megküldése óta bekövetkezett változásokra tekintettel a Bizottság a 2010. december 22‑i keresetlevéllel előterjesztett jelen kötelezettségszegés iránti kereset hatályát a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésére és II. mellékletére, valamint a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdésére, 6. cikkének (2)–(5) bekezdésére, valamint 11. cikkére korlátozta.
20. 2011. június 30‑i végzésével a Bíróság elnöke megengedte a Spanyol Királyság számára, hogy a Francia Köztársaság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
21. A 2012. szeptember 20‑i tárgyaláson a Bizottság és a Francia Köztársaság képviseltette magát.
III – A kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elemzése
A – Az első, arra alapított kifogásról, hogy valamely vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó szervezet nem bízható meg a menetvonalak elosztásával kapcsolatos alapvető funkciók gyakorlásával
1. A felek érvei
22. A Bizottság előadja, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében, mivel a menetvonalak elosztása az említett irányelv II. mellékletében felsorolt, az infrastruktúrához való egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes hozzáférés biztosítása szempontjából alapvető funkciónak minősül, amelyre vonatkozik a függetlenség követelménye, a vasúti szállítási szolgáltatásokat nyújtó szervezet (vagy az e szervezeten belül létrehozott igazgatóság) nem bízható meg a menetvonalak elosztásával kapcsolatos alapvető funkciók gyakorlásával. A Bizottság azt is kijelenti, hogy a 2001/14 irányelv 14. cikke (2) bekezdésének megfelelően az infrastruktúra‑kapacitás elosztását független elosztó szervnek kell végeznie.
23. A Bizottság szerint, bár a pályahálózat működtetésével megbízott RFF valóban az SNCF‑től független szerv, nem kétséges, hogy az SNCF bizonyos alapvető funkciókat gyakorol a menetvonalak elosztása területén. A Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy bár ezeket az alapvető funkciókat egy szakosított szervezeti egység látja el az SNCF‑en belül, mégpedig a Direction des Circulations Ferroviaires (vasúti közlekedési igazgatóság, a továbbiakban: DCF), a DCF jogi formáját, szervezetét vagy döntéshozatali rendjét tekintve nem független az SNCF‑től.
24. A Bizottság álláspontja szerint a DCF‑re ruházott feladatok a 91/440 irányelv II. mellékletében felsorolt alapvető funkciókhoz hasonló funkciók gyakorlásához tartoznak. Az SNCF‑et bízták meg a 91/440 irányelv II. melléklete szerinti kapacitás‑elosztási eljárás olyan jelentős feladataival, mint a műszaki megvalósíthatósági tanulmányok elkészítése vagy a menetvonalak sürgős elosztása. A Bizottság úgy véli, hogy bár az RFF felelős az egyedi menetvonalak elosztásáért, a tanulmányok elkészítése, amellyel az SNCF‑et bízták meg, az alapvető funkciók közé tartozik. Ezek a funkciók a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdésében említett funkciók közé tartoznak, ennélfogva független szervnek kell ezeket ellátnia.
25. A Bizottság előadja, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdését és a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdését együttesen kell értelmezni, és azok kölcsönösen kiegészítik egymást. A 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében általánosan megfogalmazott, az alapvető funkciók függetlenségére vonatkozó szabályt ugyanis a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése pontosítja és részletezi a menetvonalak kijelölését illetően. Ez utóbbi irányelv nem írja elő, hogy az alapvető funkciókat gyakorolhatja valamely független szerv által „felügyelt” vasúttársaság. E 14. cikk (2) bekezdésének célja, hogy a vasúttársaságok közötti egyenlő feltételek alapján történő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmód biztosítása érdekében a vasúttársaságok ne rendelkezzenek semmilyen hatáskörrel a menetvonalak kijelölését illetően.
26. Ami a DCF jogi formája szempontjából vett függetlenségét illeti, a Bizottság úgy véli, hogy az SNCF egyik szakosított szervezeti egységéről van szó, amely így jogi formáját illetően a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdésében foglalt követelményekkel ellentétben nem független, mivel a DCF – amellett, hogy nem jogi személy – jogilag az SNCF jogi személyiségébe integrált. A DCF szervezeti és döntéshozatali függetlenségével kapcsolatban a Bizottság előadja, hogy ezt nem biztosították kellő mértékben.
27. Végül a Bizottság válaszában hozzáteszi, hogy bár a 2011‑891. sz. rendelet(11) elfogadása javulást jelentett a fennálló helyzethez képest, az mégsem biztosít megfelelő függetlenséget a DCF számára a szervezet és a döntéshozatali rend, illetve még inkább a jogi forma szempontjából.
28. A Francia Köztársaság a maga részéről előadja, hogy a függetlenség biztosított, mivel a DCF‑re bízott alapvető funkciókat az RFF felügyeli. A DCF részt vesz az alapvető funkciók gyakorlásában, de nem irányítja azokat, mivel egyedül az RFF felelős a menetvonalak elosztásáért. A francia kormány kijelenti, hogy a jogi forma függetlenségének követelménye nem feltételezi, hogy a DCF az SNCF‑től elkülönült jogi személyiséggel rendelkezzen.
29. Úgy véli továbbá, hogy a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése nem vonatkozik a francia helyzetre, mivel e rendelkezés csak akkor alkalmazható, ha a „pályahálózat‑működtető nem független”. Márpedig a pályahálózat‑működtető, vagyis az RFF független, így az említett cikk nem alkalmazható a DCF tevékenységeire.
30. A francia kormány előadja, hogy bár a DCF egy vasúti szállítási szolgáltatást nyújtó szervezethez tartozik, funkcionális szempontból független szerv marad. A DCF‑et így nem lehet a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében vett vasúti szállítási szolgáltatást nyújtó szervezetnek tekinteni. A francia kormány elutasítja a Bizottság szervezeti és döntéshozatali függetlenségre vonatkozó érveit is. Viszonválaszában a francia kormány kijelenti, hogy a 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének és II. mellékletének átültetése a 2009‑1503. sz. törvényt végrehajtó 2011‑891. sz. rendelet elfogadásával teljes mértékben megvalósult.
2. Az első kifogás vizsgálata
31. Legelőször rámutatok arra, hogy a Francia Köztársaság vitatja a kötelezettségszegést, és úgy véli, hogy a 2011‑891. sz. rendelet elfogadásával a 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének és II. mellékletének átültetése teljes mértékben megvalósult.
32. Ez utóbbival kapcsolatban mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kötelezettségszegés fennállását az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő leteltének időpontjában fennálló tagállami helyzet alapján kell vizsgálni(12). A Bíróságnak így nem kell vizsgálnia a tagállam által annak érdekében előadott érvek megalapozottságát, hogy az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő leteltét követően elfogadott jogi szabályozás megfelel az irányelvnek. Erre tekintettel szükségtelen a 2011‑891. sz. rendelet hatásának vizsgálata.
33. A jelen ügyben a korábbi üzemeltetőt, az SNCF–et a kapacitás– és az egyedi menetvonalak elosztása alapvető funkciójának gyakorlásáért felelős független szerv ellenőrzése mellett olyan, a tagállam által „műszakinak” minősített feladatok ellátásával bízták meg, amelyek a menetvonal iránti kérelmek elbírálásához szükséges műszaki megvalósíthatósági tanulmányok elkészítéséből, valamint a menetvonalak „sürgős” – vagyis a kívánt forgalomba lépés időpontját kevesebb mint hét nappal megelőző – elosztásából álltak(13).
34. Ez az első kifogás két fő kérdést vet fel. Az első, hogy valamely vasúti szállítási vállalkozást meg lehet‑e bízni bármilyen módon, közvetlenül vagy közvetetten valamely alapvető funkció gyakorlásával. A második az, hogy az említett alapvető funkció gyakorlásában való részvétel döntéshozatali szempontból megköveteli–e, hogy ez a független szerv a vasúttársaságtól elkülönült jogi személyiséggel rendelkezzen.
35. Az első kérdés nem okoz komolyabb nehézségeket, mivel a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerint az irányelv II. mellékletében felsorolt funkciókkal csak „olyan szervezeteket vagy vállalkozásokat [lehet megbízni] [...], amelyek önmaguk nem nyújtanak vasúti szállítási szolgáltatásokat”. Ez a melléklet „a menetvonal‑kijelöléssel kapcsolatos döntéshozatal[ra]” utal, „ideértve a rendelkezésre állás meghatározását és felmérését, valamint az egyes egyedi menetvonalak elosztását is”.
36. Így magából a 91/440 irányelv megfogalmazásából az következik, hogy a „rendelkezésre állás meghatározása és felmérése” a kapacitás‑ és menetvonal‑elosztás alapvető funkciójával megbízott szerv feladatai közé tartozik. Nem lehetséges tehát, hogy a független szerv, amely nem lehet vasúti szállítási társaság, egy ilyen társaságot bízzon meg a döntéshozatalhoz szükséges előkészítő munkákkal. Így az a tény, hogy az SNCF egyik szervezeti egysége, vagyis a DCF az RFF nevében jár el, amely a menetrendek megállapítását és az egyedi menetvonalak elosztását illetően teljes hatáskörrel rendelkezik, nem elegendő e rendszer igazolásához.
37. A Francia Köztársaság ugyanakkor úgy véli, hogy az e funkcióval megbízott szerv, a jelen ügyben a DCF, funkcionális függetlenséggel rendelkezik a szállítási vállalkozáson belül. A francia jogalkotó az SNCF‑en belül létrehozott egy szakosított szervezeti egységet, amely szervezeti és döntéshozatali függetlenséggel bír. E tagállam szerint a DCF nem azonosítható az SNCF‑fel, mivel funkcionálisan független.
38. Megállapítom, hogy a jelen kereset bizonyos mértékben a fent hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország ügy (lásd az indítványom 38–44. pontját), Bizottság kontra Ausztria ügy (lásd az indítványom 53–104. pontját) és Bizottság kontra Németország ügy (lásd az indítványom 59–64. pontját) középpontjában álló, holdingba integrált rendszer kérdésének az ellentétét veti fel. A „holding” típusú modellben ugyanis a jogi függetlenség biztosított, és a vizsgálat a döntéshozatali függetlenségre irányul. A jelen ügyben a döntéshozatali függetlenség tűnik biztosítottnak, és a vizsgálat a jogi függetlenségre vonatkozik.
39. Úgy tűnik számomra, hogy a Francia Köztársaság védekezése a 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének, valamint a 2001/14 irányelv 14. cikke (2) bekezdésének a szétválasztásán alapul. Ha – ahogy azt a Francia Köztársaság javasolja – a 2001/14 irányelvnek a jogi forma, a szervezet és a döntéshozatali rend függetlenségére utaló 14. cikkét nem vesszük figyelembe, akkor csak a 91/440 irányelv 6. cikke marad, amely azon követelményre korlátozódik, hogy a „szervezetek vagy vállalkozások” maguk ne nyújtsanak vasúti szállítási szolgáltatásokat. A Francia Köztársaság szerint így ez utóbbi rendelkezés nem határozza meg azt a formát, amellyel a szervezeteknek vagy vállalkozásoknak rendelkezniük kell. Ebből következik, hogy a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése nem írja elő, hogy az alapvető funkciókkal megbízott szervezeteknek vagy vállalkozásoknak szükségszerűen jogi személyiséggel kell rendelkezniük. Márpedig a DCF egy olyan „szervezet”, amely nem nyújt szállítási szolgáltatásokat.
40. Ezzel szemben a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése a Francia Köztársaság álláspontja szerint nem alkalmazható, mivel az RFF független társaság, és mivel a kapacitás– és egyedi menetvonal elosztás alapvető funkciójával megbízott szerv függetlenségére vonatkozó követelmény csak akkor alkalmazható, ha a pályahálózat–működtető nem független a vasúti szállítási vállalkozástól.
41. Véleményem szerint ezt az érvelést el kell utasítani. Álláspontom szerint, mivel a DCF‑re bízott feladat igenis alapvető funkció, a DCF a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében és a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdésében meghatározott követelmények hatálya alá tartozik, amely rendelkezések nem választhatók el egymástól. Az RFF ugyanis független az SNCF‑től, de átengedi ez utóbbinak a rábízott alapvető funkciók egy részét, így az RFF a funkciók e része tekintetében, amelyeket a 2001/14 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése értelmében független szervre kellene bízni, többé nem tűnik függetlennek.
42. Ezenkívül megjegyzem, hogy az alapvető funkciók gyakorlásának valamely vasúttársaságra való delegálását az említett irányelvek nem írták elő. Ennek kizártsága a szóban forgó rendelkezéseknek, vagyis a 91/440 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének és a 2001/14 irányelv 14. cikke (2) bekezdésének a szerkezetéből magából is kitűnik. A Bizottság tehát helyesen mutat rá, hogy a tagállamok ellenkező esetben teljes mértékben kikerülhetnék ez utóbbi rendelkezés alkalmazását egy olyan független pályahálózat–működtető létrehozatalával, amely ezután egy vasúttársaságra delegálja tevékenységeit.
43. Téves tehát a Francia Köztársaság azon állítása, miszerint a Bizottság kifogását kizárólag a 91/440 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján kellene vizsgálni. Ellenkezőleg, a francia rendszert a jogi forma, a szervezet és a döntéshozatali rend szempontjából független szerv követelményéhez mérve kell értékelni, ahogy az a fent hivatkozott rendelkezések együttes értelmezéséből kitűnik.
44. A Bizottság a DCF jogi függetlenségét is vitatja, csakúgy, mint szervezetének és döntéshozatali rendjének függetlenségét. Álláspontja szerint a jogi függetlenség feltétele nem teljesül, mivel ha a pályahálózat‑működtető alapvető funkciókat delegál egy elkülönült szervezetre, e szervezetnek nyilvánvalóan ugyanazoknak a függetlenségi követelményeknek kell megfelelnie, mint a pályahálózat‑működtetőnek.
45. Nem látom, hogy mennyiben tekinthető megfelelőnek az az SNCF‑hez hasonló társaságtól való jogi függetlenség, amely nem biztosít saját jogi személyiséget(14). Meg kell tehát állapítani, hogy a francia rendszer nem felel meg a jogi függetlenség feltételének.
46. A Bizottság a holdingba integrált rendszerrel szemben kifejtett szempontokra hivatkozva vitatja a DCF szervezeti és döntéshozatali függetlenségét. Álláspontom szerint az üzemeltetési függetlenség másik két vonatkozását nem kell külön vizsgálni, mivel a függetlenség e három vonatkozásának együttesen kell teljesülnie, így pusztán a DCF jogi függetlensége hiányának megállapítása elegendő a fent hivatkozott rendelkezések megsértésének megállapításához.
47. Ezen okok alapján arra következtetek, hogy a Bizottság első kifogását megalapozottnak kell tekinteni.
B – A második, a vasúti infrastruktúrához való hozzáférés díjszabására alapított kifogásról
1. A felek érvei
48. A Bizottság előadja, hogy a Francia Köztársaság nem teljesítette a 2001/14 irányelv 11. cikkéből eredő kötelezettségeit, mivel a francia szabályozás ez időszakban nem rendelkezett az e cikknek megfelelő teljesítményösztönző rendszerről. A tagállam által említett intézkedések nem alkotnak ilyen rendszert.
49. A Bizottság azt is kijelenti, hogy azzal, hogy nem vezetett be a 2001/14 irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdése szerinti ösztönzőrendszert, a Francia Köztársaság nem teljesítette az e rendelkezésekből eredő kötelezettségeit.
50. Ami azokat az intézkedéseket illeti, amelyek a pályahálózat‑működtetőt az infrastruktúra biztosításával kapcsolatos költségek csökkentésére ösztönzik, a Bizottság fenntartja, hogy a francia hatóságok által hozott intézkedések nem illeszkednek egy olyan rendszerbe, amely ösztönző jelleggel lehetővé tenné a pályahálózat‑működtető jelentős mértékben való ösztönzését e célok elérésére.
51. Ami az infrastruktúrához való hozzáférés díjainak csökkentését illeti, a Bizottság rámutat arra, hogy a 2008. november 3‑án a francia állam és az RFF között kötött teljesítési szerződés(15) semmilyen célkitűzést nem tartalmaz.
52. A francia kormány a maga részéről előadja, hogy a teljesítési szerződés meghatározza az infrastruktúra modernizálásának célkitűzéseit, valamint a hálózatra vonatkozó új kereskedelmi ajánlat kidolgozásának módszereit a minőség, a szolgáltatások és a biztonság javítása érdekében. Így e szerződés tartalmaz olyan jellegű rendelkezéseket, amelyek a pályahálózat‑működtetőt a zavarok csökkentésére és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönzik.
53. A Francia Köztársaság azt is előadja, hogy az infrastruktúra‑használati szerződésekre alkalmazandó általános szerződési feltételek, mivel kötelezettségszegés esetén kártérítést írnak elő, szintén tartalmaznak mind a vasúttársaságokat, mind a pályahálózat‑működtetőt a zavarok csökkentésére és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönző rendelkezéseket.
54. Ami a pályahálózat‑működtetőt az infrastruktúra biztosításával kapcsolatos költségek csökkentésére ösztönző intézkedéseket illeti, a francia hatóságok előadják, hogy a munkavállalók részére bevezettek egy bónuszrendszert, amely közvetlenül e költségek csökkentéséhez kapcsolódik, e területen tehát elfogadtak ösztönző intézkedéseket.
55. A vasúti infrastruktúrához való hozzáférés díja szintjének csökkentésére vonatkozó célkitűzést illetően a francia kormány úgy véli, hogy a vasúti pályahasználati díjak csökkentése semmi esetre sem minősülhet a 2001/14 irányelvben rögzített abszolút célkitűzésnek.
56. A spanyol kormány a maga részéről kizárólag a francia kormány által a keresetben megfogalmazott második kifogás első részében felmerült kérdésekkel kapcsolatban előadott érvek támogatása végett avatkozott be az eljárásba. E tekintetben a spanyol kormány előadja, hogy a 2001/14 irányelv nem határoz meg és nem ír elő semmilyen kötelező feltételt a teljesítményösztönző‑rendszer létrehozásával kapcsolatban, egyedül e rendszer céljára utal.
57. Ami a hozzáférési díjak összegének csökkentésére irányuló intézkedéseket illeti, nem ésszerű e díjak összegét a vasúthálózat előzetes modernizálása nélkül csökkenteni, és ezzel egyidejűleg csökkenteni a fenntartás költségeit is. Ez a körülmény előzetesen kizárja a fent hivatkozott rendelkezések bármilyen megsértését.
2. A második kifogás vizsgálata
58. Legelőször rá kell mutatni, hogy a Bizottság második kifogásának a vasúttársaságokat és a pályahálózat‑működtetőt egy „teljesítményösztönző rendszer” létrehozása révén a vasúti hálózat zavarainak minimalizálására és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönző intézkedések hiányára alapított első része lényegében azonos a fent hivatkozott C‑483/10. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben hivatkozott második kifogással (lásd az indítványom 67–72. pontját), valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügyben hivatkozott negyedik kifogással (lásd az indítványom 90–93. pontját).
59. Ugyanígy, a Bizottság második kifogásának a pályahálózat‑működtetőt az infrastruktúra‑szolgáltatás költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentésére ösztönző intézkedések hiányára alapított második része lényegében azonos a fent hivatkozott C‑556/10. sz., Bizottság kontra Németország ügyben hivatkozott harmadik kifogással (lásd az indítványom 93–104. pontját), a fent hivatkozott Bizottság kontra Lengyelország ügyben hivatkozott harmadik kifogással (lásd az indítványom 74–84. pontját), valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Cseh Köztársaság ügyben hivatkozott második kifogással (lásd az indítványom 47–55. pontját).
60. Ezen oknál fogva az említett ügyekben ismertetett indítványokban kifejtett jogi érvelésre kell utalni. A francia szabályozás ugyanakkor sajátosságokkal bír az említett tagállamokban fennálló helyzethez képest. Következésképpen a kifogás megalapozottságának vizsgálatához figyelembe kell venni a Franciaországban fennálló sajátos helyzetet.
61. Úgy vélem, hogy a Francia Köztársaság az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő leteltének időpontjáig nem hozott létre egy, a vasúttársaságokat és a pályahálózat‑működtetőket a teljesítmény javítására ösztönző és a 2001/14 irányelv 11. cikkében foglalt követelményeknek megfelelő rendszert. Az említett tagállam által hivatkozott intézkedések – feltéve, hogy az érintett vállalkozásokat a szolgáltatások teljesítményének javítására ösztönző intézkedéseknek minősülhetnek – semmi esetre sem alkotnak olyan koherens és átlátható egységet, amely az infrastruktúra‑díjszabási rendszer részét képezheti.
62. Ugyanez vonatkozik mind az RFF hálózathasználati feltételeinek 6.4. cikkére(16), amely két feltétel teljesülése esetén különleges díjszabás alkalmazását írja elő az árufuvarozási menetvonalak lefoglalásához való jogra, mind pedig a francia hatóságok által hivatkozott két másik dokumentumra, nevezetesen az infrastruktúra‑használati szerződésekre alkalmazandó általános szerződési feltételekre és a teljesítési szerződésre. Utóbbival kapcsolatban a Bizottság jogosan adja elő, hogy az RFF által a feladatok ellátásának minőségével kapcsolatban vállalt szerződéses kötelezettségek nem alkotnak „teljesítményösztönző rendszert”, és semmilyen kapcsolatban nem állnak a 2001/14 irányelv 11. cikke szerinti díjszabási rendszerekkel.
63. A 2001/14 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében a pályahálózat‑működtetőket – kellő tekintettel a biztonsági követelményekre és az infrastruktúra‑szolgáltatás minőségének fenntartására és javítására – az infrastruktúra biztosítása költségeinek és a pályahasználati díjaknak a csökkentésére ösztönző intézkedéseket hoznak. Ellentétben azzal, amit az említett irányelv 11. cikke a vasúthálózat teljesítményének javításával kapcsolatban előír, az irányelv 6. cikkének (2) bekezdése nem követeli meg, hogy az ösztönző intézkedések „rendszert” alkossanak(17).
64. Ugyanakkor a 2001/14 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése két lehetőséget állapít meg az e cikk (2) bekezdésében foglalt kötelezettség teljesítésére. Vagy egy több évre szóló, állami támogatást biztosító, a pályahálózat‑működtető és az illetékes hatóság közötti szerződésre, vagy a szükséges hatáskörökről rendelkező, megfelelő szabályozó intézkedések bevezetésére van szükség. Márpedig, még ha az intézkedések önmagukban véve ösztönző intézkedéseknek is tekinthetők, nem minősülhetnek az említett 6. cikk (2) bekezdése szerinti intézkedéseknek, amennyiben nem illeszkednek az ugyanezen cikk (3) bekezdése által meghatározott két lehetőség egyikébe.
65. A Francia Köztársaság azt is előadja, hogy bevezetett egy, az RFF munkavállalóit érintő bónuszrendszert, amely közvetlenül kapcsolódik az infrastruktúra biztosításával kapcsolatos ezen költségek csökkentéséhez, tehát ösztönző intézkedésnek minősül.
66. Úgy tűnik számomra, hogy a Bizottság válaszában elismeri, hogy a 2009. június 26‑i, az RFF munkavállalói javára kötött jutalékfizetésre vonatkozó megállapodásban előírt bónuszrendszer ténylegesen elégséges intézkedésnek minősülhet ahhoz, hogy a pályahálózat‑működtetőt az infrastruktúra biztosítása költségeinek csökkentésére ösztönözze. Rámutatok, hogy az említett megállapodás(18) a munkavállalóknak való jutalékfizetés feltételeként határozza meg a GOPEQ („Grosse opération programmée équivalente”, tervezett egyenértékű nagyberuházás) célkitűzés megvalósítását, ahogy azt a fent hivatkozott, a francia állam és az RFF között 2008. november 3‑án kötött, a 2008–2012. évre vonatkozó teljesítési szerződésben meghatározták. Ennek az egy kilométer pálya teljes felújítására vonatkozó munkálatokat kifejező egységnyi munka költségét meghatározó mutatónak a következménye egy olyan, a munkavállalókat érintő bónuszrendszer bevezetése, amely közvetlenül kapcsolódik az infrastruktúra biztosításának költségeihez. A Francia Köztársaság tehát úgy tűnik, eleget tett az infrastruktúra biztosítása költségeinek csökkentésére ösztönző intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettségének(19).
67. Ami a vasúti infrastruktúrához való hozzáférés díjainak csökkentésére irányuló célkitűzést illeti, az alperes tagállam úgy véli, hogy egy ilyen csökkentés semmi esetre sem minősülhet a 2001/14 irányelvben rögzített abszolút célkitűzésnek. Egyetértek ezzel az elemzéssel. A fent hivatkozott C‑556/10. sz., Bizottság kontra Németország ügyben ismertetett indítványomban kifejtett okoknál fogva nem gondolom, hogy a tagállamoknak egy sajátos ösztönzőrendszert kell bevezetniük az infrastruktúra‑használati díjak csökkentése érdekében, amennyiben ez nem következik az infrastruktúra biztosítása költségeinek csökkentéséből.
68. A Bizottság ezzel ellentétben úgy véli, hogy a hozzáférési díjak csökkentésére vonatkozó önálló kötelezettség elengedhetetlen ahhoz, hogy leküzdjék a pályahálózat‑működtetők – amelyek természetes monopóliumok –azon hajlamát, hogy nem osztják fel újra az üzemeltetés hatékonyságának javulásából származó eredményeket ügyfeleik között. Ugyanakkor, ahogy azt a francia kormány képviselője a tárgyaláson helytállóan előadta, a 2001/14 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy a tagállam állami támogatás nélkül is megkövetelje a pályahálózat‑működtetőtől mérlegének egyensúlyát. Ésszerűtlen lenne tehát ugyanezen cikk (2) bekezdését úgy értelmezni, hogy a tagállam köteles a pályahálózat‑működtetőt arra ösztönözni, hogy e célkitűzéssel szemben járjon el. Mindenesetre a 2001/14 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése korlátozza a pályahálózat‑működtetőnél felmerülő költségek teljes fedezésére kiszabható díjak legmagasabb összegét.
69. Ezen okoknál fogva azt javasolom, hogy a Bíróság a Bizottság második kifogásának adjon helyt annyiban, amennyiben az arra vonatkozik, hogy a Francia Köztársaság megsértette a 2001/14 irányelv 11. cikkéből eredő kötelezettségeit, ezt meghaladó részében pedig utasítsa el azt.
IV – A költségekről
70. Az eljárási szabályzat 138. cikkének 3. §‑a alapján(20) részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit. Mivel a Bizottság és a Francia Köztársaság részleges pernyertes lett, azt javaslom, hogy mindegyik fél viselje saját költségeit.
71. Az eljárási szabályzat 140. cikkének 1. §‑a alapján a Spanyol Királyság, amelynek engedélyezték az eljárásba való beavatkozását, viselje saját költségeit.
V – Végkövetkeztetések
72. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
1) A Francia Köztársaság megszegte az alábbi rendelkezésekből eredő kötelezettségeit:
– a 2001. február 26‑i 2001/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a közösségi vasutak fejlesztéséről szóló, 1991. július 29‑i 91/440/EGK tanácsi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése és II. melléklete, valamint a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló, 2001. február 26‑i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 14. cikkének (2) bekezdése, amennyiben valamely vasúttársaság szervezeti egysége olyan alapvető funkciók gyakorlásában vesz részt, amelyekkel a pályahálózat‑működtetőt vagy a vasúttársaságoktól jogi formát tekintve független szervet kell megbízni,
– a 2001/14 irányelv 11. cikke, amennyiben a francia szabályozás nem rendelkezik semmilyen, e cikknek megfelelő teljesítményösztönző rendszerről.
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) Az Európai Bizottság, a Francia Köztársaság és a Spanyol Királyság viselik saját költségeiket.