PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
11. srpnja 2013.(*)
„Povreda obveze države članice – Promet – Direktiva 91/440/EEZ – Razvoj željeznica Zajednice – Direktiva 2001/14/EZ – Dodjela željezničkog infrastrukturnog kapaciteta – Članak 6. stavak 3. i Prilog II. Direktivi 91/440 – Članak 14. stavak 2. Direktive 2001/14 – Upravitelj infrastrukture – Sudjelovanje u utvrđivanju voznog reda – Upravljanje prometom – Članak 6. stavci 2. do 5. Direktive 2001/14 – Nepostojanje mjera namijenjenih poticanju upravitelja infrastrukture da smanje troškove infrastrukture i visinu pristupnih pristojbi – Članak 7. stavak 3. i članak 8. stavak 1. Direktive 2001/14 – Trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza – Članak 11. Direktive 2001/14 – Program izvedbe“
U predmetu C‑627/10,
povodom tužbe zbog povrede obveze države članice sukladno članku 258. UFEU‑a, podnesene 29. prosinca 2010.,
Europska komisija, koju zastupaju H. Støvlbæk, D. Kukovec i M. Žebre, u svojstvu agenata, sa stalnom adresom u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Republike Slovenije, koju zastupaju N. Pintar Gosenca, A. Vran i J. Kampoš, u svojstvu agenata,
tuženik,
koju podupiru:
Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek i T. Müller, u svojstvu agenata,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa S. Centeno Huerta, u svojstvu agenta,
intervenijenti,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Tizzano, predsjednik vijeća, A. Borg Barthet (izvjestitelj), E. Levits, J.-J. Kasel i M. Berger, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Jääskinen,
tajnica: A. Impellizzeri, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 20. rujna 2012.,
saslušavši prijedlog odluke nezavisnog odvjetnika na ročištu 13. prosinca 2012.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Europska komisija tužbom traži da Sud utvrdi da je Republika Slovenija, propuštajući poduzeti potrebne mjere radi usklađivanja:
– s člankom 6. stavkom 3. i Prilogom II. Direktivi 91/440/EEZ Vijeća od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice (SL L 237, str. 25., ispravak u SL L 271, str. 70.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 3.), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2004/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. (SL L 164, str. 164., ispravak u SL L 220, str. 58.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 83., u daljnjem tekstu: Direktiva 91/440), kao i s člankom 14. stavkom 2. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za željezničku infrastrukturu (SL L 75, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2004/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. (SL L 164, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 45., u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/14);
– s člankom 6. stavcima 2. do 5., člankom 7. stavkom 3., člankom 8. stavkom 1. i člankom 11. Direktive 2001/14 te
– s člankom 30. stavkom 1. Direktive 2001/14,
povrijedila obveze koje proizlaze iz navedenih odredaba.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 91/440
2 Sukladno članku 6. stavku 3. Direktive 91/440:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se funkcije koje određuju pravedni i nediskriminirajući pristup infrastrukturi, nabrojane u Prilogu II., povjere tijelima ili poduzećima koja sama ne obavljaju nikakve usluge željezničkog prijevoza. Bez obzira na strukturu organizacije, mora se dokazati da je ovaj cilj postignut.
Međutim, države članice mogu dodijeliti željezničkim prijevoznicima ili bilo kojem drugom tijelu zadatak ubiranja pristojbi i odgovornost za upravljanje željezničkom infrastrukturom, kao što je ulaganje, održavanje i financiranje.”
3 Prilog II. spomenutoj Direktivi nadalje utvrđuje „[p]opis osnovnih funkcija iz članka 6. stavka 3.:
– priprema i donošenje odluka koji se odnose na izdavanje dozvola željezničkim prijevoznicima uključujući odobravanje pojedinačnih dozvola,
– donošenje odluka koje se odnose na dodjelu trasa uključujući određivanje i procjenu raspoloživosti i dodjelu pojedinačnih trasa za vlakove,
– donošenje odluka koje se odnose na ubiranje pristojbi za korištenje infrastrukture,
– praćenje obveza obavljanja javnih usluga potrebnih u obavljanju određenih usluga.”
Direktiva 2001/14
4 Članak 6. stavci 2. do 5. Direktive 2001/14 određivao je:
„2. Uzimajući u obzir sigurnost te održavanje i poboljšanje kvalitete usluga infrastrukture, upravitelje infrastrukture se potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
3. Države članice moraju osigurati provedbu odredaba utvrđenih u stavku 2., bilo ugovorom između nadležnog tijela i upravitelja infrastrukture za razdoblje od najmanje tri godine, kojim je predviđeno državno financiranje, ili uvođenjem odgovarajućih regulatornih mjera s odgovarajućim ovlastima.
4. Kad postoji ugovor, uvjeti ugovora i struktura plaćanja koji osiguravaju sredstva upravitelju infrastrukture dogovaraju se unaprijed kako bi u cijelosti pokrili razdoblje na koje se ugovor odnosi.
5. Uvodi se metoda za dodjelu troškova. Države članice mogu zatražiti prethodno odobrenje. Ova se metoda treba s vremena na vrijeme ažurirati, u skladu s međunarodnom praksom.”
5 Sukladno članku 7. stavku 3. iste Direktive:
„Ne dovodeći u pitanje stavak 4. ili 5. ili članak 8., pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednake su iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.”
6 Članak 8. stavak 1. Direktive 2001/14 određivao je sljedeće:
„Kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture, država članica može, u slučaju da tržište to može podnijeti, odrediti povišenje naknada, na temelju učinkovitih, transparentnih i nediskriminirajućih načela, pritom jamčeći optimalnu konkurentnost posebno međunarodnog teretnog željezničkog prijevoza. Sustav ubiranja pristojbi dužan je poštovati povećanja produktivnosti koja postignu željeznički prijevoznici.
Međutim, razina pristojbi ne smije isključiti korištenje infrastrukture segmentima tržišta koji mogu barem podmiriti trošak koji je izravno nastao iz pružanja usluga željezničkog prijevoza plus stopu povrata koju tržište može podnijeti.”
7 Članak 11. stavak 1. iste Direktive glasio je kako slijedi:
„Programi ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture potiču kroz program izvedbe željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže. Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada mreže, naknade za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.”
8 Članak 14. stavci 1. i 2. iste direktive određivali su:
„1. Države članice mogu utvrditi okvir za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta te pritom poštovati neovisnost uprave predviđenu u članku 4. Direktive 91/440/EEZ. Utvrđuju se određena pravila o dodjeli kapaciteta. Upravitelj infrastrukture izvršava postupke dodjele kapaciteta. Štoviše, upravitelj infrastrukture vodi brigu o tome da se dodjela infrastrukturnog kapaciteta izvrši na pravednoj i nediskriminirajućoj osnovi, te u skladu s pravom Zajednice.
2. Kad upravitelj infrastrukture, u svojem pravnom obliku, organizaciji ili funkcijama donošenja odluka, nije neovisan o željezničkim prijevoznicima, funkcije na koje se odnosi stavak 1, a koje su opisane u ovom poglavlju, obavlja tijelo za dodjelu kapaciteta koje je, u svojem pravnom obliku, organizaciji i donošenju odluka, neovisno o željezničkim prijevoznicima.”
Slovensko pravo
Zakon o željezničkom prometu
9 Zakon o željezničkom prometu (Zakon o železniškem prometu) od 26. travnja 2007. (Uradni list RS, br. 44/2007), u tekstu primjenjivom na ovaj spor (Uradni list RS, br. 58/2009, u daljnjem tekstu: Zakon o željezničkom prometu), u članku 21. određuje:
„(1) Radi obavljanja poslova određenih u ovom članku, vlada osniva javnu agenciju za željeznički promet [u daljnjem tekstu: Agencija za željeznički promet].
[…]
(3) Agencija [za željeznički promet] obavlja navedene poslove jamčeći nediskriminirajući pristup željezničkoj infrastrukturi, uključujući:
– dodjelu trasa vlakova;
[…]
– usvajanje voznog reda za mrežu.”
10 Sukladno članku 11. navedenog Zakona:
„(1) Održavanje javne željezničke infrastrukture i reguliranje željezničkog prometa na toj infrastrukturi predstavljaju obveze javne službe.
(2) Upravitelj obavlja obveze javne službe iz prethodnog stavka u skladu s ugovorom.
[…]
(4) Reguliranje željezničkog prometa na javnoj željezničkoj infrastrukturi prije svega obuhvaća:
– reguliranje prometa vlakova;
– utvrđivanje i primjenu voznog reda;
– […]”
Uredba od 10. travnja 2008.
11 Uredba o dodjeli trasa vlakova i pristojbama za korištenje javne željezničke infrastrukture (Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) od 10. travnja 2008. (Uradni list RS, br. 38/08, u daljnjem tekstu: Uredba od 10. travnja 2008.) u članku 9. navodi:
„(1) Agencija [za željeznički promet], upravitelj i podnositelj zahtjeva u okviru postupka izrade i dodjele trasa vlakova moraju poštovati sljedeće rokove i načela:
[…]
– upravitelj utvrđuje prijedlog novog voznog reda mreže i novih voznih redova vlakova najkasnije pet mjeseci prije početka primjene novog voznog reda mreže te ih prosljeđuje Agenciji [za željeznički promet];
– prilikom utvrđivanja navedenog prijedloga, upravitelj savjetuje zainteresirane strane i sve koji žele iznijeti komentare o utjecaju koji vozni red može imati na njihovu mogućnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme primjene voznog reda;
– Agencija [za željeznički promet] šalje prijedlog novog voznog reda podnositeljima zahtjeva koji su tražili dodjelu trase i drugim zainteresiranim osobama koje žele iznijeti komentare o utjecaju koji bi vozni red mogao imati na njihovu sposobnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme primjene voznog reda te određuje rok za podnošenje takvih komentara koji ne može biti kraći od jednog mjeseca.”
12 Članak 20. stavci 2. i 5. Uredbe od 10. travnja 2008. određuje:
„(2) Uzimajući u obzir sigurnost te održavanje i poboljšanje kvalitete usluga infrastrukture, upravitelja infrastrukture se potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi. U tu svrhu ugovor sklopljen na tri godine između Agencije [za željeznički promet] i upravitelja određuje da se dio viškova od drugih komercijalnih poslova upravitelja u smislu prethodnog stavka, ne uzima u obzir prilikom određivanja pristojbi već se ostavlja upravitelju kao poticajna mjera.
[…]
(5) Metodologija obračuna pristojbi također uzima u obzir sve podatke o sustavu ubiranja pristojbi kao i dostatne informacije o cijenama usluga iz članaka 23. i 24., ukoliko ih obavlja samo jedan pružatelj usluga. Uz podatke o važećem sustavu ubiranja pristojbi, metodologija treba uzeti u obzir i naznake o vjerojatnim promjenama visine pristojbi u sljedeće tri godine. Ona također vodi računa o mjerama za poticanje željezničkih prijevoznika i upravitelja da smanje smetnje na najmanju mjeru i poboljšaju učinkovitost infrastrukture.
Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada mreže, naknade za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.”
13 Sukladno članku 21. iste Uredbe:
„(1) Agencija [za željeznički promet] se drži zakonom predviđenih kriterija za određivanje iznosa pristojbi.
(2) Pri procjeni kriterija iz prethodnog stavka, Agencija [za željeznički promet] uzima u obzir troškove pružanja usluge određene vrste vlaka koje naročito opravdavaju troškovi održavanja pruga, infrastrukture vezane uz kretanje vlakova te upravljanje prometom.
(3) Agencija [za željeznički promet] osigurava da se na sve željezničke prijevoznike koji pružaju usluge iste vrste na sličnom dijelu tržišta primjenjuju objektivno jednake i nediskriminirajuće pristojbe.”
Postupak koji je prethodio sporu
14 Dana 10. svibnja 2007. Komisija je uputila Republici Sloveniji upitnik čija je svrha bila uvjeriti se je li ta država članica pravilno prenijela Direktivu 2001/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. kojom je izmijenjena i dopunjena Direktiva 91/440 (SL L 75, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 35.), Direktivu 2001/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. kojom je izmijenjena i dopunjena Direktiva 95/18/EZ Vijeća o izdavanju dozvola željezničkim prijevoznicima (SL L 75, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 43.) i Direktivu 2001/14 (dalje se zajedno navode kao: prvi željeznički paket) u svoj unutarnji pravni sustav. Slovenske vlasti odgovorile su na upitnik dopisom od 11. srpnja 2007.
15 Komisija je 21. studenog 2007. zahtijevala dodatna pojašnjenja koja je Republika Slovenija potom dostavila u dopisu od 16. siječnja 2008.
16 Pozivajući se na podatke koje joj je priopćila Republika Slovenija, Komisija je 26. lipnja 2008. opomenula ovu državu članicu da uskladi svoje propise s odredbama direktiva iz prvog željezničkog paketa. Glavne nepravilnosti koje su pritom istaknute odnosile su se na nedostatak neovisnosti upravitelja infrastrukture, ubiranje pristojbi za pristup željezničkoj infrastrukturi te na regulatorno tijelo za željeznice.
17 Republika Slovenija je 22. kolovoza 2008. odgovorila na spomenutu opomenu Komisije. Naknadno je dostavila Komisiji dodatne informacije u dopisima od 16. ožujka i 8. srpnja 2009.
18 Komisija je 9. listopada 2009. uputila Republici Sloveniji obrazloženo mišljenje u kojem ju je s jedne strane prozvala zbog neprenošenja direktiva iz prvog željezničkog paketa u svoj unutarnji pravni sustav, dok ju je s druge strane pozvala da poduzme sve potrebne mjere radi usklađivanja s obrazloženim mišljenjem, a sve u roku od dva mjeseca od njegovog primitka.
19 U dopisu od 8. prosinca 2009. Republika Slovenija je izjavila da je svjesna povreda koje joj se stavljaju na teret u obrazloženom mišljenju, istodobno izražavajući spremnost da te nedostatke ispravi.
20 U odgovoru na obrazloženo mišljenje od 8. ožujka 2010. Republika Slovenija je ostala kod svih svojih navoda istaknutih u dopisu od 8. prosinca 2009., precizirajući da će zakonski i podzakonski akti čija je svrha popraviti nedostatke koji su joj prigovoreni biti uskoro usvojeni.
21 U tim okolnostima Komisija je podnijela predmetnu tužbu.
Postupak pred Sudom
22 Rješenjem predsjednika Suda od 14. lipnja 2011. dopuštena je intervencija Češke Republike i Kraljevine Španjolske na strani Republike Slovenije.
23 Nastavno na dopis od 10. veljače 2012., kojim je Republika Slovenija priopćila Komisiji mjeru kojom se prenose u njezin unutarnji pravni sustav obveze koje proizlaze iz članka 30. stavka 1. Direktive 2001/14, Komisija je u podnesku predanom tajništvu Suda 1. veljače 2012. obavijestila Sud da odustaje od prigovora koji se odnosi na povredu navedene odredbe.
Tužbeni zahtjev
Prvi prigovor: Neovisnost tijela koje obavlja osnovne funkcije nabrojane u Prilogu II. Direktivi 91/440
Argumentacija stranaka
24 Komisija smatra da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavka 3. i Priloga II. Direktivi 91/440, kao i članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14, s obzirom na to da upravitelj infrastrukture koji sam pruža usluge željezničkog prijevoza s jedne strane pridonosi utvrđivanju voznog reda, a s druge strane je zadužen za reguliranje prometa vlakova. Prema tome, taj upravitelj sudjeluje u donošenju odluka koje se tiču dodjele trasa vlakova ili infrastrukturnog kapaciteta.
25 S tim u vezi Komisija tvrdi da je, iako članak 21. Zakona o željezničkom prometu povjerava dodjelu trasa vlakova Agenciji za željeznički promet, upravitelj infrastrukture, odnosno Slovenske željeznice, uključen u donošenje odluka koje se tiču dodjele trasa ili dodjele infrastrukturnog kapaciteta s obzirom na to da, sukladno članku 11. stavku 4. tog Zakona, utvrđivanje i primjena voznog reda proizlaze iz njegove nadležnosti.
26 Komisija također ističe da Slovenske željeznice i dalje sudjeluju u utvrđivanju voznog reda jer članak 9. Uredbe od 10. travnja 2008. određuje da upravitelj infrastrukture utvrđuje prijedlog novog voznog reda te se savjetuje sa osobama zainteresiranim za to pitanje prije nego što ga uputi Agenciji za željeznički promet, koja šalje prijedlog novog voznog reda podnositeljima zahtjeva i potom donosi konačnu odluku o dodjeli.
27 Komisija pored toga tvrdi da je upravitelj infrastrukture također odgovoran za regulaciju prometa vlakova, s obzirom na to da članak 11. stavak 4. Zakona o željezničkom prometu određuje da upravljanje i promet vlakova pripada u regulaciju željezničkog prometa na javnoj željezničkoj infrastrukturi.
28 Republika Slovenija smatra da su navodi Komisije neosnovani. Posebno tvrdi da je članak 3. Zakona o izmjenama i dopunama zakona o željezničkom prometu (Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o železniškem prometu, Uradni list RS, br. 106/2010) od 16. prosinca 2010. (u daljnjem tekstu: Zakon od 16. prosinca 2010.) upravitelju infrastrukture oduzeo sve nadležnosti za utvrđivanje voznih redova mreže te da je navedena nadležnost u potpunosti prenesena na Agenciju za željeznice.
29 Republika Slovenija osim toga smatra da upravljanje i promet vlakova ne pripada u „osnovne funkcije” nabrojane u Prilogu II. Direktivi 91/440. Ta država članica tvrdi da vozne redove utvrđuje Agencija za željeznice, dok upravitelj infrastrukture, kao upravitelj prometa, ima pristup samo efektivnoj kontroli trasa pa bi na taj način mogao dobiti samo one podatke koje mogu dobiti i ostali željeznički prijevoznici pregledavanjem voznih redova mreže.
Utvrđenje Suda
30 U prvom dijelu prvog prigovora Komisija tvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavka 3. Direktive 91/440, u vezi s Prilogom II. Direktivi, te iz članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14, s obzirom na to da upravitelj infrastrukture, koji sam pruža usluge željezničkog prometa, sudjeluje u utvrđivanju voznog reda mreže, a time i u funkciji dodjele trasa vlakova ili infrastrukturnog kapaciteta.
31 S tim u vezi valja prije svega istaknuti da je Zakon od 16. prosinca 2010., za koji Republika Slovenija tvrdi da je upravitelju infrastrukture oduzeo sve nadležnosti za utvrđivanje voznih redova i da je nadležnost u potpunosti prenio na Agenciju za željeznički promet, usvojen nakon proteka roka koji je Komisija odredila ovoj državi članici u obrazloženom mišljenju od 9. listopada 2009., a radi poduzimanja mjera potrebnih za usklađivanje s navedenim mišljenjem.
32 Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi ovoga Suda, postojanje povrede obveze treba ocjenjivati prema stanju u državi članici koje je postojalo do proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju pa promjene koje su naknadno nastupile Sud ne može uzeti u obzir (vidi osobito presudu od 5. svibnja 2011., Komisija protiv Njemačke, C‑206/10, Zb., str. I‑3573, točku 25. i citiranu sudsku praksu).
33 U okviru ispitivanja osnovanosti predmetne tužbe zbog povrede obveze Sud stoga ne može uzeti u obzir Zakon od 16. prosinca 2010.
34 Nadalje, valja podsjetiti da je Direktiva 91/440 pokrenula liberalizaciju željezničkog prometa kako bi se željezničkim prijevoznicima osigurao pravedan i nediskriminirajući pristup infrastrukturi. U cilju osiguranja takvog pristupa, u članku 6. stavku 3. prvom podstavku navedene Direktive, ustanovljeno je načelo neovisnosti tijela nadležnog za osnovne funkcije nabrojane u Prilogu II. istoj Direktivi (presuda od 28. veljače 2013., Komisija protiv Mađarske, C‑473/10, točka 44.).
35 Sukladno navedenom Prilogu II., osnovnom se funkcijom u smislu članka 6. stavka 3. Direktive ponajprije smatra donošenje odluka o dodjeli trasa vlakova, uključujući određivanje i procjenu raspoloživosti. Željeznički prijevoznik stoga ne može biti nadležan za određivanje ili procjenu raspoloživosti za potrebe donošenja odluka o dodjeli trasa vlakova.
36 U predmetnom slučaju članak 9. Uredbe od 10. travnja 2008. određuje da su Slovenske željeznice kao upravitelj infrastrukture nadležne za utvrđivanje novog voznog reda mreže i novih voznih redova vlakova. Iz iste odredbe također proizlazi da je upravitelj infrastrukture prilikom izrade spomenutog prijedloga dužan savjetovati se sa zainteresiranim stranama i sa svima koji žele iznijeti komentare o utjecaju koji bi vozni red mogao imati na njihovu sposobnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme primjene voznog reda.
37 Slovenske željeznice doista djeluju pod nadzorom Agencije za željeznički promet koja je jedina nadležna za utvrđivanje voznog reda i dodjelu pojedinačnih trasa vlakova. Međutim, uzimajući u obzir tekst odredbe Priloga II. Direktivi 91/440 koji izričito uključuje „određivanje i procjenu raspoloživosti” u osnovne funkcije, željezničkom prijevozniku ne bi se mogle u potpunosti povjeriti pripremne radnje za donošenje odluka koje proizlaze iz osnovnih funkcija.
38 Napokon, iz članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14 proizlazi da, ukoliko upravitelj infrastrukture nije neovisan o željezničkim prijevoznicima kao što je to slučaj u Sloveniji, funkciju dodjele infrastrukturnog kapaciteta mora preuzeti tijelo za dodjelu koje je neovisno o željezničkim prijevoznicima na pravnoj, organizacijskoj i odlučivačkoj osnovi.
39 Međutim, kako ispravno tvrdi Komisija, Slovenske željeznice i dalje sudjeluju u utvrđivanju voznog reda, a samim time i u funkciji dodjele trasa vlakova ili infrastrukturnog kapaciteta.
40 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da prvi dio prvog prigovora Komisije valja smatrati osnovanim.
41 U drugom dijelu prvog prigovora Komisija prigovara Republici Sloveniji da je povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavka 3. Direktive 91/440, u vezi s Prilogom II. istoj Direktivi, i iz članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14, s obzirom na to da je upravitelj infrastrukture nadležan za regulaciju prometa vlakova sukladno članku 11. stavka 4. Zakona o željezničkom prometu.
42 Komisija je u svojoj replici osim toga navela da je upravitelj infrastrukture u slučaju poremećaja u prometu ovlašten provesti novu dodjelu trasa vlakova. Komisija se u tom pogledu pozvala na program mreže Republike Slovenije iz 2011. sukladno kojem „[u] slučaju potrebe ili za vrijeme dok je infrastruktura privremeno izvan upotrebe, upravitelj dodijeljenih trasa može privremeno otkazati njihovu primjenu za vrijeme koje je potrebno za popravak sustava”. Navedeni program osim toga predviđa da „u slučaju iznimnih okolnosti koje uzrokuju odstupanje u odnosu na dodijeljene trase vlakova, upravitelj ima pravo, uz prethodno savjetovanje s prijevoznikom, prilagoditi trase vlakova jamčeći na najbolji mogući način izvorno određene veze”.
43 S tim u vezi valja najprije podsjetiti da se upravljanje prometom ne može smatrati osnovnom funkcijom koju treba povjeriti neovisnom tijelu (gorecitirana presuda Komisija protiv Mađarske, točka 55.). Međutim, kao što proizlazi iz članka 6. stavka 3. drugog podstavka Direktive 91/440, nadležnost za upravljanje infrastrukturom, uz iznimku osnovnih funkcija, može se povjeriti željezničkim prijevoznicima. Znači, upravljanje prometom može biti povjereno upravitelju infrastrukture koji je i sam željeznički prijevoznik, kao što je to u slučaju Slovenije.
44 Kao drugo, sagledavajući navode Komisije prema kojima je u Sloveniji upravitelj infrastrukture odgovoran za novu dodjelu trasa vlakova u slučaju poremećaja u prometu, treba podsjetiti da stranka ne može tijekom postupka mijenjati predmet samog spora te da se osnovanost tužbenog zahtjeva mora ispitati samo u odnosu na zahtjeve sadržane u tužbi u trenutku pokretanja postupka (presuda od 11. studenog 2010., Komisija protiv Portugala, C‑543/08, Zb., str. I‑11241, točka 20. i citirana sudska praksa).
45 Važno je također podsjetiti da je, sukladno članku 21. prvom podstavku Statuta Suda Europske unije i članku 120. točki (c) Poslovnika Suda, Komisija u tužbama podnesenim na temelju članka 258. UFEU‑a dužna precizno naznačiti prigovore o kojima je Sud pozvan izjasniti se (vidi presudu od 30. rujna 2010., Komisija protiv Belgije, C‑132/09, Zb., str. I‑8695, točka 36. i citiranu sudsku praksu).
46 Ti zahtjevi moraju biti formulirani nedvosmisleno kako bi se izbjeglo odlučivanje Suda ultra petita ili propust odlučivanja o pojedinom prigovoru (gore citirana presuda Komisija protiv Belgije, točka 37. i citirana sudska praksa).
47 U predmetnom slučaju treba istaknuti da je u svojoj tužbi u trenutku pokretanja postupka Komisija smatrala da je upravljanje prometom vlakova trebalo biti povjereno tijelu koje sāmo nije pružatelj usluga željezničkog prijevoza, pritom se ne referirajući na, kao što je to učinila u replici, novu dodjelu trasa vlakova u slučaju poremećaja u prometu.
48 Sud stoga smatra da je Komisija proširila predmet svoje tužbe pozivajući se na novu dodjelu trasa vlakova u slučaju poremećaja u prometu.
49 Stoga, sukladno navedenom razmatranju, drugi dio prvog prigovora Komisije valja odbaciti kao nedopušten.
50 Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja s jedne strane utvrditi da je prvi dio prvog prigovora Komisije osnovan, a s druge proglasiti drugi dio istog prigovora djelomično neosnovanim i djelomično nedopuštenim.
Drugi i treći prigovor: Nepostojanje mjera namijenjenih poticanju upravitelja da smanji troškove infrastrukture i visinu pristupnih pristojbi, i nepostojanje programa izvedbe
Argumentacija stranaka
51 Komisija s jedne strane tvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2. do 5. Direktive 2001/14 time što nije predvidjela mehanizam namijenjen poticanju upravitelja da smanji troškove infrastrukture i visinu pristojbi za pristup navedenoj infrastrukturi.
52 S druge strane ona tvrdi da je navedena država članica povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 11. Direktive 2001/14 jer nije usvojila program izvedbe u cilju poticanja željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju iskoristivost infrastrukture.
53 U odnosu na prigovor koji se tiče članka 6. stavaka 2. do 5. Direktive 2001/14, Republika Slovenija ističe kako članak 10. Zakona od 16. prosinca 2010. određuje da se upravitelj infrastrukture potiče mjerama na smanjenje troškova jamstva infrastrukture kao i visine pristojbe, poštujući zahtjeve sigurnosti, održavanja i poboljšanja kvalitete usluga infrastrukture.
54 Navedena država članica dodaje da će restrukturiranje Slovenskih željeznica, koje je transformiralo ovo društvo na tri subjekta koji se svaki pojedinačno bave prijevozom putnika, prijevozom tereta odnosno funkcijom upravljanja infrastrukturom, omogućiti upravitelju željezničke infrastrukture da uživa bitno veću poslovnu autonomiju u cilju ispunjavanja uvjeta potrebnih za osiguravanje učinkovitosti sustava poticajnih mjera.
55 U pogledu prigovora koji se poziva na neprenošenje članka 11. Direktive 2001/14, Republika Slovenija tvrdi da je Zakon od 16. prosinca 2010. uključio u članak 15.d Zakona o željezničkom prometu dva nova stavka koji predstavljaju pravnu osnovu za donošenje podzakonskog propisa koji će omogućiti naknadno uspostavljanje programa izvedbe.
Utvrđenje Suda
56 Valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi ovog Suda, na koju se ukazuje u točki 32. presude, postojanje povrede obveze treba ocjenjivati prema stanju u državi članici koje je postojalo do proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju pa stoga promjene koje su naknadno nastupile Sud ne može uzeti u obzir.
57 Međutim, u predmetnom slučaju valja primijetiti da su argumenti koje navodi Republika Slovenija utemeljeni isključivo na izmjenama i dopunama koje su unesene u nacionalno zakonodavstvo nakon proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju koje je Komisija uputila navedenoj državi članici 9. listopada 2009.
58 U tim okolnostima valja smatrati da drugi i treći prigovor koje je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi nisu osnovani.
Četvrti prigovor: Određivanje pristojbe za minimalni pristup željezničkoj infrastrukturi
Argumentacija stranaka
59 Komisija smatra da je Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14 s obzirom na to da nije predvidjela metodologiju obračuna pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata, a koja bi bila zasnovana na trošku koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
60 Komisija usto prigovara Republici Sloveniji da nije usvojila pravila na temelju kojih bi bilo moguće provjeriti može li svaki segment tržišta doista podnijeti povišenje pristojbi kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture, pa je time povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 8. stavka 1. navedene Direktive.
61 Republika Slovenija ističe da je Zakon od 16. prosinca 2010. dodao članku 15.d stavku 3. Zakona o željezničkom prometu odredbu sukladno kojoj je iznos pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednak iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
62 Navedena država članica dodaje da je, sukladno Uredbi o dodjeli trasa vlakova i pristojbama za korištenje javne željezničke infrastrukture (Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) od 24. prosinca 2009. (Uradni list RS, br. 113/09), visina pristojbi određena na temelju troška pružanja usluge određene vrste vlaka koje ponajprije opravdavaju troškovi održavanja pruga, ali i oni koji se odnose na kretanje vlakova i upravljanje prometom.
63 Napokon, Republika Slovenija tvrdi da je navedena Uredba u postupku izmjene i da je predviđeno dopuniti je odredbom o načinu na koji će se vršiti provjera može li doista određeni segment tržišta podnijeti povišenje pristojbi kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture.
Utvrđenje Suda
64 Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi ovoga Suda na koju se ukazuje u točki 32. presude, postojanje povrede obveze treba ocjenjivati prema stanju u državi članici koje je postojalo do proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju pa promjene koje su naknadno nastupile Sud ne može uzeti u obzir.
65 U predmetnom slučaju Republika Slovenija poziva se u prilog svojim navodima na izmjene i dopune zakonskih i podzakonskih akata koje su usvojene nakon proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju koje je Komisija uputila ovoj državi članici 9. listopada 2009., pa stoga takva argumentacija ne može biti prihvaćena.
66 Štoviše, treba podsjetiti da sukladno odredbi članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14, pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata moraju biti jednake iznosu troška koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, ne dovodeći u pitanje odredbe stavka 4. ili stavka 5. istog članka ili članka 8. navedene Direktive.
67 S tim u vezi valja smatrati da članak 21. stavak 2. Uredbe od 10. travnja 2008. odgovara zahtjevima iz članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14 s obzirom na to da određuje da se visina pristojbe računa na osnovi troškova koji su nastali iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
68 Međutim, nesporno je da je članak 15. Zakona o željezničkom prometu, prije stupanja na snagu Zakona od 16. prosinca 2010., predviđao da obračun pristojbe za pristup infrastrukturi treba voditi računa o „pristojbama za prijevoznu infrastrukturu u drugim podsustavima, osobito u cestovnom prometu”. No takav kriterij očito nema izravne veze s pružanjem usluge željezničkog prijevoza.
69 Stoga prvi dio četvrtog prigovora Komisije koji se poziva na povredu članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14 valja smatrati osnovanim.
70 Napokon, u odnosu na drugi dio četvrtog prigovora koji se poziva na povredu članka 8. stavka 1. Direktive 2001/14, valja podsjetiti da ta odredba predviđa da države članice mogu odrediti povišenje pristojbi u slučaju da tržište to može podnijeti kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture. Naprotiv, od država članica ne traži se, sukladno navedenoj odredbi, da u svom nacionalnom zakonodavstvu predvide načine na koje upravitelj infrastrukture treba odrediti sposobnost segmenata tržišta za eventualno podmirivanje troška niti okolnosti pod kojima to trebaju učiniti (presuda od 28. veljače 2013., Komisija protiv Njemačke, C‑556/10, točka 89.).
71 U predmetnom slučaju nesporno je da nakon proteka roka koji je Komisija odredila Republici Sloveniji u obrazloženom mišljenju od 9. listopada 2009. ni jedna odredba slovenskog prava nije određivala da je potrebno provjeriti može li svaki segment tržišta doista podnijeti povišenje naknada kako bi se u potpunosti nadoknadio trošak upravitelja infrastrukture.
72 Stoga, drugi dio četvrtog prigovora Komisije koji se poziva na povredu članka 8. stavka 1. Direktive 2001/14 također valja smatrati osnovanim.
73 Uzevši u obzir sva prethodna razmatranja, Sud je s jedne strane utvrdio da je propuštajući poduzeti potrebne mjere radi usklađivanja s:
– člankom 6. stavkom 3. i Prilogom II. Direktivi 91/440, kao i s člankom 14. stavkom 2. Direktive 2001/14 i
– člankom 6. stavkom 2. do 5., člankom 7. stavkom 3., člankom 8. stavkom 1., kao i člankom 11. Direktive 2001/14,
Republika Slovenija povrijedila obveze koje proizlaze iz navedenih odredaba te je, s druge strane, odlučio odbiti tužbu Komisije u ostalom dijelu.
Troškovi
74 Sukladno članku 138. stavku 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi svoje troškove. Budući da su i Komisija i Republika Slovenija samo djelomično uspjele u svojim zahtjevima, valja odlučiti da svaka od njih snosi svoje troškove postupka.
75 Primjenom članka 140. stavka 1. istog propisa, prema kojem države članice koje su se uključile u postupak snose same svoje troškove, Češka Republika i Kraljevina Španjolska same snose svoje troškove.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Propuštajući poduzeti potrebne mjere radi usklađivanja s:
– člankom 6. stavkom 3. i Prilogom II. Direktivi 91/440/EEZ Vijeća od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice, kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2004/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004., kao i s člankom 14. stavkom 2. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za željezničku infrastrukturu, kako je izmijenjena Direktivom 2004/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004., i
– člankom 6. stavkom 2. do 5., člankom 7. stavkom 3., člankom 8., stavkom 1., kao i člankom 11. Direktive 2001/14, kako je izmijenjena Direktivom 2004/49,
Republika Slovenija povrijedila je obveze koje proizlaze iz navedenih odredaba.
2. U ostalom dijelu tužba se odbija.
3. Europska komisija, Republika Slovenija, Češka Republika i Kraljevina Španjolska same snose svoje troškove.
Potpisi