SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 10. januarja 2013(1)
Zadeva C‑443/11
F. P. Jeltes
M. A. Peeters
J. G. J. Arnold
proti
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank Amsterdam (Nizozemska))
„Socialna varnost delavcev migrantov – Člen 45 PDEU – Uredba (EGS) št. 1408/71 – Člen 71 – Netipičen obmejni delavec, ki je popolnoma brezposeln – Pravica do nadomestila v državi članici stalnega prebivališča – Zavrnitev plačila s strani države zadnje zaposlitve – Uredba (ES) št. 883/2004 – Člen 65 – Upoštevnost sodbe Miethe – Prehodne določbe – Člen 87(8) – Pojem ‚nespremenjeno stanje‘“
1. Sodišče je v času veljavnosti Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti(2) presodilo, da je lahko netipičnim obmejnim delavcem, ki so popolnoma brezposelni, priznana pravica do prejemanja nadomestil za brezposelnost bodisi v državi njihovega stalnega prebivališča bodisi v državi njihove zadnje zaposlitve.(3) Sodišču je danes predloženo vprašanje, ali je tako rešitev iz sodne prakse treba še vedno uporabiti, ko velja Uredba (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti(4). Sodišče je pozvano tudi, naj izrazi svoje stališče glede skladnosti pogoja prebivališča, ki ga zahteva država zadnje zaposlitve. Nazadnje, Sodišče bo moralo odločiti o prehodni ureditvi na področju nadomestil za brezposelnost med Uredbo št. 1408/71 in Uredbo št. 883/2004.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Uredba št. 1408/71
2. Člen 71 Uredbe št. 1408/71 je edini člen iz oddelka 3, ki je namenjen brezposelnim osebam, ki so med zadnjo zaposlitvijo stalno prebivale na ozemlju države članice, ki ni pristojna država. Ta člen določa:
„1. Brezposelna oseba, ki je bila prej zaposlena in je med zadnjo zaposlitvijo stalno prebivala na ozemlju države članice, ki ni pristojna država, prejema dajatve v skladu z naslednjimi določbami:
(a) […]
(ii) Obmejni delavec, ki je popolnoma brezposeln, prejema dajatve v skladu z določbami zakonodaje države članice, na ozemlju katere stalno prebiva, kot če bi med njegovo zadnjo zaposlitvijo zanj veljala ta zakonodaja; te dajatve mu zagotavlja nosilec v kraju stalnega bivališča na svoje lastne stroške.
(b)
(i) Zaposlena oseba, ki ni obmejni delavec, ki je delno, občasno ali popolnoma brezposelna in ostane na razpolago svojemu delodajalcu ali službi za zaposlovanje na ozemlju pristojne države, prejema dajatve v skladu z določbami zakonodaje te države, kot če bi stalno prebivala na njenem ozemlju; dajatve ji zagotavlja pristojni nosilec.
(ii) Zaposlena oseba, ki ni obmejni delavec, ki je popolnoma brezposelna in je na razpolago za delo pri službi za zaposlovanje na ozemlju države članice, kjer stalno prebiva, prejema dajatve v skladu z zakonodajo te države, kot če bi bila tam nazadnje zaposlena; nosilec v kraju stalnega prebivališča ji zagotavlja dajatve na svoje lastne stroške. Če pa taka oseba postane upravičena do dajatev na stroške pristojnega nosilca države članice, katere zakonodaja je zanjo nazadnje veljala, prejema dajatve po določbah člena 69. Prejemanje dajatev po zakonodaji države, kjer brezposelna oseba stalno prebiva, miruje v času, v katerem lahko brezposelna oseba po določbah člena 69 vloži zahtevek za dajatve po zakonodaji, ki je zanjo nazadnje veljala.
2. Brezposelna oseba ne more vložiti zahtevka za dajatve po zakonodaji države članice, na ozemlju katere stalno prebiva, dokler je upravičena do dajatev po določbah odstavka 1(a)(i) ali 1(b)(i).“
2. Uredba št. 883/2004
3. Z Uredbo št. 883/2004 so bila pravila, vsebovana v Uredbi št. 1408/71, posodobljena in poenostavljena.(5)
4. V uvodni izjavi 32 Uredbe št. 883/2004 je navedeno, da je „[z]a spodbujanje mobilnosti delavcev […] zlasti primerno pospeševati iskanje zaposlitve v različnih državah članicah; zato je treba zagotoviti tesnejšo in učinkovitejšo koordinacijo med sistemi zavarovanja za primer brezposelnosti in službami za zaposlovanje vseh držav članic“.
5. V skladu s členom 1 Uredbe št. 883/2004 pomeni obmejni delavec „vsako osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v eni državi članici in stalno prebiva v drugi državi članici, v katero se praviloma vrača vsak dan ali najmanj enkrat na teden“.
6. Člen 7 Uredbe št. 883/2004 določa, da „[č]e v tej uredbi ni določeno drugače, se denarne dajatve, ki se izplačujejo po zakonodaji ene ali več držav članic ali po tej uredbi, ne morejo zmanjšati, spremeniti, začasno ustaviti, odvzeti ali zapleniti zaradi tega, ker upravičenec ali njegovi družinski člani stalno prebivajo v drugi državi članici, kot je tista, v kateri ima sedež nosilec, ki je odgovoren za dodeljevanje dajatev“.
7. Člen 63 Uredbe št. 883/2004 določa, da se „[v] tem poglavju […] člen 7 uporablja samo v primerih, predvidenih v členih 64 in 65 ter v mejah, ki jih predpisujeta“.
8. V odstavkih od 1 do 6 člena 65 Uredbe št. 883/2004, ki je namenjen položaju brezposelnih oseb, ki stalno prebivajo v državi članici, ki ni pristojna država, je določeno:
„1. Oseba, ki je delno ali občasno brezposelna in je med svojo zadnjo dejavnostjo zaposlene ali samozaposlene osebe stalno prebivala v državi članici, ki ni pristojna država članica, mora biti na razpolago delodajalcu ali službam za zaposlovanje v pristojni državi članici. Prejema dajatve v skladu z zakonodajo pristojne države članice, kakor če bi stalno prebivala v tej državi članici. Te dajatve zagotovi nosilec pristojne države članice.
2. Popolnoma brezposelna oseba, ki je med svojo zadnjo dejavnostjo zaposlene ali samozaposlene osebe stalno prebivala v državi članici, ki ni pristojna država članica, in še naprej stalno prebiva v tej državi članici ali se vrne v to državo članico, mora biti na razpolago službam za zaposlovanje v državi članici stalnega prebivališča. Brez poseganja v člen 64 je popolnoma brezposelna oseba lahko dodatno na razpolago tudi službam za zaposlovanje države članice, v kateri je opravljala svojo zadnjo dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe.
Brezposelna oseba, ki ni obmejni delavec in se ne vrne v državo članico stalnega prebivališča, mora biti na razpolago službam za zaposlovanje v državi članici, katere zakonodaja je zanjo nazadnje veljala.
3. Brezposelna oseba iz prvega stavka odstavka 2 se mora kot oseba, ki išče delo, prijaviti pri pristojni službi za zaposlovanje države članice, v kateri stalno prebiva, zanjo veljajo v njej organizirani postopki nadzora, spoštovati mora pogoje, določene v zakonodaji te države članice. Če se odloči, da se kot oseba, ki išče delo, prijavi tudi v državi članici, v kateri je opravljala zadnjo dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe, mora izpolnjevati obveznosti, ki veljajo v tej državi.
[…]
5. (a) Brezposelna oseba iz prvega in drugega stavka odstavka 2 prejema dajatve v skladu z zakonodajo države članice stalnega prebivališča, kakor da bi med opravljanjem zadnje dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe zanjo veljala ta zakonodaja. Te dajatve zagotovi nosilec v kraju stalnega prebivališča.
(b) Vendar pa delavec, ki ni obmejni delavec in prejema dajatve na stroške pristojnega nosilca države članice, katere zakonodaja je zanj nazadnje veljala, ob vrnitvi v državo članico stalnega prebivališča najprej prejema dajatve v skladu s členom 64, prejemanje dajatev v skladu z (a) pa v obdobju prejemanja dajatev po zakonodaji, ki je zanj nazadnje veljala, miruje.
6. Dajatve po odstavku 5, ki jih zagotavlja nosilec v kraju stalnega prebivališča, ta še naprej zagotavlja na lastne stroške. Ob upoštevanju odstavka 7 pa pristojni nosilec države članice, katere zakonodaja je za osebo nazadnje veljala, nosilcu v kraju stalnega prebivališča povrne celotni znesek dajatev, ki jih je slednji nosilec zagotavljal prve tri mesece […]“.
9. Pod naslovom VI Uredbe št. 883/2004, ki vsebuje člene od 87 do 91, so navedene prehodne in končne določbe.
10. Člen 87(8) Uredbe št. 883/2004, kakor je bil spremenjen s členom 1(19) Uredbe (ES) št. 988/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009(6), določa, da „[č]e zaradi te uredbe za osebo velja zakonodaja države članice, ki ni določena v skladu z naslovom II Uredbe (EGS) št. 1408/71, se ta zakonodaja še naprej uporablja, vse dokler se stanje ne spremeni in v vsakem primeru največ 10 let od datuma začetka uporabe te uredbe, razen če zadevna oseba zahteva, da zanjo velja zakonodaja, ki se uporablja po tej uredbi. Zahteva se predloži v treh mesecih po datumu začetka uporabe te uredbe pristojnemu nosilcu države članice, katere zakonodaja se uporablja v skladu s to uredbo, če naj za zadevno osebo zakonodaja te države članice velja od datuma začetka uporabe te uredbe. […]“
11. Člen 89 Uredbe št. 883/2004 v povezavi s členoma 90 in 91 navedene uredbe določa, da se Uredba št. 883/2004 uporablja od datuma začetka veljavnosti izvedbene uredbe in da se s tem datumom razveljavi Uredba št. 1408/71.
3. Uredba (ES) št. 987/2009
12. Člen 56(2) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti(7) določa:
„Kadar mora brezposelna oseba v skladu z zakonodajo, ki se uporablja v zadevni državi članici, izpolniti nekatere obveznosti in/ali iskati zaposlitev, mora prednostno izpolniti obveznosti in/ali iskati zaposlitev v državi članici stalnega prebivališča.
Če brezposelna oseba ne izpolnjuje vseh obveznosti in/ali ne išče zaposlitve v državi članici, kjer je nazadnje opravljala svojo dejavnost, to ne vpliva na dajatve, dodeljene v državi članici stalnega prebivališča.“
13. Člen 97 Uredbe št. 987/2009 določa, da ta uredba začne veljati 1. maja 2010.
4. Uredba (EGS) št. 1612/68
14. Člen 7(1) in (2) Uredbe Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti(8) določa:
„1. Delavec, ki je državljan države članice, na ozemlju drugih držav članic zaradi njegovega državljanstva ne sme biti obravnavan drugače kot domači delavci v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, predvsem glede plačila, odpustitve in, če postane brezposeln, glede vrnitve na delovno mesto ali ponovne zaposlitve.
2. Delavec uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.“
B – Nizozemsko pravo
15. V skladu z Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid (zakon o zavarovanju delavcev zoper finančne posledice brezposelnosti, v nadaljevanju: zakon o brezposelnosti) z dne 6. novembra 1986 delavci na Nizozemskem, ki tam ne prebivajo ne stalno ne začasno, razen zaradi počitnic, nimajo pravice do nadomestil.(9) Pravica do nadomestila preneha, če delavec ni več brezposeln ali če več ne izpolnjuje pogoja prebivališča.(10) Zakon o brezposelnosti tudi določa, da če pravica do nadomestila preneha, nato pa preneha obstajati okoliščina, ki je povzročila prekinitev pravice, se navedena pravica do nadomestila obnovi, če ob uporabi določb zakona o brezposelnosti ni nastala nova pravica do nadomestila.(11)
II – Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. F. P. Jeltes, J. G. J. Arnold in M. A. Peeters, tožeče stranke v postopku v glavni stvari, so nizozemski državljani.
17. F. P. Jeltes prebiva v Belgiji. Do 30. julija 2010 je bil zaposlen na Nizozemskem, nato pa je zanj nastopilo obdobje brezposelnosti, v katerem je 2. avgusta 2010 pri pristojnem nizozemskem organu, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (upravni odbor zavoda za upravljanje zavarovanj za zaposlene osebe, v nadaljevanju: UWV), na podlagi zakona o brezposelnosti vložil prošnjo za izplačilo nadomestila za brezposelnost. UWV mu je dodelitev navedenega nadomestila zavrnil, ker bi moral prošnjo v skladu s členom 65 Uredbe št. 883/2004 vložiti v državi stalnega prebivališča.
18. M. A. Peeters prav tako prebiva v Belgiji in je bila tudi zaposlena na Nizozemskem. Potem ko je postala brezposelna, ji je bilo od 1. maja 2009 odobreno nadomestilo za brezposelnost. M. A. Peeters je od 26. aprila 2010 ponovno zaposlena. UWV je zato prenehal izplačevati navedeno nadomestilo in pri tem M. A. Peeters obvestil, da če bi ponovno postala brezposelna pred 25. oktobrom 2010, bi lahko uveljavljala nadaljevanje izplačevanja nadomestila za brezposelnost. M. A. Peeters, ki je bila po koncu poskusne dobe odpuščena, je 18. maja 2010 vložila prošnjo za navedeno nadaljevanje izplačevanja nadomestila za brezposelnost. UWV je njeno vlogo zavrnil, ker bi bilo treba po njegovem mnenju položaj brezposelnosti ponovno presojati in ker bi bilo treba glede na to, da je bila prošnja M. A. Peeters vložena po 1. maju 2010, uporabiti člen 65 Uredbe št. 883/2004.
19. J. G. J. Arnold pa prebiva v Nemčiji in je bil zaposlen na Nizozemskem, nato pa je postal brezposeln in mu je UWV od 2. februarja 2009 izplačeval nadomestilo za brezposelnost. Od marca 2009 je J. G. J. Arnold samozaposlen. UWV je 6. aprila 2009 prenehal izplačevati nadomestilo in J. G. J. Arnolda pri tem obvestil, da če z delom kot samozaposlen popolnoma preneha pred 30. avgustom 2011, lahko uveljavlja nadaljevanje izplačevanja nadomestila za brezposelnost. J. G. J. Arnold je 1. junija 2012, in sicer po tem, ko je bil zaradi prenehanja opravljanja svoje dejavnosti ponovno brezposeln, pri UWV vložil prošnjo za nadaljevanje izplačevanja nadomestila za brezposelnost, ki jo je UWV zavrnil, saj je menil, da bi moral J. G. J. Arnold, ker je z delom kot samozaposlen prenehal po 1. maju 2010, zdaj prošnjo za nadomestilo za brezposelnost vložiti v svoji državi stalnega prebivališča in da se prehodne določbe iz Uredbe št. 883/2004 zanj ne uporabijo.
20. Vse tri zavrnitvene odločbe UWV temeljijo na členu 65 Uredbe št. 883/2004, ki državo članico stalnega prebivališča določa za pristojno državo za dodelitev nadomestila obmejnim delavcem, ki so popolnoma brezposelni. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so navedene odločbe izpodbijale pri predložitvenem sodišču.
21. Njihova tožba v bistvu temelji na tem, da bi moral UWV, ker so vse tožeče stranke netipični obmejni delavci, uporabiti rešitev, ki jo je Sodišče sprejelo v zgoraj navedeni sodbi Miethe, in da bi morala pravica do izbire med državo članico stalnega prebivališča (Belgija ali Nemčija) in državo članico zadnje zaposlitve (Nizozemska) za določitev države članice, ki je odgovorna za dodelitev nadomestila za brezposelnost, še naprej obstajati med veljavnostjo Uredbe št. 883/2004.
22. Ker je bilo Rechtbank Amsterdam tako soočeno s težavo glede razlage prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču s predložitveno odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 29. avgusta 2011, na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali po Uredbi št. 883/2004 še vedno velja dodatni učinek sodbe Miethe, ki je bila izdana na podlagi Uredbe št. 1408/71, namreč izbirna pravica za netipične obmejne delavce glede države članice, v kateri so na voljo službam za zaposlovanje in iz katere prejemajo nadomestilo za brezposelnost, na podlagi tega, da so v izbrani državi članici možnosti ponovnega vstopa v delovni proces največje? Ali člen 65 Uredbe št. 883/2004, če se upošteva v celoti, že dovolj zagotavlja, da popolnoma brezposeln delavec nadomestilo prejema pod pogoji, ki so zanj za iskanje zaposlitve najugodnejši, in je sodba Miethe izgubila svojo dodano vrednost?
2. Ali pravo Unije, v tem primeru člen 45 PDEU ali člen 7(2) Uredbe št. 1612/68, nasprotuje, da država članica v primeru, da delavec migrant (obmejni delavec), ki postane popolnoma brezposeln in je imel v tej državi članici zadnjo zaposlitev ter od katerega se lahko pričakuje, da bo glede na socialne in družinske vezi v tej državi članici imel najboljše možnosti za ponoven vstop v delovni proces, na podlagi nacionalne zakonodaje ne ugodi zahtevku za nadomestilo za brezposelnost samo zato, ker ta delavec prebiva v drugi državi članici?
3. Kakšen je glede na člen 87(8) Uredbe št. 883/2004, člen 17 Listine [Evropske unije] o temeljnih pravicah in načelo legitimnih pričakovanj odgovor na prej zastavljeno vprašanje, če se je takemu delavcu že pred datumom začetka veljavnosti Uredbe št. 883/2004 priznalo nadomestilo za brezposelnost na podlagi prava nekdanje države zaposlitve ter najdaljše obdobje prejemanja tega nadomestila in možnosti ponovnega prejemanja ob tej uveljavitvi še ni poteklo (pri čemer je nadomestilo prenehalo na podlagi dejstva, da je brezposelni našel novo zaposlitev)?
4. Ali je odgovor na drugo vprašanje drugačen, če je bilo zadevnim brezposelnim obmejnim delavcem zagotovljeno, da lahko znova zaprosijo za nadomestilo, če po tem, ko najdejo novo zaposlitev, spet postanejo brezposelni, in podatki o tem očitno niso bili točni ali nedvoumni zaradi nejasnosti v izvedbeni praksi?“
III – Postopek pred Sodiščem
23. M. A. Peeters, UWV, nizozemska, češka, danska in nemška vlada ter Evropska komisija so Sodišču predložili pisna stališča.
24. Na obravnavi 24. oktobra 2012 so ustna stališča podali UWV, nizozemska, češka, danska in nemška vlada ter Komisija.
IV – Pravna analiza
A – Prvo vprašanje
25. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali se rešitev iz sodne prakse, sprejeta v zgoraj navedeni sodbi Miethe, še vedno uporablja med veljavnostjo Uredbe št. 883/2004. Pred odgovorom na to vprašanje je treba podrobneje analizirati to sodbo.
1. Sodba Miethe in njen ratio decidendi
26. Predložitveno sodišče je v okviru zgoraj navedene zadeve Miethe prosilo za razlago člena 71 Uredbe št. 1408/71. Ta člen, ki je določal, katera država članica je bila pristojna za izplačevanje nadomestil za brezposelnost, je v bistvu vseboval dva hipotetična primera.
27. V prvem primeru je moral obmejni delavec, ki je popolnoma brezposeln, prejemati izključno nadomestila, ki jih izplačuje država članica njegovega stalnega prebivališča, „kot če bi med njegovo zadnjo zaposlitvijo zanj veljala ta zakonodaja“(12). V drugem primeru je ostal delavec, ki ni obmejni delavec, ki je popolnoma brezposeln, na razpolago službi za zaposlovanje na ozemlju države članice svojega stalnega prebivališča, ki mu je morala načeloma izplačevati nadomestilo za brezposelnost, „kot če bi bil tam nazadnje zaposlen“, vendar je bila navedenemu delavcu lahko ravno tako priznana pravica do nadomestila v državi članici zadnje zaposlitve(13). V tem primeru je bilo izplačevanje nadomestil s strani države članice stalnega prebivališča začasno prekinjeno.
28. V navedeni zadevi Miethe je bilo Sodišču postavljeno vprašanje, ali je treba obmejnega delavca, ki je popolnoma brezposeln in ki je z državo članico zadnje zaposlitve ohranil posebej tesne poklicne in osebne vezi, šteti, kot da spada pod prvi hipotetični primer (pravica do nadomestila bi torej obstajala izključno v državi članici stalnega prebivališča) ali pod drugi (pravica do nadomestila bi torej obstajala v državi članici stalnega prebivališča in v državi članici zadnje zaposlitve).
29. Za odgovor na to vprašanje je Sodišče na prvem mestu spomnilo, da je bil cilj člena 71 Uredbe št. 1408/71 „zagotoviti delavcu migrantu pravico do nadomestila za brezposelnost v pogojih, ki so najugodnejši za iskanje nove zaposlitve“, pri čemer to nadomestilo zajema „ne le denarne dajatve, temveč tudi pomoč pri poklicnem prekvalificiranju, ki jo zavodi za zaposlovanje nudijo delavcem, ki so tem zavodom na voljo“(14). Sodišče je iz tega sklepalo, da je zakonodajalec Unije s tem, da je vzpostavil pravilo, da mora v primeru obmejnega delavca pravica do nadomestila obstajati v državi članici stalnega prebivališča, tako „implicitno predpostavil, da tak delavec v tej državi uživa najugodnejše pogoje za iskanje nove zaposlitve“(15).
30. Sodišče je hkrati vseeno priznalo, da cilja, ki se mu sledi, ni mogoče doseči, če je obmejni delavec, ki je popolnoma brezposeln, „v državi članici zadnje zaposlitve izjemoma ohranil take poklicne in osebne vezi, da ima v tej državi boljše možnosti za ponovno vključitev na trg dela“(16), in da je treba v takem primeru navedenega delavca obravnavati kot delavca, ki ni obmejni delavec in ki spada na področje uporabe člena 71(1)(b)(ii) Uredbe št. 1408/71. Sodišče je na podlagi tega sklenilo, da mora predložitveno sodišče „ugotoviti, ali delavec, ki stalno prebiva v državi članici, ki ni država članica, v kateri je zaposlen, v zadnjenavedeni državi vseeno ohranil najboljše možnosti za ponovno vključitev na trg dela in mora zato spadati na področje uporabe člena 71(1)(b) Uredbe št. 1408/71“(17).
31. Iz zgoraj navedene sodbe Miethe je tako jasno razvidno, da je bil razlog za rešitev, ki jo je tedaj skoraj v nasprotju z besedilom člena 71 Uredbe št. 1408/71 sprejelo Sodišče, izključno v volji, da se zadevnemu delavcu zagotovijo najugodnejši pogoji za ponovno zaposlitev. Prav tako je treba navesti, da je bila v tem primeru možnost obrniti se na državo članico zadnje zaposlitve in v njej uveljavljati izplačilo nadomestila za brezposelnost tedaj odprta le za tako imenovano kategorijo „netipičnih obmejnih delavcev“ zaradi posebej tesnih osebnih in poklicnih vezi, ki so jih ohranili z državo članico zadnje zaposlitve. Sodišče si je verjetno dovolilo prekoračiti določbo navedene uredbe, ker je ta dejansko temeljila na predpostavki – da so najugodnejši pogoji za ponovno vključitev na trg dela izpolnjeni v državi članici stalnega prebivališča – ki jo je bilo treba šteti za izpodbojno, vsaj v zgoraj navedenih izjemnih primerih. Nazadnje bi dodal, da je to, da je bila v Uredbi št. 1408/71 država članica, ki je izplačevala nadomestilo za brezposelnost, nujno tudi država, v kateri se je moral delavec prijaviti, da bi bil upravičen do pomoči, ki jo zagotavljajo zavodi za zaposlovanje, Sodišče spodbudilo k ugotovitvi, da bi bil v primeru teh netipičnih obmejnih delavcev cilj ponovne vključitve na trg dela lažje dosežen, če bi se navedeni delavci lahko prijavili na zavodu za zaposlovanje države članice zadnje zaposlitve, kar je torej terjalo tudi pristojnost te države za izplačevanje nadomestil.
2. Očitna volja zakonodajalca Unije, da odpravi izjemo Miethe
32. Vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi, je torej, ali lahko ratio decidendi, ki sem ga pravkar opisal, upraviči ohranitev izjeme med veljavnostjo Uredbe št. 883/2004.
33. Najprej je treba ugotoviti, da se zakonodajalec Unije ni odločil izrecno uporabiti rešitve, ki jo je Sodišče sprejelo v zgoraj navedeni sodbi Miethe, in to kljub temu, da je v uvodni izjavi 21 Uredbe št. 883/2004 uporabljen sklic na sodno prakso Sodišča, kar izkazuje, da se je zakonodajalec zavedal stališča Sodišča na tem področju. Člen 65 Uredbe št. 883/2004 določa, da obmejni delavec, ki je popolnoma brezposeln, prejema dajatve v državi članici stalnega prebivališča. Zakonodajalec zaradi zgoraj navedene sodne prakse Miethe v zvezi z izplačilom nadomestil ni ne uvedel pravice izbire za obmejnega delavca ne vzpostavil posebnih določb za kategorijo netipičnih obmejnih delavcev.
34. Še več, logika te določbe je radikalno nasprotna tisti, ki jo je predlagala Komisija v prvotnem predlogu uredbe. V skladu s členom 51 navedenega predloga je namreč delavec, ki je stalno prebival v državi članici, ki ni pristojna država, in ki je bil na razpolago službi za zaposlovanje v državi članici stalnega prebivališča, moral prejemati dajatve pristojne države članice.(18) Zakonodajalec je torej popolnoma zavestno ohranil načelo, da je država članica stalnega prebivališča tista, ki mora obmejnim delavcem zagotavljati nadomestilo za brezposelnost.
35. V bistvu je vnesena novost drugje. Člen 65 je uvedel ločevanje med državo članico, ki izplačuje nadomestila, in državo članico, v kateri se delavec lahko prijavi pri službi za zaposlovanje. Natančneje, člen 65(2) Uredbe št. 883/2004 določa, da mora biti obmejni delavec „na razpolago službam za zaposlovanje v državi članici stalnega prebivališča“ in je „lahko dodatno na razpolago tudi službam za zaposlovanje države članice, v kateri je opravljal[…] svojo zadnjo dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe“.
36. Čeprav bi lahko podprli tezo, da zakonodajalec ob tem, da rešitve Miethe ni izrecno uporabil, te rešitve z oblikovanjem člena 65 Uredbe št. 883/2004 tudi ni izrecno zavrnil, pa je treba navedeno uredbo vsekakor razlagati glede na Uredbo št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta, ki je njena izvedbena uredba. V uvodni izjavi 13 te uredbe je navedeno, da čeprav „[se lahko] [o]bmejni delavci, ki so postali popolnoma brezposelni, […] prijavijo na zavodu za zaposlovanje v državi stalnega prebivališča in v državi članici, kjer so bili nazadnje zaposleni[, bi] [v]endar […] morali biti do denarnega nadomestila upravičeni le v državi članici stalnega prebivališča“.(19)
37. Zlasti je treba ugotoviti, da je bila ta uvodna izjava vnesena med zakonodajnim postopkom na predlog Evropskega parlamenta, ki je tedaj menil, da bo tako pojasnilo odpravilo „vsakršno dvoumnost glede uporabe sodne prakse Miethe“(20). Tako je dejansko očitno, da si zakonodajalec Unije ni zamislil, da bi se lahko rešitev Miethe še naprej uporabljala med veljavnostjo Uredbe št. 883/2004.
38. Ob navedenem bi Sodišče lahko odpravilo to očitno pomanjkanje volje zakonodajalca, če bi bilo prepričano, da določbe Uredbe št. 883/2004 po naravi niso take, da bi izpolnjevale zastavljeni cilj, ki je zagotavljanje najugodnejših pogojev za ponovno vključitev obmejnega delavca na trg dela.
39. Vendar če se strogo držimo normativnega okvira, ki je bil vzpostavljen z osnovno uredbo (Uredbo št. 883/2004) in podrobneje določen z izvedbeno uredbo (Uredbo št. 987/2009), je stanje tako: obmejni delavec ima pravico do nadomestila v državi članici stalnega prebivališča in v tej državi se je dolžan prijaviti pri službi za zaposlovanje, lahko pa se, če želi, prijavi tudi pri službi za zaposlovanje v državi članici zadnje zaposlitve, pri čemer velja, da se prednost vseeno da spoštovanju obveznosti, ki jih ima delavec v državi članici, kjer se izplačuje nadomestilo, to je v državi članici njegovega stalnega prebivališča.
40. Ali taka ureditev obmejnim delavcem na splošno – in zlasti netipičnim obmejnim delavcem, to so, naj spomnim, tisti, ki so ohranili tesne osebne in poklicne vezi v državi članici zadnje zaposlitve – zagotavlja najugodnejše pogoje za ponovno zaposlitev?
41. Predstavnik Komisije na obravnavi, ko mu je bilo postavljeno vprašanje v zvezi s tem, ni uspel dokazati, zakaj bi to, da netipični obmejni delavec prejema nadomestilo za brezposelnost, ki ga izplačuje država članica zadnje zaposlitve, navedenemu delavcu zagotavljalo ugodnejše pogoje za njegovo ponovno vključitev na trg dela, čeprav je znano, da se bo lahko isti delavec zdaj prijavil pri službi za zaposlovanje v državi članici njegove zadnje zaposlitve.
42. Dodajam, da je M. A. Peeters v pisnih stališčih zatrjevala, da je služba za zaposlovanje države članice zadnje zaposlitve manj učinkovita, saj jo ponovna vključitev M. A. Peeters na trg dela manj zadeva, ker plačilo nadomestil ne bremeni proračuna te države. Vseeno gre le za trditev, ki bi, če bi bila dokazana, vsekakor pomenila diskriminatorno ravnanje v nasprotju s pravom Unije. Vendar ohranitve zgoraj navedene sodne prakse Miethe ni mogoče upravičiti zgolj zato, ker obstaja tovrstna bojazen.
43. Poleg tega zahteva, da je treba v primeru konflikta med obveznostmi dati prednost tistim obveznostim, ki jih ima iskalec zaposlitve v državi članici stalnega prebivališča, nujno izhaja iz tega, da je ta zadnjenavedena država zadolžena za izplačevanje nadomestil za brezposelnost. Zato ne morem deliti mnenja, da pomeni ta zahteva oviro za ponovno vključitev na trg dela v državi članici zadnje zaposlitve. Še vedno namreč menim, da možnost delavca, da se prijavi pri službah za zaposlovanje v obeh državah članicah, temu delavcu zagotavlja hkraten dostop zlasti do prostih delovnih mest in do usposabljanja na trgu dela obeh držav članic, s čimer se povečajo njegove možnosti za hitro ponovno zaposlitev.
44. V teh okoliščinah in iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, da na prvo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, odgovori tako, da je ob uporabi člena 65(5)(a) Uredbe št. 883/2004 edina država, ki je pristojna za izplačevanje nadomestil za brezposelnost obmejnim delavcem – tudi netipičnim – ki so popolnoma brezposelni, država stalnega prebivališča.
B – Drugo vprašanje
45. Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 in člen 45 PDEU nasprotujeta zavrnitvi izplačevanja nadomestil za brezposelnost, kakršna je zavrnitev tožečih strank v postopku v glavni stvari s strani nizozemskih organov, ki je zavrnitev, ki je utemeljena le s tem, da tožeče stranke ne izpolnjujejo pogoja prebivališča na nizozemskem ozemlju, ki ga zahteva nacionalna zakonodaja, da bi lahko uveljavljale izplačevanje nadomestil za brezposelnost.
46. V skladu z ustaljeno sodno prakso „to, da bi bil nacionalni ukrep lahko skladen z določbo sekundarnega prava […], ne pomeni, da za ta ukrep ne veljajo določbe Pogodbe“(21). Poleg tega je Sodišče presodilo, da je „člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 poseben izraz načela enakega obravnavanja iz člena 39(2) ES na posebnem področju dodelitve socialnih ugodnosti in ga je treba razlagati enako kot člen 39(2) ES“(22).
47. Sodišče je poleg tega že obravnavalo položaje, podobne tistim v postopku v glavni stvari. V skladu s tem je verjetno sodba Petersen(23) tista, ki – čeprav je bila izdana pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 883/2004 – je najbližje tej zadevi. Sodišču je bilo tedaj postavljeno vprašanje glede skladnosti avstrijske določbe, ki je pravico do dajatve, ki jo je Sodišče opredelilo kot „nadomestilo za brezposelnost“, pogojila s tem, da upravičenci prebivajo na nacionalnem ozemlju zadevne države, in ki je zato prepovedovala izplačevanje takega nadomestila v drugo državo članico, s členom 39 ES. V navedenem primeru je bila tožeča stranka v postopku v glavni stvari nemški državljan, ki je po zaposlitvi v Avstriji, kjer je prebival, postal brezposeln. Tedaj je avstrijske organe zaprosil za prejetje predplačila nadomestila za brezposelnost, kar mu je bilo zavrnjeno, saj je medtem prenesel stalno prebivališče v Nemčijo.
48. Vendar pa je bistvena razlika z obravnavano zadevo v tem, da v zgoraj navedeni sodbi ni bilo sporno, da je bila država članica, ki je zavrnila izplačevanje zadevnega nadomestila, na podlagi koordinacijskih pravil Uredbe št. 1408/71, dejansko pristojna država članica za namene izplačevanja nadomestil za brezposelnost. Pravno vprašanje, ki se je tedaj zastavilo, je bilo, ali je država, ki je bila na podlagi Uredbe št. 1408/71 določena za izplačevanje nadomestil za brezposelnost, lahko v skladu s primarnim pravom pogojila izplačevanje teh nadomestil s tem, da ima zainteresirana oseba prebivališče na njenem ozemlju.
49. S tem se analogija z navedeno sodbo Petersen konča, saj tožeče stranke v postopku v glavni stvari v obravnavani zadevi očitno spadajo na področje uporabe člena 65 Uredbe št. 883/2004, ki je določba, ki je nadomestila člen 71 Uredbe št. 1408/71. Vendar je prav ob uporabi pravil, določenih v navedenem členu 65, očitno, da je država, ki je delavcem, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, dolžna izplačevati nadomestila, država članica stalnega prebivališča.
50. Vprašanje – ki je občutno drugačno od tistega, s katerim je bilo Sodišče soočeno v okviru zgoraj navedene zadeve Petersen – je torej, ali je to, da država članica zadnje zaposlitve ob uporabi koordinacijskih pravil, ki jih je določil zakonodajalec Unije, ne izplačuje nadomestila, v nasprotju s prostim gibanjem navedenih delavcev, pri čemer ni sporno, da tožeče stranke v postopku v glavni stvari dejansko spadajo pod pojem „delavec“ v smislu člena 45 PDEU.(24) Po mnenju tožečih strank v postopku v glavni stvari, ki nazadnje izpodbijajo samo bistvo sistema koordinacije, določenega za obmejne delavce z Uredbo št. 883/2004, ne da bi ga sploh izpodbijale glede na primarno pravo, so nizozemski delavci odvrnjeni od tega, da bi se prosto gibali in da bi se nastanili na ozemlju druge države članice, ker ko enkrat pridobijo status obmejnega delavca, postane država, ki izplačuje nadomestila za brezposelnost, država stalnega prebivališča navedenih delavcev. Tak položaj naj bi poleg tega pomenil diskriminacijo v razmerju do nizozemskih delavcev, ki delajo in prebivajo na Nizozemskem.
51. Sodišče je resda odločilo, da „je treba določbo nacionalnega prava, razen če je objektivno upravičena in sorazmerna z zastavljenim ciljem, šteti za posredno diskriminatorno, če lahko že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na delavce migrante kot na domače delavce in lahko posledično zlasti prve postavi v slabši položaj“(25). Dodalo je, da „[g]re za tak primer pri pogoju prebivališča – kot je ta, ki pogojuje dodelitev prejemka iz spora v glavni stvari – ki ga lažje izpolnijo nacionalni delavci kot delavci iz drugih držav članic, saj zlasti slednji, predvsem v primeru brezposelnosti […], težijo k temu, da zapustijo državo, v kateri so prej delali, zato da se vrnejo v svojo državo izvora“(26).
52. Kljub temu pa ima položaj v postopku v glavni stvari v obravnavani zadevi to značilnost, da so se zadevni delavci že prosto gibali, da so že zapustili nacionalno ozemlje in da se nimajo namena tja vrniti.
53. Za ugotovitev obstoja ovire ali odvračanja od izvajanja svobode gibanja je treba najprej opredeliti poseg v položaj obmejnih delavcev, kakršni so ti v postopku v glavni stvari. Vendar priznam, da imam pri tem nekaj težav.
54. Po eni strani je ustaljena sodna praksa, da delavec ne more zahtevati, da je njegovo gibanje nevtralno na področju socialne varnosti. Gre namreč za neizogibno posledico tega, da člen 48 PDEU(27) Evropski uniji podeljuje le pristojnost za koordinacijo zakonodaj držav članic na področju socialne varnosti, in ne za usklajevanje. Tako člen 48 PDEU „ne vpliva na vsebinske in postopkovne razlike med sistemi socialne varnosti ter na pravice oseb, ki so zavarovane po teh sistemih“(28).
55. Po drugi strani tožeče stranke v postopku v glavni stvari niso zares dokazale dejanske škode za to, ker jim nadomestilo za brezposelnost izplačuje država članica stalnega prebivališča. V zvezi s tem opozarjam, da je zelo težko presoditi, kateri nacionalni sistem bi se izkazal kot najugodnejši.
56. Namreč, prvič, čeprav je iz spisa na primer razvidno, da bi bil znesek nadomestila višji na Nizozemskem, pa bi, nasprotno, izplačevanje trajalo dlje v Belgiji.
57. Drugič, pravo Unije ni določilo načela koordinacije, da bi se zagotovilo sistematično zagotavljanje upravičenosti do nadomestil v najvišjih zneskih. V najboljšem primeru je treba zagotoviti, da se prispevki za socialno varnost ne vplačujejo nepovratno.(29) Res je, da je Sodišče presodilo, da cilj prostega gibanja delavcev ne bi bil dosežen, „če bi delavci zaradi izvrševanja pravice do prostega gibanja izgubili koristi socialne varnosti, ki jim jih zagotavlja zakonodaja države članice, predvsem kadar so te koristi povračilo prispevkov, ki so jih plačali“(30). Kljub temu je treba ugotoviti, da tožeče stranke v postopku v glavni stvari niso izgubile „koristi iz socialne varnosti“. Preprosto, pravica do nadomestila, ki je nastala zaradi obdobij zaposlitve na Nizozemskem, je prenesena na državo članico stalnega prebivališča in lahko kadar koli ponovno nastane v državi članici zadnje zaposlitve, če bi se navedene tožeče stranke tam ponovno nastanile. Upoštevati je treba tudi, da bi tožeče stranke v postopku v glavni stvari, če bi to želele, lahko koristile storitve zaposlovanja v državi članici zadnje zaposlitve. Poleg tega ne sme – ob upoštevanju posebnosti teh prispevkov in sistemov socialne varnosti na splošno – prevladovati nikakršna strogo računovodska logika.(31) Rad bi tudi poudaril, da je neujemanje med državo članico, ki je prejela prispevke, in državo članico, ki izplačuje nadomestila, posledica, na katero so države članice pristale zaradi odločitve, ki so jo po njihovem mnenju sprejele v korist obmejnih delavcev, in ki sloni na neki zamisli o solidarnosti.(32)
58. Tretjič, kot je pravilno navedla nemška vlada v pisnih stališčih, znesek nadomestil za brezposelnost običajno določijo države članice, in sicer očitno individualno, glede na življenjski strošek v vsaki državi. Zato naj bi višji znesek nadomestil za brezposelnost na Nizozemskem pojasnjeval višji življenjski strošek v tej državi članici, ki je strošek, ki mu tožeče stranke v postopku v glavni stvari niso izpostavljene, ker živijo in prebivajo bodisi v Belgiji bodisi v Nemčiji. Ta bistveni element jih razlikuje od oseb, ki delajo in prebivajo na Nizozemskem. Zato gre za različne položaje, ki jih je dovoljeno obravnavati različno.(33)
59. Obravnavanje obmejnih delavcev je enako obravnavanju prebivalcev države, v kateri so ti delavci nastanjeni. To jasno izhaja iz odločitve zakonodajalca Unije, ki je s tem vzpostavil načelo prepovedi diskriminacije. Enako obravnavanje obmejnih delavcev je tako zagotovljeno v državi članici stalnega prebivališča, pri čemer člen 65 Uredbe št. 883/2004 tako določa, da mora država članica stalnega prebivališča izplačevati nadomestila za brezposelnost, „kakor če bi“ za delavce med njihovo zadnjo zaposlitvijo veljala njena lastna zakonodaja.
60. Nazadnje, za obravnavano zadevo je odločilno šteti, da učinek zavrnitve nizozemskih organov ni, kot sem že rekel, prikrajšati delavce za pravico do nadomestila za brezposelnost, temveč nasprotno, jih za izplačilo navedenega nadomestila usmeriti proti državi njihovega stalnega prebivališča. Ta usmeritev izhaja iz uporabe pravila o koordinaciji, ki ga je sprejel zakonodajalec Unije, ki je s tem želel spodbuditi prosto gibanje delavcev, in temelji na predpostavki, da je v interesu teh delavcev, da navedeno nadomestilo prejemajo v državi članici svojega stalnega prebivališča in s strani te države.
61. Vseeno bi rad pojasnil, da je povsem očitno – čeprav to ni predmet zadevnega predloga za sprejetje predhodne odločbe – da določbe o prebivališču iz nizozemske zakonodaje ni mogoče uveljavljati v primerih, v katerih bi bilo treba uporabiti zlasti člen 65(1) Uredbe št. 883/2004 (primer delavca, ki je delno brezposeln in ki prebiva v državi članici, ki ni država članica njegove zadnje zaposlitve) ali člen 65(5)(b) navedene uredbe (primer obmejnega delavca, ki po tem, ko je začel prejemati nadomestilo za brezposelnost v državi članici svoje zadnje zaposlitve, prenese stalno prebivališče v drugo državo).(34)
62. Glede na to, da položaj tožečih strank spada pod člen 65(5)(a) Uredbe št. 883/2204, in iz zgoraj navedenih razlogov, zlasti v točki 52 teh sklepnih predlogov, menim, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, zavrnitev države članice zadnje zaposlitve, da izplačuje nadomestilo za brezposelnost obmejnim delavcem, ki imajo stalno prebivališče v drugi državi članici, ne posega v prosto gibanje delavcev, kadar je razvidno, da je pravica do nadomestila prenesena na državo članico stalnega prebivališča.
C – Tretje in četrto vprašanje
63. Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali bi lahko člen 87(8) Uredbe št. 883/2004, člen 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, načelo pravne varnosti in/ali načelo legitimnega pričakovanja utemeljili obveznost nizozemskih organov, da še naprej izplačujejo nadomestila za brezposelnost tožečim strankam v postopku v glavni stvari.
64. V uvodu naj pojasnim, da se ti vprašanji nanašata le na dve od navedenih tožečih strank. Opominjam namreč, da so nizozemski organi začeli izplačevati nadomestilo za brezposelnost M. A. Peeters in J. G. J. Arnoldu pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 883/2004, s čimer so uporabili zgoraj navedeno sodno prakso Miethe. V trenutku, ko sta ta dva delavca ponovno začela opravljati dejavnost, so ju ti organi obvestili, da bi se njuna pravica do nadomestila še naprej izvajala na Nizozemskem, če bi spet postala brezposelna pred datumom, ki so ga določili navedeni organi in ki je bil določen kasneje kot 1. maja 2010, ki je datum začetka veljavnosti Uredbe št. 883/2004.
65. Sodišče je tako predvsem pozvano k ugotovitvi, ali se za obmejne delavce v opisanem položaju lahko uporabi posebna prehodna ureditev. Za to je treba opraviti poglobljeno preučitev prehodnih določb Uredbe št. 883/2004.
1. Uporaba člena 87(8) Uredbe št. 883/2004 za nadomestila za brezposelnost
66. Iz člena 87(8) Uredbe št. 883/2004 je razvidno, da načeloma, „če zaradi te uredbe za osebo velja zakonodaja države članice, ki ni določena v skladu z naslovom II Uredbe [št. 1408/71], se ta zakonodaja še naprej uporablja, vse dokler se stanje ne spremeni“. Pravila o koordinaciji na področju nadomestil za brezposelnost pa so bila v času veljave stare uredbe določena v naslovu III, ki vsebuje „posebne določbe v zvezi z različnimi vrstami dajatev“.
67. Zakonodaja, ki se uporablja za M. A. Peeters in J. G. J. Arnolda ostaja zaradi uporabe pravil iz Uredbe št. 883/2004 nespremenjena.(35) Iz besedila člena 87(8) je razvidno, da se a priori ne nanaša na stanja, kakršna so ta, ki so predložena v presojo Sodišču. Edina prehodna določba, ki je posebej namenjena nadomestilu za brezposelnost, je člen 87(10) Uredbe št. 883/2004, ki določa zgolj uporabo ratione temporis člena 65(2) in (3) navedene uredbe v Luksemburgu. Ta določba ni torej nič bolj pojasnjujoča.
68. To praznino je po mojem mnenju mogoče pojasniti. Opozarjam, da je Komisija v prvotnem predlogu uredbe predlagala vzpostavitev načela, v skladu s katerim bi bili obmejni delavci, ki so popolnoma brezposelni, upravičeni do dajatev v državi zadnje zaposlitve. Ker je to načelo pomenilo spremembo glede na Uredbo št. 1408/71, je Komisija predlagala sprejetje prehodnih ukrepov.(36) Kot je znano, Svet Evropske unije ni podprl Komisije pri tem predlogu, tako da je načelo, ki je bilo nazadnje vzpostavljeno, tisto, v skladu s katerim nadomestilo za brezposelnost izplačuje država članica stalnega prebivališča. Zakonodajalec je zagotovo presodil, da je vključitev prehodnih določb na tem področju odveč, saj je v zvezi s tem menil, da je načelo ostalo nespremenjeno. To je pomenilo, da je bil primer delavcev, ki so bili v času veljave Uredbe št. 1408/71 opredeljeni kot netipični obmejni delavci, pozabljen.
69. Iz navedenih razlogov menim, da je treba dopustiti uporabo člena 87(8) Uredbe št. 883/2004 po analogiji, ker zakonodajalec ni vzpostavil drugih določb, ki bi ob spoštovanju pridobljenih pravic dopuščale zagotoviti prehod med staro in novo uredbo, ki odpravlja posebno obravnavo, ki je bila do tedaj priznana na področju nadomestil za brezposelnost netipičnim obmejnim delavcem. Prednost take rešitve bi bila v dinamični razlagi navedene uredbe, ne da bi se pri tem obšla volja zakonodajalca, da se odpravi izjema Miethe.
70. Težko si je namreč zamisliti, da bi se za vse obmejne delavce, ki so bili v času veljave Uredbe št. 1408/71 opredeljeni kot netipični in so bili upravičeni do nadomestil za brezposelnost, ki jih je izplačevala država zadnje zaposlitve, to izplačevanje takoj in brez predhodnega obvestila prenehalo 1. maja 2010.
71. Zakonodajalec je – po mojem mnenju neprostovoljno – tako v osnovni uredbi kot v izvedbeni uredbi pustil pravno praznino, ki so jo države članice včasih same zapolnile. Nizozemska vlada je med drugim na obravnavi potrdila, da je za nadomestila za brezposelnost uporabljala prehodno določbo iz člena 87(8) Uredbe št. 883/2004, in sicer ravno zato, da zadevnih delavcev ne bi postavila pred takojšnjo in nenadno ter predvsem tako spremembo, na katero ne bi bili pripravljeni.(37) Tako taka uporaba po analogiji ne bi bolj škodila državam članicam.
2. Pojem „nespremenjeno stanje“
72. Potem ko je bila dopuščena možnost uporabe člena 87(8) Uredbe št. 883/2004 na področju nadomestil za brezposelnost, je treba še preveriti, ali stanje zadevnih dveh tožečih strank v postopku v glavni stvari izpolnjuje pogoje, ki jih zahteva zakonodajalec Unije. Navedeni člen je treba razlagati tako, da so lahko netipični obmejni delavci, ki so bili v času veljave Uredbe št. 1408/71 upravičeni do nadomestil za brezposelnost, ki jih je izplačevala država zadnje zaposlitve, do teh nadomestil še naprej upravičeni, „vse dokler se stanje ne spremeni“.
73. Kateri so lahko razlogi za spremembo?
74. Jasno je, da lahko a priori ponovno opravljanje dejavnosti pomeni spremembo stanja v smislu člena 87(8) Uredbe št. 883/2004, predvsem kadar gre za nadomestila za brezposelnost.(38) Vendar pa to opravljanje dejavnosti ni nujno sopomenka za prenehanje pravice do nadomestila.
75. Ker Unija nima pristojnosti, ki je potrebna za usklajevanje pogojev, v katerih nastane, se ohranja ali preneha pravica do nadomestila za brezposelnost, je potrebno napotilo na nacionalno pravo. Vendar pa morajo države članice navedene pogoje določiti ob spoštovanju prava Unije.
76. Tako bo moralo predložitveno sodišče preveriti, ali to, da sta M. A. Peeters in J. G. J. Arnold ponovno začela opravljati začasno dejavnost, v skladu z nacionalnim pravom pomeni zadosten razlog za prenehanje izplačevanja nadomestila oziroma ali ni šlo le za trenutno prekinitev, tako da se navedeno izplačevanje lahko nadaljuje v primeru ponovne izgube zaposlitve, če bi do te prišlo v kratkem času.
77. Spis ne vsebuje zadostnih elementov nacionalnega prava, da bi si Sodišče lahko ustvarilo mnenje, in končna presoja vsekakor pripada predložitvenemu sodišču. Kljub temu bi rad izpostavil dejstvo, ki nedvoumno izhaja iz izjav nizozemske uprave, v skladu s katerimi je ta uprava stanje tožečih strank obravnavala kot eno samo časovno enoto, tako da se ponoven začetek opravljanja poklicne dejavnosti ni zdel zadosten razlog za dokončno prekinitev izplačevanja nadomestil za brezposelnost – izplačevanja, ki pomeni konkretizacijo pravic, pridobljenih zaradi obdobja zaposlitve pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 883/2004. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je namreč razvidno, da je UWV tožeči stranki obvestil, da lahko v primeru, da postaneta ponovno brezposelni pred iztekom določenega roka – ki je poznejši od datuma začetka veljavnosti Uredbe št. 883/2004 – zaprosita za „nadaljevanje“ ali „obnovitev“ izplačevanja zadevnega nadomestila.
78. Za presojo, ali je prišlo do spremembe stanja, to je, ali je prišlo do dogodka, ki bi povzročil izgubo pravice do nadomestila za brezposelnost, pridobljeno zaradi obdobij zaposlitve pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 882/2004, bo moralo nacionalno sodišče upoštevati tudi obdobje, v katerem so zadevni delavci dejansko ponovno opravljali poklicno dejavnost. V zvezi s tem je treba posebno pozornost nameniti stanju M. A. Peeters. UWV je namreč med drugim trdil, da je ponovno opravljanje njene dejavnosti med 26. aprilom 2010 in 18. majem 2010 pomenilo spremembo njenega stanja, ki utemeljuje napotitev tožeče stranke k belgijskim organom. Vendar pa je očitno, da v tem kratkem obdobju zaposlitve – komaj tri tedne – za M. A. Peeters ni nastala nova pravica do nadomestila.
79. Tako – ne da bi se bilo treba dalje spraševati glede morebitne kršitve lastninske pravice ter načel pravne varnosti in legitimnih pričakovanj – Sodišču predlagam, naj odgovori, da je treba člen 87(8) Uredbe št. 883/2004 razlagati tako, da je namenjen tudi prehodni ureditvi primerov, v katerih so netipični obmejni delavci, ki so bili popolnoma brezposelni, na podlagi naslova III Uredbe št. 1408/71 prejemali nadomestilo za brezposelnost v državi članici zadnje zaposlitve, čeprav Uredba št. 883/2004 za namene izplačevanja navedenih nadomestil zdaj določa izključno državo stalnega prebivališča. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je ponovno opravljanje poklicne dejavnosti v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, povzročilo prenehanje pravic, pridobljenih na obravnavanem področju, zaradi obdobij zaposlitve pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 883/2004.
V – Predlog
80. Ob upoštevanju zgornjih stališč predlagam, da Sodišče na vprašanja, ki jih je postavilo Rechtbank Amsterdam, odgovori:
1. V skladu s členom 65(5)(a) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti je edina država, ki je pristojna za izplačevanje nadomestil za brezposelnost obmejnim delavcem – tudi netipičnim – ki so popolnoma brezposelni, država stalnega prebivališča navedenih delavcev.
2. Glede na to, da položaj tožečih strank spada pod člen 65(5)(a) Uredbe št. 883/2004, zavrnitev države članice zadnje zaposlitve, da izplačuje nadomestilo za brezposelnost obmejnim delavcem, ki imajo stalno prebivališče v drugi državi članici, v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ne ogroža prostega gibanja delavcev, kadar je razvidno, da je pravica do nadomestila prenesena na državo članico stalnega prebivališča.
3. Člen 87(8) Uredbe št. 883/2004 je treba razlagati tako, da je namenjen tudi prehodni ureditvi primerov, v katerih so netipični obmejni delavci, ki so bili popolnoma brezposelni, na podlagi naslova III Uredbe št. 1408/71 prejemali nadomestilo za brezposelnost v državi članici zadnje zaposlitve, čeprav Uredba št. 883/2004 za namene izplačevanja navedenih nadomestil zdaj določa izključno državo stalnega prebivališča. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je ponovno opravljanje poklicne dejavnosti v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, povzročilo prenehanje pravic, pridobljenih na obravnavanem področju, zaradi obdobij zaposlitve pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 883/2004.