FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 22. oktober 2009 1(1)
Sag C-197/08
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Franske Republik
og
Sag C-198/08
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Republikken Østrig
og
Sag C-221/08
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Irland
»Minimumspriser – forarbejdet tobak – direktiv 95/59/EF – beskyttelse af sundheden«
I – Indledning
1. De foreliggende traktatbrudssager rejser på ny spørgsmålet om nationale regler, hvori der fastsættes minimumspriser for forarbejdet tobak. Kommissionen mener under henvisning til Domstolens hidtidige praksis, at disse regler strider mod artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift (2).
2. De sagsøgte medlemsstater har i det væsentlige gjort gældende, at det uanset Domstolens hidtidige praksis ikke strider mod direktiv 95/59 at fastsætte minimumspriser, og at det under alle omstændigheder er berettiget ud fra sundhedsmæssige hensyn. De har i den forbindelse også påberåbt sig Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om bekæmpelse af tobaksrygning (3).
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretten
3. Artikel 9, stk. 1, andet og tredje afsnit, i direktiv 95/59 bestemmer:
»Fabrikanter eller eventuelt deres repræsentanter eller befuldmægtigede i Fællesskabet samt importører fra tredjelande fastsætter frit de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer og for hver enkelt af de medlemsstater, hvori de skal overgå til frit forbrug.
Den i andet afsnit omhandlede bestemmelse kan dog ikke være til hinder for anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelse af fastsatte priser, såfremt de er forenelige med fællesskabsforskrifterne.«
B – Folkeretten
4. Artikel 6 i WHO’s rammekonvention, der bærer overskriften »Pris og skattemæssige foranstaltninger til begrænsning af efterspørgsel efter tobak«, foreskriver følgende (4):
»1. Parterne anerkender, at pris og skattemæssige foranstaltninger er et effektivt og væsentligt middel til at begrænse tobaksrygning blandt en række befolkningsgrupper, især unge.
2. Uden at dette berører parternes suveræne ret til at fastlægge og etablere deres skattepolitik, skal alle parter tage hensyn til sine nationale sundhedsmål med hensyn til tobakskontrol og, når dette er relevant, vedtage eller fastholde foranstaltninger, som kan omfatte:
a) gennemførelse af skattepolitik og, når dette er relevant, prispolitik for tobaksprodukter med henblik på at bidrage til de sundhedsmål, der er rettet mod at begrænse tobaksforbrug; og […]«
C – National ret
1. Frankrig
5. Den franske code général des impôts (skatteloven) blev ændret ved lov af 9. august 2004. Efter de nye regler er det forbudt at sælge cigaretter, hvis prisen ligger under et vist beløb. Denne minimumspris på cigaretter fastsættes ved dekret på grundlag af den gennemsnitlige markedspris. I code de la santé publique (lov om offentlig sundhed) blev der desuden indført et forbud mod salg af forarbejdet tobak til tilbudspriser, der strider mod hensynet til den offentlige sundhed.
2. Østrig
6. Ved en forbundslov fra 2006 blev der indsat et stykke i § 2 i Tabakgesetz (tobaksloven), hvorved den østrigske forbundssundhedsminister for at forebygge tobaksrygning bemyndiges til at udstede bekendtgørelser med henblik på at fastsætte en minimumsdetailsalgspris for forarbejdet tobak og dermed sikre et minimumsprisniveau. Det er ikke tilladt at markedsføre tobaksprodukter til priser, der ligger under denne minimumsdetailsalgspris. Ifølge den bekendtgørelse om minimumsprisordningen, der senere er vedtaget, udgør minimumsdetailsalgsprisen for cigaretter pr. stk. mindst 92,75% af den vejede gennemsnitspris for alle cigaretter, der er solgt i det foregående kalenderår (5).
3. Irland
7. I henhold til Section 2(2)(i) i Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Act, 1978 (lov af 1978 om forarbejdet tobak), kan der udstedes bekendtgørelser om forbud mod salg af forarbejdet tobak til priser, der på et bestemt tidspunkt er så meget lavere end priserne på lignende forarbejdet tobak, at det efter ministerens opfattelse må anses for en salgsfremmende foranstaltning at sælge varerne til disse lavere priser.
8. Det fremgår af Section 16(1) i Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Regulations, 1991, at en detailhandler ikke må sælge en tobaksvare af et bestemt mærke til en lavere pris end den, der ellers gælder for dette mærke. Section 17 heri bestemmer, at en detailhandler ikke må sælge en tobaksvare til en given pris, hvis den ansvarlige minister har konkluderet, at det må anses for en salgsfremmende foranstaltning at sælge varen til denne pris. Der er ifølge et forklarende memorandum tale om en salgsfremmende foranstaltning, hvis salgsprisen for cigaretter bliver mere end 3% lavere end den vejede gennemsnitspris for denne produktkategori.
III – Den administrative procedure og parternes påstande
9. Kommissionen mener, at de ovenfor nævnte nationale regler strider mod artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, fordi de fastsætter minimumspriser for salg af cigaretter og anden forarbejdet tobak. Det er årsagen til, at Kommissionen har indledt de omhandlede traktatbrudsprocedurer. Efter at have opfordret medlemsstaterne til at fremsætte bemærkninger (åbningsskrivelser) sendte Kommissionen den 28. juni 2006 (Frankrig), den 27. juni 2007 (Østrig) og den 15. december 2006 (Irland) en begrundet udtalelse til hver af dem. Den 7. juli 2004 sendte den en ny begrundet udtalelse til Irland, hvori den gjorde gældende, at der var sket en tilsidesættelse af artikel 10 EF.
10. Da medlemsstaterne ikke efterkom disse udtalelser, anlagde Kommissionen de foreliggende sager.
11. Kommissionen har i sag C-197/08 nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, idet den har vedtaget og opretholdt et system med minimumspriser for cigaretter, der overgår til frit forbrug i Frankrig, samt et forbud mod at sælge denne forarbejdede tobak til en tilbudspris, der er i strid med hensynet til den offentlige sundhed.
– Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
12. Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
13. Kommissionen har i sag C-198/08 nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, idet den har vedtaget og opretholdt retsforskrifter, hvorefter staten fastsætter minimumssalgspriser for cigaretter og finskåret tobak til selvrullede cigaretter.
– Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14. Republikken Østrig har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15. Kommissionen har i sag C-221/08 nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås,
– at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, idet det har fastsat minimumsdetailsalgspriser og maksimale detailsalgspriser for cigaretter
– at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF, idet det har undladt at meddele de nødvendige oplysninger om anvendelig irsk lovgivning, der gør det muligt for Kommissionen at gennemføre sin opgave med kontrol af overholdelsen af direktiv 95/59.
– Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Irland har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17. De tre medlemsstater og Kommissionen deltog i den fælles mundtlige forhandling.
18. Jeg vil undersøge de tre sager i et fælles forslag til afgørelse, da sagerne i det væsentlige rejser de samme spørgsmål.
IV – Retlig vurdering
19. De omtvistede regler fastsætter minimumspriser for salg af cigaretter og anden forarbejdet tobak som omhandlet i direktivet. Det har i modsætning til det af Irland anførte ingen betydning, om en minimumspris fastsættes direkte af en statslig myndighed, eller om den som i de foreliggende sager er knyttet til de gennemsnitlige markedspriser. Det afgørende er, at fabrikanterne i alle tre medlemsstater ikke må sælge deres forarbejdede tobak under en bestemt pris, som de ikke fastsætter selv (6). Det centrale spørgsmål i de foreliggende traktatbrudssager er, om direktivets artikel 9, stk. 1, andet afsnit, er til hinder for sådanne statsligt fastsatte minimumspriser, og om de er omfattet af et af de forbehold, der er beskrevet i artikel 9, stk. 1, tredje afsnit.
A – Fortolkningen af artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59
20. Det fremgår af artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 95/59, at fabrikanter og importører frit fastsætter de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer.
21. Før jeg ser på fortolkningen af direktivets artikel 9, stk. 1, andet afsnit, vil jeg kort skitsere den lovgivningsmæssige sammenhæng, som denne bestemmelse indgår i.
22. Direktiv 95/59 omhandler forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak. Forbrugsafgifternes struktur er fastlagt i artikel 8, stk. 1 og 2, og i artikel 16 i dette direktiv. Ifølge disse bestemmelser pålægges cigaretter en proportional forbrugsafgift, som udregnes »efter den maksimale detailsalgspris«, og en specifik forbrugsafgift »efter produktenhed«. Ifølge den lovgivningsmekanisme, der ligger i direktivet, er det således den maksimale detailsalgspris, der danner grundlag for beregningen og opkrævningen af den proportionale forbrugsafgift.
23. At der i artikel 9 tages udgangspunkt i en maksimal detailsalgspris hænger sammen med den måde, hvorpå afgifterne skal opkræves i henhold til direktivet. Den deri anførte maksimale pris danner grundlag for beregningen af den proportionale forbrugsafgift. Når denne afgift beregnes ud fra detailsalgsprisen, og der samtidig fastsættes en maksimal pris, sikrer det, at fabrikanterne ikke opgiver en lavere salgspris på det tidspunkt, hvor afgiften skal betales, for at reducere afgiftsbyrden, men efterfølgende sælger varerne til en højere pris. Den maksimale pris udgør som følge heraf en fiskal garanti for, at noget sådant ikke forekommer (7).
24. Det fremgår ikke af ordlyden af direktivets artikel 9, stk. 1, andet afsnit, at denne bestemmelse udtrykkeligt forbyder minimumspriser. Artikel 9, stk. 1, andet afsnit, bestemmer kun, at fabrikanterne fastsætter de maksimale detailsalgspriser »frit«.
1. Domstolens hidtidige praksis
a) Artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 95/59
25. Domstolen har flere gange fastslået, at retten til frit at fastsætte maksimale detailsalgspriser i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, andet afsnit, også indebærer et forbud mod statsligt fastsatte minimumspriser. Domstolen har således bemærket, at det forhold, at de offentlige myndigheder fastsætter en minimumsdetailsalgspris, uundgåeligt har til følge, at producenternes og importørernes frihed til at fastsætte deres maksimale detailsalgspris indskrænkes, eftersom denne i alle tilfælde ikke kan være lavere end den bindende minimumspris (8).
26. Denne fortolkning af artikel 9 bekræftes efter Domstolens opfattelse af direktivets indhold og formål. Som det fremgår af anden og tredje betragtning til direktivet, indgår dette i en strukturharmonisering af forbrugsafgifterne på forarbejdet tobak, som har til formål at forhindre, at konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe, ikke fordrejes, og dermed at åbne medlemsstaternes nationale markeder (9).
27. Nationale regler, der fastsætter bindende priser på forarbejdet tobak, er således ikke forenelige med direktivet, fordi de begrænser fabrikanternes frihed til at fastsætte priserne og dermed hindrer den frie konkurrence.
28. Domstolen har navnlig baseret sin fortolkning på syvende betragtning til direktivet, hvori det understreges, at der af konkurrencehensyn skal være fri prisdannelse for alle grupper af forarbejdet tobak. Bestemmelsen om fri prisfastsættelse inden for handelen med tobak er et udtryk for princippet om frie varebevægelser under normale konkurrencevilkår, der også er nævnt i de øvrige betragtninger (10).
b) Forbeholdene i artikel 9, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 95/59
29. Ifølge artikel 9, stk. 1, tredje afsnit, kan bestemmelsen i andet afsnit ikke være til hinder for anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelse af de fastsatte priser.
30. Domstolen har i sin hidtidige praksis fortolket disse forbehold snævert, dvs. således at de ikke gælder for minimumspriser, der fastsættes af staten.
31. Domstolen har påpeget, at de forbehold, der er nævnt i tredje afsnit, skal bringes i overensstemmelse med den generelle bestemmelse i andet afsnit om, at priserne fastsættes frit (11). Ud fra dette synspunkt kan udtrykket »kontrol med prisniveauet« ikke fortolkes som et forbehold om, at medlemsstaterne har et frit skøn med hensyn til at fastsætte tobaksprisen, idet udøvelsen af en så vid beføjelse i praksis ville ophæve enhver tilsigtet virkning af princippet om den frie prisfastsættelse (12).
32. Med »nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet« menes der ifølge Domstolen kun nationale foranstaltninger af generel art, som har til formål at bekæmpe prisstigninger (13). Udtrykket »lovgivninger om […] overholdelse af fastsatte priser« kan heller ikke fortolkes således, at medlemsstaterne har ret til at fastsætte minimumspriser. Der er snarere tale om overholdelsen af den pris, som – når den først er blevet fastsat af fabrikanten eller importøren og er blevet godkendt af det offentlige – er pålagt som bindende maksimal detailsalgspris og skal overholdes af alle led i forhandlerkæden frem til salget til forbrugeren (14). Med »fastsatte priser« som omhandlet i denne bestemmelse menes således den pris, fabrikanten har fastsat, og ikke en pris, der er fastsat af staten. Denne metode skal forhindre tab af afgiftsindtægter som følge af afvigelser fra den nævnte pris (15).
2. Foreløbig konklusion
33. Ifølge Domstolens hidtidige praksis er artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 som følge heraf til hinder for, at staten fastsætter minimumspriser for forarbejdet tobak.
3. Er der grund til at afvige fra den hidtidige retspraksis?
34. De sagsøgte medlemsstater har i de foreliggende traktatbrudssager opfordret Domstolen til at tage sin hidtidige fortolkning af artikel 9, stk. 1, op til fornyet overvejelse. Efter deres opfattelse kan mindsteprisordninger, henset til den lovgivningsmæssige sammenhæng, som direktivet indgår i, og dets formål samt den seneste udvikling på internationalt plan, ikke længere anses for en overtrædelse af direktivet.
a) Argumentation vedrørende formålet med direktiv 95/59
35. Den østrigske regering argumenterer især for, at direktivets artikel 9, stk. 1, andet afsnit, henset til sit retsgrundlag, ikke må opfattes som et forbud mod minimumspriser.
36. Østrig har påpeget, at direktiv 95/59 blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 99 (nu artikel 93 EF), dvs. på grundlag af traktatens bestemmelse om harmonisering af indirekte skatter. Direktivets anvendelsesområde er derfor udelukkende af skatteretlig karakter. De sagsøgte medlemsstater har desuden anført, at det ikke fremgår af direktivet, at det er udformet under hensyntagen til sundhedsbeskyttelsen. Direktivet skal derfor ikke fortolkes således, at medlemsstaterne i princippet ikke må træffe foranstaltninger i form af minimumspriser for at beskytte sundheden.
37. Den østrigske regerings argument kan ikke uden videre forkastes. Direktiv 95/59 har ganske rigtigt hjemmel i en traktatbestemmelse, der vedrører harmonisering af indirekte skatter, og udgør derfor primært en teknisk ordning for beskatning af forarbejdet tobak i Fællesskabet. Det harmoniserer den måde, hvorpå tobaksforbruget beskattes, og bestemmer eksempelvis, at den proportionale forbrugsafgift udregnes efter den maksimale detailsalgspris. Der kan ikke umiddelbart udledes noget forbud mod minimumspriser for forarbejdet tobak som led i en skatteharmonisering.
38. Medlemsstaterne har også ret i, at det ikke fremgår af direktivets betragtninger, at der er taget hensyn til sundhedsbeskyttelsen og behovet for at bekæmpe tobaksrygning i dette direktiv. Det er ikke overraskende, da direktiv 95/59 i det væsentlige er en kodificering af tidligere direktiver, der går helt tilbage til 1972. I 1972 var kendskabet til farerne ved tobaksrygning meget begrænset. Man kunne på denne baggrund argumentere for en fortolkning af artikel 9, stk. 1, der ikke afskærer medlemsstaterne fra at benytte et tiltag i kampen mod rygning, selv om det ikke fremgår, at der er taget tilstrækkeligt hensyn til behovet for en effektiv bekæmpelse af rygning i selve direktivet. Det er dog ikke sikkert, at sådanne tiltag fra medlemsstaternes side vil være forenelige med den øvrige fællesskabslovgivning og navnlig med artikel 28 EF.
39. Denne fortolkning af artikel 9, stk. 1, der afviger fra den hidtidige retspraksis, skal dog sættes i forhold til direktivets ordlyd, hvor der udtrykkeligt tales om fri fastsættelse af de maksimale detailsalgspriser. Når det er staten, der fastsætter minimumspriser, er det, som Domstolen med rette har fastslået, ikke længere helt korrekt at sige, at fabrikanterne fastsætter priserne frit. Priserne må ikke længere være lavere end den statslige minimumspris.
40. Bestemmelsens andet afsnit, hvorefter fabrikanten frit fastsætter de maksimale detailsalgspriser, er desuden et bærende element i direktivets særlige ordning for forbrugsafgifter. Hvis en sådan lovgivningsmekanisme skal udformes under hensyntagen til den frie konkurrence og de frie varebevægelser, er det tvingende nødvendigt, at fabrikanterne fastsætter de maksimale detailsalgspriser frit. Når medlemsstaten fastsætter en minimumspris, risikerer det således at gå ud over fabrikanter fra andre medlemsstater, som ikke får mulighed for at udnytte deres omkostningsfordel i forhold til konkurrenterne ved at fastsætte lavere maksimale detailsalgspriser. Ved fastsættelse af en minimumspris udjævnes den konkurrencefordel, der skyldes, at kostprisen for det importerede produkt er lavere.
41. Fabrikanterne er derfor nødt til at kunne fastsætte den maksimale detailsalgspris frit, hvis det skal sikres, at den afgiftsordning, der er indført ved direktivet, ikke fører til konkurrencefordrejning og begrænser samhandelen i strid med det harmoniseringsmål, der er fastsat i artikel 93 EF.
42. Det præciseres i anden betragtning til direktivet, at forudsætningen for at skabe en økonomisk union, som medfører en sund konkurrence, og som har de samme kendetegn som et internt marked, med hensyn til forarbejdet tobak er, at medlemsstaternes forbrugsbeskatning ikke fordrejer konkurrencen og ikke hindrer disse varers frie bevægelighed i Fællesskabet. Beregningsgrundlaget (den maksimale detailsalgspris) for den proportionale forbrugsskat må derfor heller ikke bevirke, at den frie konkurrence fordrejes. Det sikrer direktivet ved at bestemme, at fabrikanterne fastsætter de maksimale detailsalgspriser frit. I denne henseende understreges det i syvende betragtning, at der af konkurrencehensyn skal være fri prisdannelse.
43. Domstolens fortolkning af direktivets artikel 9, stk. 1, forekommer på denne baggrund fuldstændig korrekt. Jeg mener derfor ikke, at der er nogen grund til at afvige fra den hidtidige retspraksis. Det er også vigtigt at tage hensyn til, at de to relevante domstolsafgørelser er af nyere dato. Det vil derfor også tilsidesætte princippet om en ensartet retspraksis og retssikkerhedsprincippet at afvige fra denne praksis (16).
b) Bør retspraksis ændres på grundlag af WHO’s rammekonvention og en henstilling fra Rådet?
44. Medlemsstaterne har også gjort gældende, at den hidtidige retspraksis bør ændres, med henvisning til WHO’s rammekonvention om bekæmpelse af tobaksrygning, der blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse af 2. juni 2004 (17).
45. Medlemsstaterne har herudover henvist til Rådets henstilling 2003/54/EF af 2. december 2002 om forebyggelse af rygning og om initiativer til forbedring af bekæmpelse af tobaksrygning (18).
46. Ifølge artikel 6, stk. 1, i WHO’s rammekonvention anerkender parterne i denne konvention, at pris og skattemæssige foranstaltninger er et effektivt og væsentligt middel til at begrænse tobaksrygning, især blandt unge. I artikel 6, stk. 2, bestemmes det, at parterne skal vedtage eller i givet fald fastholde foranstaltninger og i den forbindelse bl.a. kan gennemføre en skattepolitik og, når dette er relevant, en prispolitik for tobaksprodukter.
47. Bestemmelserne i den afledte fællesskabsret skal så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med de internationale aftaler, Fællesskabet har indgået. I henhold til artikel 300, stk. 7, EF er disse aftaler nemlig bindende for Fællesskabets institutioner. Den afledte fællesskabsret må ikke tilsidesætte disse aftaler, som har forrang for denne ret (19).
48. WHO’s rammekonvention understreger den vægt, der i dag lægges på at bekæmpe tobaksrygning for at beskytte sundheden. Den fokuserer på de mange forskellige midler, som staterne kan tage i brug for at begrænse tobaksrygning. Ifølge artikel 6 er prispolitikken en af de muligheder, der kan vælges, ud over skattepolitikken. Minimumspriser for forarbejdet tobak kan henføres til begrebet prispolitik.
49. Jeg mener dog ikke, at det er muligt at afvige fra den hidtidige retspraksis med støtte i rammekonventionen. WHO-rammekonventionens bemærkninger om prisforanstaltninger er formuleret for åbent til at kunne danne grundlag for en anden fortolkning af artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59.
50. WHO’s rammekonvention indeholder således ingen konkret forpligtelse om, at forarbejdet tobak skal gøres dyrere ved hjælp af specifikke prisforanstaltninger. Det fremgår blot af konventionens artikel 6, stk. 2, at parterne skal træffe foranstaltninger, som bl.a. kan omfatte gennemførelse af skattepolitik og »når dette er relevant, prispolitik« for forarbejdet tobak.
51. Rammekonventionen beskriver således kun en række handlemuligheder, som parterne ikke behøver at benytte sig af, og pålægger dem ingen konkrete forpligtelser med hensyn til deres prispolitik for forarbejdet tobak.
52. Det samme gælder for Rådets henstilling 2003/54, som medlemsstaterne har henvist til. I punkt 7 heri henstilles det til medlemsstaterne, at de vedtager og gennemfører relevante prisforanstaltninger vedrørende forarbejdet tobak med henblik på at begrænse tobaksforbruget. Det kan heller ikke udledes af denne henstilling, at det er nødvendigt at afvige fra Domstolens hidtidige praksis vedrørende lovligheden af minimumspriser for forarbejdet tobak. Rådets henstilling har for det første ikke bindende virkning, og den er for det andet formuleret så vagt, at der heller ikke fortolkningsmæssigt er nogen grund til at tillægge direktivet en anden betydning.
4. Foreløbig konklusion
53. De nationale regler må derfor stadig betragtes som uforenelige med artikel 9, stk. 1, andet afsnit.
B – Begrundelse i hensynet til beskyttelse af sundheden
54. Medlemsstaterne har endvidere gjort gældende, at deres nationale foranstaltninger til fastsættelse af minimumspriser er begrundet i hensynet til beskyttelse af sundheden i medfør af artikel 30 EF. De har henvist til priskonkurrencen, som har resulteret i et større udbud af billige cigaretter. Ud fra et sundhedspolitisk synspunkt er det en uheldig udvikling. De har derfor indført minimumspriser med det specifikke formål at gøre billige cigaretter dyrere.
1. Subsumption
55. Det er imidlertid uklart, om medlemsstaterne i det hele taget kan påberåbe sig artikel 30 EF. Artikel 30 EF opregner de almene hensyn, der kan begrunde et indgreb i artikel 28 EF (den frie bevægelighed for varer), hvorimod de foreliggende sager drejer sig om begrundelsen for en tilsidesættelse af artikel 9 i direktiv 95/59. Hvis et anliggende er fuldstændigt harmoniseret ved afledt ret, kan en medlemsstat ikke påberåbe sig, at en tilsidesættelse af denne afledte ret er begrundet i beskyttelse af sundheden (20). Det er endvidere kun de i artikel 28 EF nævnte foranstaltninger, der kan begrundes i medfør af artikel 30 EF (21). Kommissionen har imidlertid ikke gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 28 EF i de foreliggende traktatbrudssager. Dette spørgsmål er derfor ikke relevant i disse sager.
56. I dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland (22), der også drejede sig om en traktatbrudssag vedrørende minimumspriser for forarbejdet tobak, fastslog Domstolen ganske vist, at de nationale foranstaltninger var i strid med direktiv 95/59, men den undersøgte alligevel, om de var begrundede i medfør af artikel 30 EF (23). Denne undersøgelse kan ses som en bekræftelse af direktivets fortolkning, hvor de faktiske omstændigheder vurderes i forhold til den primære ret (24). Domstolen gjorde det klart, at resultatet ville være det samme, nemlig at den nationale foranstaltning var ulovlig, selv om de faktiske omstændigheder blev bedømt alene på grundlag af den primære ret for at se, om foranstaltningen var berettiget i medfør af artikel 30.
57. Jeg vil derfor gennemgå artikel 28 EF og 30 EF i korte træk i det følgende.
2. Undersøgelse af sundhedsbeskyttelsen
58. Domstolen har tidligere fastslået, at en minimumsdetailsalgspris for importerede cigaretter under alle omstændigheder må anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, jf. artikel 28 EF, såfremt den ligger på et sådant niveau, at importørens konkurrencefordel, som skyldes lavere kostpriser, udlignes (25). Det er tilfældet her. Det er dog ikke muligt at drage konklusioner herom, eftersom den foreliggende sag ikke vedrører en tilsidesættelse af artikel 28 EF.
59. Medlemsstaterne mener, at der er behov for minimumspriser på tobaksmarkedet. Det er den eneste måde, hvorpå man reelt kan hæve priserne på forarbejdet tobak, hvilket igen vil sænke forbruget, navnlig blandt unge.
60. Forebyggelse og bekæmpelse af tobaksrygning er vigtige aspekter af sundhedsbeskyttelsen. Rygning er stadig den mest udbredte årsag i EU til dødsfald, der kan forebygges (26). Der bør i denne sammenhæng lægges særlig vægt på at beskytte unge. Foranstaltninger mod tobaksrygning har især i de seneste år stået i centrum for medlemsstaternes og Det Europæiske Fællesskabs folkesundhedspolitik. Der kan derfor ikke være tvivl om, at bekæmpelse af tobaksrygning er et legitimt mål.
61. Det vigtigste er, om de pågældende foranstaltninger er nødvendige for at nå dette mål, eller om der findes alternativer, som er lige så velegnede, men mindre indgribende. Efter Domstolens faste praksis skal der ved vurderingen af, om proportionalitetsprincippet er overholdt på området for den offentlige sundhed, tages hensyn til, at medlemsstaten kan bestemme det niveau for beskyttelsen af den offentlige sundhed, som den ønsker at sikre, og hvorledes dette niveau skal nås. Medlemsstaterne må i den henseende anerkendes en vid skønsbeføjelse (27).
62. Domstolen konkluderede i en dom vedrørende minimumspriser for forarbejdet tobak, at minimumspriser ikke er nødvendige for at beskytte sundheden. Hensynet til den offentlige sundhed kan i tilstrækkeligt omfang tilgodeses ved en forhøjet afgift på forarbejdet tobak, hvorved princippet om en fri fastsættelse af priserne opretholdes. Medlemsstaterne kan i henhold til direktivets artikel 16 frit fastsætte det samlede afgiftsniveau for forarbejdet tobak (28). Dette argument gælder også i den foreliggende sag.
63. Medlemsstaterne har hertil anført, at fabrikanterne og importørerne kan imødegå en afgiftsforhøjelse ved at reducere deres avance. Dette argument har Domstolen også taget stilling til i sin tidligere praksis. Den har med rette bemærket, at medlemsstaterne kan modsvare begrænsninger af avancen ved at hæve afgiftsniveauet endnu mere, således at fabrikanterne til sidst bliver nødt til at gennemføre den prisforhøjelse, der var formålet med afgiftsforhøjelsen (29).
64. Fabrikanternes og importørernes mulighed for at undlade at overvælte forhøjelser af afgifterne på deres varer er under alle omstændigheder begrænset til størrelsen af deres avance, hvorfor afgiftsforhøjelserne før eller siden vil blive overvæltet på detailsalgspriserne. Forhøjelser af forbrugsafgifterne er således en mere lempelig foranstaltning end minimumspriser, som derfor ikke er nødvendige.
3. Foreløbig konklusion
65. Det må som foreløbig konklusion fastslås, at Kommissionen bør gives medhold, eftersom medlemsstaterne har tilsidesat direktiv 95/59 ved at fastsætte minimumspriser for forarbejdet tobak.
C – Særlige omstændigheder i sag C-221/08, Kommissionen mod Irland
66. Jeg vil afslutningsvis se på to yderligere anbringender, som Kommissionen kun har fremført i sag C-221/08, Kommissionen mod Irland.
1. Fastsættelse af maksimumspriser
67. Med hensyn til de irske bestemmelser om tobakspriser har Kommissionen gjort gældende, at disse også foreskriver maksimumspriser, eftersom prisen på en tobaksvare ikke må ligge mere end 3% over den vejede gennemsnitspris. Irland har i sit svarskrift påpeget, at der ikke er fastsat nogen obligatorisk maksimumspris for forarbejdet tobak i de irske bestemmelser.
68. Kommissionen har i replikken anført, at den i denne henseende har støttet sig på de udtalelser, som de irske repræsentanter kom med under et møde med Kommissionen. Kommissionen synes efter denne præcisering ikke længere at fastholde, at der findes en sådan maksimumspris for forarbejdet tobak i Irland. Den har dog pointeret, at misforståelsen ikke var opstået, hvis Irland havde samarbejdet tilstrækkeligt med Kommissionen under den administrative procedure. Kommissionen præciserede derfor under retsmødet, at den ikke ønskede at frafalde sagen på dette punkt.
69. Da Kommissionen imidlertid ikke fastholder sin påstand om, at der fastsættes maksimumspriser for forarbejdet tobak i Irland, kan dette anbringende ikke længere tages under behandling. Kommissionens anbringende må derfor afvises. Spørgsmålet om, hvorvidt dette anbringende udspringer af manglende samarbejdsvilje fra Irlands side under den administrative procedure, er kun relevant for vurderingen af, om Irland har tilsidesat artikel 10 EF, hvilket jeg kommer nærmere ind på i det følgende.
2. Tilsidesættelse af artikel 10 EF
70. Irland har efter Kommissionens opfattelse tilsidesat artikel 10 EF, fordi det ikke har meddelt de oplysninger om anvendelig irsk lovgivning, der er nødvendige for, at Kommissionen kan gennemføre sin opgave med at kontrollere overholdelsen af direktiv 95/59.
71. Det fremgår af artikel 10 EF, at medlemsstaterne er forpligtet til at medvirke loyalt til enhver undersøgelse, der iværksættes af Kommissionen i henhold til artikel 226 EF, og at meddele den alle de oplysninger, som den anmoder om i denne forbindelse (30).
72. Kommissionen anmodede ved skrivelser af 29. juli 2002 og 1. oktober 2002 Irland om at fremlægge oplysninger om den aktuelle irske lovgivning om tobakspriser. Denne anmodning blev ikke efterkommet. Kommissionen indledte derefter en ny traktatbrudsprocedure på grund af tilsidesættelse af artikel 10 EF ud over den igangværende procedure på grund af tilsidesættelse af direktiv 95/59. Den 17. oktober 2003 sendte den en åbningsskrivelse til Irland. Den 7. juli 2004 blev der fremsat en begrundet udtalelse, hvori Irland fik en frist på to måneder fra modtagelsen af denne skrivelse. De irske myndigheder svarede først den 10. december 2004.
73. Det er tvivlsomt, om de oplysninger, der var indeholdt i skrivelsen af 10. december 2004, er fyldestgørende. Skrivelsen blev under alle omstændigheder fremsendt for sent.
74. Irland har til sit forsvar gjort gældende, at Kommissionen blev tilstrækkeligt orienteret senere i forløbet. Dette argument berettiger dog ikke det pågældende traktatbrud.
75. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal ifølge fast retspraksis vurderes på baggrund af medlemsstatens forhold ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (31). Selv om manglen er blevet fjernet efter den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse, er der knyttet interesse til sagens forfølgning. I det foreliggende tilfælde svarede Irland først efter fristens udløb.
76. Kommissionens anbringende om, at artikel 10 EF er blevet tilsidesat, bør derfor tages til følge.
V – Sagens omkostninger
77. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Den Franske Republik og Republikken Østrig har tabt deres sager, og Irland har i det væsentlige tabt sin sag. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik, Republikken Østrig og Irland betaler sagens omkostninger, bør det pålægges dem at betale disse omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
78. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse.
79. I sag C-197/08:
»1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift, idet den har vedtaget og opretholdt et system med minimumspriser for cigaretter, der overgår til frit forbrug i Frankrig, samt et forbud mod at sælge denne forarbejdede tobak til en tilbudspris, der er i strid med hensynet til den offentlige sundhed.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.«
80. I sag C-198/08:
»1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift, idet den har vedtaget og opretholdt retsforskrifter, hvorefter staten fastsætter minimumssalgspriser for cigaretter og finskåret tobak til selvrullede cigaretter.
2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.«
81. I sag C-221/08:
»1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift, idet det har fastsat minimumsdetailsalgspriser for cigaretter.
2) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF, idet det har undladt at meddele de nødvendige oplysninger om anvendelig irsk lovgivning, der gør det muligt for Kommissionen at gennemføre sin opgave med kontrol af overholdelsen af direktiv 95/59.
3) I øvrigt frifindes Irland.
4) Irland betaler sagens omkostninger.«