GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2013 m. vasario 21 d.(1)
Byla C‑648/11
MA,
BT,
DA,
prieš
Secretary of State for the Home Department
Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Jungtinė Karalystė) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą
„Reglamentas (EB) Nr. 343/2003 (Dublinas II) – Valstybės, atsakingos už nelydymo nepilnamečio trečiosios šalies piliečio pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymas – Keli prieglobsčio prašymai – Nepilnamečio interesai“
1. Byloje dėl valstybės narės, atsakingos už trijų trečiųjų šalių piliečių, kurie, be to, kad yra nepilnamečiai, nėra lydimi ir neturi Sąjungos teritorijoje teisėtai gyvenančių savo šeimos narių, nustatymo Court of Appeal pateikė Teisingumo Teismui iki šiol nenagrinėtą klausimą, susijusį su Reglamento Nr. 343/2002(2) 6 straipsnio antros pastraipos išaiškinimu.
2. Iš tiesų, kaip matyti šioje byloje, dėl Reglamente Nr. 343/2003 numatytų valstybės, atsakingos už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijų gali susidaryti situacijų dėl kompetencijos nustatymo, kurias nelengva išspręsti vadovaujantis reglamento tekstu, nes lyg ir galima teigti, kad toks nagrinėjamas atvejis jame nenumatytas.
3. Žinodamas apie dėl prejudicinio klausimo iškeltas aiškinimo problemas, kurios akivaizdžios atsižvelgiant į priešingas šioje byloje dalyvaujančių šalių pozicijas, siūlysiu Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio antrą pastraipą aiškinti nuosekliai, vadovaujantis pirmiausia vaiko interesais (Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 24 straipsnio 2 dalis) ir šiuo reglamentu siekiamais aiškumo ir spartos tikslais, keliamais valstybės, atsakingos už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo procedūrai.
I – Teisės aktai
A – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija
4. Pagal Chartijos 24 straipsnio 2 dalį „visuose valstybės ar privačių institucijų veiksmuose, susijusiuose su vaikais, pirmiausia turi būti vadovaujamasi vaiko interesais“.
B – Reglamentas Nr. 343/2003
5. Reglamento Nr. 1049/2001 3, 4 ir 15 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(3) Tamperėje įvykusio posėdžio išvadose <...> konstatuojama, kad šiai sistemai artimiausiu metu turėtų būti priskirtas aiškus ir veiksmingas valstybės narės, atsakingos už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo būdas.
(4) Toks būdas ir valstybėms narėms, ir atitinkamiems asmenims turėtų būti grindžiamas objektyviais bei teisingais kriterijais. Jis pirmiausia turėtų padėti greitai nustatyti atsakingą valstybę narę, kad būtų galima garantuoti veiksmingą galimybę pradėti pabėgėlio statuso nustatymo procedūras ir netrukdyti siekiui greitai nagrinėti prieglobsčio prašymus.
<...>
(15) Šiuo reglamentu gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi principų, įtvirtintų Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje. Visų pirma juo siekiama užtikrinti visišką 18 straipsnyje garantuotos teisės į prieglobstį laikymąsi.“
6. Pagal šio reglamento 1 straipsnį „šis reglamentas nustato valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio vienoje iš valstybių narių pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijus ir mechanizmus“.
7. Šiai bylai reikšmingos sąvokos nustatytos šio reglamento 2 straipsnyje:
„c) „prieglobsčio prašymas“ – trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės pateiktas prašymas, kuris gali būti laikomas tarptautinės apsaugos valstybėje narėje prašymu pagal Ženevos konvenciją <...>
d) „prašytojas“ arba „prieglobsčio prašytojas“ – trečiosios šalies pilietis <...>, pateikęs prieglobsčio prašymą, dėl kurio dar nėra priimtas galutinis sprendimas;
<...>
h) „nelydimas nepilnametis“ – nesusituokę aštuoniolikos metų nesukakę asmenys, į valstybių narių teritoriją atvykstantys nelydimi pagal įstatymus ar papročius už juos atsakingo suaugusio asmens ir ten esantys tol, kol toks asmuo ima juos prižiūrėti; prie jų priskiriami ir nepilnamečiai, be priežiūros palikti atvykę į valstybių narių teritoriją.“
8. Šio reglamento 3 straipsnyje nustatyta:
„1. Valstybės narės nagrinėja kiekvieno trečiosios šalies piliečio, bet kurios iš jų pasienyje ar jų teritorijose prašančio prieglobsčio, prašymą. Prašymą nagrinėja viena valstybė narė, būtent ta, kuri yra atsakinga pagal III skyriuje nustatytus kriterijus.
2. Nukrypdama nuo šio straipsnio 1 dalies, kiekviena valstybė narė trečiosios šalies piliečio jai pateiktą prieglobsčio prašymą gali nagrinėti net tada, kai ji pagal šiame reglamente nustatytus kriterijus neatsako už tokį nagrinėjimą. Tokiu atveju ta valstybė narė tampa atsakinga valstybe nare, apibūdinta šiame reglamente, ir prisiima su tokia atsakomybe susijusias pareigas. Atitinkamais atvejais ji apie tai praneša anksčiau buvusiai atsakingai valstybei narei, atsakingos valstybės narės nustatymo procedūrą atliekančiai valstybei narei arba valstybei narei, kurios buvo prašoma perimti prašytoją savo žinion arba jį atsiimti.
<...>“
9. Remiantis reglamento 1 straipsnio 4 dalimi „pagal šį reglamentą atsakingos valstybės narės nustatymo procedūra prasideda, kai tik valstybei narei pirmą kartą pateikiamas prieglobsčio prašymas“.
10. Reglamento III skyriuje (5–14 straipsniai) „Kriterijų hierarchija“ išvardijami reikšmingi „atsakingos valstybės narės“, kaip tai suprantama pagal pirmiau cituotą 3 straipsnio 1 dalį, nustatymo kriterijai:
„5 straipsnis
1. Atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijai yra taikomi tokia tvarka, kokia jie pateikti šiame skyriuje.
2. Pagal tuos kriterijus atsakinga valstybė narė nustatoma atsižvelgiant į padėtį tuo metu, kai prieglobsčio prašytojas pirmą kartą kuriai nors valstybei narei pateikė savo prašymą.
6 straipsnis
Jei prieglobsčio prašytojas yra nelydimas nepilnametis, už prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, kurioje teisėtai yra jo šeimos narys, jei tai atitinka geriausius nepilnamečio interesus.
Nenustačius šeimos nario, už prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, kurioje nepilnametis yra pateikęs prieglobsčio prašymą.
<...>
13 straipsnis
Jei remiantis šiame reglamente išvardytais kriterijais negalima nustatyti jokios už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės, už jo nagrinėjimą yra atsakinga pirmoji valstybė narė, kuriai buvo pateiktas prieglobsčio prašymas.“
11. Reglamento IV skyrius „Humanitarinė išlyga“ sudarytas iš vienintelės nuostatos, 15 straipsnio, kurio 3 dalyje nustatyta:
„Jei prieglobsčio prašytojas yra nelydimas nepilnametis, kitoje valstybėje narėje turintis giminaitį ar giminaičius, galinčius jį prižiūrėti, valstybės narės, jei įmanoma, sujungia nepilnametį su jo giminaičiu ar giminaičiais, jei tai atitinka geriausius nepilnamečio interesus.“
C – Reglamentas Nr. 1560/2003
12. 2003 m. rugsėjo 2 d. Komisijos reglamento Nr. 1560/2003, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 343/2003 taikymo taisykles(3), 12 straipsnyje nustatyta:
„1. Jei sprendimas pavesti rūpintis nelydimu nepilnamečiu kitam giminaičiui nei motina, tėvas ar teisėtas globėjas gali sukelti ypatingų sunkumų, ypač, kai suaugusysis gyvena už valstybės narės, kurioje nepilnametis paprašė prieglobsčio, jurisdikcijos ribų, turi vykti valstybių narių bendradarbiavimas tarp kompetentingų organų, ypač tarp institucijų arba teismų atsakingų už nepilnamečių apsaugą, ir imtasi reikiamų priemonių užtikrinti, kad šie organai, remdamiesi visomis turimomis žiniomis, galėtų nuspręsti, ar susijęs suaugusysis arba suaugusieji pajėgūs pasirūpinti nepilnamečiu atsižvelgiant į geriausius jo interesus.
Ryšium su tuo, atsižvelgiama į šiuo metu turimas bendradarbiavimo galimybės teisminiais ir civiliniais klausimais.
2. Tai, kad procedūros dėl nepilnamečio vietos gali viršyti Reglamento (EB) Nr. 343/2003 18 straipsnio 1 dalyje ir 19 straipsnio 4 dalyje nustatytų terminų ribas, nebūtinai trukdo tęsti nagrinėjimą, nustatant atsakingą valstybę narę arba įgyvendinant perdavimą.“
II – Faktinės aplinkybės
13. Trys sujungtos bylos susijusios su trimis nepilnamečiais: dviem Eritrėjos piliečiais (MA ir BT) ir vienu Irako piliečiu (kurdų kilmės, DA).
14. Jiems pateikus prieglobsčio prašymus Jungtinėje Karalystėje, šios valstybės valdžios institucijos nustatė, kad visi jie jau buvo pateikę prieglobsčio prašymus kitose valstybėse narėse, būtent Italijoje (MA ir BT) ir Nyderlanduose (DA). Vadovaujantis Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 1 dalies nuostatomis, buvo nuspręsta vaikus perduoti šioms valstybėms narėms.
15. Tačiau prieš perdavimą (MA ir DA atvejais) ar po jo (BT atveju) Jungtinės Karalystės valdžios institucijos, atsižvelgusios į Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalyje numatytą galimybę, nusprendė pačios išnagrinėti prieglobsčio prašymus. Tad BT, kuri buvo perduota Italijai, atsirado galimybė grįžti į Jungtinę Karalystę.
16. Nors MA ir BT buvo paragintos atsiimti Jungtinės Karalystės teismuose pateiktus skundus dėl pradinių sprendimų juos perduoti, jos atsisakė tai padaryti. Tačiau nenustatyta, kad taip pasielgti buvo paragintas ir DA.
17. 2010 m. gruodžio 21 d. sprendimu Administrative Court atmetė atskirus nepilnamečių pateiktus skundus dėl sprendimų juos perduoti, konstatavęs, kad taikytinas Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnis.
18. Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), kuriam pateikti apeliaciniai skundai, nusprendė pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą.
III – Prejudicinis klausimas
19. Vienintelis klausimas suformuluotas taip:
„Kuri valstybė narė yra atsakinga už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą pagal 2003 m. vasario 18 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 343/2003, nustatančio valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio vienoje iš valstybių narių pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijus ir mechanizmus (OL L 50, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 109), 6 straipsnio antrą pastraipą, jei prieglobsčio prašytojas, kuris yra nelydimas nepilnametis ir neturi kitoje valstybėje narėje teisėtai esančių šeimos narių, pateikė prieglobsčio prašymą daugiau nei vienoje valstybėje narėje?“
20. Daugiausia abejonių Court of Appeal kelia tai, ar „nepilnamečio interesai“, kaip lemiamas kriterijus pagal Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnį nustatant, kad atsakinga valstybė yra ta, kurioje teisėtai gyvena jo šeimos narys, taip pat taikytinas tuo atveju, kai nepilnametis neturi šias sąlygas atitinkančių šeimos narių. Tokiu atveju atsakinga valstybė nebūtinai bus ta, kurioje nepilnametis pateikė savo pirmąjį prieglobsčio prašymą. Tačiau, anot Court of Appeal, remiantis Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio antros pastraipos teksto formuluote galima daryti išvadą, kad šiuo antruoju atveju nereikia atsižvelgti į nepilnamečio interesus.
21. Bet kuriuo atveju kyla klausimas, ar šie interesai galėtų būti papildomas kriterijus, turint omeny, kad pagal Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalį valstybei narei leidžiama nagrinėti jai pateiktą trečiosios šalies piliečio prieglobsčio prašymą net tada, kai pagal šiame reglamente nustatytus kriterijus ji to daryti neprivalo. Šiomis aplinkybėmis nepilnamečio interesai galėtų būti kriterijus atitinkamai valstybei priimant prieglobsčio prašymo nagrinėjimą savo žinion.
IV – Procesas Teisingumo Teisme
22. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijoje užregistruotas 2011 m. gruodžio 19 d.
23. 2012 m. vasario 7 d. nutartimi buvo atmestas prašymas sprendimą priimti pagreitinta tvarka.
24. Pastabas raštu pateikė apeliantai pagrindinėje byloje, į pagrindinę bylą įstojusi šalis Advise on Individual Rights in Europe (toliau – AIRE Centre), Belgijos, Jungtinės Karalystės, Čekijos, Graikijos, Vengrijos, Nyderlandų, Švedijos ir Šveicarijos vyriausybės bei Komisija.
25. 2012 m. lapkričio 5 d. teismo posėdyje apeliantai pagrindinėje byloje, AIRE Centre, Britanijos, Nyderlandų ir Švedijos vyriausybės bei Komisija pateikė pastabas žodžiu.
V – Argumentai
26. Belgijos vyriausybė mano, pirma, kad pateiktas klausimas nereikšmingas pagrindinei bylai, nes Jungtinė Karalystė galiausiai sutiko išnagrinėti prieglobsčio prašymus. Tad Court of Appeal pateiktas klausimas yra tik teorinis ar mokslinis.
27. Dėl bylos esmės apeliantai pagrindinėje byloje, AIRE Centre, Graikijos vyriausybė ir Komisija sutinka dėl to, kad Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio antra pastraipa turi būti aiškinama taip, kad tokiomis kaip pagrindinės bylos aplinkybėmis už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą atsakinga valstybė narė yra ta, kuriai buvo pateiktas paskutinis prieglobsčio prašymas, t. y. ta, kurioje yra nepilnametis, jeigu bet kuriuo atveju tai atitinka jo interesus.
28. Šis aiškinimas daugiau ar mažiau (nelygu atvejis) pagrįstas keliais motyvais, kuriuos glaustai galima apibūdinti taip.
29. Pirma, anot šių bylos šalių, iš Reglamento Nr. 343/2003 raidos ir struktūros matyti, kad teisės aktų leidėjas siekė, kad su nepilnamečiais būtų elgiamasi kitaip nei su suaugusiais, o tai, kad nepilnamečio interesai paminėti tik reglamento 6 straipsnio pirmoje pastraipoje, nėra svarbu, nes pagal Chartijos 24 straipsnio 2 dalį valstybės narės įpareigotos šio principo paisyti bet kuriomis aplinkybėmis.
30. Antra, šios šalys tvirtina, kad pirmenybė turi būti teikiama veiksmingos galimybės pradėti procedūrą ir nepilnamečių apsaugos tikslams, o ne kelių prašymų pateikimo prevencijos tikslui. Jų nuomone, šią išvadą patvirtina tai, kad reglamento 6–13 straipsniuose išvardytų kriterijų hierarchijoje nelydimi nepilnamečiai nurodyti pirmoje vietoje.
31. Kita vertus, šių šalių nuomone, norint, kad reglamento 6 straipsnio antra pastraipa nevirstų deklaratyvia nuostata, ją reikia aiškinti kaip suteikiančią nepilnamečiams didesnę apsaugą, nei numatyta subsidiariai taikomame 13 straipsnyje.
32. Galiausiai šios šalys tvirtina, kad, atsižvelgiant tiek į 6 straipsnio antros pastraipos tekstą, tiek į reglamento struktūrą, šį straipsnį reikėtų aiškinti taip, kad terminas „yra pateikęs“ būtų suprantamas kaip „yra pateikęs paskutinį prieglobsčio prašymą“, o ne „yra pateikęs pirmąjį prieglobsčio prašymą“, ir pabrėžia, kad jeigu teisės aktų leidėjas būtų norėjęs nurodyti pirmąjį prašymą, jis tai būtų aiškiai nurodęs, kaip padaryta reglamento 5 straipsnio 2 dalyje.
33. Savo ruožtu Jungtinės Karalystės, Čekijos, Vengrijos, Nyderlandų, Švedijos ir Šveicarijos vyriausybės bei Belgijos vyriausybė (jei nebūtų atsižvelgta į jos ankstesnius argumentus) nurodo, kad atsakinga valstybė narė yra ta, kurioje pateiktas pirmasis prieglobsčio prašymas.
34. Šios valstybės taip pat nurodė įvairias priežastis, kurias įmanoma apibendrinti taip.
35. Viena vertus, jos pabrėžia, kad atsižvelgiant į svarbą, pagal reglamentą teikiamą valstybei narei, kurioje pateiktas pirmasis prašymas, teisės aktų leidėjas būtų konkrečiai nurodęs bet kurį atvejį, kai reikšmingas būtų vėliausiai pateiktas prašymas.
36. Kita vertus, jos tvirtina, kad apibendrintas reglamento 5 ir 6 straipsnių aiškinimas patvirtina, jog šiose dvejose nuostatose nurodytas tik pirmasis prieglobsčio prašymas. Be to, kadangi pagal reglamento 3 straipsnio 1 dalį ir 4 straipsnio 1 dalį reikalaujama nustatyti vienintelę atsakingą valstybę, pateikus pirmąjį prašymą pradėtos procedūros pradžia nesuderinama su tuo, kad kitoje valstybėje narėje pateiktas vėlesnis prašymas būtų nagrinėjamas, nepaisant pirmojo prašymo.
37. Galiausiai, anot šių valstybių, šiame reglamente nėra nieko, kas leistų teigti, kad siekta numatyti bendros sistemos išimtį visiems nelydimiems nepilnamečiams kitais nei 6 straipsnio pirmoje pastraipoje aiškiai numatytais atvejais. Pagal 6 straipsnio antrą pastraipą nepilnamečiams suteikta apsauga reiškia išimtį iš pagrindinio principo, įtvirtinto reglamento 7–14 straipsniuose, pagal kuriuos atsakinga valstybė narė yra ta, kuri turėjo didžiausią reikšmę prašytojų galimybei patekti į Sąjungos teritoriją.
38. Minėtos vyriausybės sutaria ir daro išvadą, kad jų pateikiamas aiškinimas atitinka ir nepilnamečių, ir valstybių interesus, nes padeda pasiekti, kad būtų nustatytas „aiškus ir veiksmingas valstybės narės, atsakingos už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo būdas“, visų pirma „greitai nustatyti atsakingą valstybę narę, kad būtų galima garantuoti veiksmingą galimybę pradėti pabėgėlio statuso nustatymo procedūras ir netrukdyti siekiui greitai nagrinėti prieglobsčio prašymus“. Atvirkščiai, jei lemiamas kriterijus būtų paskutinio prašymo pateikimo vieta, būtų neįmanoma objektyviai ir vienodai nustatyti vienintelę atsakingą valstybę narę; tai sudarytų sąlygas atsirasti „forum shopping“, o nelydimi nepilnamečiai būtų paskatinti keliauti iš vienos valstybės į kitą ir vieną po kito teikti prašymus.
39. Galiausiai Belgijos, Čekijos, Vengrijos, Švedijos ir Šveicarijos vyriausybės pastebi, kad nenukrypdamos nuo reglamento 6 straipsnio prasmės valstybės narės gali pasinaudoti jo 3 straipsnio 2 dalyje numatyta sąlyga, kurią taikyti tam tikromis aplinkybėmis gali būti privaloma.
VI – Vertinimas
A – Dėl prejudicinio klausimo priimtinumo
40. Kaip ką tik nurodžiau, Belgijos vyriausybė ginčija šio prejudicinio klausimo priimtinumą teigdama, kad jis yra hipotetinis, nes Jungtinė Karalystė jau pripažino esanti atsakinga valstybė narė pagal Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalį. Belgijos vyriausybės nuomone, klausimas, ar Jungtinė Karalystė turėjo taip pasielgti pagal minėto reglamento 6 straipsnį, dabar yra tik mokslinio ar teorinio pobūdžio klausimas, visiškai nereikšmingas sprendžiant Court of Appeal nagrinėjamą bylą; svarbu tik tai, kad Jungtinė Karalystė pripažino esanti atsakinga valstybė, nors iš pradžių to nepadarė.
41. Mano nuomone, klausimas priimtinas.
42. Žinoma, po pradinių Jungtinės Karalystės vyriausybės sprendimų pagal Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 1 dalį, kuriais nuspręsta perduoti prašytojus, remiantis to paties reglamento 3 straipsnio 2 dalimi buvo priimti kiti sprendimai, dėl kurių pradiniai sprendimai neteko galios. Taigi, galiausiai Jungtinė Karalystė prisiėmė atsakingos valstybės pagal Reglamentą Nr. 343/2003 vaidmenį ir su tokia atsakomybe susijusias pareigas.
43. Tai reiškia, kad iš esmės buvo pasiektas tas pats rezultatas, kuris būtų buvęs tuo atveju, jei Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 1 dalies aiškinimas skirtųsi nuo Jungtinės Karalystės vyriausybės šioje byloje pateikto aiškinimo, kurio atitiktį Sąjungos teisei dabar turi išnagrinėti Teisingumo Teismas. Trumpai tariant, šioje byloje toks rezultatas pasiektas dėl vadovaujantis Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalyje suteikta diskrecija ir laisve priimto sprendimo, kuris būtų privalomas, jei būtų vadovaujamasi minėto reglamento 6 straipsnio nuostatomis.
44. Šioje byloje diskutuojama būtent dėl klausimo, ar pagal Sąjungos teisę reikalaujama Reglamentą Nr. 343/2003 aiškinti taip, kad Jungtinės Karalystės priimtas sprendimas buvo ne diskrecinis, o privalomas. Tai, kad šioje byloje rastas materialusis sprendimas nesiskyrė nuo to, kurį reikėtų taikyti, jei manytume, kad Jungtinė Karalystė negalėjo priimti kitokio sprendimo, nepanaikina susidomėjimo klausimo, apie kurią diskutuojama, esme, nes jo dalykas – būtent teisės požiūriu ištaisyti Jungtinės Karalystės valdžios institucijų sprendimo teisinį pagrindą, nepaisant jo praktinių ar materialiųjų padarinių.
45. Bet kuriuo atveju tai, kad Jungtinė Karalystė galiausiai tapo atsakinga valstybe nare, kaip tai suprantama pagal Reglamentą Nr. 343/2003, nereiškia, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktu klausimu verta domėtis tik teorine ar moksline prasme, nes Court of Appeal tebenagrinėja skundus dėl vyriausybės sprendimų, kuriais nepripažinta Jungtinės Karalystės atsakomybė nagrinėti ginčijamus prieglobsčio prašymus. Nors šių skundų patenkinimas, aišku, negali paneigti vėliau reglamento 3 straipsnio 2 dalies pagrindu priimtų sprendimų galiojimo, pirmųjų sprendimų atitiktį teisei būtina išnagrinėti tam, kad būtų galima išnagrinėti prašymą atlyginti žalą, kurį pateikė vienas iš nepilnamečių (perduotoji į Italiją BT).
46. Kadangi šis prašymas atlyginti žalą, kaip teigia Court of Appeal, tebėra aktualus, nagrinėjamas klausimas nėra galimas ar hipotetinis, kaip 2011 m. birželio 10 d. Nutartyje Mohamad Imran(4) nagrinėtas atvejis, o pateiktas „dėl to, kad reikia veiksmingai išspręsti ginčą“(5).
B – Dėl esmės
47. Court of Appeal Teisingumo Teismo klausia: tuo atveju, kai tas pats asmuo pateikia kelis prieglobsčio prašymus, kuri valstybė narė yra atsakinga už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą pagal Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio antrą pastraipą, jei prašytojas trečiosios valstybės pilietis yra nelydimas nepilnametis ir neturi kitoje valstybėje narėje teisėtai esančių šeimos narių.
48. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamose bylose kiekvienas iš trijų atitinkamų nepilnamečių vieną po kito pateikė po du prieglobsčio prašymus: pirmąjį prašymą pateikė ne Jungtinėje Karalystėje, o kitoje valstybėje narėje, vėliau antrąjį prašymą pateikė Jungtinėje Karalystėje.
49. Dėl klausimo formuluotės analizę reikia pradėti nuo Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 1 dalies nuostatų, kuriose įtvirtinti du pagrindiniai teiginiai. Pirma, numatyta, kad prieglobsčio prašymą „nagrinėja viena valstybė narė“. Antra, joje nustatyta, kad ši valstybė narė – „būtent ta, kuri yra atsakinga pagal [šio reglamento] III skyriuje nustatytus kriterijus“. Tai reiškia, kad kyla konkreti problema – prieš prašymo nagrinėjimą iš esmės nustatyti, kuri valstybė narė turi nagrinėti prieglobsčio prašymą.
50. Reikia pridurti, kad Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalyje numatyta akivaizdžiai nuo 1 dalies nuostatų nukrypstanti nuostata, dėl kurios Teisingumo Teismas jau yra išreiškęs nuomonę ir kuri, kaip matėme, buvo taikyta pagrindinėse bylose. Pagal 3 straipsnio 2 dalį šio straipsnio 1 dalies nuostatos taikomos tada, kai valstybė narė, kuriai pateiktas prieglobsčio prašymas, nepasinaudoja Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalyje numatyta „suverenumo sąlyga“, pagal kurią „kiekviena valstybė narė trečiosios šalies piliečio jai pateiktą prieglobsčio prašymą gali nagrinėti net tada, kai ji pagal šiame reglamente nustatytus kriterijus neatsako už tokį nagrinėjimą“(6).
51. Pagal tą pačią nuostatą, jeigu tam tikra valstybė pasinaudoja šia suverenia teise, ji tampa „atsakinga valstybe nare, apibūdinta šiame reglamente“, kuri „prisiima su tokia atsakomybe susijusias pareigas“. Tai taikytina ir tuomet, jei yra anksčiau atsakinga buvusi valstybė narė, atsakingos valstybės narės nustatymo procedūrą atliekanti valstybė narė arba valstybė narė, „kurios buvo prašoma perimti prašytoją savo žinion arba jį atsiimti“. Valstybė narė, kuri pagal „suverenumo sąlygą“ prisiima atsakingos valstybės narės vaidmenį, šių valstybių narių atžvilgiu turi tik pareigą joms pranešti apie savo prima facie diskrecinį sprendimą, nors, kaip žinome, minėtu Sprendimu NS(7) egzistuojančioje teismo praktikoje įtvirtintas principas, kuriuo ribojama valstybių narių laisvė tais atvejais, kai yra rimta grėsmė, kad esant visiškai nepanašioms į nagrinėjamą pagrindinėje byloje situacijoms nuolat bus pažeidžiamos pagrindinės teisės.
52. Vis dėlto reikia pažymėti, kad iškeltos Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio 2 dalies aiškinimo problemos sprendimas, mano nuomone, negali būti siejamas su to paties reglamento 3 straipsnio 2 dalies taikymo sritimi, kaip ji suprantama pagal minėtą Sprendimą NS. Nagrinėjamu atveju nėra pakankamai realios grėsmės, kad dėl suinteresuotojo asmens perdavimo sistemiškai bus pažeidžiamos pagrindinės teisės, tačiau kyla kur kas bendresnio pobūdžio problema, kaip aiškinti 6 straipsnį, t. y. nepilnamečio pateiktą prieglobsčio prašymą privalančios nagrinėti valstybės narės nustatymo taisyklę.
53. Be to, kaip galutinė sąlyga numatyta, kad „jei remiantis šiame reglamente išvardytais kriterijais negalima nustatyti jokios už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės, už jo nagrinėjimą yra atsakinga pirmoji valstybė narė, kuriai buvo pateiktas prieglobsčio prašymas“ (Reglamento Nr. 343/2003 13 straipsnis).
54. Galima sakyti, kad reglamento sistema nustato du kraštutinumus: pirma, „suverenumo sąlygą“, antra, „subsidiarią sąlygą“. Tarp šių dviejų kraštutinumų galimi įvairūs sprendimai, priimami pagal reglamento III skyriuje numatytus specialiuosius kriterijus.
55. Reikia pabrėžti, kad, kaip įtvirtinta reglamento 5 straipsnio 1 dalyje, šiuos kriterijus reikia taikyti ta tvarka, kuria jie pateikti tame III skyriuje, kaip tai aiškiai matyti iš jo pavadinimo „Kriterijų hierarchija“.
56. Kita vertus, aptariami „kriterijai“ turi būti taikomi „atsižvelgiant į padėtį tuo metu, kai prieglobsčio prašytojas pirmą kartą kuriai nors valstybei narei pateikė savo prašymą“(8) (reglamento 5 straipsnio 2 dalis). Vadinasi, pirmasis prieglobsčio prašymas yra lemiamas nustatant pagal reglamento kriterijus vertintiną situaciją, Tačiau tai nereiškia, kad valstybė narė, pirmoji gavusi prieglobsčio prašymą, laikytina atsakinga už jo nagrinėjimą. Šioje nuostatoje nurodomos tik sąlygos, kurioms taikytini III skyriaus kriterijai, o ne šių kriterijų taikymo rezultatas.
57. Pirmasis šiame III skyriuje įtvirtintas kriterijus numatytas 6 straipsnyje ir iš tikrųjų susijęs su konkrečiu atveju, paprastai kalbant, kai prašytojas yra nelydimas nepilnametis. Tokiu atveju taikytinas kriterijus, kurį toliau nagrinėsiu, yra pirmasis pagal 5 straipsnio 1 dalyje nurodytą taikymo eiliškumą.
58. Pirmiausia reikia pažymėti, kad 6 straipsnyje, kaip vienintelėje nuostatoje, susijusioje su nelydimais nepilnamečiais, nurodyti ir vieninteliai kriterijai, taikytini nustatant valstybę narę, atsakingą už nelydimų nepilnamečių pateiktų prašymų nagrinėjimą. Iš tikrųjų, kituose III skyriaus straipsniuose nustatyti kriterijai susiję su faktinėmis ar teisinėmis situacijomis, kuriose gali atsidurti bet kuris prieglobsčio prašytojas. Tačiau, kadangi 6 straipsnyje numatytas specialus kriterijus nelydimiems nepilnamečiams, manau, kad nors šie nepilnamečiai taip pat gali atsidurti kitose nuostatose nurodytose situacijose, vienintelė jiems reikšminga situacija yra būtent ta, kai jie pripažįstami „nelydimais nepilnamečiais“. Kaip per posėdį pabrėžė apeliantų pagrindinėje byloje advokatas, reglamento 6 straipsnis yra nelydimiems nepilnamečiams taikytinas „specialusis kodeksas“, kuriame reikia ieškoti atsakymų, nepaisant situacijų, kuriose jie gali atsidurti.
59. Šioje byloje buvo daug diskutuota dėl klausimo, ar 6 straipsnio antroje pastraipoje kalbama apie pirmąjį, ar apie paskutinįjį prašymą, kurį gali pateikti nelydimas nepilnametis. Vis dėlto, mano nuomone, šioje nuostatoje daroma nuoroda į vienintelį prašymą, vienaip ar kitaip nenumatant ir nedarant prielaidos, kad gali būti pateikti keli prašymai. Tai matyti ir iš šios taisyklės teksto („<...> už prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, kurioje nepilnametis yra pateikęs prieglobsčio prašymą“)(9), ir iš jos struktūros.
60. 6 straipsnyje numatyta paprasčiausia situacija, kai nelydimas nepilnametis pateikia vieną prieglobsčio prašymą valstybėje narėje. Ši pagal Reglamentą Nr. 343/2003 turi nustatyti, kuri valstybė narė atsakinga už prašymo nagrinėjimą. Kitais nei „suverenumo sąlygos“ (reglamento 3 straipsnio 2 dalis) taikymo atvejais prašymą gavusi valstybė turi patikrinti, ar kurioje nors valstybėje narėje yra nepilnamečio teisėtai gyvenantis šeimos narys. Jei taip, pagal 6 straipsnio pirmą pastraipą valstybė narė, atsakinga už prašymo išnagrinėjimą, laikoma ta, kurioje yra nepilnamečio prašytojo šeimos narys, o dėl to šioje nuostatoje pateikiama svarbi detalė: nurodoma aplinkybė „jei tai atitinka geriausius nepilnamečio interesus“. Priešingu atveju, t. y. nenustačius šias sąlygas atitinkančio šeimos nario, atsakinga valstybė narė bus ta, kurioje nepilnametis „yra pateikęs prieglobsčio prašymą“, t. y. ta, kuri įpareigota nustatyti atsakingą valstybę narę ir kuri privalo tai padaryti pagal šią apsaugos sąlygą.
61. Vadinasi, pagrindinis principas yra toks: jei tai neprieštarauja geriausiems nepilnamečio interesams, atsakomybė nagrinėti prieglobsčio prašymą tenka valstybei narei, kurioje teisėtai gyvena nelydimo nepilnamečio šeimos nariai. Kitu atveju, kai nepilnametis arba neturi šeimos narių kitose valstybėse narėse, arba turi, tačiau tai, kad valstybė narė, kurioje jie yra, būtų valstybė narė, turinti kompetenciją nagrinėti jo prieglobsčio prašymą, prieštarauja nepilnamečio interesams, jo prašymą turi nagrinėti ta valstybė narė, kuriai jis buvo pateiktas.
62. Pagal šią sistemą numatyta pagrindinė taisyklė (valstybės narės, kurioje yra šeimos nariai, kompetencija), dėl kurios gali būti daroma išimtis (pagrįsta nepilnamečio interesu), ir tuo atveju, jeigu ji netaikytina, taikoma papildoma taisyklė (valstybės narės, kuri gavo prašymą, kompetencija).
63. Žinoma, viskas keičiasi tuo atveju, kai, kaip šioje byloje, nelydimas nepilnametis pateikė kelis prašymus keliose valstybėse narėse. Šiuo atveju tai, kad yra šeimos narių vienoje ar keliose kitose valstybėse narėse, gali nulemti, kad skirtingais atvejais atsakomybė teks vienai iš šių valstybių, su sąlyga, kad tai atitinka nepilnamečio interesus, t. y. jei toks sprendimas jiems neprieštarauja. Tačiau šioje byloje mums rūpimas klausimas iš visų prieglobsčio prašymus gavusių valstybių narių nustatyti tą, kuri turi prisiimti atsakomybę už jo nagrinėjimą, kyla tiek tuo atveju, kai nepilnamečio interesai prieštarauja tam, kad atsakomybė tektų valstybei narei, kurioje yra jo šeimos narių, tiek tuo atveju, kai nepilnametis paprasčiausia neturi šeimos narių Sąjungos teritorijoje. Tad galiausiai kyla klausimas, kas sprendžia, kuri valstybė narė turi nuspręsti dėl prieglobsčio prašymo.
64. Šiomis sąlygomis, vadovaudamasis sisteminiu ir Chartijos principus atitinkančiu reglamento aiškinimo būdu, darau išvadą, kad nepilnamečio interesai reikšmingi ne tik nustatant, ar tuo atveju, kai pateiktas vienas prieglobsčio prašymas, atsakinga valstybė narė turi būti ta, kurioje teisėtai gyvena nepilnamečio šeimos narys, arba ta, kuri gavusi prašymą sprendžia, kuri yra atsakinga. Dėl toliau išdėstytų motyvų nepilnamečio interesai taip pat turi būti lemiami nustatant atsakingą valstybę narę iš visų tų, kurios gavo prieglobsčio prašymus.
65. Skaitant pažodžiui, Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnyje neaptartas toks atvejis, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje. Kaip jau minėjau, ši nuostata pagrįsta vieno prieglobsčio prašymo hipoteze. Tad manau, kad diskusija dėl to, ar šios nuostatos tekste kalbama apie pirmąjį, ar paskutinįjį prašymą, gali užsitęsti iki begalybės.
66. Šiomis aplinkybėmis man atrodo, kad reikia nuoseklaus 6 straipsnio aiškinimo, pagal kurį visa Reglamento Nr. 343/2003 sistema derėtų su principais, pirmiausia kylančiais iš Chartijos, ir aiškiai atitiktų nuorodą į jos 24 straipsnio 2 dalyje įtvirtintus vaiko interesus.
67. Šioje idėjų sistemoje nepilnamečio interesas, Reglamente Nr. 343/2003 minimas kelis kartus, turi būti jo aiškinimo pagrindas, todėl prieglobsčio prašymų vietos konkurencijos atvejis turi būti sprendžiamas iš principo suteikiant prioritetą paskutinei vietai, jei tai yra vieta, kur šis interesas tenkinamas geriausiai.
68. Prieš tęsiant dar reikia išsiaiškinti tokį klausimą: iš šiuo metu vykstančio Reglamento Nr. 343/2003 reformos proceso matyti, kad Europos Parlamentas kol kas nesiekė įtvirtinti eksplicitinės nuorodos į paskutinį prašymą(10), dėl ko kai kurios šios bylos šalys pamanė, kad sistema šiuo klausimu neturėtų keistis, todėl šiuo atžvilgiu paskutiniam prašymui neteikiama reikšmės. Nemanau, kad šiai aplinkybei reiktų teikti didelę reikšmę.
69. Be to, jei atsižvelgtume į aiškumo ir greitumo nustatant atsakingą valstybę narę tikslus, manau, kad, konkrečiai kalbant, aptariama kompetencija turi būti suteikta tai valstybei narei, kurios padėtis yra geriausia įvertinti nepilnamečio interesus. Šiomis sąlygomis, kaip paaiškinsiu toliau, tokia valstybė narė paprastai turi būti ta, kurioje nepilnametis yra ir kuri paprastai būna valstybė narė, gavusi paskutinį prieglobsčio prašymą. Kadangi šis atsakomybės suteikimas tiesiogiai pagrįstas ne paskutinio prašymo kriterijumi, o nepilnamečio interesų kriterijumi (kuris netiesiogiai, tačiau neišvengiamai sietinas su paskutiniu prašymu), mano pasiūlymas visiškai atitinka idėją, kad nepagrįsta 6 straipsnį suprasti taip, kad jame numatyta besąlygiškai grąžinti prašytoją į valstybę narę, kuriai pateiktas paskutinis prieglobsčio prašymas.
70. Toliau dėstant argumentus pirmiausia primintina, kad pačiame Reglamente Nr. 343/2003 aiškiai skelbiama, kad juo gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi principų, įtvirtintų Chartijoje, ir konkrečiai nurodoma teisė į prieglobstį (15 konstatuojamoji dalis)(11). Be to, ESS 6 straipsnio 1 dalimi Chartijai suteikta teisinė galia, o joje numatyta: „visuose valstybės ar privačių institucijų veiksmuose, susijusiuose su vaikais, pirmiausia turi būti vadovaujamasi vaiko interesais“(12) (Chartijos 24 straipsnio 2 dalis).
71. Kita vertus, ši nuostata, vadovaujantis Chartijos 51 straipsnio 1 dalimi, yra privaloma visoms valstybėms narėms tais atvejais, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę. Tai, kad tokiu atveju, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, nacionalinės institucijos taiko Sąjungos teisę, nebuvo abejojama minėtame Sprendime NS, kurio 68 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad Reglamento Nr. 343/2003 3 straipsnio 2 dalis, kiek ji yra „<...> pagal šį reglamentą numatytų už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės nustatymo [mechanizmas] <...> tėra bendrosios Europos prieglobsčio sistemos dalis, [dėl ko] valstybė narė, kuri naudojasi [pagal šią nuostatą suteikta] diskrecija, įgyvendina Sąjungos teisę, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį“. Vadovaujantis tais pačiais motyvais tai taikytina ir Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsniui.
72. Todėl pagal pareigą, kylančią iš pirminės Sąjungos teisės, asmenys, taikantys Sąjungos teisę, o šios bylos aplinkybėmis, t. y. kalbant apie visą Reglamentą Nr. 343/2003, nacionalinės valdžios institucijos, nustatančios valstybę narę, atsakingą už nelydimų nepilnamečių, neturinčių Sąjungos teritorijoje teisėtai gyvenančių šeimos narių, pateiktų prašymų nagrinėjimą, pirmiausia turi vadovautis nepilnamečio interesais.
73. Tokiomis aplinkybėmis, nepaisant Reglamento Nr. 343/2003 teksto, tuo atveju, kai nacionalinė valdžios institucija pagal minėtame reglamente nustatytus kriterijus turi nuspręsti, kuri iš kelių konkuruojančių valstybių narių gali būti atsakinga už nelydimo nepilnamečio pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, pagal Sąjungos teisę reikalaujama, kad viena ar kita iš šių valstybių narių būtų pasirinkta atsižvelgiant į nepilnamečio interesus.
74. Čia reiktų nurodyti dar vieną mintį. Siekiant nustatyti, kokie konkrečiu atveju yra nepilnamečio interesai ir koks sprendimas geriausiai juos atitiktų, būtina nepilnamečio pagalba(13). Šiuo klausimu ypač atkreiptinas dėmesys į nepilnamečio buvimo vietą sprendimo dėl valstybės, atsakingos už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, priėmimo momentu, nes iš principo tam, kad nepilnamečio interesai būtų tinkamai ginami, bet kuris su juo susijęs sprendimas turi būti priimtas vadžios institucijos, kuri gali tiesiogiai išnagrinėti su juo susijusias aplinkybes.
75. Žinoma, visada galima grąžinti nepilnametį prieglobsčio prašytoją į valstybę narę, kurioje jis pateikė pirmąjį prašymą. Tačiau manau, kad dėl su laiku susijusių priežasčių ir, atsižvelgiant į geriausio elgesio su nepilnamečiais reikalavimą, nereikia versti šių prieglobsčio prašytojų patirti kilnojimąsi iš vienos vietos į kitą, kuris nėra neišvengiamas. Šiuo atžvilgiu primintina, jog Reglamento Nr. 343/2003 4 konstatuojamojoje dalyje pabrėžiama, kad atsakingos valstybės narės nustatymo būdas „turėtų padėti greitai nustatyti atsakingą valstybę narę, kad būtų galima garantuoti veiksmingą galimybę pradėti pabėgėlio statuso nustatymo procedūras ir netrukdyti siekiui greitai nagrinėti prieglobsčio prašymus“.
76. Aišku, reikia pripažinti, kad dėl siūlomo sprendimo gali atsirasti nepageidaujamas „forum shopping“ padarinys, kaip tai pastebi kelios šios bylos šalys. Tačiau ši rizika, kurios vertinti čia nereikia, yra pakankamai pagrįsta dėl to, kad tik taip bus atkreiptas reikiamas dėmesys į nepilnamečio interesus, kuriuo, kaip ne kartą šioje išvadoje kartojau, pagal Chartijos 24 straipsnio 2 dalį turi būti vadovaujamasi pirmiausia.
77. Apklausti nepilnametį ir sužinoti, kaip jis pats supranta savo interesus, įmanoma tik tos valstybės narės valdžios institucijoms, kuriose nepilnametis yra tuo momentu, kai priimamas sprendimas dėl jo prieglobsčio prašymo(14). Paprastai, tokia valstybė narė turėtų būti ta, kurioje pateiktas paskutinis prašymas, nors negalima atmesti ir kitų atvejų; tad darytina išvada, kad būtina atsižvelgti į kiekvieno atvejo, apie kurį bylą nagrinėjanti kompetentinga nacionalinė institucija turi viską išsiaiškinti, ypatumus.
78. Bet kuriuo atveju turi būti leidžiama nukrypti net ir nuo taisyklės, pagal kurią, mano siūlymu, atsakomybė priskiriama valstybei narei, kurioje pateiktas paskutinis prašymas, taikymo tuo atveju, jei, dar kartą kartoju, tai reikalinga dėl nepilnamečio interesų. Jeigu Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio pirmoje pastraipoje nustatyta, kad galima nepripažinti valstybės narės, kurioje yra nepilnamečio šeimos narys, atsakomybės, jei to reikalaujama dėl nepilnamečio interesų, konstatuotina, kad tuo atveju, kai pateikti keli prašymai, netaikyti galima ir valstybės narės, kurioje pateiktas paskutinis prašymas, atsakomybės, jei to reikalaujama dėl nepilnamečio interesų. Kitaip tariant, paskutinio prašymo kriterijus pateisinamas tik tada, kai iš principo jis sutampa su nepilnamečio interesų kriterijumi, todėl tam tikru atveju, kai šis principas taikomas netinkamai, dėl nepilnamečio interesų reikalaujama, kad nuo jo būtų nukrypta.
79. Galiausiai siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti dėl principinės nuostatos, kildintinos iš nuoseklaus Reglamento Nr. 343/2003 6 straipsnio ir Chartijos 24 straipsnio 2 dalies aiškinimo, kad geriausiai pagrindinį kriterijų, pagal kurį bet kuriuo atveju reikia vadovautis nepilnamečio interesais, atitinka tai, kad valstybė narė, atsakinga už skirtingose valstybėse narėse pateiktų prieglobsčio prašymų išnagrinėjimą, iš principo būtų ta, kuriai pateiktas paskutinis prašymas.
VII – Išvada
80. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į pateiktą prejudicinį klausimą atsakyti taip:
Pagal 2003 m. vasario 18 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 343/2003, nustatantį valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio vienoje iš valstybių narių pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijus ir mechanizmus, valstybė narė, kuri pagal 6 straipsnio antrą pastraipą yra atsakinga už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, jei prieglobsčio prašytojas – nelydimas nepilnametis, neturintis kokios nors valstybės narės teritorijoje teisėtai gyvenančių šeimos narių – prieglobsčio prašymus pateikė keliose valstybėse narėse, iš principo turi būti ta valstybė, kurioje, atsižvelgiant į nepilnamečio interesus, pateiktas paskutinis prašymas, jei šie interesai nereikalauja kitokio sprendimo.