FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 19. december 2012 (1)
Forenede sager C-478/11 P – C-482/11 P
Laurent Gbagbo (sag C-478/11 P)
Katinan Justin Koné (sag C-479/11 P)
Akissi Danièle Boni-Claverie (sag C-480/11 P)
Alcide Djédjé (sag C-481/11 P)
Affi Pascal N’Guessan (sag C-482/11 P)
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Appel – indførelse af specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Elfenbenskysten – indefrysning af midler – adgang til Unionens område – mangel på personlig meddelelse om de pågældende foranstaltninger – domstolsadgang – frist – artikel 111 og 113 i Rettens procesreglement – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«
1. I forbindelse med fem appeller til prøvelse af et tilsvarende antal kendelser afsagt af Den Europæiske Unions Ret, hvorved de af de berørte personer anlagte søgsmål til prøvelse af visse foranstaltninger vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union inden for rammerne af en proces med henblik på genoprettelse af fred og sikkerhed i Elfenbenskysten, under De Forenede Nationers Sikkerhedsråds auspicier, blev afvist, får Domstolen lejlighed til at udbygge sin retspraksis på området for EU-sikret adgang til effektive retsmidler mod retsakter udstedt af Unionens institutioner om indførelse af denne type foranstaltninger.
2. Til forskel fra de sager, der blev afgjort ved dom af 3. september 2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (2) og af 16. november 2011, Bank Melli Iran mod Rådet (3), anmodes Domstolen i de foreliggende sager ikke om at tage stilling til lovligheden af beslutningerne om indførelse af visse restriktive foranstaltninger over for appellanterne, men derimod om at tage stilling til, hvorvidt Rettens kendelser om afvisning af appellanternes søgsmål til prøvelse af disse foranstaltninger var lovlige.
3. Jeg kan allerede på nuværende tidspunkt nævne, at appellanterne efter min opfattelse og grundet de særlige omstændigheder i sagen burde have haft mulighed for at fremføre deres kontradiktoriske argumenter for Retten, både hvad angår det tidspunkt, hvorpå de fik effektivt kendskab til de foranstaltninger, der berørte dem, og ligeledes hvad angår eventuelle tilfælde af force majeure, alt sammen inden for rammerne af artikel 113 i Rettens procesreglement, hvorfor der således er grundlag for at tage det andet anbringende i de foreliggende appeller til følge. Med andre ord har Retten efter mit skøn og ud fra de givne omstændigheder begået en retlig fejl ved alene på grundlag af stævningerne at foretage en direkte afvisning af de nævnte søgsmål som værende »åbenbart« for sent anlagte med henvisning til artikel 111 i nævnte procesreglement.
I – Faktiske omstændigheder og retsforskrifter
4. Ved resolution 1572 (2004) af 15. november 2004 besluttede De Forenede Nationers Sikkerhedsråd i henhold til bestemmelserne i kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, og idet det fandt, at den interne situation i Elfenbenskysten udgjorde en trussel for freden og sikkerheden i regionen, at indføre visse restriktive foranstaltninger (rejseforbud og indefrysning af midler, finansielle tilgodehavender og økonomiske ressourcer) over for personer og institutioner udpeget af en komité, som er nedsat i henhold til nævnte resolution (herefter »Sanktionskomitéen«).
5. I tiden efter den 13. december 2004 vedtog Unionen et antal afgørelser med henblik på at gennemføre nævnte resolution 1572 (2004) (4).
6. Efter De Forenede Nationers anerkendelse af Alassane Ouattara som præsident for Republikken Côte d’Ivoire som følge af valgprocessen, der blev gennemført i landet i perioden fra den 31. oktober til den 28. november 2010, opfordrede Det Europæiske Råd den 17. december 2010 alle ansvarlige civile og militære ivorianere til at stille sig under præsident Ouattara og bekræftede ved samme lejlighed Unionens beslutning om at indføre sanktioner over for dem, der måtte undergrave respekten for folkets vilje.
7. Med det formål at indføre restriktive foranstaltninger over for visse personer, som endnu ikke var udpeget af Sikkerhedsrådet eller Sanktionskomitéen, men som blokerede for fredsprocessen og den nationale forsoning i Côte d’Ivoire og især bragte den vellykkede gennemførelse af valgprocessen i fare, vedtog Rådet den 22. december 2010 afgørelse 2010/801/FUSP (5), hvorved – for så vidt det er relevant i denne sag – to af appellanterne i de foreliggende appelsager blev opført på listen over personer, der berøres af de restriktive foranstaltninger.
8. Ved afgørelse 2010/801 blev artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2010/656 givet følgende nye ordlyd:
»1. Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at begrænse indrejse i eller transit gennem medlemsstaternes område for
a) alle personer i bilag I, der er udpeget af Sanktionskomitéen […]
b) alle personer i bilag II, der ikke er omfattet af bilag I, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning og især bringer den vellykkede gennemførelse af valgprocessen i fare.«
9. Blandt de navne, som ved afgørelse 2010/801 blev opført på listen i bilag II til afgørelse 2010/656, findes følgende med de ligeledes angivne præciseringer:
»1. Pascal Affi N’Guessan. Født den 1. januar 1953 i Bouadikro [...]. Generalsekretær for den ivorianske folkefront Front Populaire Ivoirien (FPI), forhenværende premierminister. Yderliggående standpunkter og aktiv misinformation. Opildning til vold.
[…]
13. Laurent Gbagbo. Født den 31. maj 1945 i Gagnoa. Påstås at være præsident for republikken.«
10. I betragtning af situationens alvor i Côte d'Ivoire blev afgørelse 2010/656 atter ændret ved afgørelse 2011/17/FUSP (6) med det formål at opføre nye navne på listen i bilag II til afgørelse 2010/656. For så vidt angår de foreliggende sager blev følgende navne opført:
»17. Danièle Boni-Claverie (fransk og ivoriansk statsborger). Påstås at være minister for kvinde-, familie- og børnespørgsmål. Deltagelse i Laurent Gbagbos ulovlige regering.
[…]
27. Koné Katina Justin. Påstås at være viceminister for budgettet. Deltagelse i Laurent Gbagbos ulovlige regering.«
11. Den 14. januar 2011 blev afgørelse 2010/656 atter ændret ved afgørelse 2011/18/FUSP (7), hvorved der blev indført supplerende restriktive foranstaltninger, navnlig i form af indefrysning af midler, mod de personer, der er opført på listen i bilag II, som ligeledes blev ændret. Ved nævnte afgørelse erstattedes artikel 5, stk. 1 og 2, i afgørelse 2010/656, der herefter fik følgende ordlyd:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af
a) de personer i bilag I, der er udpeget af Sanktionskomitéen og omhandlet i artikel 4, stk.1, litra a), eller som indehaves af enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af disse eller af personer, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger, og som er udpeget af Sanktionskomitéen
b) alle personer eller enheder i bilag II, der ikke er omfattet af bilag I, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning og især bringer det korrekte udfald af valgprocessen i fare, eller som indehaves af enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af disse eller af personer, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger,
indefryses.
2. Ingen pengemidler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for personer eller enheder, der er omhandlet i stk. 1.«
12. For at sikre sammenhæng med proceduren for ændring og revurdering af bilag I og II til afgørelse 2010/656 vedtog Rådet ligeledes den 14. januar 2011 forordning (EU) nr. 25/2011 (8), hvorved artikel 2 i forordning nr. 560/2005 fik følgende ordlyd:
»1. Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I eller i bilag IA, indefryses.
2. Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I eller i bilag IA.
3. Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller virkning at omgå de i stk. 1 og 2 omhandlede foranstaltninger, er forbudt.
4. Bilag I omfatter de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra a), i afgørelse 2010/656/FUSP som ændret.
5. Bilag IA omfatter de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/656/FUSP som ændret.«
13. For så vidt angår Affi Pascal N’Guessan, Laurent Gbagbo, Katinan Justin Koné og Danièle Boni-Claverie blev disses navne opretholdt på listen i bilag II til afgørelse 2010/656 og blev ligeledes opført på listen i bilag IA til forordning nr. 560/2005.
14. Den 30. marts 2011 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1975 (2011), hvori der i bilag I opregnes et antal personer, som har lagt hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning i Elfenbenskysten og for de af De Forenede Nationer og andre internationale aktører udførte aktiviteter i landet, og som har begået alvorlige krænkelser af menneskerettighederne og den internationale humanitære lovgivning. I det pågældende bilag figurerer navnene på følgende appellanter i de foreliggende sager: Laurent Gbagbo, Affi Pascal N’Guessan og Alcide Djédjé.
15. Den 6. april 2011 vedtog Rådet to nye resolutioner på området, dels afgørelse 2011/221/FUSP (9), som atter ændrede afgørelse 2010/656, dels forordning (EU) nr. 330/2011 (10), som på tilsvarende vis ændrede forordning nr. 560/2005. Ved begge resolutioner blev der indført supplerende restriktive foranstaltninger og foretaget ændringer af listerne i bilag I og II til afgørelse 2010/656 og i bilag I og IA til forordning nr. 560/2005.
16. I forbindelse med de tidligere ændringer blev Laurent Gbagbo og Affi Pascal N’Guessan fjernet fra listen i bilag II til afgørelse 2010/656 og medtaget på listen i bilag I til samme afgørelse. Desuden blev Alcide Djédjé medtaget på listen i bilag I til denne afgørelse, idet han blev beskrevet således: »nærtstående rådgiver for Laurent Gbagbo: deltager i Laurent Gbagbos ulovlige regering, lægger hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen og opildner offentligt til had og vold«.
17. I artikel 7 i afgørelse 2010/656, med senere ændringer (11), bestemmes følgende:
»1. Når Sikkerhedsrådet eller Sanktionskomitéen udpeger en person eller enhed, medtager Rådet den pågældende person eller enhed på listen i bilag I.
2. Når Rådet træffer afgørelse om foranstaltninger i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), med hensyn til en person eller enhed, ændrer det bilag II i overensstemmelse hermed.
3. Rådet underretter den pågældende person eller enhed om sin afgørelse, herunder om begrundelsen for opførelsen, enten direkte, hvis adressen er bekendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger.
4. Når der fremsættes bemærkninger eller forelægges væsentlig ny dokumentation, tager Rådet sin afgørelse op til fornyet overvejelse og underretter den pågældende person eller enhed herom.«
18. I artikel 11a, stk. 3, i forordning nr. 560/2005, med senere ændringer (12), bestemmes følgende:
»3. Rådet underretter den fysiske eller juridiske person, den enhed eller det organ, der er omhandlet i stk. 1 og 2, om sin afgørelse og begrundelsen, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver den fysiske eller juridiske person, enheden eller organet mulighed for at fremsætte bemærkninger.«
19. Den 28. december 2010, den 18. januar 2011 og den 7. april 2011 offentliggjorde Rådet bekendtgørelser i Den Europæiske Unions Tidende rettet mod de personer, som berøres af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2010/656 og i forordning nr. 560/2005 (13).
II – Retsforhandlingerne ved Retten og de appellerede kendelser
20. Appellanterne i de foreliggende appeller anlagde ved Retten den 7. juli 2011 hver sit annullationssøgsmål til prøvelse af de omtvistede retsforskrifter, som de var berørt af (14), idet de gjorde gældende, dels at deres ret til forsvar og effektive retsmidler var blevet krænket, dels at ejendomsretten og retten til fri bevægelighed var blevet krænket.
21. For så vidt angik rettidigheden af søgsmålenes anlæggelse (15) gjorde appellanterne gældende, at den i artikel 263 TEUF fastsatte frist på to måneder ikke kunne finde anvendelse på dem, idet de ikke var blevet underrettet om de anfægtede retsforskrifter.
22. Ved kendelser af 13. juli 2011 (henholdsvis sag T 348/11, Gbagbo mod Rådet, sag T-349/11, Koné mod Rådet, sag T-350/11, Boni-Claverie mod Rådet, sag T-351/11, Djédjé mod Rådet og sag T-352/11, N’Guessan mod Rådet, herefter »de appellerede kendelser«) afviste Retten annullationssøgsmålene med den begrundelse, at de ikke var anlagt rettidigt. Kort fortalt fandt Retten i overensstemmelse med artikel 263 TEUF og artikel 102, stk. 1, i Rettens procesreglement, at søgsmålene skulle have været anlagt inden for en frist på to måneder regnet fra den 14. dag efter offentliggørelsen af de anfægtede retsforskrifter i Den Europæiske Unions Tidende. I henhold til denne frist skulle søgsmålene have været anlagt inden den 8. april 2011 eller den 1. juli 2011, alt efter den enkelte sag. Eftersom samtlige søgsmål blev registreret den 7. juli 2011, var der således grundlag for at afvise disse, ikke mindst fordi ingen af sagsøgerne endsige havde påberåbt sig sådanne uforudseelige omstændigheder eller tilfælde af force majeure, som kan begrunde en undtagelse fra fristen i artikel 263 TEUF.
III – Appellerne
23. Den 21. september 2011 iværksatte appellanterne ved Domstolen et tilsvarende antal appeller af de ovennævnte kendelser, hvorved Retten havde afvist søgsmålene.
24. Appellanterne har fremsat to appelanbringender. Med det første appelanbringende gør de gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved ikke at anerkende, at den krigstilstand, som Elfenbenskysten befandt sig i, udgjorde et tilfælde af force majeure. Med det andet appelanbringende gør appellanterne gældende, at Retten, til trods for at appellanterne ikke var blevet underrettet om de omtvistede retsakter, har anført retssikkerhedsprincippet som begrundelse for at anvende den almindelige appelfrist på søgsmålene og alene har suppleret denne med en forlængelse af hensyn til afstanden og dermed har foretaget en streng fortolkning af procesreglerne, som efter appellanternes opfattelse kun kan gøres gældende i en normal situation og således aldrig i en situation som den foreliggende, hvor de berørte personer befinder sig uden for Unionen i en stat i krigstilstand.
25. Subsidiært har appellanterne nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer de omtvistede retsakter, idet Rådets alvorlige tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder er i strid med den »europæiske retsorden«. De anfører således, at Domstolen nødvendigvis må fastslå, at Rettens procesreglement tilsidesætter traktaterne og den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), ved at tillade, at der fastsættes en frist for appellanterne til at udøve deres søgsmålsret.
26. Følgelig har appellanterne nedlagt påstand om, at Domstolen
– ophæver de appellerede kendelser
– hjemviser sagen til Retten, for at de kan gøre deres rettigheder gældende ved denne
– pålægger Rådet at betale sagens omkostninger.
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
27. Rådet har givet møde med henblik på at anfægte appellen.
28. For så vidt angår det første appelanbringende fastholder Rådet i sit svarskrift, at appellanterne ikke har forklaret, hvorfor det ikke var muligt for dem at holde sig ajour med Unionens handlinger forud for afgørelse 2011/211, når det tages i betragtning, at mindst én af appellanterne havde benyttet advokater i Paris siden december 2010. Endvidere kunne den af appellanterne påberåbte krigstilstand ikke udgøre et tilfælde af force majeure for disse, eftersom den pågældende tilstand var blevet fremprovokeret af appellanterne selv, som følge af at de nægtede at overgive magten til den valgte præsident.
29. For så vidt angår det andet appelanbringende gør Rådet gældende, at appellanterne hverken har godtgjort, hvornår de fik kendskab til de omtvistede retsakter, eller hvilke grunde der forhindrede dem i at anfægte disse i marts og april 2011. Under alle omstændigheder er det Rådets opfattelse, at der ikke forelå nogen pligt til at give personlig meddelelse om de omtvistede retsakter, for i modsætning til den sag, der blev afgjort ved dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, er der i de retsforskrifter, der nu finder anvendelse, dvs. afgørelse 2010/656, indført en mulighed for at foretage underretning ved offentliggørelse i tilfælde af manglende kendskab til den berørte persons adresse.
30. Ved Domstolens præsidents kendelse af 14. december 2011 blev det besluttet at forene sagerne C-478/11 P – 482/11 P og at afvise at behandle sagen efter den i artikel 62a, stk. 1, første afsnit, i Domstolens procesreglement fastsatte fremskyndede procedure.
31. Ved skrivelse af 16. februar 2012 underrettede Rådet Domstolen om, at Danièle Boni-Claveries navn i medfør af Rådets gennemførelsesafgørelse 2012/74/FUSP af 10. februar 2012 (16) var blevet fjernet fra listen i bilag II til afgørelse 2010/656.
32. Domstolen besluttede at afholde et offentligt retsmøde og anmodede parterne om inden den 15. juni 2012 skriftligt at besvare to skriftlige spørgsmål vedrørende den dato, hvorpå appellanterne fik »effektivt kendskab« til de omtvistede retsakter, samt de grunde, der fik Rådet til at konkludere, at det ikke var muligt at foretage personlig meddelelse. Ved fristens udløb havde Domstolen kun registreret svarskriftet fra Rådet, som svarede, at det som følge af manglende kendskab til de berørte personers adresser samt de kaotiske forhold i Elfenbenskysten i perioden marts/april 2011 ville have været særdeles vanskeligt at sikre sig, at sådanne meddelelser vitterligt ville nå frem til adressaterne, selv hvis de var blevet fremsendt med telefax eller anbefalet post til deres officielle kontor, til trods for at det er Rådets politik i alle tilfælde at undgå at fremsende meddelelser til fysiske personer på deres officielle adresser.
33. Efter at appellanterne havde fået en sidste frist til at svare på ovennævnte spørgsmål og til at tilkendegive deres ønske om at deltage i retsmødet, som var berammet til den 26. juni 2012, traf Domstolens præsident ved afgørelse af 21. juni 2012, efter enighed med den refererende dommer og generaladvokaten og efter at have hørt Rådet, som ikke gjorde indsigelse, beslutning om at annullere det offentlige retsmøde, henset til det manglende svar fra appellanterne.
V – Bedømmelse
A – Fremgangsmåde
34. Det bemærkes, at der til støtte for de foreliggende appeller gøres to anbringender gældende. Med det første anbringende gøres det gældende, at Retten ikke har taget i betragtning, at den krigstilstand, som Elfenbenskysten angiveligt befandt sig i, udgjorde et tilfælde af force majeure, som har hindret appellanterne i effektivt at udøve deres søgsmålsret i forhold til de omtvistede retsakter. Med det andet anbringende gøres det gældende, at retssikkerhedsprincippet ikke kan anvendes som begrundelse for at have anvendt den almindelige appelfrist på søgsmålene, alene suppleret med en forlængelse af hensyn til afstanden, samt at appellanterne ikke havde fået personlig meddelelse om de omtvistede retsakter.
35. På grundlag af disse to anbringender nedlægger appellanterne påstand om, at de appellerede kendelser ophæves, og at de respektive sager hjemvises til Retten, således at appellanterne får lejlighed til at gøre deres rettigheder gældende for Retten. Det er denne påstand, som Domstolen skal tage stilling til, ud over påstanden om, at Rådet skal tilpligtes at betale sagens omkostninger.
36. Efter min opfattelse bør der ikke tages stilling til den upræcise supplerende bemærkning i appelskrifterne om, at Rettens procesreglement tilsidesætter traktaterne og EMRK. De forskellige appelskrifter anfører følgende (17):
»subsidiært annullation af retsakterne, henset til den alvorlige karakter af tilsidesættelsen af de grundlæggende rettigheder og friheder«.
37. Dette klagepunkt, som er blevet fremført mod de retsakter, hvorved de restriktive foranstaltninger, som berører appellanterne, blev vedtaget, har i de ovennævnte påstande imidlertid ikke virkning som en formel anmodning om at undersøge de nævnte retsakters gyldighed og i givet fald at erklære dem ugyldige. Tværtimod konkluderer appellanterne, efter at have gentaget, at de pågældende »retsakter« tilsidesætter rettigheder og frihedsrettigheder, at »Domstolen som følge heraf nødvendigvis må fastslå, at procesreglementet tilsidesætter traktaterne […] og [EMRK], hvorfor det ikke kan finde anvendelse […]« (punkt 94 i appelskrifterne). Den påståede tilsidesættelse af rettigheder tilskrives således ikke de af Rådet vedtagne retsakter, som blev anfægtet ved Retten, men derimod selve Rettens procesreglement, i henhold til hvilket det kun er muligt at anfægte de pågældende retsakter inden for en nærmere angivet frist. Ikke nok med det: Tilsidesættelsen af rettigheder tilskrives end ikke procesreglementet i sig selv, men derimod dets konkrete anvendelse i de foreliggende sager.
38. Der foreligger således ikke et tilstrækkeligt grundlag til at kunne udlede, at der rejses tvivl om gyldigheden af Rettens procesreglement, eller at appellanterne anmoder om, at Domstolens udtalelse ikke kun skal vedrøre gyldigheden af de appellerede kendelser, men også den materielle del af det spørgsmål, som de ikke har haft lejlighed til at diskutere ved Retten. I denne forstand bør affattelsen af påstandene i appelskrifterne have afgørende betydning, og disse påstande tilsigter udelukkende ophævelse af de appellerede kendelser og hjemvisning af sagerne til Retten med henblik på realitetsafgørelse.
39. Noget helt andet er, at Domstolen i henhold til artikel 61 i procesreglementet allerede i den igangværende proces i givet fald ville kunne udtale sig om de omtvistede foranstaltningers gyldighed. Af indlysende årsager kan jeg ikke tage stilling til denne mulighed, før jeg har behandlet klagepunkterne mod de afgørelser, som har forhindret Retten i selv at foretage en sådan gyldighedsvurdering.
40. Efter således at have afgrænset genstanden for den foreliggende procedure skal jeg indledningsvis gøre rede for, hvilken fremgangsmåde der efter min opfattelse er den mest hensigtsmæssige i forbindelse med analysen af de forelagte spørgsmål i de foreliggende appelsager.
41. Idet genstanden for den foreliggende procedure som nævnt ikke er en vurdering af gyldigheden af de af Rådet vedtagne foranstaltninger mod appellanterne, men derimod en vurdering af, om Retten handlede korrekt, da den afviste søgsmålene til prøvelse af disse foranstaltninger, kunne det ved første øjekast se ud som om, at det ikke er nødvendigt at udtale sig om selve de pågældende foranstaltninger. Det er imidlertid ikke tilfældet. Når det som nævnt er min opfattelse, at det andet anbringende i de foreliggende appelsager bør undersøges, skyldes dette, at de anfægtede foranstaltninger er blevet vedtaget under særlige, for ikke at sige ekstraordinære, omstændigheder.
42. Derfor er det i første omgang nødvendigt at undersøge de omtvistede foranstaltningers art, indhold og rækkevidde, således at det kan fastslås, på hvilken måde og i hvilken grad disse berører appellanternes rettigheder. De formelle og materielle krav til underretningen om disse foranstaltninger til de specifikt berørte personer afhænger heraf.
43. Hvis konklusionen er, at de omtvistede foranstaltninger på grund af deres indhold skulle have været meddelt personligt til de berørte personer, hvilket jeg allerede kan løfte sløret for her, bør der efterfølgende spørges, om der kunne accepteres andre former for underretning, henset til sagens omstændigheder.
44. Hvis det i sidste ende konkluderes, at EU-retten i visse tilfælde tillader alternative former for underretning, bør der dernæst foretages en behandling af spørgsmålet om fristen for anfægtelse af de foranstaltninger, der er meddelt på denne måde. Herefter vil det være tid til at analysere, fra hvilket tidspunkt den nævnte frist begynder at løbe, og navnlig om der, henset til sagens omstændigheder, foreligger en af de grunde, som forhindrer dens almindelige forløb, dvs. force majeure.
45. Det må fremhæves, at jeg med det ovenstående ikke har til hensigt at udtale mig om, hvorvidt Rådet handlede korrekt, men udelukkende at konstatere, at spørgsmålet om fristen for anfægtelse af Rådets foranstaltninger ved Retten ikke var så enkelt, som Retten har givet udtryk for, og at det således ikke var »åbenbart«, at sagerne skulle afvises.
B – De omtvistede foranstaltningers art, indhold og rækkevidde. Nødvendigheden af personlig meddelelse
46. Som der er redegjort for i det ovenstående, omfatter de foranstaltninger, der er vedtaget over for appellanterne, forbud mod indrejse i eller transit gennem medlemsstaternes område samt indefrysning af samtlige midler og øvrige økonomiske ressourcer, som indehaves af eller kontrolleres direkte eller indirekte af disse personer i Den Europæiske Union.
47. Det er næsten overflødigt at nævne, at der er tale om foranstaltninger, som under alle omstændigheder først og fremmest har indvirkning på en af appellanternes grundlæggende rettigheder, nemlig ejendomsretten, som er sikret »enhver« i henhold til artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (18), uanset om de ligeledes kan have indvirkning på andre legitime rettigheder eller interesser.
48. Der er ligeledes tale om foranstaltninger, som er vedtaget uden videre, uden at de berørte personer er blevet hørt eller har haft nogen mulighed for at gøre indsigelse mod disse, hvilket er særligt relevant i denne sammenhæng. Der er uden tvivl tilstrækkeligt mange grunde, der kan retfærdiggøre en sådan hasteprocedure som led i en international operation, der har til formål at opretholde og genetablere fred og stabilitet i regioner, hvor menneskers mest grundlæggende rettigheder kan være i fare. Dette er dog ikke ensbetydende med, at der kan abstraheres fra det forhold, at sikringen af effektiviteten med hensyn til disse formål sker på bekostning af nogle af de garantier, som er uløseligt forbundet med retsstatsprincippet (19). Den første af disse garantier kommer til udtryk i princippet om, at ingen må se sine rettigheder eller interesser krænket uden mulighed for at blive hørt.
49. Alt i alt har vi at gøre med nogle foranstaltninger, som er vedtaget inden for rammerne af en procedure, som de berørte personer og enheder ikke har haft mulighed for at have kendskab til eller være part i, og hvis indhold har umiddelbar indvirkning på deres legitime rettigheder og interesser.
50. Sidstnævnte betragtning må nødvendigvis kunne overføres direkte på retten til domstolsbeskyttelse. Som følge af denne indvirkning er det indlysende, at de berørte personer i alle tilfælde skal sikres en grundlæggende ret til effektiv domstolsbeskyttelse af de relevante rettigheder og frihedsrettigheder. Der er tale om en grundlæggende rettighed, som i henhold til chartrets artikel 47 gives »enhver« over for mulige krænkelser, der kan tilskrives Unionens myndigheder.
51. I det omfang det kan undgås, mener jeg derfor ikke, at den så at sige ekstraordinære karakter af proceduren for vedtagelsen af disse foranstaltninger kan begrunde, at retten til at forsvare sig over for sanktionsforanstaltningerne bortfalder, når disse først er vedtaget og gennemført. Kort sagt er den ekstraordinære karakter af proceduren for vedtagelse af sanktionsforanstaltningen berettiget, men der må på intet tidspunkt gøres undtagelse fra den effektive ret til at forsvare sig mod selve foranstaltningen.
52. Retsstatens garantier sikrer med andre ord enhver person inden for Unionens område muligheden for domstolsprøvelse af afgørelser, der træffes af de offentlige myndigheder, og som kan have indvirkning på vedkommendes rettigheder, frihedsrettigheder og interesser. Dertil kommer, at der forud for denne ret til forsvar almindeligvis findes et antal andre rettigheder, som er indbefattet i selve den procedure, der fører til pålæggelse af sanktioner eller indskrænkning af rettigheder. Det er netop i forbindelse med disse rettigheders omfattende eller endog fuldstændige bortfald, at sikringen af den retslige beskyttelse opnår særlig stor betydning.
53. Det vil med andre ord sige, at selv om hensyn til den offentlige orden og den nationale sikkerhed på meget kvalificeret vis skulle kunne begrunde en fravigelse af de fælles garantier, der er foreskrevet ved retsordenen under proceduren for udarbejdelsen af retsakter og bestemmelser om indskrænkning af rettigheder, synes dette kun at kunne lade sig gøre, under forudsætning af at der som en form for nødvendig kompensation for denne indskrænkning gives mulighed for at foretage domstolsprøvelse af disse retsakter og bestemmelser på tidspunktet for deres gennemførelse (20).
54. Som det vil fremgå nedenfor, er det således nødvendigt at stille særligt store krav, når vi som i det foreliggende tilfælde har at gøre med situationer, hvor retsstaten på den ene eller den anden måde først kommer til sin fulde ret i forbindelse med domstolsprøvelsen af en foranstaltning, der er vedtaget på grundlag af procedurer, som under normale forhold – hvilket skal gentages – må anses for at være klart mangelfulde for så vidt angår individuelle garantier.
55. Som Domstolen har bemærket, indebærer »princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse [...], at en EU-myndighed, som vedtager en retsakt, der medfører restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, i videst muligt omfang meddeler begrundelsen for denne retsakt til den berørte person eller enhed, enten på det tidspunkt, hvor retsakten bliver vedtaget, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter, med henblik på at disse personer eller enheder sættes i stand til rettidigt at udnytte deres ret til domstolsprøvelse« (21).
56. De bestemmelser, som er genstand for den foreliggende sag, er også nødvendigvis underlagt dette krav. Således bestemmes det i artikel 7, stk. 3, i afgørelse 2010/656, med senere ændringer, at »Rådet underretter den pågældende person eller enhed om sin afgørelse, herunder om begrundelsen for opførelsen, enten direkte, hvis adressen er bekendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger«. I artikel 11a, stk. 3, i forordning nr. 560/2005, ligeledes med senere ændringer, bestemmes det i lignende vendinger, at »Rådet underretter den fysiske eller juridiske person, den enhed eller det organ, der er omhandlet i stk. 1 og 2, om sin afgørelse og begrundelsen, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver den fysiske eller juridiske person, enheden eller organet mulighed for at fremsætte bemærkninger«.
57. I umiddelbar tilknytning til retten til domstolsprøvelse af disse foranstaltninger kan en »direkte« underretning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i ovennævnte bestemmelser, principielt kun finde sted ved personlig eller individuel meddelelse. Dette skyldes, at underretningen udelukkende har til formål at give den berørte person mulighed for at forsvare sig mod de vedtagne foranstaltninger. Der er således tale om en underretning, som har til formål at værne om de rettigheder og frihedsrettigheder, der berøres af de pågældende foranstaltninger (22). Følgelig skal der i videst muligt omfang være tale om en faktisk og effektiv underretning, hvilket som udgangspunkt udelukker, at der blot foretages en offentliggørelse.
58. Domstolen har udtalt sig i samme retning i dommen i sagen Bank Melli Iran, hvori den fastslog, at skønt den retsforskrift, som fandt anvendelse på den pågældende sag, ikke foreskrev, »i hvilken form« begrundelsen for en foranstaltning, som er vedtaget over for en enhed, skal »meddeles« af Rådet, skulle den forpligtelse, som i denne forbindelse påhvilede Rådet, opfyldes »ved en individuel meddelelse« (23).
59. Endvidere har det sekundær betydning for den foreliggende sag, at de omtvistede foranstaltninger er vedtaget i henhold til retsakter, der – ligesom det er tilfældet med afgørelserne – har samme karakter som forordningerne, og at de derfor, som Domstolen bemærkede i dommen i sagen Bank Melli Iran (24), får fuld retsvirkning alene ved at blive offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Det, der først og fremmest har betydning, er, at de omtvistede foranstaltninger, uanset den formelle karakter af den bestemmelse, hvorved disse indføres, som følge af deres indhold direkte berører rettighederne og frihederne for de personer, mod hvem foranstaltningerne er direkte og personligt rettet. De krav, der følger af retten til effektiv domstolsbeskyttelse, bør således have forrang for enhver anden formel betragtning (25).
60. Kort sagt mener jeg som første konklusion, at de af Rådet vedtagne foranstaltninger over for appellanterne i de foreliggende sager som følge af deres indhold skulle have været meddelt disse direkte i form af en personlig meddelelse.
C – Muligheden for alternative underretningsmetoder
61. I de foreliggende sager er det ikke desto mindre blevet godtgjort, at de af Rådet vedtagne restriktive foranstaltninger til trods for ovennævnte konklusion ikke er blevet personligt meddelt de berørte personer.
62. Det bør som tidligere nævnt tages i betragtning, at såfremt det ikke er muligt at foretage direkte underretning på grund af manglende kendskab til den berørte persons »bopæl« eller »adresse«, skal der i henhold til artikel 7, stk. 3, i afgørelse 2010/656 og artikel 11a, stk. 3, i forordning nr. 560/2005 foretages »offentliggørelse af en bekendtgørelse, og give[s] personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger« (26), »og give[s] de pågældende fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer mulighed for at fremsætte bemærkninger« (27).
63. Jeg kan allerede nu nævne, at denne alternative underretningsmetode under de nævnte omstændigheder ikke i sig selv er forenelig med retten til effektiv domstolsbeskyttelse, men ikke desto mindre er den obligatorisk, om end den ikke altid er tilstrækkelig, som det vil fremgå nedenfor. Forud for alle andre betragtninger drejer det sig om gennem disse alternative medier at gøre den berørte person bekendt med, at Unionen har vedtaget en foranstaltning, der har indvirkning på vedkommendes rettigheder, af grunde, som vedkommende ligeledes skal oplyses om. For at gøre det muligt for den berørte person at udøve sin ret til forsvar er det under alle omstændigheder påkrævet at underrette vedkommende, også selv om det sker ved hjælp af en alternativ metode, og den offentlige myndighed kan ikke stille sig tilfreds med forgæves at have forsøgt at foretage underretningen i den principielt foreskrevne form. Når det ikke lykkes at foretage personlig meddelelse, foreligger der således en pligt til at benytte en hvilken som helst anden metode, som, i mangel af bedre, gør det muligt at foretage den ønskede underretning på effektiv vis.
64. Ganske vist udgør den »mulighed for at fremsætte bemærkninger«, som foreskrives i artikel 7, stk. 3, i afgørelse 2010/656 og i artikel 11a, stk. 3, i forordning nr. 560/2005, ikke i sig selv en mulighed for at anfægte foranstaltningerne ved domstolene, men i forbindelse med retten til effektiv domstolsbeskyttelse er det kun relevant, at de oplysninger, der udleveres med henblik på at give mulighed for at »fremsætte bemærkninger« over for den myndighed, der har vedtaget foranstaltningen, ligeledes kan anvendes som grundlag for at anfægte denne ved Retten.
65. I denne forbindelse er det nødvendigt at se nærmere på en helt grundlæggende betragtning. De her omhandlede foranstaltninger er vedtaget i en meget speciel sammenhæng, og de er rettet mod, og berører, personer og enheder, som befinder sig i en situation, der mildest talt er meget speciel. Der er således tale om foranstaltninger, som er vedtaget inden for rammerne af en international operation under støtte af De Forenede Nationer, der har til formål at sikre den internationale fred og stabilitet i en region på det afrikanske kontinent. I en situation med borgerkrig – eller i det mindste med en meget høj grad af usikkerhed og forvirring i et område, hvor en offentlig myndighed, som er stiftet på et rimeligt grundlag, ikke er sikret sin effektivitet – kan det af indlysende årsager ikke forventes, at de metoder til underretning, som sædvanligvis er tilgængelige i situationer med ordnet og fredelig sameksistens, fungerer normalt. Desuden er foranstaltningerne netop rettet mod personer og enheder, der anses for i et vist omfang at have bidraget til at skabe den ustabile situation, som man forsøger at bekæmpe.
66. I situationer som den foreliggende må det anses for meget lidt sandsynligt, at en personlig meddelelse kan finde sted, hvorfor det som nævnt er nødvendigt at ty til andre former for underretning. I denne forbindelse foreskrives det i artikel 11a, stk. 3, i forordning nr. 560/2005, at der som alternativ til den personlige meddelelse kan foretages underretning ved »offentliggørelse af en bekendtgørelse«. Rådet har fortolket det således, at en sådan offentliggørelse skulle indrykkes i Den Europæiske Unions Tidende, og har derfor gjort dette på de datoer, der er angivet i punkt 19 i dette forslag til afgørelse. Det er unødvendigt her at komme ind på spørgsmålet om, hvorvidt Rådet burde have forsøgt sig med en anden type »offentliggørelse«, som f.eks. i lokale medier. Da det ikke tilkommer Domstolen at undersøge dette forhold, er spørgsmålet under alle omstændigheder af mindre betydning, sådan som det vil fremgå nedenfor. Under omstændigheder som i den foreliggende sag skal det retningsgivende kriterium nemlig så vidt muligt være det tidspunkt, hvorpå de berørte personer har fået kendskab til de omtvistede foranstaltninger (28).
67. Unionen har pligt til i videst muligt omfang at sikre dette kendskab, for det er først, når der er opnået et sådant kendskab, at de berørte personer har mulighed for at reagere effektivt (29), og at der kan fastsættes en frist for disse til at anlægge sag til prøvelse af de omtvistede foranstaltninger. Unionen har ligeledes pligt til at yde en aktiv indsats for at nå dette mål, idet en sådan indsats kan ligge til grund for en formodning om, at den berørte person har fået kendskab til foranstaltningerne, og at søgsmålsfristen dermed kan begynde at løbe.
68. Sammenfattende kan det konkluderes, at jo større omhu den offentlige myndighed udviser i forsøget på at gøre den berørte person bekendt med de foranstaltninger, der er vedtaget over for denne, jo større grundlag er der for at formode, at et sådant kendskab har fundet sted, og jo vanskeligere bliver det for den berørte person at tilbagevise denne formodning ved at godtgøre, at han til trods for den udviste omhu ikke har haft mulighed for at få kendskab til de foranstaltninger, som er vedtaget over for ham.
69. Det forhold, at Rådet i sine forsøg på at foretage en effektiv underretning har indrykket særskilte bekendtgørelser i Den Europæiske Unions Tidende, bidrager således til at forstærke formodningen om de berørte personers kendskab til foranstaltningerne. Denne formodning er selvsagt stærkere end den formodning, der normalt er knyttet til den oprindelige offentliggørelse af selve sanktionsforanstaltningerne.
70. Det drejer sig med andre ord om, hvor stærk en formodning der er om et forhold (kendskabet til sanktionsforanstaltningerne), som er afgørende for besvarelsen af det spørgsmål, der har betydning for den foreliggende sag, nemlig spørgsmålet om, hvornår de omtvistede foranstaltninger kunne anfægtes, og frem til hvilket tidspunkt det var muligt at anfægte dem.
D – Søgsmålsfristen. Dies a quo
71. Det bestemmes i artikel 263 TEUF, stk. 6, at »[d]e i denne artikel omhandlede klager skal indgives, inden to måneder efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt klageren, eller i mangel heraf senest to måneder efter at klageren har fået kendskab til den«.
72. Det sidste sætningsled er afgørende for artiklens betydning inden for Unionens søgsmålsordning, når der er tale om personers anfægtelse af retsakter, som berører dem direkte eller individuelt. Eftersom Unionen er et »retsfællesskab« (30), er det indlysende, at denne ordning skal opfylde de krav, der er forbundet med retten til domstolsprøvelse, som et nødvendigt element af retten til effektive retsmidler, der i dag er sikret ved chartrets artikel 47.
73. Når der som i den foreliggende sag er tale om foranstaltninger, skal disse selvsagt betragtes på lige fod med bestemmelser, der som nævnt principielt set skal være »meddelt klageren«. Er det muligt at tilbagevise det ovenstående med det argument, at foranstaltningerne er blevet offentliggjort, og at datoen for denne offentliggørelse således er afgørende for fristen til at anfægte disse? Det forhold, at der kan ræsonneres i denne retning, og at Retten netop har valgt at benytte sig af denne mulighed, er udtryk for, at vi under alle omstændigheder har at gøre med et mildest talt omtvisteligt spørgsmål. Og netop dette forhold viser efter min opfattelse, at sagerne ikke burde have været afvist af Retten på den måde, som det er foregået.
74. Der kan i princippet ikke rejses tvivl om, at procesfristerne skal fortolkes strengt af hensyn til retssikkerhedsprincippet. Dette principielle krav bliver imidlertid ikke ført ud i sin yderste konsekvens ved TEUF, for når det medgives heri, at det effektive kendskab kan være relevant, medgives det samtidig, at beregningen af fristerne kan være betinget af de særlige omstændigheder, der kendetegner hver enkelt sag.
75. Dette er også grunden til, at der i Rettens procesregler tages hensyn til, at den fysiske afstand mellem den berørte person og Domstolens sæde kan gøre det vanskeligt at udøve retten til domstolsprøvelse. Når Rettens procesreglement i artikel 102, stk. 2, foreskriver en forlængelse af procesfristerne »under hensyn til afstanden«, var det oprindeligt udelukkende ment som et middel til at sikre, at adgangen til domstolsprøvelse foregik på lige vilkår, og at afstanden – som havde større betydning før i tiden – ikke blev en faktor, som i større eller mindre grad kunne påvirke muligheden for effektivt at udnytte hele den fastsatte frist.
76. Om end der kan argumenteres for, at denne forlængelse under hensyn til afstanden ikke har samme berettigelse i dag som tidligere som følge af kommunikationsmidlernes udvikling, må det medgives, at begrebet »afstand« i et tilfælde som i den foreliggende sag genvinder sin oprindelige betydning som en fysisk realitet, der indebærer visse vanskeligheder, når det gælder kommunikationen mellem geografisk adskilte realiteter. Der er her tale om en »afstand«, som billedligt talt ikke kan afhjælpes ved hjælp af teknologien, og for hvilken bestemmelser som artikel 102, stk. 2, i Rettens procesreglement fortsat er fuldt ud relevante.
77. Mens der kan formodes at være opnået kendskab til den omtvistede retsakt, når den berørte person befinder sig på en af medlemsstaternes område, er en sådan formodning straks mere kompliceret, når den berørte person befinder sig i betragtelig afstand fra Unionens grænser. En sådan formodning går hånd i hånd med den formodning om kendskab, som er knyttet til offentliggørelsen af en retsakt i Den Europæiske Unions Tidende. Et sådant kendskab kan ikke uden videre formodes uden for det område, hvor EU-retten gælder, og det har heller aldrig været hensigten at udbrede EU-retten vidt og bredt.
78. Desuden har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol altid fremhævet, at det tidspunkt, hvorpå den berørte person »rent faktisk« får kendskab til indholdet af den retsakt, der er rettet mod vedkommende, har betydning, når det skal afgøres, hvornår procesfristerne begynder at løbe (31).
79. Spørgsmålet er kort sagt, om appellanterne under sagens omstændigheder skulle have været givet alle de i retsordenen indeholdte muligheder for at gøre gældende, at de som følge af force majeure faktisk først »fik kendskab« til de omhandlede foranstaltninger på en dato, som lå efter offentliggørelsen af disse, hvilket kunne have indvirkning på overholdelsen af søgsmålsfristerne (32).
E – Rettens behandling af søgsmålene. Uretmæssig anvendelse af artikel 111 i Rettens procesreglement
80. I de her undersøgte tilfælde ses det, at Retten under henvisning til artikel 111 i sit procesreglement har afvist de af appellanterne anlagte søgsmål alene på grundlag af stævningen, og at den har foretaget en streng anvendelse af den i artikel 263 TEUF fastsatte frist på to måneder. Det har for Retten været tilstrækkeligt at konstatere, at bekendtgørelserne af sanktionsforanstaltningerne havde været genstand for offentliggørelse, hvorfor den har fastslået, at fristen på to måneder i henhold til procesreglementets artikel 102, stk. 2, var begyndt at løbe 14 dage efter datoen for denne offentliggørelse.
81. Jeg er enig med Retten (præmis 17 i de appellerede kendelser) i, at appellanterne end ikke har nævnt muligheden for, at der kunne foreligge et tilfælde af force majeure eller uforudseelige omstændigheder i medfør af artikel 45 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
82. Ikke desto mindre havde appellanterne fremhævet, at sanktionsforanstaltningerne ikke var blevet meddelt dem personligt. Forud for dette havde de redegjort for de faktiske omstændigheder (punkt 18-36 i stævningerne), hvoraf det tydeligt fremgik, at den sammenhæng, hvori de pågældende foranstaltninger blev offentliggjort, i det mindste var kendetegnet ved en betydelig ustabilitet i det område, hvor appellanterne befandt sig. Det er allerede blevet nævnt, hvordan Rådet selv, i punkt 4 i sin besvarelse af 14. juni 2012 på Domstolens spørgsmål, ikke tøver med at betegne situationen i Elfenbenskysten i marts og april 2011 som »kaotisk«.
83. Jeg medgiver, at det i princippet ikke er Domstolens opgave i forbindelse med en appel at beskæftige sig detaljeret med sådanne omstændigheder. På den anden side har Domstolen kompetence til at afgøre, om Retten, ved alene på grundlag af stævningen direkte at afvise søgsmålet, har værnet tilstrækkeligt om adgangen til effektive retsmidler under sagens meget specielle omstændigheder.
84. Jeg kan allerede her afsløre, at jeg ikke mener, at dette har været tilfældet. Nærmere bestemt mener jeg, at Retten burde have givet sagsøgerne mulighed for at redegøre for, hvorfor det efter deres opfattelse var den af de i artikel 263 TEUF omhandlede datoer, der vedrører kendskabet til foranstaltningerne, som skulle finde anvendelse på sagen, og ikke den, der vedrører offentliggørelsen af foranstaltningerne. Som det vil fremgå af det nedenstående, rådede Retten over procesmidler til at gøre dette.
85. Med tanke på, hvilke alvorlige konsekvenser Rettens direkte afvisning uvægerligt får for de berørte personer, mener jeg, at Rettens procesreglement, henset til de særlige omstændigheder i sagen, burde have været fortolket og anvendt på en sådan måde, at resultatet stemte bedre overens med de i chartrets artikel 47 fastsatte krav om adgang til effektive retsmidler.
86. Det er værd at gentage, at Retten som nævnt har valgt at anvende artikel 111 i sit procesreglement, hvorefter den har mulighed for ved kendelse at afvise søgsmål, som »åbenbart« skal afvises. Under sagens omstændigheder er det imidlertid tvivlsomt, at den her omhandlede grund til at afvise søgsmålene skulle have været »åbenbar«.
87. Jeg mener, at sagens omstændigheder burde have fået Retten til at anvende artikel 113 i samme reglement, hvorefter Retten gives mulighed for af egen drift til enhver tid at afgøre, om sagen skal afvises, idet ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, og »efter høring af parterne«. Ved at foretage en sådan høring ville en eventuel afvisning af søgsmålet kunne ske efter gennemførelse af en procedure med tilstrækkelige garantier.
88. Artikel 111 i Rettens procesreglement er efter min opfattelse forbeholdt de tilfælde af søgsmål, hvor der – fordi det er »åbenbart« – ikke hersker den mindste tvivl om, at de skal afvises, og hvorom der således kan træffes afgørelse uden at indlede en kontradiktorisk procedure, og navnlig uden at det er nødvendigt, at parterne udtaler sig herom.
89. Procesreglementets artikel 113 er derimod baseret på en forudsætning om, at afvisningen ikke er åbenbar, men diskutabel, hvorfor bestemmelsen netop åbner op for en proces, hvori spørgsmålet kan drøftes. Det forhold, at det i henhold til denne bestemmelse er muligt »til enhver tid« at afvise sagen, giver ganske vist indtryk af, at bestemmelsen først og fremmest har til formål at muliggøre en afvisning af søgsmålet, efter at det er blevet antaget til realitetsbehandling, og når sagen kan være tæt på sin afslutning ved en realitetsafgørelse. Ikke desto mindre er det efter min opfattelse kun relevant, at udtrykket »til enhver tid« også omfatter tidspunktet for sagens indledning. Tanken om, at det er muligt at afvise søgsmålet på et tidspunkt, hvor sagen er meget fremskreden, understreger, at bestemmelsen er forbeholdt situationer, hvor afvisningen af søgsmålet på ingen måde er »åbenbar«.
90. Helt konkret har Retten med den anvendte fremgangsmåde frataget sagsøgerne muligheden for at udnytte deres ret til domstolsadgang uden at have undersøgt alle de procesretlige muligheder, som den havde til rådighed, for med størst mulig sikkerhed at kunne fastslå, om appellanterne havde henvendt sig til domstolene i rette tid efter det tidspunkt, hvor de havde fået kendskab til de foranstaltninger, der berørte dem.
91. Efter min opfattelse udgør dette i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for at give medhold i de foreliggende appeller. Ikke blot fordi Retten ikke har tilladt en anfægtelse af de omtvistede retsakter, men ligeledes fordi den ikke i tilstrækkelig grad har gjort, hvad den kunne, for at give appellanterne mulighed for at påvise, at deres stævninger var rettidigt indgivet, henset til sagens omstændigheder. Rent procesretligt har Retten anvendt artikel 111 i Rettens procesreglement ved sin undersøgelse af, om sagerne skulle afvises, hvilket i henhold til chartrets artikel 47 skulle have været behandlet i medfør af samme reglements artikel 113.
92. Jeg kan i denne forbindelse ikke undlade at bemærke, at argumentet om retssikkerhed, som Retten anfører i præmis 16 i de appellerede kendelser, efter min opfattelse ikke er overbevisende. Det er indlysende, at procesfristernes præklusive virkning har til formål at garantere retssikkerheden ved at udelukke muligheden for, at der på noget tidspunkt kan sættes spørgsmålstegn ved gyldigheden af retsakter eller forskrifter, som har til formål at skabe retsvirkninger, og dermed også skabe forventninger hos tredjeparter, for slet ikke at tale om rettigheder. I forbindelse med foranstaltninger som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag, bør der imidlertid foretages en afvejning mellem retssikkerhedsprincippet og andre forfatningssikrede goder og rettigheder.
93. På den anden side skal jeg fremhæve, at det i et tilfælde som i den foreliggende sag, hvor de berørte personer udsættes for virkningerne af nogle foranstaltninger, der er vedtaget inden for rammerne af en procedure, som de ikke har haft mulighed for at være part i, er nødvendigt at »maksimere« de muligheder, som i henhold til retsordenen kan anvendes til at opnå en domstolsprøvelse af disse. I sådanne tilfælde opnår en udtømning af de procesretlige muligheder for effektivt at udøve retten til at anvende dette retsmiddel en bindende virkning, såvel i henseende til beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder som til Unionens legitime beføjelser.
F – Den af appellanternes repræsentanter udviste adfærd og dennes mulige betydning for sagens afgørelse
94. Endelig er det nødvendigt at se nærmere på nogle forhold, som er indtrådt i løbet af den foreliggende sags behandling ved Domstolen. Der er ingen tvivl om, at appellanterne kunne have udvist større omhu ved allerede i deres stævninger at fremføre de argumenter, som efter deres skøn skulle lægges til grund for vurderingen af stævningernes rettidighed. Det er endvidere indlysende, at blot en minimal grad af omsorg for deres klienters interesser burde have fået appellanternes repræsentanter til at give møde ved det offentlige retsmøde, som Domstolen havde berammet i den foreliggende sag, og som på grund af appellanterne ikke kunne afholdes. Ved et sådant retsmøde ville repræsentanterne have kunnet fremføre de omstændigheder og grunde for Domstolen, som de ikke fik mulighed for at fremføre for Retten.
95. Der hersker ingen tvivl om det ovenstående. Jeg er imidlertid nødt til at fremhæve den ganske særlige karakter af de af Rådet vedtagne foranstaltninger mod appellanterne (foranstaltninger, der indskrænker deres rettigheder og friheder), vedtagelsesproceduren for de pågældende foranstaltninger (uden høring eller mulighed for forsvar), det forhold, at det ved Retten anlagte søgsmål er de berørte personers eneste mulighed for at forsvare sig (i klar modsætning til den almindelige garantiordning, som kendetegner retsstaten), samt den omstændighed, at det har været umuligt at give personlig meddelelse om foranstaltningerne til de berørte personer, der endvidere befandt sig uden for Unionens område og i en situation, som Rådet har beskrevet som »kaotisk«. Alle disse omstændigheder påvirker hver især de rettigheder og garantier, som er sikret af Unionen, og tilsammen fører de til en yderst prekær og kritisk situation i henseende til retsstatsprincippets krav.
96. Hvis den manglende forudseenhed fra appellanternes repræsentanter i forbindelse med stævningens indgivelse til Retten, på den ene side, og disse repræsentanters umotiverede udeblivelse fra retsmødet ved Domstolen, på den anden side, skulle indebære, at appellanterne ikke længere havde nogen mulighed for at forsvare sig mod de af Rådet vedtagne foranstaltninger, ville der blive tilføjet endnu en sekvens i ovennævnte række af særlige omstændigheder, som ville kunne have været undgået.
97. Som nævnt fremlagde appellanterne i deres stævninger tilstrækkelige indicier for den særlige karakter af omstændighederne i sagen til, at Retten burde være bekendt med, at de foranstaltninger, som appellanterne ønskede at anfægte, muligvis ikke var kommet til deres kendskab, eller materielt set ikke var mulige at anfægte, på tidspunktet for deres offentliggørelse. Henset til arten af den forelagte sag burde Retten på dette punkt ikke blot have anvendt en større eller mindre fleksibilitet i sin fortolkning af procesfristerne, men også have udvist en større bevidsthed hvad angik de forfatningsmæssige principper, som var i spil, herunder navnlig princippet om retten til forsvar, og som følge heraf burde Retten alligevel have givet appellanterne mulighed for at begrunde, hvorfor det var nødvendigt, at fristen i artikel 263 TEUF først skulle begynde at løbe fra en dato, som ikke nødvendigvis var identisk med den dato, hvorpå foranstaltningerne blev offentliggjort. Det havde i denne forbindelse været tilstrækkeligt, hvis Retten havde truffet sin afgørelse om afvisning af søgsmålet i henhold til artikel 113 i sit procesreglement.
98. For så vidt angår den nævnte udeblivelse fra retsmødet er der ganske vist tale om en uundskyldelig adfærd fra appellanternes repræsentanters side, men den bør alligevel så vidt muligt undskyldes, i betragtning af hvor alvorlig indvirkning den har på appellanternes rettigheder. Appellanterne, som er genstand for foranstaltninger, hvorved deres frihed til at rejse ind på Unionens område indskrænkes, og deres midler i medlemsstaterne indefryses, burde ikke i så udpræget grad lide under konsekvenserne af deres repræsentanters procesretlige adfærd, når de ganske sikkert ikke kan undvære disse repræsentanters assistance på samme måde som en almindelig borger, der ikke befinder sig i en så speciel situation som dem (33). For at sikre en domstolsbeskyttelse, som vitterligt også er effektiv, mener jeg, at enhver, der befinder sig i en situation som appellanterne, i retfærdighedens navn fortjener, at alle de forsvarsmuligheder, som Unionen tilbyder, bliver udtømt, også selv om disse muligheder, som ovenfor nævnt, i sig selv er temmelig begrænsede i disse sager.
99. Det skal nu præciseres, hvordan appellanternes påstande skal bedømmes.
100. Efter min opfattelse er der grundlag for at give medhold i det andet appelanbringende vedrørende en streng anvendelse af artikel 263 TEUF, for selv om appellanterne ikke høres om konsekvenserne heraf, sådan som det er påkrævet, gjorde de på den anden side udtrykkeligt opmærksom på, at de ikke havde fået personlig meddelelse om de restriktive foranstaltninger. Dette burde være tilstrækkeligt for Retten til at fastslå, at søgsmålene ikke »åbenbart« kunne afvises. Idet artikel 111 i Rettens procesreglement således ikke fandt anvendelse, burde spørgsmålet om, hvorvidt søgsmålene skulle antages til realitetsbehandling, være blevet besvaret i medfør af samme reglements artikel 113, dvs. efter høring af parterne.
101. Gives der medhold i det andet appelanbringende, er det af indlysende årsager ikke nødvendigt at tage stilling til det første, for det tidspunkt i proceduren, hvor Retten skal tage stilling til et eventuelt tilfælde af force majeure, er nøjagtigt det tidspunkt, hvor den tager stilling til, om søgsmålene skal antages til realitetsbehandling efter at have hørt parterne.
VI – Domstolens endelige afgørelse af sagen
102. Følgende bestemmes i artikel 61 i statutten for Domstolen: »Giver Domstolen appellanten medhold, ophæver den den af Retten trufne afgørelse«, og »kan i denne forbindelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse«.
103. Efter min opfattelse er der ikke grundlag for, at Domstolen selv kan træffe endelig afgørelse. Dette skyldes, at sagen ved Domstolen udelukkende vedrører afvisningen af de anlagte søgsmål til prøvelse af de omtvistede foranstaltninger og under ingen omstændigheder foranstaltningerne i sig selv eller de retsakter, hvorved disse blev indført.
104. Domstolen bør efter min opfattelse begrænse sig til at ophæve de appellerede kendelser og hjemvise sagen til Retten, således at denne kan træffe endelig afgørelse om, hvorvidt søgsmålene skal antages til realitetsbehandling eller afvises, efter at have givet appellanterne og de øvrige parter mulighed for, i henhold til artikel 113 i Rettens procesreglement, at udtale sig om, hvorvidt søgsmålene blev anlagt rettidigt eller ej.
105. I denne forbindelse bør Retten, henset til de fremførte anbringender, afveje alle sagens omstændigheder og navnlig lægge særlig vægt på arten af de omtvistede foranstaltninger, deres vedtagelsesprocedure, de tilgængelige retsmidler til prøvelse heraf, måden og tidspunktet, hvorpå de berørte personer efter al sandsynlighed måtte have fået kendskab til dem, og sidst, men ikke mindst, den korte tid, der forløb efter udløbet af den i artikel 263 TEUF fastsatte frist og frem til anlæggelsen af søgsmålene (mellem seks dage og tre måneder, alt efter, hvilken sag der er tale om).
106. Afslutningsvis mener jeg ikke, at den omstændighed, at Danièle Boni-Claverie er blevet slettet fra listen i bilag II til afgørelse 2010/656, nødvendigvis indebærer, at hendes søgsmål har mistet sin genstand, eftersom en antagelse af søgsmålene ville kunne bane vej for fremsættelsen af et krav om erstatning for den lidte skade.
VII – Sagsomkostninger
107. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 184, stk. 2, foreslår jeg Domstolen at pålægge Rådet at betale sagsomkostningerne.
VIII – Forslag til afgørelse
108. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen giver medhold i det andet appelanbringende og som følge heraf:
1) ophæver Den Europæiske Unions Rets kendelser af 13. juli 2011, hvorved de under nr. T-348/11 – T-352/11 registrerede søgsmål blev afvist
2) hjemviser sagerne til Den Europæiske Unions Ret, således at denne kan træffe afgørelse om, hvorvidt søgsmålene skal antages til realitetsbehandling, efter at have hørt parterne i henhold til artikel 113 i Rettens procesreglement
3) udsætter afgørelsen om sagsomkostningerne.