JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
31 päivänä tammikuuta 2013 (1)
Asia C‑677/11
Doux Élevage SNC ja
Coopérative agricole UKL-ARREE
vastaan
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire ja
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (Ranska))
Valtiontuki – Pakollisen maksun käyttöön ottamisesta tehdyn sopimuksen ulottaminen koskemaan tietyn alan kaikkia ammatinharjoittajia – Valtion varat – Katsominen valtiolta peräisin olevaksi
1. Tämä asia antaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden pohtia jälleen ”valtion varojen” ja ”valtiolta peräisin olevaksi katsomisen” käsitteitä valtiontukien alalla.
2. Conseil d’État (Ranska) pyytää näet unionin tuomioistuinta tutkimaan asiassa Pearle ym.(2) annetun tuomion soveltamisalaa selvittääkseen, onko kansallisen viranomaisen tekemää päätöstä, jolla muun muassa alan intressien edistämistä ja suojaamista koskevien toimien rahoittamiseen tarkoitetun pakollisen maksun käyttöön ottamisesta tehty sopimus laajennetaan koskemaan kaikkia valtion tunnustaman toimialajärjestön jäseniä, pidettävä ”valtiontukena”.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. EUT-sopimuksessa kielletään lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden myöntämät tuet yrityksille. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään näin ollen seuraavaa:
”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
4. Näiden määräysten täytäntöönpanon varmistamiseksi SEUT 108 artiklassa määrätään valtiontukien valvonta- ja ennakkolupamenettelystä. Jäsenvaltioiden on tämän määräyksen 3 kohdan nojalla ilmoitettava Euroopan komissiolle tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta, eivätkä ne saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin komissio on tehnyt asiassa päätöksen.
B Ranskan lainsäädäntö
5. Ranskan lainsäädännössä toimialajärjestöt ovat maataloustuotantoa, -jalostusta, -markkinointia ja -jakelua keskeisesti edustavia ammattialajärjestöjä.
6. Valtaosa maatalousalan toimialajärjestöihin sovellettavista periaatteista sisältyy maatalouden toimialajärjestöistä 10.7.1975 annettuun lakiin nro 75-600 (loi relative à l’organisation interprofessionnelle agricole), joka on sittemmin kodifioitu maatalous- ja merikalastuskoodeksin lainsäädännöllisen osan VI kirjassa (jäljempänä maatalouskoodeksi).
7. Huomautan, että joitakin käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä on muutettu maatalouden ja kalastusalan uudistamisesta 27.7.2010 annetulla lailla nro 2010‑874 (loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche). Koska tämä laki on kuitenkin annettu ennakkoratkaisupyyntöön käsiteltävässä asiassa johtaneen kanteen nostamisen jälkeen, minusta on aiheellista viitata aiemmin voimassa olleen maatalouslain säännöksiin.
8. Maaseutukoodeksin L. 611-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisten ministerien, maataloustuotannon, maataloustuotteiden jalostuksen ja markkinoinnin, käsiteollisuuden ja kaupan edustajista koostuva maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunta [conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire], joka on elintarvikealasta, kuluttajista ja ympäristönsuojelujärjestöistä, maatalouskiinteistöistä sekä maatalouden ja elintarvikealan palkansaajia edustavista ammattiliitoista riippumaton, osallistuu tuotantoa ja markkinajärjestelyä koskevan ohjauspolitiikan määrittelyyn, koordinointiin, toteutukseen ja arviointiin.
− −”
9. Maaseutukoodeksin L. 632-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”I. Toimivaltainen hallintoviranomainen voi maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan lausunnon perusteella myöntää maataloustuotantoa ja tapauskohtaisesti jalostusta, markkinointia ja jakelua parhaiten edustavien ammattijärjestöjen aloitteesta muodostetuille yhteenliittymille toimialajärjestön aseman valtakunnallisella tai tuotantoaluekohtaisella tasolla sekä tiettyä tuotetta tai tuoteryhmää kohden, jos yhteenliittymien tavoitteena on varsinkin toimialakohtaisia sopimuksia tekemällä
– määritellä sopimusmenettelyt ja edistää niitä jäsenten keskuudessa
– myötävaikuttaa markkinoiden hallinnointiin markkinoiden ennakkovalvonnalla, parantamalla tuotteiden mukauttamista määrällisiin ja laadullisiin suunnitelmiin sekä edistämällä tuotteiden menekkiä
– parantaa elintarviketurvallisuutta erityisesti tuotteiden jäljitettävyyden avulla käyttäjien ja kuluttajien etujen mukaisesti.
Toimialajärjestöt voivat ajaa myös muita tavoitteita, joilla pyritään muun muassa
– parantamaan alan talouspotentiaalin säilymistä ja kehittämistä
– kehittämään tuotteita käytettäväksi muuhun kuin elintarvikekäyttöön
– osallistumaan kansainväliseen kehittämistoimintaan
– − −
II. Tiettyä tuotetta tai tuoteryhmää kohti voidaan hyväksyä vain yksi toimialajärjestö − −
− −”
10. Maaseutukoodeksin L. 632-2-I §:ssä säädetään seuraavaa:
”− −
Hyväksyttyjä toimialajärjestöjä voidaan kuulla niitä koskevista alan politiikan suuntaviivoista ja toimista.
Toimialajärjestöt myötävaikuttavat kansallisten ja yhteisön talouspolitiikkojen toimien toteutukseen ja voivat saada etuoikeuksia julkisia tukia myönnettäessä.
− −”
11. Maaseutukoodeksin L. 632-2-II §:ssä säädetään seuraavaa:
”− −
[Tietyn tuotteen osalta hyväksytyssä toimialajärjestössä tehdyt sopimukset] hyväksytään yksimielisesti toimialajärjestöön kuuluvien ammattialan edustajien kesken L. 632-4 §:n 1 momentin säännösten mukaisesti − −
Sopimuksista on ilmoitettava heti niiden tekemisen jälkeen ja ennen kuin ne tulevat voimaan maatalousministerille, talousasioiden ministerille sekä kilpailuviranomaiselle.
− −”
12. Maaseutukoodeksin L. 632-3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Toimivaltainen hallintoviranomainen voi määrätä hyväksytyn toimialajärjestön tekemät sopimukset yleissitoviksi määrätyksi ajaksi joko osittain tai kokonaan, jos niillä edistetään mallisopimusten, kausiluonteisten sopimusten, yhteisten toimien tai sellaisten yhteistä etua ilmentävien toimien muodossa, jotka ovat yleisen edun mukaisia ja yhteensopivia yhteisen maatalouspolitiikan sääntöjen kanssa, muun muassa:
1 Tarjonnan ja kysynnän seurantaa
2 Tarjonnan mukauttamista ja sääntelyä
3 Markkinoille saattamista, hintoja ja maksuehtoja koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa valtion valvonnassa − −
4 Tuotteiden laatua − −
5 Tietyn alan toimialojen välisiä suhteita − −
6 Tietämystä toimialoista ja tuotteista sekä tuotteiden myynnin edistämistä kotimaan ja ulkomaan markkinoilla
7 Yhteisiä toimia, joiden tarkoituksena on ehkäistä maatalous- ja elintarviketuotteiden tuotantoon, jalostukseen, markkinointiin ja jakeluun liittyviä riskejä ja epävarmuustekijöitä
8 L. 251-3 §:ssä tarkoitettujen haitallisten organismien torjuntaa
9 Tuotteiden kehittämistä käytettäväksi muuhun kuin elintarvikekäyttöön
10 Osallistumista kansainväliseen kehittämistoimintaan
11 Sopimussuhteiden kehittämistä toimialajärjestössä edustettuina olevien ammattikuntien jäsenten kesken − −.”
13. Maaseutukoodeksin L. 632-4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tällaisten sopimusten määrääminen yleissitoviksi edellyttää, että toimialajärjestössä edustettuina olevat ammattikunnat hyväksyvät niiden määräykset yksimielisellä päätöksellä. − −
Kun yleissitovaksi määräämisestä on päätetty, näin sovitut toimet velvoittavat asianomaisella tuotannonalalla kaikkia kyseiseen toimialajärjestöön kuuluvia ammattikuntien jäseniä.
Toimivaltaisen viranomaisen on annettava ratkaisunsa haetusta yleissitovaksi määräämisestä kahden kuukauden määräajassa siitä, kun toimialajärjestön tekemä hakemus vastaanotettiin. Jos toimivaltainen viranomainen ei tämän määräajan päättyessä ole antanut tiedoksi ratkaisuaan, hakemus katsotaan hyväksytyksi.
Yleissitovaksi määräämistä koskevat hylkäävät päätökset on perusteltava.”
14. Maaseutukoodeksin L. 632-6 §:ssä säädetään seuraavaa:
”L. 632-1 ja L. 632-2 §:ssä mainitut hyväksytyt toimialajärjestöt voivat periä kaikilta niihin kuuluvien ammattikuntien jäseniltä maksuja, joista määrätään sopimuksissa, jotka on L. 632-3 ja L. 632-4 §:ssä säädetyn menettelyn mukaisesti määrätty yleissitoviksi, ja jotka pakollisuudestaan huolimatta ovat yksityisoikeudellisia saatavia.”
− −
Maksuja voidaan periä myös tuontituotteista asetuksella säädetyin edellytyksin. Maksut peritään tullissa etua saavien toimialajärjestöjen pyynnöstä ja niiden kustannuksella. Näiden maksujen lisäksi voidaan periä veronluonteisia maksuja.”
15. Maaseutukoodeksin L. 632-8-I §:ssä säädetään seuraavaa:
”Hyväksytyt toimialajärjestöt antavat vuosittain toimivaltaisille hallintoviranomaisille toimintakertomuksen sekä toimittavat
– tilinpäätöstiedot
– toimintakertomuksen ja yhtiökokousten pöytäkirjat
– selvityksen kunkin yleissitovaksi määrätyn sopimuksen soveltamisesta.
Toimialajärjestöt toimittavat toimivaltaisille hallintoviranomaisille kaikki ne asiakirjat, joita ne pyytävät voidakseen toteuttaa valvontavaltaansa.”
II Tosiseikat
A Toimialajärjestöt
16. Ranskassa on nykyisin hieman alle 60 toimivaltaisen hallintoviranomaisen hyväksymää maatalousalan toimialajärjestöä. Ne ovat yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, yleensä yhdistyksiä, joita säädellään yhdistyssopimuksesta 1.7.1901 annetulla lailla.
17. Comité interprofessionnel de la dinde française (jäljempänä CIDEF) on nimenomaan tällainen järjestö. Voittoa tavoittelematon CIDEF-yhdistys perustettiin vuonna 1974 kalkkuna-alan eri aloja edustavien ammattijärjestöjen välillä. Se yhdistää siten neljä ammattikuntaa, joita ovat ”Tuotanto”, ”Haudonta ja haudottavaksi tarkoitettujen munien ja munakantojen tuonti”, ”Teurastus ja jalostus” sekä ”Eläinten ruokinta”.
18. Hallintoviranomainen hyväksyi 24.6.1976 antamallaan ministeriöiden päätöksellä CIDEFin maatalousalan toimialajärjestöksi lain nro 75-600 mukaisesti.
19. CIDEFin perustamiskirjan 2 §:ssä määritellään tämän yhdistyksen tavoitteina seuraavat: yhdistää kaikki ammattikuntien aloitteet kalkkunamarkkinoiden järjestämiseksi ja säätelemiseksi; perustaa tätä tarkoitusta varten tilastotietojärjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa ammatinharjoittajille säännöllisesti tietoja karjan pitämisestä, teurastuksesta, varastoista, ulkomaankaupasta sekä kotitalouksien ja yhteisöjen kulutuksesta; säädellä kalkkunantuotantoa ja markkinoita tarjonnan ja kysynnän volyymiin kohdistuvilla toimilla; hankkia tarvittavat taloudelliset resurssit; tehdä pakolliseksi tuotteiden ja palvelujen toimittamista ammatinharjoittajien välillä koskevat kirjalliset sopimukset; toimia neuvottelukumppanina kansallisissa ja yhteisön elimissä kaikissa ammattikunnille yhteisissä kalkkunantuotantoa koskevissa ongelmissa; luoda Euroopan talousyhteisön puitteissa mahdollisimman tiivistä yhteistoimintaa kumppanuusmaiden kalkkuna-alan ammatinharjoittajien kanssa; tehdä kaikki tarvittavat aloitteet, joilla voidaan ratkaista teknisiä ongelmia ja varmistaa siipikarjatuotannon alan ammattikunnille palvelujen tarjonta yhteistä etua edustavilla aloilla.
20. CIDEFin perustamiskirjan 8 §:n mukaan CIDEFin varat pitävät sisällään muun muassa jäsenten osallistumiset, sille mahdollisesti myönnettävät tuet sekä kaikki muut laeissa ja asetuksissa sallitut varat.
B Pääasia
21. CIDEFin toimialakohtaiset jäsenjärjestöt allekirjoittivat 18.10.2007 kolmeksi vuodeksi toimialakohtaisen sopimuksen, joka koski erityisesti CIDEFin toimia ja toimialakohtaisen maksun käyttöönottoa. Maksun määrä vahvistettiin samana päivänä tehdyllä lisäsopimuksella 14 euroon 1 000:ta kalkkunanpoikasta kohti vuodeksi 2008. Talous-, valtiovarain- ja työministeri sekä maatalous- ja kalastusministeri (jäljempänä toimivaltainen viranomainen) määräsivät 13.3.2008 tehdyllä kahdella päätöksellä toimialakohtaisen sopimuksen yleissitovaksi kolmeksi ja lisäsopimuksen yhdeksi vuodeksi. CIDEF päätti edellä mainitun toimialakohtaisen sopimuksen täydentämiseksi 5.11.2008 tehdyllä uudella lisäsopimuksella pysyttää toimialakohtaisen maksun määrän vuonna 2009 ennallaan. Lisäsopimus määrättiin yleissitovaksi maatalouskoodeksin L. 632-4 §:n 4 momentin nojalla toimivaltaisen viranomaisen 29.8.2009 tekemällä implisiittisellä hyväksymispäätöksellä (jäljempänä vuonna 2009 tehty päätös). Elintarvike-, maatalous- ja kalastusministeriö antoi voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti lausunnon tästä implisiittisestä päätöksestä, joka julkaistiin Ranskan virallisessa lehdessä 30.9.2009.
22. Pääasian kantajana olevat yhtiöt Doux Élevage SNC ja coopérative agricole UKL-ARREE ovat kaksi kalkkunantuotannon alalla toimivista yrityksistä, jotka muiden tämän alan ammatinharjoittajien tavoin olivat velvoitettuja edellä mainitulla vuonna 2009 tehdyllä lisäsopimuksella käyttöönotetun toimialakohtaisen maksun maksamiseen. Kantajat nostivat 30.11.2009 toimittamallaan kannekirjelmällä Conseil d’État’ssa toimivallan ylittämistä koskevan kanteen, jossa ne vaativat sekä 5.11.2008 tehdyn lisäsopimuksen yleissitovuuden vahvistamista koskevan implisiittisen päätöksen että 30.9.2009 julkaistun ministeriön lausunnon kumoamista.
23. Kantajat väittivät, että 5.11.2008 tehdyllä lisäsopimuksella käyttöönotettu toimialakohtainen maksu, joka määrättiin riidanalaisella päätöksellä yleissitovaksi ja pakolliseksi kaikille toimialajärjestöön kuuluville ammatinharjoittajille, merkitsi valtiontukea ja että päätöksestä olisi siten pitänyt ilmoittaa ennakolta Euroopan komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
24. Conseil d’État on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklaa, luettuna yhdessä asiassa C-342/02, Pearle ym., 15.7.2004 annetun tuomion kanssa, tulkittava siten, että kansallisen viranomaisen päätös, jolla sellainen sopimus laajennetaan koskemaan tietyn alan kaikkia ammatinharjoittajia, jolla Comité interprofessionnel de la dinde françaisen (CIDEF) tekemän sopimuksen tavoin otetaan kansallisen viranomaisen hyväksymässä toimialajärjestössä käyttöön maksu, ja jolla täten tehdään maksusta pakollinen, jotta tiedotukseen, myynninedistämiseen, ulkosuhteisiin, laadunvarmistamiseen, tutkimukseen ja alan intressien suojaamiseen liittyvät toimenpiteet sekä tutkimusten hankkiminen ja kuluttajapaneelien järjestäminen voidaan toteuttaa, koskee valtiontukea, kun otetaan huomioon kyseisten toimenpiteiden luonne, niiden rahoitustapa ja niiden täytäntöönpanoedellytykset?”
C Asiayhteys
25. Asiakirja-aineistoon liitettyjen asiakirjatodisteiden mukaan Ranskan tuomioistuimet ja etenkin Conseil d’État ovat muissa oikeudenkäynneissä voineet jo tutkia, kuuluivatko hyväksyttyjen toimialajärjestöjen käyttöön ottamat maksut, joita yleisesti kutsutaan pakollisiksi vapaaehtoisiksi maksuiksi (cotisation volontaire obligatoire, jäljempänä CVO-maksut), sekä hallinnolliset toimenpiteet, joilla näistä maksuista tehtiin pakollisia kaikille asianomaisen alan ammatinharjoittajille, valtiontuen käsitteeseen.
26. Conseil d’État on katsonut kaikissa tällaisissa oikeustapauksissa, ettei näin ollut. Kansallinen tuomioistuin on näet asiaan Pearle ym. perustuvan oikeuskäytännön perusteella hylännyt ajatuksen siitä, että CVO-maksuja voitaisiin pitää valtionvaroina, koska ne eivät aiheuta valtiolle minkäänlaisia ylimääräisiä menoja tai vähennä valtion tuloja.(3) Ranskan hallitus päätti kuitenkin tilintarkastustuomioistuimen huomautusten johdosta ilmoittaa komissiolle vuonna 2008 sellaisia toimia koskevasta puiteohjelmasta, joita toimialajärjestöt saattavat toteuttaa, ja liitti ilmoitukseen tärkeimpien toimialajärjestöjen tekemät kymmenen sopimusta. Koska Ranskan hallitus oli vakuuttunut siitä, ettei puiteohjelmassa ollut mitään valtiontukeen viittaavaa, se ilmoitti tehneensä kyseisen ilmoituksen ainoastaan oikeusvarmuutta koskevista syistä.
27. Komissio sitä vastoin katsoi 10.12.2008 tekemässään päätöksessä, että kyseiset toimenpiteet kuuluvat valtiontuen käsitteen piiriin. Komissio totesi lisäksi, etteivät nämä toimenpiteet uhkaa muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, ja päätteli tästä, että niihin voidaan soveltaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua poikkeusta.(4) Komissio päätyi tähän päätelmään myös kahdessa myöhemmässä päätöksessään, jotka se on tehnyt 29.6.(5) ja 13.7.2011.(6) Kaikista näistä päätöksistä on nostettu kumoamiskanne unionin yleisessä tuomioistuimessa, jossa kantajina ovat olleet sekä Ranskan tasavalta että jotkin asianomaiset toimialajärjestöt, jotka ovat muiden perustelujensa lisäksi riitauttaneet tällaisten toimenpiteiden pitämisen valtiontukena.(7)
III Asian arviointi
A Johdanto
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt ennen kaikkea selvennystä kysymykseen siitä, koskeeko toimivaltaisen hallintoviranomaisen tekemä päätös, jolla toimialajärjestön perustamat pakolliset vapaaehtoiset maksut (CVO) laajennetaan koskemaan kaikkia alan toimijoita, valtiontukea, siltä osin kuin päätös on kyseisen toimenpiteen rahoitustapa.
29. Toisin kuin useimmissa oikeudenkäynneissä, joissa nousee esille valtiontukien valvontaa koskevia kysymyksiä, Conseil d’État’n käsiteltävässä asiassa esittämä kysymys ei kuitenkaan – julkisasiamies Jacobsin sanoin – ”kohdistu [valtion perustaman] järjestelmän kulupuolelle vaan sen rahoituspuolelle”.(8) Kysymyksen erityinen luonne johtuu pääasian erityisistä olosuhteista. Pääasian kantajat eivät nimittäin ole vastustaneet annetuksi väitettyä tukea sillä perusteella, että ne ovat edunsaajien kilpailijoita tai yleisemmin yrityksiä, joille on aiheutunut vahinkoa kyseisestä toimenpiteestä. Kantajat voivat päinvastoin itsekin saada annetuksi väitettyä tukea. Ne näyttävät kuitenkin katsovan, että maksut, joita niiden on maksettava kyseisten toimenpiteiden rahoittamiseksi, ovat suuremmat kuin näistä toimenpiteistä niille mahdollisesti aiheutuva hyöty.(9)
30. Pääasian kantajat ryhtyivät tämän vuoksi oikeustoimiin toimivaltaisia hallintoviranomaisia vastaan saadakseen vapautuksen näistä maksuista. Ne esittivät unionin valtiontukilainsäädäntöön perustuvia argumentteja riitauttaakseen vuonna 2009 tehdyn päätöksen pätevyyden.
31. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tukea ei näet voida tarkastella sen rahoitustavan vaikutuksista erillään. Tukitoimenpiteen tarkastelussa on siten välttämättä otettava huomioon myös tuen rahoitustapa, jos rahoitustapa kuuluu erottamattomasti toimenpiteeseen. Tuen rahoitustapa voi siten tehdä koko tukijärjestelmästä, joka sillä on tarkoitus rahoittaa, yhteismarkkinoille soveltumattoman. Jotta siis varmistettaisiin ilmoitusvelvollisuuden tehokas vaikutus sekä se, että komissio voi arvioida valtiontuen asianmukaisesti ja kattavasti, jäsenvaltion on kyseisen velvoitteen noudattamiseksi ilmoitettava varsinaisen tukisuunnitelman lisäksi myös tuen rahoitustapa sikäli kuin se kuuluu erottamattomasti suunniteltuun toimenpiteeseen.(10)
32. Tämä tarkoittaa sitä, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että CVO-maksujen tarkoituksena on rahoittaa valtion tukitoimenpiteitä, vuonna 2009 tehdystä päätöksestä olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
33. Jos sitä vastoin päätöksestä ei ole missään vaiheessa ilmoitettu komissiolle, pääasian kantajat voisivat todennäköisesti riitauttaa menestyksekkäästi päätöksen pätevyyden kansallisissa tuomioistuimissa nojaamalla vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten on ”taattava, että [SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen] rikkomisesta tehdään kaikki päätelmät niiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti sekä tukitoimenpiteiden toteuttamista koskevien toimien pätevyyden osalta että tämän määräyksen vastaisesti myönnetyn rahallisen tuen takaisin perimisen osalta”.(11)
34. Ennen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten perusteellisempaa tarkastelua on aiheellista muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että arvioitaessa sitä, onko jotakin toimenpidettä pidettävä valtiontukena, on tarkistettava, täyttyvätkö neljä kumulatiivista edellytystä. Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua.(12)
35. On selvää, että käsiteltävässä asiassa on keskityttävä ensimmäiseen näistä neljästä edellytyksestä.
36. Tältä osin oikeuskäytännössä on todettu johdonmukaisesti, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan kaikkia valtiontukia tai valtion varoista myönnettyjä tukia ilman, että on tarpeen eritellä, myöntääkö valtio tuen suoraan vai myöntävätkö tuen valtion tukiasioiden hoitamista varten perustamat tai nimeämät julkiset tai yksityiset laitokset.(13) Lisäksi on todettu, että ”tiettyjä yrityksiä tai tuotteita suosiva viranomaisen toimenpide katsotaan osoitukseksi vastikkeettoman edun myöntämisestä siinäkin tapauksessa, että se rahoitetaan osittain tai kokonaan viranomaisen näille yrityksille määräämillä ja niiltä kantamilla maksuilla”.(14)
37. Oikeuskäytännössä on täsmennetty ilmaisun ”valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki” ulottuvuutta ja merkitystä asiassa PreussenElektra(15) ja asiassa Stardust Marine(16) annetuissa tuomioissa, joissa pyrittiin systematisoimaan aiempaa oikeuskäytäntöä ja selventämään ratkaisemattomia kysymyksiä. Etenkin ensiksi mainitussa asiassa korostettiin, että valtion varoista tapahtunut rahoitus oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen osatekijä. Valtiontoimenpiteen on siten aiheutettava rasitusta julkiselle taloudelle joko menojen muodossa tai tulojen vähenemisenä.(17) Jälkimmäisessä asiassa todettiin, että voidakseen tulla kutsutuksi ”valtiontueksi” toimenpide on voitava lukea valtiosta johtuvaksi, ja sitä, että toimenpide johtuu valtiosta, ei voida päätellä pelkästään siitä, että toimenpiteen on toteuttanut julkinen laitos. Lisäksi on tutkittava, voidaanko katsoa, että viranomaiset ovat tavalla tai toisella osallistuneet kyseisestä toimenpiteestä päättämiseen.(18)
38. Molemmat edellä mainitut asiat tunnetaan hyvin, joten unionin oikeuskäytäntöä ei ole minusta tarpeen selvittää tämän enempää. Sitä vastoin minusta on aiheellista muistuttaa lyhyesti edellä mainitussa asiassa Pearle ym. annetusta tuomiosta, johon Conseil d’État nimenomaisesti viittaa ennakkoratkaisukysymyksessään.
B Asia Pearle ym.
39. Yhteisöjen tuomioistuin on tässä asiassa kehittänyt ”valtion varojen” ja ”valtiolta peräisin olevaksi katsomisen” käsitteitä koskevaa oikeuskäytäntöään sen periaatteita muuttamatta. Tältä osin en yhdy komission väitteeseen, jonka mukaan asiassa Pearle ym. annettu tuomio on toistaiseksi ainoa poikkeus yhteisöjen tuomioistuimen tässä oikeuskäytännössä vahvistamista periaatteista. Päinvastoin minusta asiassa Pearle ym. on sovellettu luonnollisesti ja loogisesti valtion varoja ja valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskevaa aiempaa oikeuskäytäntöä.
40. Tässä asiassa oli kyse sellaisten maksujen laillisuudesta, jotka julkinen elin nimeltä Hoofdbedrijfschap Ambachten (Alankomaiden käsiteollisuusalan toimialajärjestö, jäljempänä HBA) oli määrännyt jäsentensä maksettavaksi optikkoalan yritysten yhteisen mainoskampanjan rahoittamiseksi. Alankomaiden lainsäätäjä oli antanut HBA:n kaltaisille elimille tehtävänsä hoitamiseen vaaditut toimivaltuudet, kuten oikeuden antaa kulujensa kattamiseksi määräyksiä maksujen perimisestä asianomaisen toimialan yrityksiltä.
41. Pääasian kantajat eli optisten tuotteiden kauppaa harjoittavat yritykset riitauttivat maksuja, joita HBA oli ottanut käyttöön yksityisen optikkojen yhdistyksen (Nederlandse Unie van Opticien (NUVO)) pyynnöstä. Kantajat väittivät tältä osin, että mainoskampanjan nojalla suoritetut palvelut olivat perustamissopimuksessa tarkoitettuja tukitoimenpiteitä ja että HBA:n määräykset näiden tukien rahoittamiseen tarkoitettujen maksujen käyttöön ottamisesta olivat lainvastaisia, koska niitä ei ollut ilmoitettu etukäteen komissiolle.
42. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tuomiossaan nämä väitteet noudattamalla olennaisilta osin julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin arviointia toimenpiteestä.(19) Yhteisöjen tuomioistuin huomautti ensiksi, että HBA:n kyseessä olevan mainoskampanjan rahoittamiseen käyttämät varat oli kerätty sen mainoskampanjasta hyötyviltä jäseniltä maksuina, jotka nimenomaisesti kohdennettiin mainoskampanjan rahoittamiseen. Koska julkiselle elimelle kampanjan toteuttamisesta aiheutuneet kulut katettiin kokonaisuudessaan kampanjasta hyötyviltä yrityksiltä kerätyillä maksuilla, HBA:n toimenpiteellä ei pyritty luomaan etua, josta aiheutuisi lisäkustannuksia valtiolle tai kyseiselle elimelle.(20)
43. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti toiseksi, että aloite kyseisen mainoskampanjan järjestämisestä ja toteuttamisesta tuli yksityiseltä optikkojen yhdistykseltä NUVOlta eikä HBA:lta. HBA toimi ainoastaan välikappaleena kyseisellä toimialalla ennalta asetetun, puhtaasti kaupallisen tavoitteen – joka ei ollut millään tavoin osa Alankomaiden viranomaisten määrittelemää politiikkaa – toteuttamiseksi kerättyjen varojen kantamisessa ja kohdentamisessa.(21)
44. Yhteisöjen tuomioistuin erotti näin ollen asian tapauksesta, josta oli kyse edellä mainitussa asiassa Steinike & Weinlig annetussa tuomiossa. Rahastoa, josta jälkimmäisessä asiassa oli kyse, rahoitettiin sekä valtion suorilla tuilla että jäsenyritysten maksuilla, joiden määrä ja kantoperuste oli vahvistettu rahaston perustamisesta annetussa laissa. Toisaalta kyseinen rahasto oli valtion vahvistaman politiikan – eli kotimaisen maatalouden sekä metsä- ja elintarviketeollisuuden edistämisen – toteuttamisväline.(22)
45. Yhteisöjen tuomioistuin päätteli tästä, että nykyisessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtion varoja koskeva edellytys ei täyttynyt kyseisen asian olosuhteissa.
C Pääasian kohteena olevat toimenpiteet
46. Pääasian kohteena olevia toimenpiteitä on minusta tarkasteltava edellä esitetystä oikeuskäytännöstä johtuvien periaatteiden perusteella.
47. Pääasian kantajat ja komissio väittävät hyvin samankaltaisiin argumentteihin vedoten, että Conseil d’État’n mainitsemat toimenpiteet ovat valtiontukia siltä osin kuin ne täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. Sekä pääasian kantajat että komissio katsovat, että kaksi tekijää erottaa käsiteltävän asian edellä mainitusta asiasta Pearle ym.
48. Pääasian kantajat ja komissio katsovat ensinnäkin, että valtiolla on valtuudet varmistaa, että toimialajärjestöt toimivat valtion talouspolitiikan mukaisesti. Tältä osin ne tukeutuvat siihen, että maatalouskoodeksin L. 632-1 ja 632-2 §:ssä vahvistetaan yleisesti tavoitteet, joihin toimialajärjestöjen on pyrittävä, jos ne haluavat tulla valtion tunnustamiksi, ja erityisesti silloin, kun ne hakevat sopimustensa määräämistä yleissitoviksi.
49. Toiseksi pääasian kantajat ja komissio muistuttavat valvontavallasta, jota viranomaiset voivat käyttää toimialajärjestöissä näiden olemassaolon eri vaiheissa ja etenkin silloin, kun ne hakevat valtion myöntämää asemaa tai sopimustensa määräämistä yleissitoviksi kaikkien alan toimijoiden osalta. Viranomaiset harjoittavat lisäksi jälkikäteisvalvontaa, sillä toimialajärjestöjen on toimitettava niille vuosittain tietty määrä asiakirjoja ja tietoja maaseutukoodeksin L. 632-8-I §:n mukaisesti.
50. Totean heti alkuun, etten yhdy pääasian kantajien ja komission esittämään väitteeseen. En nimittäin ole vakuuttunut siitä, että erot, joita käsiteltävän asian ja edellä mainitun asian Pearle ym. välillä väitetään olevan, olisivat ratkaisevia. Päinvastoin huomaan Ranskan hallituksen ja CIDEFin tavoin huomattavia yhtäläisyyksiä näiden kahden asian välillä ainakin niissä näkökohdissa, jotka ovat merkityksellisiä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien oikeudellisten kysymysten ratkaisemisen kannalta.
51. Minusta tuntuu erityisesti siltä, että samoin kuin edellä mainitussa asiassa Pearle ym. tässä asiassa kyseessä olevia toimenpiteitä ei voida pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukina siltä osin kuin valtion varoja ja valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskevat kaksi tekijää puuttuu.
D Valtion varat ja valtiolta peräisin olevaksi katsominen
52. Käsiteltävässä asiassa on minusta tarpeen tehdä kolmivaiheinen arviointi. Ensinnäkin on kysyttävä, ovatko toimialajärjestöt sellaisia julkisia elimiä, jotka ovat osa julkishallintoa. Jos eivät ole, on kysyttävä, voidaanko näiden järjestöjen toimintansa rahoittamiseen käyttämiä varoja pitää ”julkisina varoina”, jos ne on saatu valtiolta tai muilta julkisilta elimiltä suoraan tai välillisesti. Kolmanneksi on kysyttävä, voidaanko näitä varoja muussa tapauksessa pitää ”julkisina varoina” ja valtiosta johtuvina, sillä vaikka varat ovat peräisin yksityisiltä yrityksiltä, toimet, joita varoilla rahoitetaan, kuuluvat viranomaisten todellisen valvontavallan piiriin.
1. Julkiset elimet
53. Ensimmäisen kysymyksen osalta on minusta täysin selvää, ettei pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten toimialajärjestöjen voida katsoa olevan osa julkishallintoa: ne ovat jäsentensä aloitteesta perustettuja yksityisoikeudellisia yhdistyksiä, jotka päättävät itsenäisesti toiminnastaan. Sikäli kuin tiedetään, yksikään julkishallinnon edustaja ei kuulu näiden järjestöjen hallintoneuvostoon eikä yhdellekään julkishallinnon edustajalle ole myönnetty toimeenpanovaltaa tai johtovaltuuksia näissä yrityksissä.
2. Julkiset varat
54. Toisen kysymyksen kohdalla minun on korostettava erästä oleellista lähtökohtaa, johon päättelyni perustuu. Pääasian kantajien käynnistämät oikeustoimet kohdistuvat, kuten edellä on jo korostettu, valtion toimintaan, jossa toimialajärjestöjen käyttöön ottamat CVO-maksut tehtiin pakollisiksi kaikille tietyn ammattialan jäsenille. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee nämä maksut rahoituslähteenä toimialajärjestöjen toteuttamille toimille, jotka koskevat ”tiedotusta, myynninedistämistä, ulkosuhteita, laadunvarmistamista, tutkimusta ja alan intressien suojaamista sekä tutkimusten hankkimista ja kuluttajapaneelien järjestämistä”. Sitä, merkitseekö valtion toiminta mahdollisesti valtiontukea, tarkastelen näin ollen siitä lähtökohdasta käsin, että toimet on rahoitettu yksinomaan CVO-maksuilla.
55. Tarkasteluni voisi johtaa toisenlaisiin päätelmiin, jos kyseiset toimenpiteet olisi rahoitettu kokonaan tai osittain julkisin varoin. Tältä osin huomautan, että maatalouskoodeksin L. 632-2-I §:n mukaan ”hyväksytyt toimialajärjestöt − − voivat saada etuoikeuksia julkisia tukia myönnettäessä”. CIDEFin perustamiskirjan 8 §:ssä mainitaan yhdistyksen varoina myös ”sille mahdollisesti myönnettävät tuet”.
56. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtion varoja koskeva edellytys täyttyisi ilmiselvästi, jos kyseiset toimenpiteet olisi rahoitettu tai yhteisrahoitettu julkisilla tuilla siitäkin huolimatta, että pelkästään CVO-maksuilla rahoitetut toimenpiteet on vaikea erottaa julkisilla tuilla rahoitetuista toimenpiteistä silloin, kuten käsiteltävässä asiassa, kun toimialajärjestöillä ei ole eriytettyä kirjanpitoa.(23)
57. Toimialajärjestöjen käyttämistä yksityisistä varoista ei kuitenkaan tule ”julkisia varoja” pelkästään siksi, että niitä on käytetty yhdessä valtion talousarviosta peräisin olevien varojen kanssa. Tiettyjen varojen julkinen luonne ei toisin sanoen ulotu automaattisesti sellaisiin muihin rahoituslähteisiin, jotka eivät periaatteessa täytä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrättyjä edellytyksiä.
58. Julkisten ja yksityisten varojen välinen tarkka suhde toimialajärjestöjen talousarviossa ja toiminnassa on joka tapauksessa seikka, jonka arviointi kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle (tai komissiolle SEUT 108 artiklan mukaisen menettelyn yhteydessä).
59. Muistutan jälleen, että Conseil d’État tiedustelee käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelta ainoastaan sitä, mikä suhde on valtion päätöksellä laajentaa koskemaan koko alaa toimialajärjestön päätös ottaa käyttöön maksu tämän alan myynninedistämistoimien toteuttamiseksi ja valtiontuen käsitteellä. Conseil d’État’n esittämään kysymykseen vastaamiseksi tutkin näin ollen vain CVO-maksujen luonnetta SEUT 107 artiklan 1 kohdan valossa.
60. Tässä suhteessa olen sitä mieltä, etteivät CVO-maksut ole valtionvaroja siinä mielessä, etteivät ne merkitse ylimääräisiä kustannuksia valtiolle tai muille julkisille elimille. CVO-maksut tulevat näet suoraan taloudellisilta toimijoilta, jotka toimivat toimialajärjestöjen kattamilla markkinoilla.
61. CVO-maksut eivät ole myöskään varoja, jotka normaalisti olisi pitänyt maksaa valtion talousarvioon, kuten verovapautusten tapauksessa. Valtiolla ei ole minkäänlaisia oikeuksia vaatia näitä maksuja. Kaiken lisäksi toimialajärjestöjen on pantava asia vireille tuomioistuimessa, jos yksi alan jonkin ammattikunnan jäsenistä kieltäytyy CVO-maksujen maksamisesta. Valtiolla ei ole minkäänlaista osuutta tällaisessa oikeudenkäynnissä.
62. Maatalouskoodeksin sanamuoto vahvistaa tämän tulkinnan L. 623-6 §:ssä, jossa säädetään, että CVO-maksut ovat ”pakollisuudestaan huolimatta yksityisoikeudellisia saatavia” ja että ”näiden maksujen lisäksi voidaan periä veronluonteisia maksuja”. Tätä eivät ole riitauttaneet komissio eivätkä pääasian kantajat. CVO-maksujen yksityisoikeudellinen luonne on sitä paitsi hiljattain vahvistettu Ranskan Conseil constitutionnelissa, joka 17.2.2012 antamassaan päätöksessä hylkäsi ajatuksen siitä, että nämä maksut olisivat Ranskan perustuslain 34 §:ssä tarkoitettuja ”kaikenlaisia muita veroja”.(24)
3. Viranomaisvalvonta ja valtiolta peräisin olevaksi katsominen
63. Jäljellä on kolmas kysymys: eivätkö toimialajärjestöjen perimät maksut ole loppujen lopuksi viranomaisten käyttöön asetettuja maksuja sikäli kuin viranomaiset voivat käyttää tiettynä ajankohtana valvontavaltaansa suhteessa näihin varoihin?(25) Eivätkö viranomaiset ole tavalla tai toisella osallisia niistä toimenpiteistä päättämisessä, jotka rahoitetaan kyseisillä maksuilla?
64. Näin ei mielestäni ole käsiteltävässä asiassa, sillä osapuolten mainitsemissa kansallisissa säännöksissä ei viitata millään tavoin siihen, että viranomaiset voisivat käyttää todellista valvontavaltaa CVO-maksuissa ja toimissa, joita niillä rahoitetaan.
65. Päätös CVO-maksujen käyttöön ottamisesta sekä niiden kantoperusteen ja määrän sekä rahoitustapojen määrittäminen kuuluvat päinvastoin täysin toimialajärjestöjen harkintavaltaan. Valtion puuttumisella, jossa tarkoituksena on CVO-maksujen laajentaminen koskemaan kaikkia alan toimijoita, pyritään ilmiselvästi torjumaan niin sanottuja vapaamatkustajia, toisin sanoen yrityksiä, jotka hyötyvät toimialajärjestöjen toimenpiteistä maksamatta kuitenkaan itse mitään. Sikäli kuin näillä toimilla pyritään aidosti ajamaan koko alan intressejä – ja olettaen, että kaikki kyseisellä alalla toimivat yritykset voivat hyötyä niistä muodossa tai toisessa – näen valtion toimien tavoitteena olevan ainoastaan pyrkimys varmistaa niin sanottu level playing field (toisin sanoen varmistaa, että yritykset voivat kilpailla keskenään yhdenvertaisin toimintaedellytyksin).
66. Maatalouskoodeksilla perustettu järjestelmä vaikuttaa ”suljetulta” siinä mielessä, että yksityiset elimet hallinnoivat ja valvovat jatkuvasti rahasummia: eri aloja edustavat ammatinharjoittajat maksavat ne toimialajärjestöille, jotka käyttävät niitä toimintaan, jonka pitäisi tuottaa hyötyä näille ammatinharjoittajille. Rahat eivät missään vaiheessa päädy julkiseen valvontaan.
67. Huomautan lisäksi, että vastoin edellä mainittuihin asiaan Steinike & Weinlig ja asiaan Pearle ym. perustuvaa oikeuskäytäntöä CVO-maksuja ei käsiteltävässä asiassa edes kerännyt valtionhallintoon kuuluva elin.
68. En myöskään yhdy pääasian kantajien ja komission väitteeseen, jonka mukaan CVO-maksuja on pidettävä julkisen valvonnan piiriin kuuluvina, koska valtio voi milloin tahansa kieltäytyä sopimuksen yleissitovaksi määräämisestä toimialajärjestöjen tässä tarkoituksessa tekemästä hakemuksesta huolimatta tai päättää, että se määrätään yleissitovaksi vain osittain tai määräajaksi. Pelkästään se, että valtiolla on oikeus sanoa ”ei” toimialajärjestöille, ei mielestäni tuo automaattisesti mukanaan sentyyppistä valvontaa, jota unionin tuomioistuin on pitänyt merkityksellisenä oikeuskäytännössään.(26) Tässä oikeuskäytännössä tarkoitettu ”valvonnan” käsite on minusta ymmärrettävä valtuuksina ohjata tai vähintään vaikuttaa siihen, koska ja miten kyseisiä varoja käytetään.
69. Olisin voinut tehdä toisenlaisen päätelmän, jos Ranskan hallitus olisi voinut asettaa myönteisen vastauksensa edellytykseksi sen, että maksut käytetään julkishallinnon määrittämiin toimiin. Tässä tapauksessa valtio voisi nimittäin ajaa omaa politiikkaansa hyödyntämällä toimialajärjestöjen keräämiä varoja.
70. Näin ei minusta näytä olevan käsiteltävässä tapauksessa. Maatalouskoodeksin asiaa koskevissa säännöksissä säädetään ainoastaan, että valtio voi määrätä CVO-maksujen käyttöön ottamisesta annetut sopimukset yleissitoviksi ja että ”yleissitovaksi määräämistä koskevat hylkäävät päätökset on perusteltava”.(27) Toimivaltaiselle viranomaiselle ei myönnetä yhdessäkään säännöksessä valtuuksia ohjata varojen hallinnointia tai vaikuttaa siihen.
71. Conseil d’État on lisäksi todennut kahdessa tuoreessa tuomiossaan, että maatalouskoodeksin säännöksissä ei anneta viranomaisille valtuuksia saattaa CVO-maksuja ”muun kuin sääntöjenmukaisuutta ja lainmukaisuutta koskevan valvonnan alaisuuteen”.(28) Tämä näyttää minusta sulkevan pois kaiken poliittista tarkoituksenmukaisuutta koskevan valvonnan tai valvonnan, joka koskee yhdenmukaisuutta viranomaisten politiikan kanssa.(29) Ranskan hallituksen unionin tuomioistuimelle istunnossa toimittamat tiedot vahvistavat tämän päätelmän.(30)
72. Huomattakoon myös, että maaseutukoodeksin L. 632-4 §:ssä tarkoitettu sääntö, jonka mukaan ainoastaan yksimielisesti tehdyt sopimukset eri toimialajärjestöihin kuuluvien eri ammattikuntien välillä voidaan vahvistaa yleissitoviksi, vaikeuttaa valtion todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa näiden sopimusten sisältöön. Sopimusten teon ja siten niiden yleissitovuuden vesittämiseksi nimittäin riittää, että vain yksi toimialajärjestön muodostavista eri ammattikunnista esittää eriävän mielipiteensä siitä, mitä viranomaiset ovat mahdollisesti esittäneet tai ehdottaneet.
73. Se, että valtiolla on maaseutukoodeksin L. 632-8-I §:n nojalla valtuudet saada toimialajärjestöiltä tietoja CVO-maksujen käyttötavasta, ei näytä olevan ristiriidassa tämän päätelmän kanssa. Tällaiset valtuudet jälkikäteisvalvontaan näyttävät liittyvän olennaisesti siihen, että CVO-maksut on tehty pakollisiksi valtion päätöksellä. Koska juuri valtio on se, joka päättää maksujen tekemisestä yleissitoviksi, lain mukaan valtio on myös velvollinen tarkistamaan, ettei sen päätöstä ole sovellettu virheellisesti tai lainvastaisesti. Nämä valtuudet eivät sitä vastoin anna valtiolle käytännössä mahdollisuutta vaikuttaa varojen käyttöön, vaan niillä pyritään vain torjumaan petoksia ja väärinkäytöksiä.
74. Näistä syistä valtion jälkikäteisvalvonta vaikuttaa minusta lainmukaiselta ja jopa toivottavalta. Voitaisiin sanoa, että valtio toimii näin vain kantaakseen vastuunsa yrityksistä, jotka joutuvat maksamaan CVO-maksuja siksi, että valtio päätti määrätä maksujen käyttöönotosta tehdyn sopimuksen yleissitovaksi.
75. En myöskään löydä yhtään Ranskan lain pykälää tai tosiseikkaa, joiden pohjalta voitaisiin ajatella, että valtio on tosiasiallisesti vaikuttanut ratkaisevasti toimialajärjestöjen toimintaan ja, erityisesti, että viranomaiset olisivat tavalla tai toisella olleet osallisia niistä toimenpiteistä päättämisessä, joita toimialajärjestöt ovat toteuttaneet. Yksikään asianosainen ei ole myöskään väittänyt, että valtion viranomaiset olisivat pyrkineet käyttämään tällaista vaikutusvaltaa edes epävirallisesti.
76. Muistutettakoon ensinnäkin, että maaseutukoodeksissa säädetään yleissitovaksi vahvistamista koskevasta implisiittisestä hyväksymismenettelystä. Pääasian kantajien riitauttama vuonna 2009 tehty päätös on tällaisen menettelyn tulos. Tätä on minusta vaikea liittää yhteen ajatukseen sellaisesta julkishallinnosta, joka haluaisi ohjata ja valvoa toimialajärjestöjen toimintaa yleisesti ja varojen käyttöä erityisesti.
77. Toiseksi huomattakoon, ettei voida myöskään olettaa, että toimialakohtaisten järjestöjen olisi ”otettava huomioon [julkisen vallan] antamat toimintaohjeet”(31) tai etteivät ne voi tehdä päätöksiä ”ottamatta huomioon [julkisen vallan] vaatimuksia”.(32)
78. Pääasian kantajat ja komissio viittaavat tältä osin ensinnäkin maaseutukoodeksin L. 632-1 §:ään, jonka mukaan toimialajärjestöt voivat saada valtion hyväksymän aseman vain, jos niiden tehtävä kattaa tässä pykälässä säädetyt tavoitteet. Ne vetoavat lisäksi maaseutukoodeksin L. 632-3 §:ssä lueteltuihin edellytyksiin, jotka on täytettävä, jotta valtio voisi ulottaa sopimukset koskemaan koko alaa.
79. Tästä on todettava, että tavoitteet, joita toimialajärjestöjen on ajettava(33) tai joita ne voivat ajaa(34) maaseutukoodeksin L-632-1 §:n nojalla saadakseen hyväksynnän, on kuvailtu kyseisessä pykälässä hyvin ylimalkaisesti ja ne koskevat kaikenlaisia toimia, jotka ovat tyypillisiä jonkin talousalan toimijoista koostuville järjestöille. Kaikissa tässä pykälässä mainituissa tavoitteissa on aina mukana jokin yhdistyksen jäseniä suoraan koskeva taloudellinen etu. Mainitusta pykälästä ei mitenkään seuraa, että näiden yhdistyksien olisi saatettava omat etunsa tasapainoon yhteiskunnan etujen kanssa tai että niiden pitäisi toteuttaa toimia, jotka eivät hyödytä millään tavoin niiden jäseniä, vaikka yleinen ja yksityinen etu on monissa tavoitteissa (kuten elintarviketurvaa koskevassa) mahdollista sovittaa yhteen.
80. Sama toteamus voidaan tehdä tavoitteista, joita on maaseutukoodeksin L. 632-3 §:n nojalla ajettava toimialajärjestöjen tekemissä sopimuksissa, jotta toimivaltainen viranomainen voisi määrätä sopimukset yleissitoviksi.
81. Ensinnäkin tavoitteiden luettelo on melkoisen pitkä ja kirjava, eikä se ole sitä paitsi kattava (tähän viittaa ilmaisun ”muun muassa” käyttö).
82. Vaikka toiseksi on totta, kuten komissio väittää, että nämä tavoitteet voivat usein käydä yksiin valtion yleiselle politiikalle tyypillisten tavoitteiden kanssa, yhtä lailla pitää paikkansa se, että nämä tavoitteet ovat ennen kaikkea niiden etujen mukaisia, jotka ovat yhteisiä toimialajärjestöjen kaikille jäsenille. Tämä käy ilmi jo maatalouskoodeksin sanamuodosta, jossa mainitaan ”yhteiset toimet tai yhteistä etua ilmentävät toimet”, jotka ovat samalla ”yleisen edun mukaisia ja yhteensopivia yhteisen maatalouspolitiikan sääntöjen kanssa”. Loppujen lopuksi olisi erikoista, että jonkin talousalan jäsenten yleiset kaupalliset edut kävisivät vain harvoin yksiin valtion yleisen edun kanssa kyseisellä alalla. Valtion pyrkimyksenä on millä tahansa talouden alalla myös vahvistaa ja tukea markkinoilla toimivia yrityksiä.
83. Lopuksi se, että – ja tämä on minusta kaikkein tärkein asia – viranomaisilla ja toimialajärjestöillä voi olla joitakin yhteisiä etuja, ei tarkoita, että järjestöjen näiden etujen edistämiseksi ja suojaamiseksi toteuttamissa toimissa olisi välttämättä otettava huomioon viranomaisten toiveet ja vaatimukset tai pantava toimeen viranomaisten määrittelemiä poliittisia linjauksia.
84. Näistä syistä komissio ei saa minua vakuuttuneeksi näkemyksellään, jonka mukaan CVO-maksut ovat valtionpolitiikan väline, jos maksuilla rahoitetuilla toimilla ei ajeta ”puhtaasti yksityisiä kaupallisia tavoitteita”. Tältä osin riittää, kun todetaan, että asiassa PreussenElektra kyseessä ollut toimenpide hyväksyttiin selvästi yleisen edun mukaisen tavoitteen (hiilidioksidipäästöjen vähentäminen) ajamiseksi.(35) Samoin edellä mainitussa asiassa Pearle ym. kyseessä olleita HBA:n toimia sääntelevässä Alankomaiden lainsäädännössä tämä elin velvoitettiin ottamaan huomioon yleisen edun lisäksi myös alan yritysten ja niiden henkilöstön edut.(36)
85. Minusta näyttää kaiken kaikkiaan siltä, että tuodessaan asiassa Pearle ym. antamassaan tuomiossa esiin valtion vahvistaman (tai määrittelemän) politiikan(37) yhteisöjen tuomioistuin viittasi johonkin konkreettisempaan ja täsmällisempään kuin pelkkään mainintaan yleisistä tavoitteista, joita olisi ajettava. ”Valtionpolitiikasta” ei minusta voida puhua, jos on vain lueteltu joukko yleisiä tavoitteita ilman, että olisi määritelty ne erityiset toimenpiteet tai toimet, joita näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on toteutettava. Minusta tämä jälkimmäinen seikka ei selvästikään täyty käsiteltävässä asiassa.
86. Kolmanneksi pääasian kantajat ja komissio tähdentävät, että maaseutukoodeksin L. 632-2-I §:n mukaan ”hyväksyttyjä toimialajärjestöjä voidaan kuulla niitä koskevista alan politiikan suuntaviivoista ja toimista” ja että ne ”myötävaikuttavat kansallisten ja yhteisön talouspolitiikkojen toteutukseen”.
87. Toisin kuin pääasian kantajat ja komissio – ja huolimatta maaseutukoodeksin L. 632-2-I §:ään sisältyvistä viittauksista julkiseen politiikkaan – näen tässä säännöksessä vain heijastuksen monille maille (ja unionille itselleen) yhteisestä todellisuudesta: on aivan normaalia, että järjestöt, jotka edustavat jotakin taloudenalaa tai markkinatoimijoiden luokkaa ja joilla on samoja kaupallisia etuja, ovat vuoropuhelussa viranomaisten kanssa. Hallintovirkamiesten ja yksilöiden välinen, joko epävirallisesti tai virallisemmin tapahtuva vuoropuhelu on tyypillistä monille nykyaikaisille demokratioille. Vuoropuhelun vakiintuminen ei tarkoita, että julkinen valta voisi käyttää näitä keskustelukumppaneita ”jatkeenaan” (longa manus) tai politiikkansa toimeenpanon välineenä.
88. Samoin minusta vaikuttaa siltä, että maaseutukoodeksin L. 632-2-I §:ään sisältyvä viittaus siihen, että toimialajärjestöt ”myötävaikuttavat kansallisten ja yhteisön talouspolitiikkojen toteutukseen”, ei ole ratkaiseva. Minusta tässä säännöksessä nimittäin vain esitetään eräs perusolettamus: sikäli kuin toimialajärjestöt ajavat etuja, jotka ovat aidosti yhteisiä kaikille järjestöjen toimialan toimijoille ja usein sopusoinnussa sen kanssa, mitä voidaan pitää yleisenä etuna, ne voivat varmasti edistää myönteisesti kansallisten ja unionin talouspolitiikkojen toteutusta kyseisellä alalla.
89. Johtopäätöksenä voidaan sanoa, että pääasian kantajien ja komission mainitsemista maaseutukoodeksin säännöksistä ei ilmene, että toimialajärjestöille olisi osoitettu todellinen julkinen rooli tai että viranomaisille olisi annettu valtuudet valvoa näiden järjestöjen toimia.
90. Tässä yhteydessä panen merkille, että samoin kuin edellä mainitun asian Pearle ym. tapauksessa CVO-maksuja koskeva aloite tulee aina yksityiseltä sektorilta. Viranomaiset toimivat siten vain – asiassa Pearle ym. käytettyä ilmaisua lainatakseni(38) – ”välikappaleena” sellaisten maksujen tekemiseksi pakolliseksi, joita toimialajärjestöt ovat ottaneet käyttöön itse määrittelemiensä päämäärien ajamiseksi.
91. Olen toki täysin tietoinen siitä, että valtiot ovat toteuttaneet monia tukitoimenpiteitä asianomaisten yritysten pyynnöstä. Tämä on jopa yleistä tapauksissa, joissa vaikeuksissa oleville yrityksille myönnetään niiden pelastamiseen ja saneeraukseen tarkoitettua tukea. Pitää siis paikkansa, ettei yksityinen aloite sulje kaikissa tapauksissa pois sitä, että jokin toimenpide voidaan katsoa valtiosta johtuvaksi. Käsiteltävän asian olosuhteet ovat kuitenkin hyvin toisenlaiset, jos toimenpiteitä koskeva aloite tulee yrityksiltä, jotka ovat samalla sekä varojen antajia että saajia.
92. Kaikista edellä esitetyistä syistä en näe käsiteltävässä asiassa mitään seikkaa, jonka perusteella jonkin muun subjektin kuin itse toimialajärjestöjen voitaisiin katsoa johtavan toimialajärjestöjen toimia ja olevan niistä vastuussa.
93. Edellä esitetyn perusteella päättelen, etteivät CVO-maksut ole valtion varoja ja etteivät maksujen käyttöä koskevat päätökset ole luettavissa valtiosta johtuviksi.
E Loppuhuomiot
94. Ensimmäinen huomioni liittyy siihen tosiasiaan, että Ranskassa (ja muualla unionissa) on paljon toimialajärjestöjä, joiden oikeudellinen asema vaihtelee suuresti. CIDEF toteaa tämän itsekin kirjallisissa huomautuksissaan.
95. Vaikka päätelmät, joihin päädyn käsiteltävässä asiassa, voivat päteä hyvin monessa tapauksessa, ne eivät näin ollen välttämättä päde kaikkiin. Kuten edellä on jo todettu, voi näet olla tapauksia, joissa toimialajärjestöt saavat julkisia varoja sellaisten toimien rahoittamiseen tai yhteisrahoittamiseen, jotka voisivat tuottaa taloudellista hyötyä markkinatoimijoille. Samoin ei voida sulkea pois sitä, että joissakin olosuhteissa valtio voi (esim. maaseutukoodeksin L. 611-1 §:n nojalla perustetun maatalouden ja elintarvikealan taloudellisen ohjauksen ja yhteensovittamisen lautakunnan kaltaisten elinten kautta) käyttää oikeudellisesti tai tosiasiallisesti todellista vaikutusvaltaa toimialajärjestöjen CVO-maksuilla keräämien varojen käytössä.
96. Tämä toteamus puoltaa tapauskohtaista analyysiä. Käsiteltävä asia osoittaa kuitenkin, ettei voida olettaa, että kaikki toimialajärjestöjen toteuttamat ja CVO-maksuilla rahoitetut toimenpiteet täyttäisivät valtion varoja ja valtiolta peräisin olevaksi katsomista koskevat kriteerit.
97. Toinen huomioni on yleisempi ja koskee juuri valtiontuen käsitettä. Haluan näet yhtyä useiden sellaisten julkisasiamiesten kantaan, jota ovat aiemmin varoittaneet valtiontuen käsitteen liiallisesta venyttämisestä.(39)
98. Tässä yhteydessä huomautan, että pääasian kantajat ja komissio mainitsevat sen seikan, että CIDEF oli ainakin aiemmin järjestänyt ranskalaisen lihan myynninedistämiskampanjoita. Toisaalta muistutan, että maaseutukoodeksin L. 632-6 §:n mukaan CVO-maksuja ”voidaan periä myös tuontituotteista asetuksella säädetyin edellytyksin. Maksut peritään tullissa etua saavien toimialajärjestöjen pyynnöstä ja niiden kustannuksella”.
99. Edellisessä kohdassa kuvatun kaltaisissa tilanteissa ei mielestäni pidä ulottaa valtion varojen ja siten valtiontukien käsitettä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrättyjen rajojen ulkopuolelle. Se, ettei kyse ole valtion varoista, tai se, ettei valtio käytä minkäänlaista valvontavaltaa tiettyjen yksityisten varojen käytössä, ei tarkoita, että toimialajärjestöjen kaltaisten järjestöjen kaikki toimet olisivat välttämättä kaikkien unionin sääntöjen mukaisia.
100. Toimialajärjestöjen toimet voivat ensinnäkin aivan hyvin olla sisämarkkinoita koskevien sääntöjen vastaisia. Se seikka, etteivät CIDEFin kaltaiset yhdistykset ole valtion valvonnan alaisia, ei sinänsä ole este perussopimusten sisämarkkinoita koskevien määräysten soveltamiselle. Oikeuskäytännössä on esimerkiksi SEUT 56 artiklasta todettu johdonmukaisesti, että velvollisuus noudattaa tätä määräystä koskee myös muita kuin julkisia oikeussääntöjä, joiden tarkoituksena on kollektiivisesti säännellä palvelujen tarjoamista. Palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvien rajoitusten poistaminen jäsenvaltioiden väliltä näet vaarantuisi, jos valtion toimeen perustuvien esteiden poistamisen vaikutus tehtäisiin tyhjäksi rajoituksilla, jotka aiheutuvat siitä, että yksityisoikeudelliset yhdistykset ja yhteenliittymät käyttävät oikeudellista itsemääräämisvaltaansa.(40) Oikeuskäytännössä on noudatettu analogista päättelyä erityisesti henkilöiden vapaan liikkuvuuden(41) ja sijoittautumisoikeuden osalta.(42)
101. Erityisesti se, että valtio on päättänyt tehdä sellaisista maksuista pakollisia, joilla on tarkoitus tukea toimialajärjestöjen hoitamia myynninedistämis- tai mainoskampanjoita, joiden tavoitteena on edistää kotimaista tuotantoa tai kotimaisten tuotteiden menekkiä, voisi niin ikään olla sisämarkkinasääntöjen vastaista käytettyjen varojen alkuperästä riippumatta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on esimerkiksi niin, että kotimaisiin ja tuotuihin tuotteisiin samojen perusteiden mukaan kohdistuva vero tai maksu voi olla kielletty, kun kyseisestä verosta tai maksusta saatavat tulot on tarkoitettu käytettäväksi sellaisen toiminnan rahoittamiseen, josta on hyötyä nimenomaan verotetuille kotimaisille tuotteille. Jos kyseisten tuotteiden saamat edut korvaavat täysimääräisesti niihin kohdistuvan veron tai maksun, kyseisen veron tai maksun vaikutukset ilmenevät ainoastaan tuotuihin tuotteisiin nähden, jolloin vero tai maksu on SEUT 30 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan vastaava maksu. Jos kyseiset edut korvaavat sitä vastoin ainoastaan osittain kotimaisiin tuotteisiin kohdistuvan rasituksen, kysymyksessä oleva vero tai maksu on SEUT 110 artiklassa tarkoitettu syrjivä maksu, jonka periminen on kiellettyä sen määrän siltä osalta, joka on varattu korvaamiseen, josta kotimaiset tuotteet hyötyvät.(43)
102. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut tunnetussa asiassa ”Buy Irish” SEUT 43 artiklaa rikotun siitä syystä, että Irlannin hallitus oli myöntänyt tukea yksityiselle elimelle, joka oli järjestänyt mainoskampanjan kotimaisten tuotteiden myynnin ja ostamisen hyväksi rajoittaakseen yhteisön sisäistä kauppaa.(44)
103. Toiseksi toimialajärjestöjen ilman valtiontukea toteuttamat toimet voivat olla syrjiviä muiden jäsenvaltioiden tuottajiin nähden ja siten osoittautua yhteisen maatalouspolitiikan sääntöjen vastaisiksi (SEUT 40 artiklan 2 kohdan toinen alakohta).
104. Valtion päätös määrätä toimialajärjestöjen jäsenten välillä tehdyt tietyt sopimukset yleissitoviksi voi niin ikään kuulua SEUT 101 artiklan, luettuna yhdessä unionisopimuksen 4 artiklan 3 kohdan kanssa, soveltamisalaan, jos toimialajärjestöjen sopimusten tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua sisämarkkinoilla tai jos niistä seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy sisämarkkinoilla. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näissä määräyksissä näet asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus olla toteuttamatta tai pitämättä voimassa toimenpiteitä – vaikka ne olisivat lakeja tai asetuksia –, jotka ovat omiaan poistamaan yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokkaan vaikutuksen. Näin on silloin, kun jäsenvaltio määrää yritykset tekemään SEUT 101 artiklan vastaisia yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä, edistää tällaisten järjestelyjen tekemistä taikka vahvistaa niiden vaikutuksia tai poistaa omalta sääntelyltään sen valtiollisen luonteen siirtämällä yksityisille toimijoille vastuunsa tehdä taloutta ohjaavia päätöksiä.(45)
105. Tässä oli vain muutama esimerkki selvistä tapauksista. Näihin kysymyksiin ei ole aiheellista paneutua tämän enempää, sillä ne eivät ole välittömästi merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa. Esimerkkien avulla voidaan kuitenkin tähdentää, että valtiontukien valvontaa koskevat unionin säännöt ovat vain yksi monista välineistä, joita voidaan soveltaa pääasiassa asianosaisena olevan järjestön kaltaisten järjestöjen toteuttamiin toimiin, jotka saattavat olla omiaan heikentämään sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Korostaisin vielä, ettei valtiontuen käsitteen liiallista venyttämistä voida perustella sillä, etteivät muut välineet ole käyttökelpoisia.
IV Ratkaisuehdotus
106. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämään kysymykseen seuraavasti:
SEUT 107 artiklaa on tulkittava siten, ettei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkoittaman kaltainen kansallisen viranomaisen päätös, jolla sellainen sopimus laajennetaan koskemaan tietyn alan kaikkia ammatinharjoittajia, jolla on otettu kansallisen viranomaisen hyväksymässä toimialajärjestössä käyttöön maksu, josta tehdään näin pakollinen, jotta voidaan toteuttaa tiedotukseen, myynninedistämiseen, ulkosuhteisiin, laadunvarmistamiseen, tutkimukseen ja alan intressien suojaamiseen liittyviä toimenpiteitä sekä hankkia tutkimuksia ja järjestää kuluttajapaneeleja, koske valtiontukea.