OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 21 marca 2013 r.(1)
Sprawa C‑274/12 P
Telefónica S.A.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Pomoc państwa – Decyzja 2011/5/WE – Hiszpańskie przepisy dotyczące podatku od osób prawnych – Uprawnienie do wniesienia skargi przez osoby fizyczne lub prawne na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE – Akty regulacyjne niewymagające środków wykonawczych – Indywidualne oddziaływanie na rzeczywistego beneficjenta krajowego systemu pomocy, który nie jest zobowiązany do jej zwrotu
I – Wprowadzenie
1. Państwa członkowskie rozszerzyły w traktacie z Lizbony zakres przysługujących jednostkom uprawnień do wnoszenia skarg skierowanych przeciwko aktom Unii. Artykuł 263 akapit czwarty TFUE umożliwia obecnie osobie fizycznej lub prawnej wniesienie skargi „na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”. Niniejsze odwołanie stwarza po raz pierwszy okazję do wyjaśnienia, w jakich okolicznościach to nowe uprawnienie do wniesienia skargi znajduje zastosowanie do wydanych przez Komisję decyzji w przedmiocie pomocy.
2. Ponadto zachodzi po raz kolejny potrzeba doprecyzowania określonych w wydanym przed ponad 50 laty wyroku w sprawie Plaumann kryteriów dotyczących wymogu indywidualnego oddziaływania w przypadku tradycyjnego uprawnienia do wnoszenia skarg na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Niniejsze odwołanie odnosi się w tym zakresie do szczególnych okoliczności faktycznych: rzeczywisty beneficjent krajowych przepisów podatkowych zaskarża negatywną decyzję Komisji w przedmiocie pomocy, chociaż zastosowano wobec niego zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań i mógł on zachować przysporzone mu przez te przepisy podatkowe korzyści.
II – Okoliczności powstania sporu
3. Artykuł 12 ust. 5 hiszpańskiej ustawy o podatku od osób prawnych w brzmieniu z dnia 5 marca 2004 r. (zwanej dalej „systemem pomocy”), przewidywał, że w określonych warunkach nabycie udziału w zagranicznym przedsiębiorstwie prowadzi do powstania tzw. wartości firmy, która może być następnie amortyzowana przez okres do dwudziestu lat. Przyjmowana wartość wynikała z różnicy pomiędzy kosztami nabycia udziału a proporcjonalną wartością rynkową poszczególnych przedmiotów majątku przedsiębiorstwa, w którym nabyto udział. Ta amortyzacja powodowała obniżenie zobowiązań podatkowych nabywcy.
4. Komisja uznała to uregulowanie za pomoc państwa, gdyż ze względu na to, iż nie znajdowało ono zastosowania do nabycia udziału w krajowym przedsiębiorstwie, miało ono charakter selektywny, i wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE. Decyzja w sprawie wszczęcia postępowania została opublikowana w dniu 21 grudnia 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
5. Po zakończeniu postępowania Komisja przyjęła decyzję 2011/5/WE(2) (zwaną dalej „sporną decyzją”), której art. 1 brzmi w interesującym nas zakresie w sposób następujący:
„1. Program pomocy [...] jest niezgodny ze wspólnym rynkiem, jeżeli chodzi o pomoc przyznawaną beneficjentom w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia udziałów.
2. Przez cały okres amortyzacji ustanowiony w ramach programu pomocy można jednak nadal stosować obniżki podatków, z których korzystali beneficjenci [...] spełniających odpowiednie warunki programu pomocy do dnia 21 grudnia 2007 r., [...].
[...]
6. Artykuł 4 ust. 1 spornej decyzji nakazuje odzyskanie przez Królestwo Hiszpanii pomocy, która nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 spornej decyzji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej decyzji Królestwo Hiszpanii ma informować Komisję „o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji”.
7. Telefónica S.A. skorzystała z przewidzianego w ramach tego systemu pomocy nabycia udziałów dwukrotnie, za każdym razem przed terminem wskazanym w art. 1 ust. 2 spornej decyzji. Niemniej jednak we wniesionej w dniu 21 maja 2010 r. skardze przeciwko Komisji domaga się ona stwierdzenia nieważności art. 1 ust. 1 spornej decyzji.
8. Postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie T‑228/10 (zwanym dalej „zaskarżonym postanowieniem”), doręczonym spółce Telefónica S.A. w dniu 23 marca 2012 r., Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Zgodnie z treścią uzasadnienia postanowienia sporna decyzja ani nie dotyczy spółki Telefónica S.A. indywidualnie w rozumieniu drugiego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE, ani też nie stanowi aktu regulacyjnego niewymagającego środków wykonawczych w rozumieniu trzeciego wariantu tego przepisu.
III – Postępowanie przed Trybunałem
9. W dniu 1 czerwca 2012 r. Telefónica S.A. (zwana dalej „wnoszącą odwołanie”) złożyła niniejsze odwołanie od postanowienia Sądu i wniosła o:
– uchylenie zaskarżonego postanowienia;
– uznanie skargi w sprawie T‑228/10 za dopuszczalną i przekazanie jej do Sądu w celu wydania rozstrzygnięcia co do istoty sporu,
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
10. Komisja wnosi o:
– oddalenie odwołania;
– obciążenie skarżącej całością kosztów.
11. Postępowanie przed Trybunałem w sprawie niniejszego odwołania składało się najpierw z etapu pisemnego, a w dniu 4 lutego 2013 r. strony przedstawiły swe stanowiska na rozprawie.
IV – Ocena
12. Wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że ten dopuścił się naruszenia prawa Uni; odwołanie to opiera się na trzech podstawach prawnych.
13. Zarzut pierwszy dotyczy prawa do skutecznej ochrony sądowej, a zarzuty drugi i trzeci dotyczą legitymacji procesowej przysługującej na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Podczas gdy zarzut drugi dotyczy ogólnego uprawnienia do wnoszenia skarg przeciwko aktom wydanym m.in. przez Komisji, zarzut trzeci odnosi się do szczególnego uprawnienia do wnoszenia skarg przeciwko aktom regulacyjnym. Ponieważ zagadnienie szczególne poprzedza zagadnienie ogólne, ocenię zarzuty w odwrotnej kolejności.
A – W przedmiocie szczególnej legitymacji procesowej w wypadku kwestionowania aktów regulacyjnych (zarzut trzeci)
14. Wnosząca odwołanie prezentuje w zarzucie trzecim pogląd, że Sąd błędnie ocenił przesłanki przysługiwania legitymacji procesowej ustanowione w art. 263 akapit czwarty TFUE wariant czwarty. Wariant ten dopuszcza skargi skierowane przeciwko aktom regulacyjnym, które dotyczą bezpośrednio skarżącego i nie wymagają środków wykonawczych.
15. W pkt 43–45 zaskarżonego postanowienia Sąd wyjaśnił, że może pozostać nierozstrzygnięte, czy sporna decyzja jest aktem regulacyjnym, gdyż w każdym razie wymaga ona środków wykonawczych. Dlatego też uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE jest z góry wykluczone.
16. Jako że Trybunał w razie powstania takiej potrzeby jest uprawniony do zastąpienia uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia innym uzasadnieniem(3), uważam za stosowne, aby poniżej badać nie tylko zagadnienie, czy Sąd właściwie interpretował przesłanki dotyczące zaskarżania aktów wykonawczych, lecz także ocenić wszystkie przesłanki przysługiwania legitymacji procesowej, jakie zostały przewidziane w ramach trzeciego wariantu art. 263 akapit czwarty TFUE.
1. Akt regulacyjny
17. Aby wnosząca odwołanie mogła wyprowadzić uprawnienie do wniesienia skargi z trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE, sporna decyzja musiałaby być aktem regulacyjnym.
18. Tak jak to wywiodłam już w innej sprawie, do aktów regulacyjnych zalicza się wszystkie akty o zasięgu ogólnym, jednakże z wyjątkiem aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE(4). Do tej kategorii można zaliczyć także decyzję(5) wydaną na podstawie art. 288 akapit czwarty TFUE, w szczególności, jeżeli nie jest ona skierowana do określonych adresatów(6).
19. Niniejsza decyzja, która została wydana jeszcze w okresie obowiązywania art. 249 akapit czwarty WE, nie jest aktem ustawodawczym, gdyż nie przyjęto jej w ramach procedury ustawodawczej.
20. Tak więc pozostaje dokonać oceny, czy ma ona charakter generalny.
21. Zgodnie z definicją stosowaną zwykle przez orzecznictwo akt posiada charakter generalny, jeżeli odnosi się do sytuacji określonych w sposób obiektywny oraz wywiera skutki prawne dla określonej w sposób generalny i abstrakcyjny kategorii adresatów(7).
22. Przeciwko spełnieniu tych przesłanek w wypadku spornej decyzji przemawia przede wszystkim to, że jest ona skierowana wyłącznie do jednego określonego adresata, a mianowicie zgodnie z jej art. 7 – do Królestwa Hiszpanii. W ocenie Komisji taka decyzja nie może mieć generalnego charakteru, ponieważ jest wiążąca jedynie dla jej adresata.
23. Na wstępie należy wyjaśnić, iż moc wiążąca aktu prawnego nie może być utożsamiana z jego generalnym charakterem, ponieważ zarówno art. 249 akapit drugi WE, jak i art. 288 akapit drugi TFUE wprowadzają w odniesieniu do rozporządzeń rozróżnienie między ich generalnym charakterem a tym, w jakim zakresie są one wiążące.
24. Za stanowiskiem Komisji przemawia jednak to, że Trybunał w odniesieniu do art. 173 ust. 2 traktatu EWG wielokrotnie stwierdził, iż jako decydujące kryterium odróżniające akt stanowienia prawa od decyzji w rozumieniu art. 189 traktatu EWG należy traktować okoliczność, czy dany akt ma charakter generalny(8). Trybunał upatrywał zatem właśnie charakterystycznej cechy decyzji w tym, że nie ma ogólnego charakteru(9).
25. Decyzje takie jak niniejsza sporna decyzja, skierowane do jednego lub kilku państw członkowskich, stanowią jednak szczególną kategorię, gdyż każde państwo członkowskie ucieleśnia także krajowy porządek prawny. Decyzje skierowane do państw członkowskich są ponadto wiążące dla wszystkich organów państwa członkowskiego, włącznie z sądami(10). Decyzje skierowane do państw członkowskich mogą zatem kształtować krajowy porządek prawny i w ten sposób uzyskać charakter generalny, mimo że są one skierowane tylko do jednego adresata. Wskazuje na to też orzecznictwo, zgodnie z którym osoby, których taka decyzja dotyczy, mogą powoływać się na postanowienia decyzji, która jest skierowana jedynie do państwa członkowskiego(11). Nie jest więc zaskoczeniem, iż także Trybunał w pojedynczych przypadkach uznał, że takie decyzje mają charakter generalny(12).
26. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja Komisji taka jak sporna decyzja w niniejszej sprawie, zabraniająca stosowania systemu pomocy, stanowi dla potencjalnych beneficjentów generalną normę prawną obowiązującą w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołującą skutki prawne dla pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny(13). Dla potencjalnych beneficjentów systemu pomocy decyzja Komisji ma zatem charakter aktu „o charakterze generalnym”(14).
27. Zakaz stosowania systemu pomocy jest zatem skierowany co prawda jedynie do danego państwa członkowskiego, jednocześnie jednak zmieniony zostaje przez to także krajowy porządek prawny, gdyż w wyniku decyzji Komisji system pomocy nie może być stosowany przez żadną z instytucji państwowych. W ten sposób skutki prawne powstają również w stosunku do wszystkich podmiotów objętych zakresem stosowania danego uregulowania. Ponieważ uregulowanie systemu pomocy znajduje zastosowanie w odniesieniu do określonych obiektywnie sytuacji oraz do określonej w sposób ogólny i abstrakcyjny kategorii osób, to samo dotyczy decyzji Komisji, która zakazuje stosowania tego systemu.
28. Zakazany częściowo w niniejszej sprawie przez sporną decyzję hiszpański system opodatkowania osób prawnych znajdował zastosowanie do obiektywnie określonych stanów faktycznych związanych z wewnątrzwspólnotowym nabyciem udziałów, a jego adresatami był określony ogólnie i abstrakcyjnie krąg podatników. Co najmniej w zakresie, w jakim w spornej decyzji stwierdzona została częściowa niezgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem, ma ona charakter generalny.
29. Tylko w takim zakresie wnosząca odwołanie zaskarżyła decyzję. Jej skarga jest zatem skierowana przeciwko aktowi regulacyjnemu w rozumieniu trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE.
2. Akt, który nie wymaga środków wykonawczych
30. Dla przysługiwania uprawnienia do wniesienia skargi na podstawie trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE jest ponadto konieczne, aby zaskarżony akt prawny nie wymagał środków wykonawczych.
31. W pkt 43–45 zaskarżonego postanowienia Sąd stoi na stanowisku, że przesłanka ta nie jest spełniona. Już bowiem z art. 6 ust. 2 spornej decyzji jego zdaniem wynika, że do odzyskania pomocy konieczne są środki wykonawcze. Ponadto także samo stwierdzenie niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem wymaga wykonania, w szczególności w formie odmowy objęcia wynikającymi z tego systemu przywilejami podatkowymi.
32. Wnosząca odwołanie sprzeciwia się temu, podnosząc, iż stwierdzenie niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem jest bezpośrednio skuteczne i nie wymaga środków wykonawczych. Sąd jej zdaniem narusza prawo, jeżeli w zaskarżonej decyzji przyjmuje, że decyzja wymaga środków wykonawczych tylko dlatego, że odzyskanie udzielonej pomocy wymaga takich działań. Odzyskanie pomocy ma bowiem podrzędne znaczenie w stosunku do zakazu stosowania systemu pomocy w wyniku stwierdzenia jego niezgodności ze wspólnym rynkiem, stanowiącego główny przedmiot decyzji.
33. W związku z tymi wywodami należy przede wszystkim stwierdzić, iż ocena, czy zaskarżony akt prawny wymaga środków wykonawczych, musi opierać się na przedmiocie skargi. Przedmiotem skargi jest jedynie stwierdzenie częściowej niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem zawarte w art. 1 ust. 1 spornej decyzji, a nie – odzyskanie udzielonej pomocy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej decyzji. Tak więc następnie należy jedynie wyjaśnić to, czy stwierdzenie częściowej niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
34. Jednakże nie można z góry wykluczyć, że odzyskanie pomocy stanowi środek wykonawczy w odniesieniu do stwierdzenia jej niezgodności ze wspólnym rynkiem. Zależy to od sposobu rozumienia ocenianej w tym miejscu przesłanki legitymacji procesowej.
a) Brzmienie postanowienia traktatowego
35. Taki sposób rozumienia nie przychodzi łatwo, biorąc pod uwagę brzmienie trzeciego wariantu art. 263 akapit czwarty TFUE.
36. Na wstępie można byłoby przyjąć za stronami niniejszego sporu, że środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE oznaczają wyłącznie stosowanie aktu w odniesieniu do konkretnego przypadku. Przeciwko takiemu rozumieniu przemawia jednakże okoliczność, iż także w art. 311 akapit czwarty zdanie pierwsze TFUE występuje pojęcie „środka wykonawczego”, odnoszące się tam do rozporządzenia, które zgodnie z art. 288 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE ma właśnie zasięg ogólny. Jeszcze inny wariant znaczeniowy zawiera francuska wersja TFUE, która pojęcie „mésures d’exécution” stosuje dodatkowo w art. 299 akapit czwarty zdanie drugie TFUE, a mianowicie w rozumieniu środka egzekucyjnego, czyli rzeczywistego wykonania aktu prawnego.
37. Jeszcze mniej jasno przedstawia się sytuacja w odniesieniu do zagadnienia, kiedy akt regulacyjny „wymaga” takiego środka wykonawczego. Niemiecki i angielski(15) tekst art. 263 akapit czwarty TFUE opisuje logiczne lub czasowe następstwo: akt prawny prowadzi do (późniejszych) środków wykonawczych. Jednakże akt prawny podczas jego stosowania w odniesieniu do konkretnego zdarzenia zawsze pociąga za sobą środki wykonawcze, niezależnie od tego, czy mają one charakter prawny, czy też faktyczny, jak w wypadku przymusowego wykonania. Zgodnie z tym jedynie akt prawny, któremu brak jest zakresu stosowania, nie pociągałby nigdy za sobą środków służących jego wykonaniu.
38. Ponadto francuskie(16) brzmienie art. 263 akapit czwarty TFUE może być też tak rozumiane, że akt prawny nie może obejmować środków wykonawczych. Podobne niemieckie sformułowanie można znaleźć w pracach przygotowawczych nad tym postanowieniem(17). Trudno byłoby jednak zrozumieć, dlaczego zgodnie z tym właśnie akt prawny, który obejmuje już środki wykonawcze i dlatego nie wymaga już dalszych, nie mógłby zostać zaskarżony.
b) Geneza tego postanowienia
39. Mając to na uwadze znaczenie przesłanki dotyczącej środków wykonawczych można ustalić, jedynie uwzględniając historię powstania trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE.
40. Tak jak to wywiodłam już bliżej w innej sprawie, trzeci wariant w art. 263 akapit czwarty TFUE ma swoje źródło w projekcie traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy przygotowanym przez Konwent Europejski(18). Dodanie słów dotyczących „środków wykonawczych” miało ograniczyć rozszerzenie uprawnienia do wnoszenia skarg do przypadków, w których jednostka „najpierw powinna naruszyć prawo, aby móc zwrócić się do sądu”(19). Takie stanowisko zostało już wcześniej wyrażone przez rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie. W jego ocenie jednostka nie ma zapewnionej odpowiedniej ochrony sądowej, jeżeli może zakwestionować ważność aktu prawa Unii tylko w takim wypadku, gdy najpierw naruszy przepisy zawarte w takim akcie, a następnie, w celu obrony w skierowanym przeciwko niej postępowaniu karnym lub cywilnym, powołuje się na nieważność danego aktu prawnego(20).
41. W kontekście tego uznanego celu(21) trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE wymóg dotyczący środków wykonawczych aktu regulacyjnego powinien być rozumiany w ten sposób, że akt prawny – zgodnie z jednomyślnymi stanowiskami reprezentowanymi przez strony niniejszego postępowania sądowego – oddziałuje bezpośrednio na jednostkę, nie wymagając zastosowania środków wykonawczych(22). To kryterium konieczności stosowania środków wykonawczych odpowiada znaczeniu i celowi legitymacji procesowej. Tylko w przypadku, gdy sam akt regulacyjny wywołuje dla jednostki ostateczne skutki prawne, konieczna jest także bezpośrednia ochrona prawna.
42. Należy przy tym wprowadzić rozróżnienie pomiędzy abstrakcyjnymi i konkretnymi skutkami aktu prawnego. Jak już bowiem wskazano, częścią definicji aktu o charakterze generalnym jest to, że wywiera on skutki prawne dla określonej w sposób generalny i abstrakcyjny kategorii adresatów(23). Z faktu istnienia takich abstrakcyjnych skutków prawnych, które mogą powstać w wyniku stosowania normy prawnej, nie mogą jednak już wyciągnąć wniosku, że dany akt prawny nie wymaga dalszych środków wykonawczych. W przeciwnym wypadku dodatkowa przesłanka, iż akt regulacyjny nie może wymagać środków wykonawczych, byłaby pozbawiona sensu. Skutki prawne, które muszą zostać stwierdzone w tym względzie, muszą być tak konkretne, że nie wymagają one żadnej dalszej indywidualizacji w odniesieniu do jednostek. Innymi słowy, sam akt regulacyjny musi ostatecznie określać skutki prawne, jakie pociąga on dla każdej jednostki.
c) Konieczność środków wykonawczych w przypadku spornej decyzji
43. O ile na poziomie abstrakcyjnym jeszcze może się wydawać, że istnieje jeszcze konsensus pomiędzy stronami, zupełnie nie zgadzają się one co do tego, czy niniejsza sporna decyzja wymaga środków wykonawczych.
44. Zdaniem Komisji sporna decyzja wymaga środków wykonawczych, gdyż jest ona wiążąca jedynie dla jej adresata, Królestwa Hiszpanii. Dotyczy to w szczególności odzyskania udzielonej pomocy, co wymaga przyjęcia przez Hiszpanię dalszych aktów prawnych.
45. Wnosząca odwołanie podnosi natomiast, że sporna decyzja pod wieloma względami wywołuje bezpośrednie skutki prawne. Nie dotyczą one wyłącznie Królestwa Hiszpanii. Zawarty w art. 1 ust. 1 spornej decyzji bezpośrednio obowiązujący zakaz stosowania systemu pomocy uniemożliwia także bezpośrednio rzeczywistym i potencjalnych beneficjentom dalsze korzystanie z tego systemu pomocy.
46. W pierwszej kolejności należy wbrew uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stanowisku Komisji stwierdzić, że odzyskanie udzielonej pomocy nie jest koniecznym środkiem wykonawczym w odniesieniu do zawartego w art. 1 ust. 1 spornej decyzji częściowego stwierdzenia niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem. Stwierdzenie to jest co prawda konieczną – albo „logiczną”(24) – przesłanką odzyskania pomocy, jednakże, tak jak to wynika z art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999(25) oraz z sytuacji wnoszącej odwołanie, odzyskanie nie musi być następstwem stwierdzenia niezgodności, lecz wynika z odrębnej decyzji Komisji. Zawarty w art. 4 ust. 1 spornej decyzji nakaz, zgodnie z którym Hiszpania jest zobowiązana do odzyskania określonej pomocy, jest więc samodzielną częścią decyzji; konieczność wykonania decyzji w tym zakresie jest, z uwagi na brak zaskarżenia, dla niniejszego przedmiotu sporu bez znaczenia.
47. Tak więc dla legitymacji procesowej wnoszącej odwołanie znaczenie ma jedynie to, czy dla stwierdzenia częściowej niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem jako takiego są konieczne środki wykonawcze.
48. Wnosząca odwołanie ma niewątpliwie rację, iż to stwierdzenie wywołuje bezpośrednio konkretne skutki prawne. Taki skutek występuje jednak najpierw jedynie wobec państwa członkowskiego, do którego decyzja jest skierowana. W tym zakresie Komisja słusznie zwraca uwagę na to, iż taka decyzja zgodnie z art. 249 akapit czwarty WE nie jest wiążąca dla innych osób.
49. Jak już na to wskazano, decyzja skierowana jedynie do państwa członkowskiego skutkuje jednak zmianą krajowego porządku prawnego(26). W takim zakresie powstają, ze względu na brak możliwości stosowania systemu pomocy, także skutki prawne dla osób, które są objęte zakresem stosowania tego systemu. Dlatego też należy ocenić konieczność zastosowania środków wykonawczych także na podstawie tych skutków.
50. W tym zakresie należy stwierdzić, że dla beneficjentów tego systemu pomocy takie konieczne konkretne i ostateczne skutki prawne nie występują. Artykuł 1 ust. 1 spornej decyzji nie reguluje tego, jakie skutki wywołuje brak możliwości stosowania tego systemu pomocy dla danego podatnika. Skutki te wynikają dopiero z decyzji podatkowej, gdyż w przypadku podatnika zakaz lub nakaz nie wynika z samego braku możliwości stosowania systemu pomocy. Ponadto skutki, jakie ma brak możliwości stosowania systemu pomocy dla treści decyzji podatkowej, nie są jednakowe dla każdej osoby objętej zakresem stosowania tego systemu. W pierwszej kolejności w danym okresie podatkowym musiało mieć miejsce nabycie udziału w przedsiębiorstwie. Oprócz tego jego konkretne skutki są dla każdego podmiotu, którego on w generalny sposób dotyczy, zróżnicowane, w zależności od wysokości wartości firmy przyjętej w ramach systemu pomocy oraz w zależności od wysokości zysku lub straty, którą należy poza tym ustalić.
51. Tak więc w przypadku podatnika konieczna jest indywidualizacja skutków prawnych braku możliwości stosowania systemu pomocy za pomocą decyzji podatkowej. Decyzja podatkowa jest zatem środkiem wykonawczym, który jest w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE „wymagany” przez art. 1 ust. 1 spornej decyzji.
52. W tym zakresie jest też bez znaczenia to, czy jest to środek wykonawczy Unii lub – jak w niniejszej sprawie – państwa członkowskiego, gdyż zarówno system ochrony prawnej Unii, jak i jej system administracji oparty jest na współdziałaniu organów Unii z państwami członkowskimi.
53. Częściowy brak możliwości stosowania systemu pomocy ustanowionego w hiszpańskich przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych nie jest też zakazem, który mógłby zostać naruszony przez podatnika i narazić go na sankcje. Pod względem prawnym ten brak możliwości zastosowania skutkuje pozbawieniem możliwości skorzystania z ulgi podatkowej. Nie widzę powodów, dla których podatnik nie może – i nie można od niego tego wymagać – dokonać w swojej deklaracji podatkowej odpisu amortyzacyjnego zgodnie z uregulowaniami przewidzianymi w ramach systemu pomocy i wystąpić przed sądem krajowym o ochronę prawną przed negatywną w tym zakresie decyzją podatkową. Sąd krajowy może w takim postępowaniu ocenić jako kwestię wstępną zgodność z prawem art. 1 ust. 1 spornej decyzji i, w razie zaistnienia takiej potrzeby, przedłożyć Trybunałowi na podstawie art. 267 TFUE pytanie dotyczące jego ważności.
54. W tym kontekście bez znaczenia jest też okoliczność, że wnosząca odwołanie, z uwagi na brak pewności w zakresie planowania swoich działań, zrezygnowała ze skorzystania z systemu pomocy. Co prawda, zgodnie z przedstawionymi przez nią informacjami po upływie ostatecznego terminu, do którego obowiązywała zgodnie z art. 1 ust. 2 spornej decyzji ochrona uzasadnionych oczekiwań, dokonała takiej restrukturyzacji dwóch nabytych udziałów, iż i tak nie byłyby one objęte systemem pomocy, efektem czego nie byłoby możliwości przeprowadzenia badania tej kwestii wstępnej. Ta konsekwencja wynika jednak jedynie z jej oceny prawdopodobieństwa utrzymania spornej decyzji w mocy i działań podjętych w wyniku tej oceny, nie zaś z uwagi na brak możliwości wniesienia bezpośredniej skargi do sądu. Nawet w przypadku istnienia możliwości wniesienia skargi wnosząca odwołanie w momencie nabywania udziałów nie miałaby jeszcze pewności prawnej.
55. Tak więc Sąd w konsekwencji zasadnie uznał w pkt 44 zaskarżonego postanowienia, że odmowa przyznania przewidzianej w systemie pomocy ulgi podatkowej jest środkiem wykonawczym do spornej decyzji.
56. Artykuł 1 ust. 1 spornej decyzji wymaga zatem środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Skarga nie jest zatem skierowana przeciwko aktowi regulacyjnemu niewymagającemu środków wykonawczych.
3. Wniosek częściowy
57. Wnoszącej odwołanie nie przysługiwała zatem legitymacja procesowa na podstawie trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE, gdyż sporna decyzja była co prawda aktem regulacyjnym, jednakże wymagała ona środków wykonawczych. Trzeci zarzut jest zatem bezzasadny.
4. Bezpośrednie oddziaływanie
58. Na wypadek, gdyby Trybunał w tym zakresie doszedł do innego wniosku, w celu stwierdzenia tego, czy wnoszącej odwołanie przysługuje legitymacja procesowa na podstawie trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE, należałoby jeszcze zbadać, czy art. 1 ust. 1 spornej decyzji dotyczy jej bezpośrednio.
59. Jako że brak jest jakiegokolwiek powodu, aby interpretować przesłankę bezpośredniego oddziaływania w tym miejscu inaczej niż w drugim wariancie art. 263 akapit czwarty TFUE(27), należy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjąć bezpośrednie oddziaływanie, jeżeli, po pierwsze, zaskarżony akt wywołuje bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki i, po drugie, nie pozostawia żadnego zakresu swobodnego uznania swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, a wykonanie to ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu prawa Unii, bez potrzeby stosowania przepisów wykonawczych(28).
60. W przypadku drugiej przesłanki należy wyjść z założenia, że zaskarżony akt wymaga jeszcze wykonania. Właśnie taka sytuacja nie występuje w przypadku aktu, który nie wymaga aktów wykonawczych. Takie akty oddziałują zawsze automatycznie, a ich skutki prawne wynikają wyłącznie z uregulowania prawa Unii.
61. Dlatego też w przypadku trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE znaczenie ma jedynie to, czy zaskarżony akt bezpośrednio oddziałuje na sytuację prawną skarżącego. W ten sposób powstaje związek z konkretnym skarżącym. Dwie pierwsze przesłanki odnoszą się bowiem jedynie do zaskarżonego aktu, bez uwzględniania sytuacji skarżącego. Jeżeli poprzestano by na tym, każda osoba mogłaby wnieść skargę przeciwko aktowi regulacyjnemu niewymagającemu środków wykonawczych, niezależnie od tego, czy objęta jest w ogóle zakresem jego stosowania. Wymóg bezpośredniego oddziaływania służy zatem, tak samo jak w drugim wariancie z art. 263 akapit czwarty TFUE, wyłączeniu możliwości wniesienia skargi powszechnej.
62. Jeżeli jednak skarżący objęty jest zakresem stosowania takiego aktu, musi on go dotyczyć bezpośrednio. Taka sytuacja występuje w przypadku wnoszącej odwołanie, jeżeli objęta jest ona zakresem stosowania systemu pomocy, którego stosowanie zostało zakazane na podstawie art. 1 ust. 1 spornej decyzji. Jako że jest ona w Królestwie Hiszpanii płatnikiem podatku od osób prawnych, w przypadku, gdyby Trybunał uznał, że decyzja w tym zakresie jest aktem regulacyjnym niewymagającym środków wykonawczych, dotyczyłaby ona jej bezpośrednio.
B – W przedmiocie ogólnego uprawnienia do wniesienia skargi skierowanej przeciwko wszelkim działaniom (drugi zarzut)
63. W drugim zarzucie wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, iż z naruszeniem prawa zastosował orzecznictwo dotyczące dopuszczalności skarg wniesionych na podstawie drugiego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE przeciwko decyzjom w sprawach pomocy państwa. Zgodnie z tym wariantem każda osoba może wnieść skargę przeciwko wszelkim wydanym przez Komisję aktom, które co prawda nie są do niej skierowane, ale dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.
64. W zaskarżonym postanowieniu sąd uznał, że sporna decyzja nie dotyczy indywidualnie wnoszącej odwołanie. W pkt 23–26 wyjaśnił, że decyzja Komisji zakazująca stosowania systemu pomocy dotyczy indywidualnie przedsiębiorstwa jedynie wtedy, gdy jest ono rzeczywiście beneficjentem tego systemu, a Komisja nakazuje odzyskanie otrzymanej pomocy. Co prawda wnosząca odwołanie jest rzeczywistym beneficjentem systemu pomocy, jednakże korzysta ona z ochrony uzasadnionych oczekiwań na podstawie art. 1 ust. 2 spornej decyzji i właśnie jej nie dotyczy odzyskiwanie otrzymanej pomocy.
65. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia ich od wszelkich innych osób, i w związku z tym indywidualizuje ich w sposób podobny jak adresata decyzji(29). Tak jak to wywiodłam już w innej sprawie, to orzecznictwo powinno być dalej uwzględniane w odniesieniu do legitymacji procesowej przysługującej na podstawie nowej wersji art. 263 akapit czwarty TFUE(30).
66. W odniesieniu do rzeczywistych beneficjentów indywidualnej pomocy przyznanej w ramach systemu pomocy, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję, Trybunał uznał, że wydana przez tę instytucję decyzja dotyczy ich indywidualnie(31). W szczególności zwrócił uwagę na to, że nakaz odzyskania korzyści naraża beneficjentów tego systemu na ryzyko, iż korzyści, które zostały im przysporzone, zostaną odzyskane i tym samym będzie to miało wpływ na ich sytuację prawną. Poza tym ewentualność, że w późniejszym czasie korzyści uznane za bezprawne nie zostaną odzyskane od ich beneficjentów, nie wyklucza uznawania ich za podmioty, których decyzja dotyczy indywidualnie(32).
67. Wnosząca odwołanie uważa, iż to orzecznictwo znajduje zastosowanie do jej sytuacji. Chociaż zgodnie z art. 1 ust. 2 spornej decyzji nie musi ona zwracać otrzymanej pomocy, jest ona w swym przekonaniu narażona na ryzyko zwrotu. To ryzyko wynika z okoliczności, że jeden z konkurentów wniósł skargę do Sądu skierowaną przeciwko temu postanowieniu spornej decyzji(33). Z drugiej strony możliwe jest wniesienie przez krajowe podmioty trzecie skargi opartej na podstawie stwierdzenia częściowej niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem.
68. Zdaniem Komisji zdarzenia, które następują po wydaniu spornej decyzji, są bez znaczenia dla oceny jej indywidualnego oddziaływania. Dotyczy to w szczególności ewentualnych odnoszących się do spornej decyzji orzeczeń sądowych.
69. W ramach oceny drugiego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE należy na wstępie także uwzględnić przedmiot skargi. Wnosząca odwołanie zaskarżyła jedynie art. 1 ust. 1 spornej decyzji, w którym stwierdzono częściową niezgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem. Indywidualne oddziaływanie na wnoszącą odwołanie musiałoby zatem wynikać z tego postanowienia.
70. Abstrahując od nakazu odzyskania pomocy, który nie jest przedmiotem skargi, art. 1 ust. 1 spornej decyzji skutkuje w przypadku wnoszącej odwołanie na wstępie jedynie tym, iż nie będzie mogła ona w przyszłości korzystać z systemu pomocy. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedsiębiorstwo nie może zaskarżyć decyzji Komisji zakazującej wprowadzenia systemu pomocy sektorowej, jeżeli ta decyzja dotyczy przedsiębiorstwa wyłącznie z powodu jego przynależności do tego sektora oraz posiadanego przez nie charakteru potencjalnego beneficjenta wspomnianego systemu pomocy(34). Indywidualne oddziaływanie nie może zatem wynikać w przypadku wnoszącej odwołanie z okoliczności, iż należy ona do potencjalnych beneficjentów systemu pomocy. Rzeczywista korzyść uzyskana w przeszłości nie wyróżnia jej z kręgu podmiotów, które w przyszłości nie będą już mogły skorzystać z ulgi.
71. W zakresie, w jakim wnosząca odwołanie podnosi jako rzeczywisty beneficjent ryzyko, że zostanie od niej zażądany zwrot już otrzymanych korzyści, należy stwierdzić, że w każdym razie takie ryzyko musi wynikać z samej spornej decyzji. Także przytoczone przez wnoszącą odwołanie orzecznictwo, które odnosi się do samego ryzyka odzyskania pomocy, dotyczyło takiego ryzyka, gdyż z ówczesnych decyzji Komisji nie wynikało jasno, czy w konkretnym przypadku dana pomoc została przyznana bezprawnie i czy z tego powodu winna ona zostać odzyskana(35).
72. Jednakże zgodnie ze sporną w niniejszej sprawie decyzją wnosząca odwołanie bez wątpienia nie będzie musiała dokonywać zwrotu pomocy. Dlatego też ryzyko nie wynika ze spornej decyzji, lecz pojawi się jedynie w przypadku konieczności zmiany spornej decyzji w wyniku działań podmiotu trzeciego. Wnosząca odwołanie będzie mogła w przypadku zaistnienia takiej potrzeby zaskarżyć taką nową decyzję, czemu nie będzie mogła przeszkodzić prawomocność rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach.
73. Stwierdzenie w spornej decyzji częściowej niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem nie skutkuje też w przypadku ewentualnego wniesienia skargi przez krajowe podmioty trzecie ryzykiem utraty uzyskanych korzyści. W tym względzie Komisja słusznie wskazała, iż sądy krajowe są związane sporną decyzją i udzieloną w niej ochroną uzasadnionych oczekiwań. Ochrona uzasadnionych oczekiwań wynikająca z art. 1 ust. 2 spornej decyzji obejmuje też dalsze roszczenia, jakich wnosząca odwołanie może się obawiać.
74. W konsekwencji więc Sąd w zaskarżonym postanowieniu słusznie przyjął, że art. 1 ust. 1 spornej decyzji nie dotyczy wnoszącej odwołanie indywidualnie w rozumieniu drugiego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE. Tak więc drugi zarzut jest także bezzasadny.
C – W przedmiocie naruszenia prawa do skutecznej ochrony prawnej (trzeci zarzut)
75. Wreszcie wnosząca odwołanie podnosi w zarzucie pierwszym, że zaskarżone postanowienie narusza przysługujące jej prawo do skutecznej ochrony sądowej. Prawo to wynika z art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej EKPC), oraz z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
76. Odnośnie do tego zagadnienia Sąd stwierdził w pkt 38 zaskarżonego postanowienia, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym zaproponował wystąpienie z zapytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w celu zakwestionowania, w przypadku zaistnienia takiej potrzeby, ważności spornej decyzji.
77. Wnosząca odwołanie uważa natomiast, że ta możliwość nie jest skuteczna, gdyż w ten sposób nie ma zapewnionego dostępu do sądu Unii. Po pierwsze, jej zdaniem brak jest pewności co do tego, czy możliwe jest w ogóle wszczęcie sporu na poziomie krajowym(36). Po drugie, procedura prejudycjalna nie jest porównywalna z wszczętym na podstawie art. 263 TFUE postępowaniem skargowym z uwagi na brak pewności co do tego, czy przedłożone zostanie pytanie w trybie prejudycjalnym, oraz z uwagi na długość i warunki takiego postępowania.
78. W mojej opinii w sprawie C‑583/11 P wyjaśniłam już szczegółowo, że prawo do skutecznej skargi na podstawie art. 47 karty przy uwzględnieniu art. 6 i 13 EKPC nie musi wiązać się z posiadaniem możliwości wniesienia bezpośredniej skargi przeciwko aktom ustawodawczym(37). To samo dotyczy spornej w niniejszej sprawie decyzji o charakterze generalnym, gdyż przewidziany w traktatach system ochrony prawnej wspierający się na sądach Unii oraz sądach krajowych, zapewnia także w takim przypadku efektywną ochronę prawną w drodze zarzutu o charakterze incydentalnym(38).
79. W odniesieniu do prawa do skutecznej skargi nie byłoby wystarczające, jeżeli jednostka musiałaby najpierw naruszyć prawo i przez to narazić się na wynikającą z tego sankcję, aby ocenić zgodność z prawem aktu prawnego w ramach zaskarżenia takiej sankcji(39). W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że taka sytuacja występuje(40).
80. Ponieważ zaskarżone postanowienie ani nie narusza art. 47 karty, ani też nie narusza art. 6 i 13 EKPC, także zarzut pierwszy jest bezzasadny.
D – W przedmiocie interesu prawnego
81. Ponieważ wszystkie trzy zarzuty wnoszącej odwołanie są bezpodstawne, należy oddalić odwołanie jako bezzasadne. Jednakże w przypadku gdyby Trybunał przyjął, że przysługuje jej uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie drugiego lub trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE, należałoby jeszcze zbadać istnienie interesu prawnego wnoszącej odwołanie.
82. W postępowaniu przed Sądem Komisja uzasadniała zarzut niedopuszczalności także brakiem interesu prawnego skarżącej. W pkt 46 zaskarżonego postanowienia Sąd pozostawił to zagadnienie nierozstrzygnięte.
83. W ramach niniejszego postępowania Komisja powołuje się ponownie na brak interesu prawnego we wniesieniu skargi i wnosi do Trybunału o utrzymanie w mocy postanowienia, w odpowiednim przypadku zmieniając jego uzasadnienie.
84. Wnosząca odwołanie podnosi natomiast, że posiada interes prawny w uchyleniu art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, pozwala jej to uniknąć ryzyka poniesienia szkody w efekcie ewentualnie wynikającego ze stwierdzenia niezgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem odmówienia jej ochrony uzasadnionych oczekiwań. Po drugie, wnosząca odwołanie mogłaby w przyszłości znowu korzystać z systemu pomocy. Co prawda Królestwo Hiszpanii zniosło ten system w wyniku spornej decyzji, jednakże uchylenie art. 1 ust. 1 stworzyłoby możliwość jego przywrócenia lub też dochodzenia odszkodowania od państwa hiszpańskiego.
85. Skarga jest tylko wtedy dopuszczalna, jeżeli, w kontekście przedmiotu skargi skarżący posiada interes prawny, co oznacza, że ta skarga może w efekcie doprowadzić do poprawy sytuacji wnoszącego ją podmiotu(41).
86. W mojej ocenie nie powinno stawiać się nadmiernych wymagań dla stwierdzenia takiej korzyści. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy spełnione są już rygorystyczne przesłanki z drugiego lub trzeciego wariantu z art. 263 akapit czwarty TFUE, co należy przyjąć w ramach niniejszej, dokonywanej pomocniczo, oceny. Wymóg istnienia interesu prawnego ma chronić wszystkich uczestników przed sporem, który nie może przynieść skarżącej żadnej korzyści. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
87. Niewątpliwie nie stwierdzam istnienia korzyści w odniesieniu do nabytych udziałów, co do których art. 1 ust. 2 spornej decyzji zapewnia wnoszącej odwołanie ochronę uzasadnionych interesów, gdyż uchylenie zakwestionowanego art. 1 ust. 1 nie prowadziłoby w tym zakresie do żadnej zmiany sytuacji prawnej(42). Inna ocena byłaby jednak uzasadniona, jeżeli Trybunał przyjąłby, że legitymacja procesowa przysługuje jedynie na podstawie drugiego wariantu z art. 263 ust. 4 TFUE, uzasadniając to w ten sposób, że w wyniku wydania spornej decyzji istnieje ryzyko, że zażąda się od wnoszącej odwołanie zwrotu pomocy.
88. Jednakże w każdym razie skarga mogłaby przynieść wnoszącej odwołanie korzyść ze względu na to, że w hiszpańskim porządku prawnym nie obowiązywałby już zakaz stosowania korzystnego dla wnoszącej odwołanie systemu pomocy.
89. Należałoby zatem przyjąć, że wnosząca odwołanie posiada interes prawny. Jeżeli więc Trybunał przyznałby wnoszącej odwołanie legitymację procesową na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, skarga byłaby dopuszczalna. Zaskarżone postanowienie nie mogłoby zatem zostać utrzymane w mocy w drodze zmiany uzasadnienia przez przyjęcie, że wnosząca odwołanie nie ma interesu w ochronie prawnej. Przeciwnie, odwołanie byłoby zasadne, a zaskarżone postanowienie podlegałoby uchyleniu.
E – Podsumowanie
90. Jako że w mojej ocenie wszystkie zarzuty wnoszącej odwołanie są bezzasadne, należy zgodnie z wnioskiem Komisji oddalić odwołanie.
V – W przedmiocie kosztów
91. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Dlatego też na podstawie żądania Komisji należy zgodnie z art. 138 § 1 w związku z art. 184 § 1 regulaminu postępowania obciążyć wnoszącą odwołanie kosztami.
VI – Wnioski
92. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Wnosząca odwołanie zostaje obciążona kosztami.