MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. január 31.(1)
C‑677/11. sz. ügy
Doux Élevage SNC,
Coopérative agricole UKL‑ARREE
kontra
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire,
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
(A Conseil d’État [Franciország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Államok által nyújtott támogatások – Kötelező hozzájárulást bevezető megállapodásnak valamely ágazat összes szakmai szereplőjére való kiterjesztése – Állami források – Betudhatóság”
1. A jelen ügy lehetőséget nyújt a Bíróság számára, hogy az állami támogatások területén újból foglalkozzon az „állami források” és az „államnak való betudhatóság” fogalmával.
2. A Conseil d’État (Államtanács, Franciaország) ugyanis azt kéri, hogy tisztázzuk a Pearle és társai ügyben hozott ítélet(2) hatályát azon kérdés eldöntése érdekében, hogy valamely nemzeti hatóság olyan határozata, amely az állam által elismert szakmaközi szervezet valamennyi tagjára kiterjeszt egy olyan megállapodást, amely többek között az ágazat érdekeinek elősegítését és védelmét szolgáló fellépések finanszírozását célzó kötelező hozzájárulást vezet be, állami támogatásra „vonatkozik‑e”.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
3. Az EUM‑Szerződés főszabály szerint tiltja a tagállamok által a vállalkozásoknak nyújtott támogatásokat. Így az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése előírja:
„Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
4. E rendelkezések végrehajtásának biztosítása érdekében az EUMSZ 108. cikk eljárást vezet be az állami támogatások ellenőrzésére, valamint előzetes engedélyezésére. Közelebbről e rendelkezés (3) bekezdése értelmében a tagállamok kötelesek bejelenteni az Európai Bizottságnak a támogatás nyújtására vagy módosítására irányuló szándékukat, és amíg a Bizottság határozatot nem hoz, a tervezett intézkedéseket nem hajthatják végre.
B – A francia jog
5. A francia jogban a szakmaközi szervezeteket a mezőgazdasági termelésnek, valamint e termékek feldolgozásának, forgalomba hozatalának és értékesítésének leginkább reprezentatív szakmai szervezetei alkotják.
6. A mezőgazdasági szakmaközi szervezetekre alkalmazandó általános elveket a mezőgazdasági szakmaközi szervezetről szóló, 1975. július 10‑i 75‑600. sz. törvény rögzíti, amelyet ezt követően kodifikáltak a mezőgazdaságról és a tengeri halászatról szóló törvénykönyv (a továbbiakban: mezőgazdasági törvénykönyv) jogalkotási részének VI. könyvében.
7. Megjegyzem, hogy a jelen ügyben releváns rendelkezések közül néhányat módosított a mezőgazdaság és a halászat modernizálásáról szóló, 2010. július 27‑i 2010‑874. sz. törvény. Mivel azonban e törvényt a jelen ügyben benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául szolgáló kereset benyújtását követően hozták, úgy vélem, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv akkoriban hatályos rendelkezéseire kell hivatkozni.
8. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 611‑1. cikke szerint:
„A mezőgazdasági és élelmiszerügyi orientációs és koordinációs felsőbb tanács, amelynek tagjai az érintett minisztereknek, a mezőgazdasági termelésnek, a mezőgazdasági termékek feldolgozásának és forgalmazásának, a kézműiparnak és a független élelmiszer‑kereskedelemnek, a fogyasztóknak és az elismert környezetvédelmi szervezeteknek, a mezőgazdasági tulajdonnak, a mezőgazdasági és élelmiszer‑ágazatok munkavállalóit képviselő szakszervezeteknek a képviselői, részt vesz a termelésirányítási és piacszervezési politika meghatározásában, összehangolásában, végrehajtásában és értékelésében.
[…]”
9. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑1. cikke előírja:
„I. A mezőgazdasági termelés, illetve adott esetben a feldolgozás, forgalomba hozatal és értékesítés leginkább reprezentatív szakmai szervezetei által, saját kezdeményezésük alapján létrehozott csoportokat az illetékes hatóság a mezőgazdasági és élelmiszerügyi orientációs és koordinációs felsőbb tanács véleményének kikérését követően, nemzeti szinten vagy a termőterület szintjén, meghatározott termékre vagy termékcsoportra nézve szakmaközi szervezetnek ismerheti el, amennyiben e csoportok – különösen szakmaközi megállapodások kötésével – egyszerre szolgálják a következőket:
– a tagjaik közötti szerződéses ügyletek meghatározása és elősegítése;
– a piacok irányításához való hozzájárulás a piacok előzetes felügyelete, a termékeknek a mennyiségi és minőségi tervekhez való jobb hozzáigazítása, valamint a termékek népszerűsítése révén;
– az élelmiszer‑biztonság növelése, különösen a termékek nyomonkövethetőségével, a felhasználók és a fogyasztók érdekében.
A szakmaközi szervezetek egyéb célokat is követhetnek, úgymint különösen:
– az ágazat gazdasági teljesítőképessége fenntartásának és fejlesztésének elősegítése;
– a termékek nem élelmezési célú hasznosítása fejlesztésének elősegítése;
– nemzetközi fejlesztési fellépésekben való részvétel;
– […]
II. Termékenként vagy termékcsoportonként csak egy szakmaközi szervezet ismerhető el. […]
[…]”
10. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑2‑I. cikke a következőképpen rendelkezik:
„[…]
Az elismert szakmaközi szervezetekkel konzultáció folytatható az őket érintő ágazatpolitikai irányvonalakkal és intézkedésekkel kapcsolatban.
E szervezetek hozzájárulnak a nemzeti és közösségi gazdaságpolitikák végrehajtásához, és az állami támogatások nyújtásakor elsőbbséget élvezhetnek.
[…]”
11. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑2‑II. cikke szerint:
„[…]
[A valamely termékre nézve elismert sajátos szakmaközi szervezetek valamelyikén belül kötött megállapodásokat] az L. 632‑4. cikk első bekezdésében foglalt rendelkezéseknek megfelelően a szakmaközi szervezet tagjait jelentő szakmák egyhangúlag fogadják el […]
E megállapodásokról, azok megkötését követően, de hatálybalépésüket megelőzően, értesítik a mezőgazdasági minisztert, a gazdasági minisztert és a versenyhatóságot.
[…]”
12. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑3. cikke kimondja:
„Az elismert szakmaközi szervezet keretében kötött megállapodások hatályát az illetékes hatóság meghatározott időtartamra részben vagy egészben kiterjesztheti, amennyiben azok típusszerződések, keretmegállapodások, valamint a közérdeknek megfelelő és a közös agrárpolitika szabályaival összhangban álló közös fellépések, illetve közös érdeket szolgáló fellépések révén előnyben részesítik különösen a következőket:
1° a kínálat és kereslet megismerése;
2° a kínálat kiigazítása és szabályozása;
3° a forgalomba hozatalra, az árakra és a fizetési feltételekre vonatkozó szabályok állami ellenőrzés melletti végrehajtása […];
4° a termékek minősége […];
5° az érintett ágazatbeli szakmaközi kapcsolatok […];
6° az ágazatokra és a termékekre vonatkozó tájékoztatás, valamint azok belső és külső piacokon való népszerűsítése;
7° a mezőgazdasági és élelmiszertermékek termeléséhez, feldolgozásához, forgalomba hozatalához és értékesítéséhez kapcsolódó kockázatok és ezek kiszámíthatatlansága elleni küzdelmet célzó kollektív fellépések;
8° az L. 251‑3. cikk értelmében vett károsító szervezetek elleni küzdelem;
9° a termékek nem élelmezési célú hasznosításának fejlesztése;
10° a nemzetközi fejlesztési fellépésekben való részvétel;
11° a szakmaközi szervezetben képviselettel rendelkező szakmák tagjai közötti szerződéses viszonyok fejlesztése […].”
13. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑4. cikke előírja:
„Az ilyen megállapodások kiterjesztésének feltétele, hogy rendelkezéseiket a szakmaközi szervezetben képviselettel rendelkező szakmák egyhangúan elfogadják. […]
Amennyiben a hatály kiterjesztését elfogadták, az így előírt intézkedések az érintett termőterületen kötelezőek az e szakmaközi szervezetet alkotó szakmák valamennyi tagja számára.
Az illetékes hatóság a szakmaközi szervezet által benyújtott kérelem megérkezésétől számított két hónapos határidőn belül dönt a kért kiterjesztésről. Amennyiben e határidőn belül nem közli határozatát, a kérelem elfogadottnak tekintendő.
A kiterjesztést megtagadó határozatot meg kell indokolni.”
14. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑6. cikke értelmében:
„Az L. 632‑1. és L. 632‑2. cikkben említett elismert szakmaközi szervezetek jogosultak a szervezetet alkotó szakmák valamennyi tagjától az L. 632‑3. és L. 632‑4. cikk szerinti eljárásban kiterjesztett megállapodások alapján hozzájárulásokat beszedni, amelyek kötelező jellegük ellenére magánjogi tartozásnak minősülnek.
[…]
Ezenkívül hozzájárulások szedhetők be rendeletben meghatározott feltételek mellett az importált termékek után is. A kedvezményezett szakmaközi szervezetek kérelmére és költségére e hozzájárulásokat a vámnál szedik be. E hozzájárulások nem zárják ki a parafiskális járulékokat.”
15. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑8‑I. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az elismert szakmaközi szervezetek évente beszámolnak tevékenységükről az illetékes hatóságoknak, és benyújtják a következőket:
– a pénzügyi elszámolásokat;
– a tevékenységi jelentést és a közgyűlésekről készített beszámolót;
– minden egyes kiterjesztett megállapodás alkalmazásáról készített mérleget.
E szervezetek az illetékes hatóságok rendelkezésére bocsátják az utóbbiak által ellenőrzési hatáskörük gyakorlása érdekében kért valamennyi dokumentumot.”
II – Ténybeli háttér
A – A szakmaközi szervezetek
16. Napjainkban valamivel kevesebb mint 60 olyan mezőgazdaság szakmaközi szervezet létezik Franciaországban, amelyeket az illetékes hatóság elismert. Ezek magánjogi jogi személyek, általában a szervezeti szerződésről szóló 1901. július 1‑jei törvény által szabályozott szervezetek.
17. A Comité interprofessionnel de la dinde française (a továbbiakban: CIDEF) éppen egyike e szervezeteknek. A CIDEF‑et, amely nonprofit szervezet, a pulykaágazat különböző ágait képviselő szakmai szervezetek között hozták létre 1974‑ben. A CIDEF így négy szakmai csoportot foglal magában, azaz a „termelés”, a „keltetés, valamint a keltetendő tojások és törzsek importja”, a „vágás, feldolgozás” és az „állati táp” csoportját.
18. A hatóság a 75‑600. sz. törvény alapján az 1976. június 24‑i tárcaközi rendelettel elismerte a CIDEF‑et mezőgazdasági szakmaközi szervezetként.
19. A CIDEF alapszabályának 2. cikke meghatározza e szervezet célkitűzéseit: a pulykapiac szervezése és szabályozása érdekében valamennyi szakmai kezdeményezés összefogása; e célból olyan statisztikai információs rendszer létrehozása, amely folyamatosan tájékoztatja a szakmai szereplőket az állatállományok kialakításáról, a vágásokról, a készletekről, a külkereskedelemről, a háztartások és a közösségek fogyasztásáról; a termelés és a pulykapiac szabályozása a kereslet és a kínálat mennyiségére vonatkozó fellépésekkel; a saját maga számára szükséges pénzügyi eszközök beszerzése; a szakmai szereplők között a termékekre és a szolgáltatások nyújtására vonatkozó írásbeli szerződések megkötésének kötelezővé tétele; a nemzeti és közösségi fórumok közötti közvetítő szerep a szakmai csoportoknak a pulykával kapcsolatban felmerülő bármely közös problémája esetén; az Európai Gazdasági Közösség keretében a partnerországoknak a pulykaágazatban tevékenykedő szakmai szereplőivel való lehető legszorosabb összehangolás létrehozása; a műszaki problémák megoldásához hasznos bármilyen kezdeményezés megtétele, valamint a baromfihús‑termelés ágazatának szakmai csoportjai számára szolgáltatásnyújtás biztosítása a közös érdekű területeken.
20. Az alapszabály 8. cikke szerint a CIDEF forrásai többek között magukban foglalják a tagjai részesedéseit, a neki nyújtható támogatásokat, valamint bármely más, törvényben vagy rendeletben engedélyezett forrásokat.
B – Az alapeljárás
21. A 2007. október 18‑i szakmaközi megállapodással a CIDEF tagjait alkotó szakmai szervezetek három évre szóló szakmaközi megállapodást írtak alá különösen a CIDEF által irányított fellépésekkel és egy szakmaközi hozzájárulás bevezetésével kapcsolatban. Az ugyanezen a napon elfogadott módosító záradék e hozzájárulás összegét a 2008‑as évre 1000 fiatal pulykakakas után 14 euróban állapította meg. A gazdasági, pénzügyi és foglalkoztatási miniszter, valamint a mezőgazdasági és halászati miniszter (a továbbiakban: illetékes hatóság) két, 2008. március 13‑án elfogadott rendeletben kiterjesztette a szakmaközi megállapodás hatályát három évvel, a módosító záradék hatályát pedig egy évvel. A fent említett szakmaközi megállapodás új, 2008. november 5‑én elfogadott módosító záradékában a CIDEF úgy határozott, hogy a 2009‑es évre ugyanilyen összegben fenntartja a szakmaközi hozzájárulást. A mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑4. cikke negyedik bekezdésének megfelelően az illetékes hatóság 2009. augusztus 29‑i hallgatólagos elfogadó határozata (a továbbiakban: 2009. évi határozat) kiterjesztette e módosító záradék hatályát. A hatályos jogszabályoknak megfelelően e hallgatólagos határozatot az élelmiszerügyi, mezőgazdasági és halászati minisztérium véleményezte, amely véleményt a JORF‑ben 2009. szeptember 30‑án tették közzé.
22. Az alapeljárás felperesei, a Doux Élevage SNC és az UKL‑ARREE mezőgazdaság szövetkezet, két, a pulykaágazatban tevékenykedő vállalkozás, amelyekkel szemben – ezen ágazat többi szakmai szereplőjéhez hasonlóan – szintén előírták a 2009‑es évre az e módosító záradékban meghatározott szakmaközi hozzájárulás megfizetését. Az alapeljárás felperesei 2009. november 30‑i keresetlevelükkel hatáskörrel való visszaélés miatt keresetet nyújtottak be a Conseil d’État‑hoz, hogy egyrészről elérjék a 2008. november 5‑i módosító záradék hatályának kiterjesztését elfogadó hallgatólagos határozat hatályon kívül helyezését, másrészről pedig a 2009. szeptember 30‑án közzétett miniszteri vélemény megsemmisítését.
23. Úgy érveltek, hogy a 2008. november 5‑i módosító záradékkal bevezetett szakmaközi hozzájárulás, amelynek hatályát a vitatott határozat kiterjesztette, és amelyet e határozat a szakmaközi szervezet valamennyi szakmai szereplője számára kötelezővé tett, állami támogatásnak minősül, következésképpen e határozatot az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megfelelően a Bizottságnak előzetesen be kellett volna jelenteni.
24. Következésképpen a Conseil d’État úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A C‑345/02. sz., Pearle és társai ügyben 2004. július 15‑én hozott ítéletre tekintettel úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkét, hogy valamely nemzeti hatóság olyan határozata, amely egy ágazat valamennyi szakmai szereplőjére kiterjeszt egy olyan megállapodást, amely – mint a Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) keretében kötött megállapodás –hozzájárulást vezet be valamely, a nemzeti hatóság által elismert szakmaközi szervezetben, és azt ezáltal kötelezővé teszi annak érdekében, hogy lehetővé tegye kommunikációs, promóciós, külső kapcsolatokra vonatkozó, minőségbiztosítási, kutatási és az ágazat érdekeinek védelmét szolgáló fellépések végrehajtását, valamint tanulmányok és fogyasztói panelek beszerzését, a szóban forgó fellépések jellegére, finanszírozásuk módjára és végrehajtásuk feltételeire tekintettel állami támogatásra vonatkozik?”
C – Háttér
25. Az ügy irataihoz csatolt dokumentumok szerint a francia bíróságoknak és különösen a Conseil d’État‑nak más ügyekben már alkalma volt megvizsgálni, hogy az elismert szakmaközi szervezetek által bevezetett hozzájárulások, együttes megnevezéssel „kötelező önkéntes hozzájárulások” (a továbbiakban: KÖH‑k), valamint azon közigazgatási aktusok, amelyek e hozzájárulásokat az érintett ágazat valamennyi szakmai szereplőjére nézve kötelezővé tették, az állami támogatás fogalmába tartoznak‑e.
26. A Conseil d’État ezen ügyekben mindig azt állapította meg, hogy nem erről van szó. A nemzeti bíróság ugyanis a Pearle és társai ügyben hozott ítéletből fakadó ítélkezési gyakorlat fényében kizárta, hogy a KÖH‑kat állami forrásnak lehessen tekinteni, mivel nem okoznak az állam számára semmilyen további kiadást vagy bevételcsökkenést.(3) A Számvevőszék észrevételeit követően azonban a francia kormány 2008‑ban úgy határozott, hogy bejelent a Bizottságnak egy, a szakmaközi szervezetek által végrehajtható intézkedési keretprogramot, és csatolt hozzá tíz, a legjelentősebb szakmaközi szervezetek által kötött megállapodást. A francia kormány, amely továbbra is meg volt győződve arról, hogy e keretprogram semmilyen állami támogatási elemet nem foglal magában, jelezte, hogy e bejelentést csak a jogbiztonság érdekében tette.
27. Ellenben a Bizottság a 2008. december 10‑i határozatában megállapította, hogy a szóban forgó intézkedések az állami támogatás fogalmába tartoznak. A Bizottság ezt követően megállapította, hogy nem áll fenn a veszélye annak, hogy ezen intézkedések a kereskedelmi feltételeket olyan mértékben érintenék, amely a közös érdekkel ellentétes, és ebből arra következtetett, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjában foglalt eltérés hatálya alá eshetnek.(4) A Bizottság másik két későbbi, 2011. június 29‑én(5), illetve július 13‑án(6) hozott határozatban is e következtetésre jutott. Mindezen határozatok ellen megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Törvényszékhez mind a Francia Köztársaság, mind pedig egyes érintett szakmaközi szervezetek, amelyek – többek között – vitatták ezen intézkedések állami támogatásnak minősítését.(7)
III – Elemzés
A – Bevezetés
28. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azon kérdéssel kapcsolatban kért felvilágosítást, hogy az illetékes hatóság azon határozata, amely a valamely szakmaközi szervezet által bevezetett KÖH‑k alkalmazhatóságát kiterjeszti az ágazat valamennyi szereplőjére, állami támogatásra vonatkozik‑e, mivel e határozat jelenti ezen intézkedés finanszírozásának módját.
29. Így az állami támogatások ellenőrzésével kapcsolatos kérdést felvető eljárások többségével ellentétben a Conseil d’État jelen ügyben feltett kérdése – hadd használjam a Jacobs főtanácsnok által használt kifejezést – „nem [az állam által bevezetett] rendszer »kiadási« ágára, hanem »finanszírozási« ágára vonatkozik”(8). A kérdés sajátossága az alapügy sajátos körülményeiből fakad. Az alapeljárás felperesei ugyanis nem azért kifogásolják a feltételezett támogatást, mert ők lennének a kedvezményezettek versenytársai vagy általánosabban az ezen intézkedés által sértett vállalkozások. Épp ellenkezőleg, ők is az állítólagos támogatás kedvezményezettjei között szerepelnek. Azonban úgy vélik, hogy a szóban forgó intézkedések finanszírozása érdekében általuk fizetendő hozzájárulások nagyobbak, mint mindazon előnyök, amely számukra ezen intézkedésekből származhat.(9)
30. Ezen okból az alapeljárás felperesei az illetékes hatóságokkal szemben bírósági kereseteket nyújtottak be, hogy mentesítsék őket e hozzájárulások megfizetése alól. A 2009. évi határozat érvényességének vitatása érdekében az állami támogatásokra vonatkozó uniós szabályokra alapított érvekre hivatkoztak.
31. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis valamely támogatást nem lehet finanszírozási módjának hatásaitól elkülönítve vizsgálni. A támogatási intézkedés vizsgálatának így szükségszerűen figyelembe kell vennie a támogatás finanszírozási módját, amennyiben ez utóbbi az intézkedés szerves részét képezi. Valamely támogatás finanszírozási módja tehát az egész finanszírozni kívánt támogatási programot a belső piaccal összeegyeztethetetlenné teheti. Ennélfogva a bejelentési kötelezettség hatékony érvényesülésének, valamint az állami támogatás Bizottság általi megfelelő és teljes körű vizsgálatának biztosítása érdekében a tagállam az említett kötelezettség betartása érdekében nem csupán a tulajdonképpeni támogatási projektet, hanem a támogatás finanszírozási módját is köteles bejelenteni, amennyiben ez utóbbi a tervezett intézkedés szerves részét képezi.(10)
32. Ez azt jelenti, hogy amennyiben e Bíróság azt állapítaná meg, hogy a KÖH‑k állami támogatási intézkedések finanszírozását szolgálják, a 2009. évi határozatot az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megfelelően be kellett volna jelenteni a Bizottsághoz.
33. Következésképpen, mivel e határozatot sosem jelentették be a Bizottságnak, az alapeljárás felperesei valószínűleg sikerrel vitathatnák annak érvényességét a nemzeti bíróságok előtt azon állandó ítélkezési gyakorlat alapján, miszerint e bíróságoknak „biztosítaniuk kell […], hogy az [EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése utolsó mondatának] megsértése esetén nemzeti joguk szerinti valamennyi következményt alkalmaz[zák], mind a támogatási intézkedések végrehajtására vonatkozó jogi aktusok érvényességét illetően, mind az e rendelkezés […] megsértésével nyújtott pénzügyi támogatások visszatéríttetését illetően”(11).
34. A kérdést előterjesztő bíróság által felvetett kérdések alaposabb vizsgálata előtt hasznosnak tűnik emlékeztetni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint annak megállapításakor, hogy valamely intézkedés állami támogatásnak minősül‑e, meg kell vizsgálni, hogy négy feltétel együttesen teljesül‑e. Először is a beavatkozásnak az állam által vagy állami forrásból kell történnie. Másodszor e beavatkozásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy a tagállamok közötti kereskedelmet érintse. Harmadszor a kedvezményezett számára előnyt kell jelentenie. Negyedszer torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie.(12)
35. Egyértelmű, hogy az előttünk lévő ügyben e négy feltétel közül az elsőre kell koncentrálnunk.
36. E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése magában foglalja a tagállamok által vagy állami forrásból nyújtott támogatások összességét, anélkül hogy különbséget kellene tenni aszerint, hogy a támogatást közvetlenül az állam, vagy pedig olyan állami vagy magánszervezetek nyújtják, amelyeket az állam a támogatás kezelése céljából hoz létre vagy jelöl ki.(13) A Bíróság hozzátette továbbá, hogy „a bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos termékeket előnyben részesítő hatósági intézkedés nem veszíti el ingyenes előny jellegét azon oknál fogva, hogy azt részben vagy egészben a hatóság által előírt és az érintett vállalkozásoktól beszedett hozzájárulásokból finanszírozzák”(14).
37. A Bíróság a „tagállamok által vagy állami forrásból nyújtott” támogatás kifejezés terjedelmét és jelentését a PreussenElektra‑ügyben hozott ítéletében(15) és a Stardust Marine ügyben hozott ítéletében(16) fejtette ki, mikor is rendszerbe kívánta foglalni korábbi ítélkezési gyakorlatát, és egyértelművé tenni a megválaszolatlan kérdéseket. Közelebbről ezen ügyek közül az elsőben a Bíróság hangsúlyozta, hogy az állami forrásból való finanszírozás az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás fogalmának alkotóeleme. Az állami intézkedésnek így vagy kiadás formájában, vagy pedig bevételcsökkenés formájában terhet kell jelentenie az állami költségvetés számára.(17) A második ügyben az uniós bíróság megállapította, hogy ahhoz, hogy valamely intézkedést „állami támogatásnak” lehessen minősíteni, szükséges az, hogy az intézkedést az államnak lehessen betudni, és e betudhatóságra nem lehet pusztán azon körülményből következtetni, hogy az említett intézkedést hatóság hozta. Meg kell továbbá vizsgálni, megállapítható‑e, hogy a hatóságok valamilyen módon részt vettek ezen intézkedés meghozatalában.(18)
38. E két ügy jól ismert, és úgy vélem, hogy nem szükséges tovább ismertetni a Bíróság ítélkezési gyakorlatát. Úgy hiszem viszont, hogy hasznos röviden emlékeztetni a Bíróság fent hivatkozott Pearle és társai ügyben hozott ítéletére, amelyre a Conseil d’État az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben kifejezetten hivatkozik.
B – A Pearle és társai ügyben hozott ítélet
39. Ezen ügyben a Bizottság továbbfejlesztette az „állami források” és az „államnak való betudhatóság” fogalmára vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, anélkül hogy módosította volna annak elveit. E tekintetben nem értek egyet a Bizottsággal, amikor azt állítja, hogy a Pearle és társai ügyben hozott ítélet kivételt jelent – ez idáig az egyetlent – a Bíróság által ezen ítélkezési gyakorlatban kialakított elvek alól. Épp ellenkezőleg, a Pearle és társai ügy véleményem szerint az állami forrásokra és az államnak való betudhatóságra vonatkozó korábbi ítélkezési gyakorlat természetes és logikus alkalmazása.
40. Ezen ügy egy közjogi szervezet, a Hoofdbedrijfschap Ambachten (holland kézműipari szakmaközi szervezet, a továbbiakban: HBA) által az optikai ágazat vállalkozásainak javát szolgáló reklámkampány finanszírozása érdekében a tagjaira kivetett díjak jogszerűségére vonatkozott. A holland jogalkotó a HBA‑hoz hasonló szervezeteket felruházta a feladatuk ellátásához szükséges hatáskörökkel, amelyek között szerepel az is, hogy kötelezettségeik teljesítése érdekében olyan rendeleteket hozhatnak, amelyekkel az érintett tevékenységi ágazatba tartozó vállalkozásokat díj fizetésére kötelezik.
41. Az alapeljárás felperesei, optikai termékekkel kereskedő vállalkozások, vitatták a HBA által az optikusok egy magánegyesülete (Nederlandse Unie van Opticiens [NUVO]) kérelmére bevezetett díjakat. E tekintetben a felperesek úgy érveltek, hogy a reklámkampány címén nyújtott szolgáltatások a Szerződés értelmében támogatási intézkedéseknek minősülnek, és a HBA e támogatások finanszírozására szolgáló díjakat bevezető rendeletei jogellenesek, mivel azokat előzetesen nem jelentették be a Bizottságnak.
42. Ítéletében a Bíróság ezen állításokat elutasította, és lényegében az intézkedés Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok általi elemzését követte.(19) Először is a Bíróság megjegyezte, hogy a HBA által az érintett reklámkampány finanszírozására használt forrásokat a kampány előnyeiben részesülő tagjaitól gyűjtötte be kötelezően e reklámkampány megszervezésére szánt hozzájárulások formájában. Mivel a közjogi szervezetnek az említett kampány keretében felmerült költségeit teljes mértékben fedezték a kampányból hasznot húzó vállalkozásoktól beszedett díjak, a HBA beavatkozása nem hozott létre olyan előnyt, amely az állam vagy e szervezet számára többletterhet jelentett volna.(20)
43. Másodszor a Bíróság megjegyezte, hogy az érintett reklámkampány megszervezését és lefolytatását a NUVO – az optikusok egy magánegyesülete – kezdeményezte, és nem a HBA. Ez utóbbi pusztán az érintett szakmai körök előzetesen meghatározott – és a holland hatóságok által meghatározott politikában egyáltalán nem megjelenő – pusztán kereskedelmi célt szolgáló források megszerzésének és elosztásának eszköze volt.(21)
44. A Bíróság így megkülönböztette az ügyet a fent hivatkozott Steinike & Weinlig ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügytől. Egyrészről ugyanis az utóbbi ügyben szóban forgó alap finanszírozása egyszerre származott közvetlen állami támogatásokból és a tagvállalkozások hozzájárulásaiból, amelyek mértékét és beszedésének alapját az alapot létrehozó törvény állapította meg. Másrészről az érintett alap az állam által meghatározott politika – azaz a nemzeti mezőgazdaság, erdészet és élelmiszeripar népszerűsítése – végrehajtásának eszköze volt.(22)
45. A Bíróság ez alapján megállapította, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében foglalt, az állami forrásokra vonatkozó feltétel a szóban forgó ügy körülményei között nem teljesül.
C – Az alapügyben szóban forgó intézkedés
46. Az ezen ítélkezési gyakorlatból eredő elvek fényében kell véleményem szerint megvizsgálni az alapügy tárgyát képező intézkedéseket.
47. Az alapeljárás felperesei és a Bizottság igen hasonló érvekkel előadja, hogy a Conseil d’État által leírt intézkedések állami támogatásnak minősülnek, mivel teljesítik valamennyi, az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében foglalt feltételt. Mind az alapeljárás felperesei, mind pedig a Bizottság úgy véli, hogy két elem is megkülönbözteti a jelen ügyet a fent hivatkozott Pearle és társai ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügytől.
48. Egyrészről úgy vélik, hogy az állam hatáskörrel rendelkezik annak biztosítására, hogy a szakmaközi szervezetek a gazdaságpolitikájával összhangban járjanak el. E tekintetben azon tényre hivatkoznak, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑1. és L. 632‑2. cikke általánosan megállapítja azon célkitűzéseket, amelyeket a szakmaközi szervezeteknek követniük kell, ha azt kívánják, hogy az állam elismerje őket, és konkrétabban, ha megállapodásaik érvényességének kiterjesztését kérik.
49. Másrészről arra hivatkoznak, hogy a hatóságok ellenőrzési hatásköröket gyakorolhatnak a szakmaközi szervezetek felett e szervezetek fennállásának különböző időpontjaiban, különösen amikor az állam elismerését vagy megállapodásaik valamennyi érintett szereplőre való kiterjesztését kérik. Ezenkívül utólagos ellenőrzés is megvalósul, mivel a szakmaközi szervezetek a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑8‑I. cikke értelmében kötelesek minden évben bizonyos dokumentumokat és információkat közölni a hatóságokkal.
50. Már most jelzem, hogy nem értek egyet az alapeljárás felperesei és a Bizottság által előadott elmélettel. Nem vagyok ugyanis meggyőződve arról, hogy a jelen ügy és a fent hivatkozott Pearle és társai ügy közötti állítólagos különbségek meghatározóak lennének. Épp ellenkezőleg, a francia kormányhoz és a CIDEF‑hez hasonlóan e két ügy között én is jelentős hasonlóságokat fedezek fel, legalábbis azon szempontokat illetően, amelyek relevánsak a kérdést előterjesztő bíróság által felvetett jogkérdések megválaszolásához.
51. Közelebbről úgy tűnik, hogy – éppúgy, mint a fent hivatkozott Pearle és társai ügyben is – a kérdéses intézkedések nem minősíthetők az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak, mivel nem áll fenn két elem, azaz az állami források, illetve az intézkedés államnak való betudhatósága.
D – Az állami források és az államnak való betudhatóság
52. A jelen ügyben úgy vélem, hogy egy három szakaszból álló elemzést kell elvégezni. Először is a szakmaközi szervezetek közjogi jogalanyok, azaz a közigazgatás részét képező jogalanyok‑e? Amennyiben nem erről van szó, az e szervezetek által fellépéseik finanszírozására használt források „állami forrásoknak” minősülnek‑e, mivel azok közvetlenül vagy közvetetten az államtól vagy már közjogi szervezettől származnak? Amennyiben nem, e források „állami forrásoknak” minősíthetők‑e, és az államnak tudhatók‑e be, mivel – annak ellenére, hogy magánvállalkozásoktól származnak – az általuk finanszírozott fellépések a hatóságok tényleges ellenőrzésének vannak alávetve?
1. Közjogi jogalany
53. Az első szakaszt illetően úgy gondolom, semmi kétség nem fér ahhoz, hogy az alapeljárásban érintettekhez hasonló szakmaközi szervezetek nem tekinthetők a közigazgatáshoz tartozónak: a tagjaik kezdeményezésére létrehozott magánjogi szervezetekről van szó, amelyek szabadon döntenek fellépéseikről. Tudomásom szerint a közigazgatás egyetlen képviselője sem vesz részt e szervezetek igazgatótanácsában, illetve nincs felruházva végrehajtási vagy irányítási jogkörökkel e szervezeteken belül.
2. Állami források
54. A második szakaszhoz érve fel kell hívnom a figyelmet az érvelésem alapjául szolgáló lényeges előfeltevésre. Az alapeljárás felperesei által benyújtott bírósági keresetek – amint már hangsúlyoztam – azon állami beavatkozásra vonatkoznak, amelyek valamely szakma valamennyi tagja számára kötelezővé teszi a szakmaközi szervezetek által bevezetett KÖH‑kat. A kérdést előterjesztő bíróság e hozzájárulásokat mint a szakmaközi szervezetek által „kommunikációs, promóciós, külső kapcsolatokra vonatkozó, minőségbiztosítási, kutatási és az ágazat érdekeinek védelmét szolgáló fellépéseknek, valamint tanulmányok és fogyasztói panelek beszerzésének” finanszírozási forrásaként említi. Következésképpen azon feltevés alapján vizsgálom meg ezen állami beavatkozás esetleges állami támogatás jellegét, hogy e fellépéseket kizárólag a KÖH‑kból finanszírozzák.
55. Elemzésem más következtetésekre is vezethetne, ha e fellépéseket egészben vagy részben állami forrásokból finanszíroznák. E tekintetben megjegyzem, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑2‑I. cikkének megfelelően „[a]z elismert szakmaközi szervezetek […] az állami támogatások nyújtásakor elsőbbséget élvezhetnek”. Ugyanígy a CIDEF alapszabályának 8. cikke a szervezet forrásai között említi „a neki nyújtható támogatásokat”.
56. Nyilvánvalóan teljesül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami forrásokra vonatkozó feltétel, ha a kérdéses intézkedéseket állami támogatásokból finanszírozták vagy társfinanszírozták, még akkor is, ha nehéz lehet megkülönböztetni a kizárólag KÖH‑kból finanszírozott fellépéseket azoktól, amelyeket állami támogatásokból finanszíroznak a jelen ügyhöz hasonló esetben, mikor is a szakmaközi szervezetek nem bírnak külön számvitellel.(23)
57. A szakmaközi szervezetek által használt források azonban nem válnak „állami forrásokká” egyszerűen azért, mert az állami költségvetésből származó összegekkel együtt használják fel azokat. Más szóval bizonyos források állami jellege nem terjed ki automatikusan más olyan finanszírozási forrásokra, amelyek főszabály szerint nem teljesítik az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében foglalt feltételeket.
58. A költségvetés állami és magánforrásai, valamint a szakmaközi szervezetek fellépései közötti kapcsolat pontos meghatározása mindenesetre olyan elem, amelyet a nemzeti bíróságnak (vagy az EUMSZ 108. cikk szerinti eljárás keretében a Bizottságnak) kell értékelnie.
59. Emlékeztetek továbbá arra, hogy a Conseil d’État a jelen eljárásban csak azt kérdezi, milyen viszonyban van az állami támogatás fogalmával az állam azon határozata, amely valamely ágazat egészére kiterjeszti egy szakmaközi szervezet azon határozatát, amely ezen ágazat promóciós fellépéseinek végrehajtását lehetővé tevő hozzájárulást vezet be. Következésképpen a Conseil d’État kérdésének megválaszolásakor kizárólag a KÖH‑k jellege képezi majd vizsgálatom tárgyát az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése fényében.
60. E tekintetben úgy vélem, hogy a KÖH‑k nem minősülnek állami forrásnak abban az értelemben, hogy nem jelentenek további kiadást az állam vagy bármely más közjogi jogalany számára. A KÖH‑k ugyanis közvetlenül azon gazdasági szereplőktől származnak, amelyek a szakmaközi szervezetek által érintett piacokon tevékenykednek.
61. Ezenkívül a KÖH‑k nem olyan források, amelyeket rendszerint az állam költségvetésébe kellett volna befizetni, mint az adómentességek esetében. Az államnak semmilyen joga nincs ezen összegek követelésére. Sőt, a szakmaközi szervezeteknek bírósághoz kell fordulniuk, ha az ágazatba tartozó valamelyik szakma tagja megtagadja a KÖH‑k befizetését. Az állam e bírósági eljárásban egyáltalán nem vesz részt.
62. A mezőgazdasági törvénykönyv szövege megerősíti az L. 623‑6. cikk ezen értelmezését, amely kimondja, hogy „kötelező jellegük ellenére magánjogi tartozásnak minősülnek”, és hogy „nem zárják ki a parafiskális járulékokat”. Ezt nem vitatja sem a Bizottság, sem pedig az alapeljárás felperesei. Egyébiránt a KÖH‑k magánjogi jellegét a közelmúltban újból megerősítette az Alkotmánytanács, amely a 2012. február 17‑i határozatában kizárta, hogy e hozzájárulások a francia Alkotmány 34. cikke értelmében vett „bármilyen jellegű adónak” minősülhessenek.(24)
3. A hatóságok általi ellenőrzés és az államnak való betudhatóság
63. Marad a harmadik szakasz: a szakmaközi szervezetek által beszedett összegek végül nem minősülnek‑e a hatóságok rendelkezésére bocsátott összegeknek, mivel a hatóságok e források felett bármikor ellenőrzési hatáskört gyakorolhatnának?(25) E hatóságok valamilyen módon részt vesznek‑e az említett összegekből finanszírozott intézkedések meghozatalában?
64. A jelen ügyben véleményem szerint nem erről van szó, mivel a felek által hivatkozott nemzeti szabályok egyáltalán nem sugallják azt, hogy a hatóságok a KÖH‑k és az azokból finanszírozott fellépések felett tényleges ellenőrzést gyakorolhatnának.
65. Ellenkezőleg, a KÖH‑kat bevezető határozat, valamint azok alapjának, továbbá mértéküknek és finanszírozási módjaiknak a meghatározása a szakmaközi szervezetek kizárólagos mérlegelésébe tartozik. Az állam annak érdekében való beavatkozása, hogy az ágazatban tevékenykedő valamennyi szereplőre kiterjessze a KÖH‑k alkalmazhatóságát, egyértelműen a „free riders”‑t kívánja elkerülni, azaz azt, hogy úgy részesüljenek vállalkozások a szakmaközi szervezetek által hozott intézkedések előnyeiből, hogy nem járultak hozzá azokhoz. Amennyiben e fellépések ténylegesen az ágazat egészének érdekét szolgálják, és feltéve, hogy az ezen ágazatban tevékenykedő összes vállalkozás valamilyen formában hasznot húzhat azokból, úgy látom, hogy az állam beavatkozása egyszerűen a „level playing field” biztosítására hivatott (azaz, hogy a vállalkozások egyenlő esélyekkel tudjanak versenybe lépni egymással).
66. A mezőgazdasági törvénykönyv által bevezetett rendszer „zárt” rendszernek tűnik abban az értelemben, hogy a kérdéses összegeket folyamatosan magánjogi jogalanyok kezelik és ellenőrzik: az ágazatok szakmai szereplői fizetik azokat a szakmaközi szervezeteknek, amelyek olyan tevékenységekre fordítják azokat, amelyek ugyanezen szakmai szereplők számára előnyökkel járnak. Ezen összegek egyetlen pillanatra sem kerülnek állami ellenőrzés alá.
67. Egyébiránt megjegyzem, hogy a fent hivatkozott Steinkine & Weinlig, valamint a Pearle és társai ügyben hozott ítéletekből eredő ítélkezési gyakorlattal szemben a jelen ügyben még csak arról sincs szó, hogy a KÖH‑kat a közigazgatáshoz tartozó jogalany szedné be.
68. Ezenkívül nem osztom az alapeljárás felpereseinek és a Bizottságnak azon elméletét, hogy azt állítják, a KÖH‑kat állami ellenőrzés alatt lévőnek kell tekinteni, mivel az állam bármikor megtagadhatja alkalmazhatóságuk kiterjesztését a szakmaközi szervezetek ez irányú kérelme ellenére, vagy dönthet úgy, hogy a megállapodást csak részben vagy korlátozott időtartamra terjeszti ki. Véleményem szerint pusztán az állam azon lehetősége, hogy „nemet” mondhat a szakmaközi szervezeteknek, nem jár automatikusan olyan típusú ellenőrzéssel, amelyet a Bíróság az ítélkezési gyakorlatában relevánsnak vélt.(26) Az ezen ítélkezési gyakorlat értelmében vett „ellenőrzés” fogalmát szerintem arra vonatkozó irányítási vagy legalábbis befolyásolási lehetőségként kell érteni, hogy mikor és hogyan használják fel az érintett forrásokat.
69. Következtetésem más lehetett volna, ha a francia kormánynak lehetősége lett volna igenlő választ adni, feltéve hogy az összegeket a közigazgatás által meghatározott fellépésekre használják fel. Ebben az esetben ugyanis az állam saját politikáját követhetné a szakmaközi szervezetek által gyűjtött forrásokat felhasználva.
70. Nem tűnik úgy, hogy a jelen ügyben erről lenne szó. A mezőgazdasági törvénykönyv releváns rendelkezései egyszerűen kimondják, hogy az állam kiterjesztheti a KÖH‑kat bevezető megállapodások alkalmazhatóságát, és hogy „[a] kiterjesztést megtagadó határozatot meg kell indokolni”(27). Egyetlen rendelkezés sem ruházza fel az illetékes hatóságot a források felhasználásának irányítására vagy befolyásolására vonatkozó hatáskörrel.
71. A Conseil d’État egyébiránt két nemrég hozott ítéletében megállapította, a mezőgazdasági törvénykönyv rendelkezései nem jogosítják fel a hatóságokat arra, hogy a KÖH‑kat „bármely más, a szabályszerűségi és a törvényességi vizsgálattól eltérő vizsgálatnak” vessék alá.(28) Ez véleményem szerint kizárja a hatóságok bármilyen, politikai célszerűségre vagy a hatóságok politikájának való megfelelésre irányuló ellenőrzést.(29) A francia kormány által a tárgyaláson a Bírósághoz benyújtott információk megerősítik e következtetést.(30)
72. Megjegyezzük továbbá, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑4. cikkében előírt szabály, miszerint kizárólag azon megállapodások képezhetik kiterjesztés tárgyát, amelyeket a szakmaközi szervezetek különböző csoportjai között egyhangúlag kötöttek, megnehezíti az állam számára, hogy e megállapodások tartalmát ténylegesen befolyásolja. Ahhoz ugyanis, hogy a megállapodások megkötése, és ezáltal kiterjesztésük lehetetlenné váljon, elegendő lenne ugyanis az, hogy a szakmaközi szervezetet alkotó csoportok csupán egyike ne értsen egyet azzal, amit a hatóságok esetleg ajánlottak, illetve javasoltak.
73. Azon tény, hogy az állam a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑8‑I. cikke értelmében hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a szakmaközi szervezetektől arra vonatkozó információkat kérjen, hogyan használták fel a KÖH‑kat, nem tűnik úgy, hogy ellentmondana e következtetésnek. Úgy tűnik, hogy ezen utólagos ellenőrzési hatáskörök szorosan összefüggnek azzal a ténnyel, hogy a KÖH‑kat az állam határozata teszi kötelezővé. Mivel az állam az, amely engedélyezi a hozzájárulások kiterjesztését, a törvény az államot kötelezi is arra, hogy megvizsgálja, határozatát nem alkalmazták‑e tévesen vagy jogellenesen. Következésképpen e hatáskörök nem biztosítanak az államnak konkrét lehetőséget arra, hogy beavatkozzon a források felhasználásába, hanem csupán a csalások és visszaélések elkerülését célozzák.
74. Ezen okokból az állam általi utólagos ellenőrzés nemcsak hogy jogszerűnek, hanem kívánatosnak is tűnik számomra. Azt mondhatjuk, hogy az állam így csak eleget tesz az azon vállalkozásokkal szembeni kötelezettségének, amelyeket az e hozzájárulásokat bevezető megállapodás hatályát kiterjesztő határozata KÖH‑k fizetésére kötelezte.
75. Ráadásul nem látok egyetlen cikket sem a francia törvényben, és egyetlen olyan ténybeli elemet sem, amely azt sugallná, hogy az állam ténylegesen meghatározó befolyást gyakorolt volna a szakmaközi szervezetek tevékenységeire, különösen pedig, hogy a hatóságok valamilyen módon részt vettek volna az e szervezetek által hozott intézkedések elfogadásában. Egyébiránt egyik fél sem érvelt úgy, hogy az állami hatóságok – akárcsak informális eszközökkel is – megpróbáltak ilyen befolyást gyakorolni.
76. Először is emlékeztetek arra, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv a megállapodások kiterjesztésével kapcsolatban hallgatólagos beleegyezési eljárásról rendelkezik. Az alapeljárás felperesei által vitatott 2009. évi határozat egyébként ilyen eljárás eredménye. Ez nehezen összeegyeztethetőnek tűnik számomra egy olyan közigazgatás gondolatával, amely irányítani és ellenőrizni akarná általában a szakmaközi szervezetek fellépését, konkrétabban pedig a források felhasználását.
77. Másodszor megjegyzem, hogy azt sem lehet feltételezni, hogy e szervezeteknek „figyelembe [kell] venniük [a hatóságok] által adott útmutatásokat”(31), vagy hogy nem hozhatnak határozatot a hatóságok „követelményeit figyelmen kívül hagyva”(32).
78. E tekintetben az alapeljárás felperesei és a Bizottság először is a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑1. cikkére hivatkozik, miszerint a szakmaközi szervezeteket az állam csak akkor ismeri el, ha feladatuk magában foglalja az e rendelkezésben megfogalmazott célkitűzéseket. Ezt követően a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑3. cikkében felsorolt feltételekre hivatkoznak, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy a megállapodásokat az állam a szakmaközi szervezet egészére kiterjessze.
79. Ezzel összefüggésben meg kell állapítani, hogy azon feltételek, amelyeket a szakmaközi szervezeteknek a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑1. cikke értelmében követniük kell,(33) illetve követhetnek(34) annak érdekében, hogy elismerjék őket, e rendelkezésben igen általánosan vannak megfogalmazva, és mindenféle olyan fellépésre vonatkoznak, amelyek a valamely gazdasági ágazat szereplőit magában foglaló szervezeteket jellemzik. Az e rendelkezésben felsorolt összes célkitűzésben fellelhető a szervezet tagjainak közvetlen kereskedelmi érdeke. E rendelkezésből egyáltalán nem következik az, hogy e szervezetek kötelesek lennének egyensúlyt teremteni saját érdekeik és az egész társadalom érdekei között, vagy hogy kötelesek lennének olyan fellépésekre, amelyek semmilyen előnnyel nem járnak tagjaik számára, még akkor sem, ha több célkitűzés esetében (mint például az élelmiszer‑biztonság) a közérdek és a magánérdek találkozhat.
80. Ugyanezen megállapítás tehető azon célkitűzések vonatkozásában is, amelyeket a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑3. cikkének megfelelően a szakmaközi szervezetek által kötött megállapodásoknak követniük kell annak érdekében, hogy az illetékes hatóság kiterjeszthesse hatályukat.
81. Először is e célkitűzések listája egyrészről eléggé hosszú és változatos, másrészről pedig nem kimerítő jellegű („különösen”).
82. Ezt követően, noha igaz, hogy – amint a Bizottság állítja – e célkitűzések gyakran egybeeshetnek az állam általános politikáját jellemző célkitűzésekkel, nem kevésbé igaz az, hogy e célkitűzések először is és mindenekelőtt a szakmaközi szervezetek tagjai közös érdekeinek felelnek meg. Ez következik magából a mezőgazdasági törvénykönyv szövegéből, amely „közös fellépések[ről], illetve közös érdeket szolgáló fellépések[ről]” beszél, amelyek ugyanakkor „a közérdeknek megfelel[nek] és a közös agrárpolitika szabályaival összhangban áll[nak]”. Mindezek után meglepő lenne, ha egy adott kereskedelmi ágazat tagjainak általános kereskedelmi érdekei csak ritkán esnének egybe az állam ezen ágazatra vonatkozó általános érdekével. A gazdaság bármely területén az állam is a piacon jelen lévő vállalkozások erősítésére és segítésére törekszik.
83. Végül – és ez az, ami szerintem a legfontosabb – azon tény, hogy a hatóságok és a szakmaközi szervezetek rendelkezhetnek bizonyos közös érdekekkel, nem jelenti azt, hogy az ezen érdekek elősegítése és védelme érdekében e szervezetek által tett fellépéseknek szükségképpen figyelembe kellene venniük a hatóságok kívánságait és követelményeit, vagy hogy szükségképpen végre kellene hajtaniuk a hatóságok által meghatározott politikai irányokat.
84. Ezen okokból nem győzött meg a Bizottság, amely a KÖH‑kat az állami politika eszközének tekinti, mivel az azokból finanszírozott fellépések nem „kizárólag magánjellegű kereskedelmi célkitűzéseket” követnek. E tekintetben elegendő megjegyezni, hogy a PreussenElektra‑ügy tárgyát képező intézkedést egyértelműen közérdekű célkitűzés elérése (a széndioxid‑kibocsátás csökkentése) érdekében hozták.(35) Hasonlóképpen a fent hivatkozott Pearle és társai ügyben szóban forgó, a HBA tevékenységeit szabályozó holland törvény arra kötelezte e szervezetet, hogy egyszerre vegye figyelembe az általános érdeket, valamint az érintett ágazat vállalkozásainak és ezek személyzetének érdekeit.(36)
85. Mindent egybevetve úgy tűnik számomra, hogy amikor a Bíróság a Pearle és társai ügyben hozott ítéletében az állam által megállapított (illetve meghatározott) politikára hivatkozott,(37) konkrétabb és pontosabb dologra utalt, mint a követendő általános célkitűzések egyszerű megjelölése. Véleményem szerint nem beszélhetünk „állami politikáról” akkor, amikor egyszerűen felsorolják az általános célkitűzéseket, anélkül hogy meghatároznák az e célkitűzések elérése érdekében meghozandó konkrét intézkedéseket, illetve fellépéseket. Úgy tűnik számomra, hogy ez utóbbi elem a jelen ügyben egyértelműen hiányzik.
86. Harmadszor a felperesek és a Bizottság továbbá úgy érvel, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑2‑I. cikke szerint „[a]z elismert szakmaközi szervezetekkel konzultáció folytatható az őket érintő ágazatpolitikai irányvonalakkal és intézkedésekkel kapcsolatban”, és e szervezetek „hozzájárulnak a nemzeti és közösségi gazdaságpolitikák végrehajtásához”.
87. Az alapeljárás felpereseivel és a Bizottsággal szemben, továbbá a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑2‑I. cikkében foglalt, az állami politikára való utalások ellenére e rendelkezésben csak a számos országban (és az Unióban) közös valóság tükröződését látom: természetes, hogy a valamely gazdasági ágazatot vagy a piaci szereplők valamely kategóriáját képviselő szervezetek, amelyek ugyanazon kereskedelmi érdekekkel bírnak, a hatóságok tárgyalópartnerei. A közigazgatás és az annak alávetett jogalanyok közötti párbeszéd számos modern demokrácia jellemzője, függetlenül attól, hogy erre informális eszközökkel vagy formálisabb összefüggésben kerül‑e sor. E párbeszéd intézményesítése nem jelenti azt, hogy a hatóságok e tárgyalópartnereket „longa manus”‑ukként vagy politikájuk végrehajtásának eszközeként használhatják fel.
88. Ugyanígy úgy tűnik számomra, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑2‑I. cikkében foglalt, arra való hivatkozás, hogy a szakmaközi szervezetek „hozzájárulnak a nemzeti és közösségi gazdaságpolitikák végrehajtásához”, nem döntő jelentőségű. Úgy tűnik számomra ugyanis, hogy e rendelkezés csak egy alaptételt fogalmaz meg: mivel a szakmaközi szervezetek olyan érdekeket követnek, amelyek ténylegesen a tevékenységi ágazatuk valamennyi szereplőjének közös érdekei, amely érdekek gyakran egybeesnek azzal, ami általános közérdekként határozható meg, nyilvánvalóan pozitívan járulnak hozzá az ezen ágazatban folytatott nemzeti és uniós gazdaságpolitika végrehajtásához.
89. Összegzésképpen a mezőgazdasági törvénykönyvnek az alapeljárás felperesei és a Bizottság által hivatkozott rendelkezéseiből nem tűnik ki, hogy a szakmaközi szervezeteket tényleges állami szereppel látták volna el, sem pedig az, hogy a hatóságokat az e szervezetek által tett fellépések ellenőrzésére vonatkozó hatáskörrel ruházták volna fel.
90. Ezzel összefüggésben megjegyzem, hogy – éppúgy, mint a fent hivatkozott Pearle és társai ügyben is – a KÖH‑kat mindig maga a magánszektor kezdeményezi. A hatóságok tehát csak – hogy a Pearle és társai ügyben hozott ítéletben használt kifejezéssel éljek(38) – „eszközként” szolgálnak arra, hogy a szakmaközi szervezetek által a saját maguk által meghatározott célok elérése érdekében bevezetett hozzájárulásokat kötelezővé tegyék.
91. Természetesen tudatában vagyok annak, hogy az államok számos állami támogatási intézkedést az érintett vállalkozások kérelmére hoznak. Tipikusan erről van szó a megmentési támogatások és a nehéz helyzetben lévő vállalkozások szerkezetátalakításához nyújtott támogatások esetén. Igaz tehát, hogy a magánkezdeményezés nem minden esetben zárja ki az intézkedés államnak való betudhatóságát. A jelen ügy körülményei azonban jelentősen eltérnek, mivel az intézkedéseket azon vállalkozások kezdeményezték, amelyek egyszerre a források nyújtói és kedvezményezettjei.
92. Mindezen okokból a jelen ügyben nem látok semmilyen arra utaló jelet, hogy a szakmaközi szervezetek által tett fellépések irányítását és az azokért való felelősséget más, e szervezetektől eltérő jogalanyoknak lehetne betudni.
93. A fentiek fényében arra következtetek, hogy a KÖH‑k nem minősülnek állami forrásoknak, és az azok felhasználására vonatkozó döntések nem tudhatók be az államnak.
E – Végső megjegyzések
94. Első megjegyzésem azzal a ténnyel kapcsolatos, hogy Franciaországban (és az Unióban máshol is) számos szakmaközi szervezet létezik, amelyek igen különféle jogállással bírnak. Erre maga a CIDEF utal írásbeli észrevételeiben.
95. Ezért, noha a jelen ügyben levont következtetéseim igen sok esetben érvényesek lehetnek, lehet, hogy nem érvényesek mindegyikben. Amint ugyanis fentebb említettem, előfordulhatnak olyan esetek, amikor a szakmaközi szervezetek állami forrásokat kapnak bizonyos olyan fellépések finanszírozására vagy társfinanszírozására, amelyek a piaci szereplők számára gazdasági előnnyel járhatnak. Ugyanígy nem zárható ki, hogy bizonyos körülmények között az állam (például olyan szervezetek révén, mint a mezőgazdasági törvénykönyv L. 611‑1. cikke alapján létrehozott mezőgazdasági és élelmiszerügyi orientációs és koordinációs felsőbb tanács) de jure vagy de facto ténylegesen befolyásolhatja a szakmaközi szervezetek által KÖH‑k formájában gyűjtött források felhasználását.
96. E megállapítás esetről esetre való elemzést tesz szükségessé. A jelen ügy azonban azt mutatja, hogy nem vélelmezhető, hogy a szakmaközi szervezetek által hozott és a KÖH‑kból finanszírozott valamennyi intézkedés teljesíti az állami források és az államnak való betudhatóság kritériumát.
97. Második megjegyzésem általánosabb, és magára az állami támogatás fogalmára vonatkozik. Csatlakozni szeretnék ugyanis több főtanácsnok álláspontjához, akik a múltban figyelmeztettek az állami támogatás fogalma túlzott kiterjesztésének veszélyeire.(39)
98. Ezzel összefüggésben megjegyzem, hogy az alapeljárás felperesei és a Bizottság megemlíti azon tényt, hogy a CIDEF legalábbis a múltban kampányokat szervezett a francia hús népszerűsítésére. Másrészről viszont megjegyzem, hogy a mezőgazdasági törvénykönyv L. 632‑6. cikke szerint KÖH‑k „szedhetők be rendeletben meghatározott feltételek mellett az importált termékek után is. A kedvezményezett szakmaközi szervezetek kérelmére és költségére e hozzájárulásokat a vámnál szedik be”.
99. A fenti pontban leírtakhoz hasonló helyzetekben véleményem szerint nem ajánlott kiterjeszteni az állami források és így az állami támogatás fogalmát az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében megállapított határokon túl. Az állami források hiánya, illetve azon tény ugyanis, hogy az állam bizonyos magánforrások felhasználása felett semmilyen ellenőrzési jogkört nem gyakorol, nem jelenti azt, hogy a szakmaközi szervezetekhez hasonló szervezetek által tett minden fellépés összeegyeztethető valamennyi uniós szabállyal.
100. Először is a szakmaközi szervezetek által hozott intézkedések ellentétesek lehetnek a belső piac szabályaival. Azon körülmény, hogy a CIDEF‑hez hasonló szervezeteket az állam nem ellenőrzi, önmagában nem akadályozza a Szerződés belső piacra vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazását. Például az EUMSZ 56. cikket illetően a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatában megállapította, hogy e rendelkezés tiszteletben tartása „azokra a nem közjogi jellegű szabályozásokra is vonatkozik, amelyek kollektív módon rendelkeznek a szolgáltatásnyújtásról. A tagállamok között a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatos akadályok megszüntetését ugyanis veszélyeztetné, ha az állami eredetű akadályok lebontását semlegesíthetnék a közjogi jelleggel nem bíró egyesületek és szervezetek jogi autonómiájának gyakorlásából eredő akadályok”(40). A Bíróság hasonló érvelést követett különösen a személyek szabad mozgását(41) és a letelepedési jogot(42) illetően is.
101. Különösen az, ha az állam kiterjeszti azon hozzájárulások kötelező jellegét, amelyeket a szakmaközi szervezetek által szervezett olyan promóciós és reklámkampányok támogatására használnak fel, amelyek célja a nemzeti termelés vagy a nemzeti termékek népszerűsítése, a felhasznált források eredetétől függetlenül szintén ellentétes lehet a belső piac szabályaival. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint például azt a díjat, amely a nemzeti és importált árukat azonos kritériumok alapján sújtja, meg lehet tiltani, amennyiben e díj bevételének célja azon tevékenységek támogatása, amelyek elsősorban a megadóztatott nemzeti áruk számára előnyösek. Ha azok az előnyök, amelyeket ezen áruk élveznek, teljes egészében kiegyenlítik az azokat sújtó díjat, ez utóbbi hatásai csak az importált termékek tekintetében lesznek érezhetők, így ez az EUMSZ 30. cikk értelmében vett azonos hatású díjnak minősül. Ezzel szemben, ha ezek az előnyök csak részben egyenlítik ki a nemzeti árukat sújtó díjat, a szóban forgó díj az EUMSZ 110. cikk értelmében vett hátrányosan megkülönböztető jellegű adónak minősül, amely összegének a nemzeti áruk által élvezett kompenzációval megegyező részét tilos beszedni.(43)
102. Ezenkívül a híres, ún. „Buy Irish”‑ügyben a Bíróság megállapította az EUMSZ 34. cikk megsértését, mivel az ír kormány támogatást nyújtott egy olyan magánszervezetnek, amely a nemzeti termékek értékesítésének és vásárlásának elősegítése érdekében a Közösségen belüli kereskedelem fékezését célzó kampányt szervezett(44).
103. Másodszor a szakmaközi szervezetek által állami támogatás nélkül hozott intézkedések hátrányosan megkülönböztetők lehetnek más tagállamok gyártóival szemben, ennélfogva a közös agrárpolitika szabályaival ellentétesnek bizonyulhatnak (az EUMSZ 40. cikk (2) bekezdésének második mondata).
104. Végül a szakmaközi szervezetek tagjai között kötött bizonyos megállapodások hatályát kiterjesztő állami döntés az EU‑Szerződés 4. cikkének (3) bekezdésével együttesen értelmezett EUMSZ 101. cikk hatálya alá is eshet akkor, ha e megállapodások célja vagy hatása a belső piacon belüli verseny megakadályozása, korlátozása vagy torzítása. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis e rendelkezések arra kötelezik a tagállamokat, hogy ne hozzanak vagy ne tartsanak hatályban olyan – akár törvényi, akár rendeleti – intézkedéseket, amelyek alkalmasak arra, hogy a vállalkozásokra alkalmazandó versenyszabályok hatékony érvényesülését gátolják. Ez az eset áll fenn akkor, ha egy tagállam előírja vagy támogatja az EUMSZ 101. cikkel ellentétes megállapodások megkötését, illetve megerősíti ezek hatásait, illetve megfosztja saját szabályozását annak állami jellegétől azáltal, hogy magánszereplőkre ruházza a gazdasági szférát érintő döntések meghozatalának felelősségét.(45)
105. Ez csak néhány magától értetődő példa. Nem szükséges tovább foglalkozni e kérdésekkel, mivel az általunk vizsgált esetben nem bírnak közvetlen relevanciával. Ez azonban lehetővé teszi annak hangsúlyozását, hogy az állami támogatások ellenőrzésére vonatkozó uniós szabályok csak egyikét jelentik azon eszközöknek, amelyek az alapeljárásban félként eljáró szervezetekhez hasonló szervezetek által hozott intézkedésekre alkalmazhatók, amely intézkedések zavarhatnák a belső piac megfelelő működését. Ezenkívül hangsúlyozom továbbá, hogy azon tény, hogy más eszközök nem alkalmazhatók, nem igazolhatja az állami támogatás fogalmának túlzott kiterjesztését.
IV – Végkövetkeztetések
106. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Conseil d’État által feltett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
Az EUMSZ 107. cikket úgy kell értelmezni, hogy valamely nemzeti hatóságnak a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott olyan határozata, amely egy ágazat valamennyi szakmai szereplőjére kiterjeszt egy olyan megállapodást, amely hozzájárulást vezet be valamely, a nemzeti hatóság által elismert szakmaközi szervezetben, és azt ezáltal kötelezővé teszi annak érdekében, hogy lehetővé tegye kommunikációs, promóciós, külső kapcsolatokra vonatkozó, minőségbiztosítási, kutatási és az ágazat érdekeinek védelmét szolgáló fellépések végrehajtását, valamint tanulmányok és fogyasztói panelek beszerzését, nem vonatkozik állami támogatásra.