ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
10 mei 2017 (*)
„Institutioneel recht – Europees burgerinitiatief – Trans-Atlantisch partnerschap voor handel en investeringen – Brede economische en handelsovereenkomst – Kennelijk ontbreken van bevoegdheden van de Commissie – Voorstel voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen – Artikel 11, lid 4, VEU – Artikel 2, punt 1, en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 211/2011 – Gelijke behandeling”
In zaak T‑754/14,
Michael Efler, wonende te Berlijn (Duitsland), en de andere verzoekende partijen wier namen zijn opgenomen in de bijlage(1), vertegenwoordigd door B. Kempen, hoogleraar,
verzoekers,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Laitenberger en H. Krämer, vervolgens door H. Krämer en ten slotte door H. Krämer en F. Erlbacher als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een beroep krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit C(2014) 6501 final van de Commissie van 10 september 2014 inzake het niet-registreren van het Europese burgerinitiatief „Stop TTIP”,
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, E. Buttigieg (rapporteur) en L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, rechters,
griffier: S. Bukšek Tomac, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 13 september 2016,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Bij besluit van 27 april 2009 heeft de Raad van de Europese Unie de Commissie van de Europese Gemeenschappen machtiging verleend tot het openen van onderhandelingen met Canada over het sluiten van een vrijhandelsovereenkomst, die nadien de naam „Comprehensive Economic and Trade Agreement” (brede economische en handelsovereenkomst; hierna: „CETA”) heeft gekregen. Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de Raad de Commissie machtiging verleend tot het openen van onderhandelingen met de Verenigde Staten van Amerika over het sluiten van een vrijhandelsovereenkomst, die vervolgens „Transatlantic Trade and Investment Partnership” (Trans-Atlantisch partnerschap voor handel en investeringen; hierna: „TTIP”) zou worden genoemd.
2 Op 15 juli 2014 hebben verzoekers, Michael Efler en de andere verzoekende partijen, wier namen in de bijlage zijn opgenomen, als leden van het daartoe opgerichte burgercomité aan de Commissie een verzoek gericht tot registratie van het voorgesteld Europese burgerinitiatief (hierna: „EBI”), met als opschrift „Stop TTIP” (hierna: „voorgesteld EBI”). Als voorwerp vermeldt het voorgestelde EBI: „verzoek aan de Europese Commissie […] de Raad aan te bevelen om het onderhandelingsmandaat voor het [TTIP] in te trekken en de [CETA] niet te sluiten”. Het voorgestelde EBI zet uiteen dat het als doelstellingen nastreeft „te voorkomen dat het TTIP en de CETA worden gesloten, aangezien zij meerdere problematische regelingen bevatten, zoals procedures voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten en bepalingen inzake samenwerking op het gebied van regulering die de democratie en de rechtsstaat bedreigen […], [te] verhinderen dat ondoorzichtige onderhandelingen leiden tot een afzwakking van de regels inzake arbeidsbescherming, sociale bescherming, milieubescherming, bescherming van de persoonlijke levenssfeer en consumentenbescherming, en dat openbare diensten (bijvoorbeeld watervoorziening) en de cultuursector zouden worden gedereguleerd” alsook „een ander handels- en investeringsbeleid in de [Europese Unie]” te ondersteunen. Het voorgestelde EBI vermeldt de artikelen 207 en 218 VWEU als rechtsgrondslag.
3 Bij besluit C(2014) 6501 van 10 september 2014 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie de registratie van het voorgestelde EBI geweigerd overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (PB 2011, L 65, blz. 1).
4 Het bestreden besluit zet in wezen uiteen dat een besluit van de Raad dat de Commissie machtiging verleent tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een overeenkomst met een derde land geen rechtshandeling van de Unie is, en dat een aanbeveling dienaangaande dus geen passend voorstel is in de zin van artikel 11, lid 4, VEU, en van artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011, aangezien een dergelijk besluit een handeling is ter voorbereiding van het latere besluit van de Raad om het ondertekenen van de overeenkomst, zoals onderhandeld, toe te staan, en de overeenkomst te sluiten. Een dergelijk voorbereidend besluit brengt slechts rechtsgevolgen teweeg tussen de betrokken instellingen zonder het Unierecht te wijzigen, in tegenstelling tot het besluit tot het ondertekenen en het sluiten van een bepaalde overeenkomst, dat het voorwerp van een EBI kan zijn. De Commissie leidt daaruit af dat de registratie van het voorgestelde EBI moet worden geweigerd voor zover haar daarbij wordt verzocht de Raad aan te bevelen een besluit vast te stellen tot intrekking van de machtiging tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van het TTIP.
5 Het bestreden besluit zet voorts uiteen dat, aangezien het voorgestelde EBI kan worden beschouwd als een verzoek aan de Commissie om bij de Raad geen voorstellen in te dienen voor besluiten van de Raad betreffende het ondertekenen en het sluiten van de CETA of het TTIP, dan wel om hem voorstellen voor te leggen voor besluiten om geen toestemming te geven voor het ondertekenen van die overeenkomsten of om ze niet te sluiten, een dergelijk verzoek evenmin binnen de werkingssfeer van artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011 valt, volgens hetwelk het EBI ziet op de vaststelling van rechtshandelingen van de Unie die nodig zijn ter uitvoering van de Verdragen en die autonome rechtsgevolgen teweegbrengen.
6 De Commissie komt in het bestreden besluit daarom tot de conclusie dat het voorgestelde EBI buiten het kader van haar bevoegdheden valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 1, daarvan.
Procedure en conclusies van partijen
7 Bij op 10 november 2014 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
8 Bij op 15 april 2016 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte hebben verzoekers een verzoek in kort geding ingediend, dat bij beschikking van 23 mei 2016, Efler e.a./Commissie (T‑754/14 R, niet gepubliceerd, EU:T:2016:306), is afgewezen. Bij akte van 17 juli 2016 hebben verzoekers krachtens artikel 57, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie hogere voorziening ingesteld, die is afgewezen bij beschikking van de vicepresident van het Hof van 29 september 2016, Efler e.a./Commissie [C‑400/16 P(R), niet gepubliceerd, EU:C:2016:735].
9 Verzoekers vragen het Gerecht om:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
10 De Commissie vraagt het Gerecht om:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
11 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoekers twee middelen aan. Het eerste is gebaseerd op de schending van artikel 11, lid 4, VEU, artikel 2, punt 1, en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011; het tweede op de schending van het beginsel van gelijke behandeling.
12 Betreffende het eerste middel merken verzoekers in de eerste plaats op dat, voor zover de weigering om het voorgestelde EBI te registreren is gebaseerd op de omstandigheid dat de besluiten van de Raad tot het verlenen van machtiging tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, voorbereidende handelingen zijn, zij niet betwisten dat die besluiten een voorbereidend karakter hebben. Dat is echter niet anders voor besluiten van de Raad die machtiging verlenen tot het ondertekenen van een internationale overeenkomst. Verordening nr. 211/2011 ziet bovendien in het algemeen op elke rechtshandeling, zonder zich te beperken tot handelingen die definitieve gevolgen teweegbrengen, en noch de ontstaansgeschiedenis van de betrokken bepalingen, noch hun normatieve context, wijst erop dat het begrip „rechtshandeling” restrictief dient te worden uitgelegd. Ten slotte stelt een besluit tot intrekking van het onderhandelingsmandaat van de Commissie een einde aan de onderhandelingen, brengt het dwingende rechtsgevolgen teweeg en is het daarom definitief.
13 Verzoekers merken in de tweede plaats op dat, voor zover de weigering om het voorgestelde EBI te registreren op de omstandigheid is gebaseerd dat de besluiten van de Raad tot het verlenen van machtiging tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, enkel gevolgen tussen de betrokken instellingen teweegbrengen, het brede begrip rechtshandeling als bedoeld in de artikelen 288 tot en met 292 VWEU niet toestaat dat het karakter van rechtshandeling wordt ontzegd aan besluiten van de Commissie die worden genomen buiten de gewone wetgevingsprocedure en dat die besluiten van de werkingssfeer van de bepalingen inzake het EBI worden uitgesloten, aangezien zij juridisch bindend zijn. Noch uit de bewoordingen van de Verdragen, noch uit hun opzet, noch uit de doelen die zij nastreven, blijkt dat het beginsel van democratie waarop de Unie is gebaseerd, slechts toepassing vindt op de personen die door de rechtshandeling in kwestie worden geraakt of op wie die rechtshandeling betrekking heeft. De Commissie spreekt zichzelf ook tegen door tegelijk toe te geven dat een EBI tot instemming en bevestiging, met het oog op het ondertekenen en sluiten van een overeenkomst waarvan het voorwerp en de inhoud reeds vaststaan, ontvankelijk is.
14 Verzoekers merken in de derde plaats op dat, voor zover het bestreden besluit is gebaseerd op de vermeende „destructieve” aard van de voorstellen voor handelingen die strekken tot intrekking van het onderhandelingsmandaat van de Commissie met het oog op het sluiten van het TTIP en tot indiening bij de Raad van een voorstel om geen machtiging te verlenen voor het ondertekenen van het TTIP en de CETA of om deze overeenkomsten niet te sluiten, het feit dat overeenkomstig artikel 11, lid 4, VEU en artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011 de overwogen rechtshandeling nodig is „ter uitvoering van de Verdragen”, niet in de weg kan staan aan dergelijke voorstellen aangezien de beoogde handelingen onder de ene of de andere vorm ertoe leiden dat de primairrechtelijke bevoegdheidsgronden in werking worden gesteld. Volgens verzoekers omvat het algemene recht van de burgers om deel te nemen aan het democratische bestel van de Unie, de mogelijkheid om te handelen met het oog op de wijziging, de hervorming of de gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van geldende handelingen van afgeleid recht. De registratie van het voorgestelde EBI leidt tot meer publiek debat, wat het primaire doel van elk EBI is.
15 Overigens kan, zoals de Commissie voor het eerst aanvoert in haar verweerschrift, om het even welke internationale overeenkomst – of zij nu ertoe strekt een bestaande overeenkomst af te schaffen, dan wel een volledig nieuwe overeenkomst in te voeren – bij wege van een EBI worden voorgesteld. Het is dan ook tegenstrijdig dat een EBI niet tot doel kan hebben te beletten dat een overeenkomst waarover nog wordt onderhandeld, wordt gesloten.
16 Verzoekers voegen daaraan toe dat een voorstel aan de Raad om de CETA niet goed te keuren, niet uitsluit dat nadien gewijzigde ontwerpen van trans-Atlantische vrijhandelsovereenkomsten worden opgesteld.
17 Ten slotte valt het voorgesteld IBE hoe dan ook niet „zichtbaar” buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie, wat artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 verlangt.
18 De Commissie merkt om te beginnen op dat de grief inzake de schending van artikel 11, lid 4, VEU ondoeltreffend is, aangezien verordening nr. 211/2011, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 24, eerste alinea, VWEU, de referentie is om besluiten van de Commissie inzake de registratie van de voorgestelde EBI’s te toetsen op hun wettigheid.
19 De Commissie voert vervolgens aan dat een besluit van de Raad waarbij zij wordt gemachtigd tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, in tegenstelling tot een besluit van de Raad om een dergelijke overeenkomst te ondertekenen, louter voorbereidend is, aangezien het enkel rechtsgevolgen tussen de instellingen teweegbrengt. Een systematische en teleologische uitlegging van artikel 2, punt 1, en van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 leidt tot de conclusie dat een rechtshandeling die louter voorbereidend is, geen rechtshandeling in de zin van die bepalingen is.
20 Bovendien kunnen volgens de Commissie enkel rechtshandelingen waarvan de gevolgen verder reiken dan de verhoudingen tussen de instellingen van de Unie het voorwerp van een EBI zijn, want de democratische participatie die het beoogt te bevorderen, heeft als doel dat de burgers betrokken worden bij beslissingen over aangelegenheden die, minstens potentieel, hun eigen rechtssfeer betreffen. De Raad en de Commissie beschikken over voldoende indirecte democratische legitimiteit om handelingen vast te stellen waarvan de rechtsgevolgen tot de instellingen beperkt zijn.
21 Volgens de Commissie omzeilt het voorgestelde EBI bovendien de regel dat zij met een EBI niet erom kan worden verzocht een bepaalde rechtshandeling niet voor te stellen of een besluit voor te stellen om een bepaalde rechtshandeling niet vast te stellen. Artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 verwijst immers naar de „maatregelen [die] zij eventueel gaat nemen”. Dat veronderstelt dat enkel EBI’s zijn toegestaan die ertoe strekken een rechtshandeling met een precieze inhoud vast te stellen of een bestaande rechtshandeling in te trekken. Mocht de Commissie in haar mededeling krachtens artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 aankondigen dat zij niet voornemens is de overeenkomstige rechtshandeling voor te stellen, dan zou dat tot een onaanvaardbare politieke beperking van haar initiatiefrecht leiden. Daar komt nog bij dat de functie van het EBI, die erin bestaat de Commissie ertoe te brengen het thema dat het voorwerp van het EBI vormt, publiekelijk aan te kaarten en zo het politieke debat op gang te brengen, enkel volledig kan worden vervuld door een voorgesteld EBI dat ertoe strekt rechtshandelingen met een precieze inhoud vast te stellen of een bestaande rechtshandeling in te trekken. Een EBI waarbij wordt verzocht om de niet-vaststelling van een besluit van de Raad kan de functie, een dergelijk politiek debat voor het eerst op gang te brengen, niet meer vervullen en vormt een onaanvaardbare inmenging in het verloop van een lopende wetgevingsprocedure.
22 Ten slotte heeft een besluit van de Raad tot niet-aanvaarding van het TTIP of de CETA, waarop het voorgestelde EBI aanstuurt, geen autonome draagwijdte ten opzichte van de gewone niet-vaststelling van een besluit van de Raad tot instemming met het sluiten van de overeenkomst, waardoor een dergelijk besluit juridisch overbodig is. Een EBI met een dergelijk voorwerp is functioneel gelijk aan een EBI waarbij de Commissie erom wordt verzocht geen voorstel voor een rechtshandeling in te dienen en is daarom niet-ontvankelijk.
23 Het Gerecht herinnert eraan dat artikel 11, lid 4, VEU bepaalt dat wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, zij het initiatief kunnen nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen.
24 Zoals blijkt uit overweging 1 van verordening nr. 211/2011, waarbij het Europees Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 24, eerste alinea, VWEU de bepalingen hebben vastgesteld voor de procedures en voorwaarden voor de indiening van een EBI in de zin van artikel 11 VEU, geeft het VEU meer inhoud aan het burgerschap van de Unie en versterkt het de democratische werking van de Unie door met name te bepalen dat iedere burger het recht heeft aan het democratische bestel van de Unie deel te nemen door middel van het EBI (arresten van 30 september 2015, Anagnostakis/Commissie, T‑450/12, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2015:739, punt 26, en 19 april 2016, Costantini e.a./Commissie, T‑44/14, EU:T:2016:223, punten 53 en 73). In die overweging wordt ook uiteengezet dat die procedure de burgers de mogelijkheid biedt rechtstreeks contact op te nemen met de Commissie met het verzoek een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen, vergelijkbaar met het recht van het Europees Parlement in het kader van artikel 225 VWEU en van de Raad in het kader van artikel 241 VWEU.
25 Daartoe omschrijft artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011 het EBI als een overeenkomstig deze verordening bij de Commissie ingediend initiatief waarin haar wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een „passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen”, en dat door ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund.
26 Overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), en lid 3, van verordening nr. 211/2011 weigert de Commissie een voorgesteld EIB te registreren indien het zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt om een „voorstel […] voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen” in te dienen.
27 Artikel 10, lid 1, onder c), van die verordening bepaalt dat de Commissie, wanneer zij een EBI ontvangt overeenkomstig artikel 9 van de verordening, binnen drie maanden in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief meedeelt, waarbij zij tevens vermeldt „welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt”.
28 Inzake de draagwijdte van het voorgestelde EBI hebben verzoekers in antwoord op een ter terechtzitting gestelde vraag gepreciseerd dat het niet tot doel had de Commissie te verzoeken bij de Raad geen voorstel in te dienen voor een handeling tot het verlenen van machtiging tot het ondertekenen van het TTIP en van de CETA en tot het sluiten van die overeenkomsten, maar dat het ertoe strekte de Commissie te verzoeken bij de Raad enerzijds een voorstel in te dienen voor een handeling van de Raad tot intrekking van het onderhandelingsmandaat met het oog op het sluiten van het TTIP en anderzijds een voorstel voor een handeling van de Raad om de Commissie geen machtiging te verlenen het TTIP en de CETA te ondertekenen en om deze overeenkomsten niet te sluiten.
29 Dit beroep betreft evenmin de bevoegdheid van de Unie om over de TTIP- en CETA-overeenkomsten te onderhandelen. Wat verzoekers betwisten, zijn de in het bestreden besluit aangevoerde motieven om de registratie van het voorgestelde EBI te weigeren voor zover het ertoe strekt een einde te maken aan het onderhandelingsmandaat met het oog op het sluiten van het TTIP en het ondertekenen en het sluiten van de CETA en het TTIP te verhinderen.
30 In dat verband blijkt uit het bestreden besluit dat volgens de Commissie de omstandigheid dat een besluit van de Raad waarbij zij wordt gemachtigd onderhandelingen te starten over het sluiten van een internationale overeenkomst, een voorbereidend besluit is, dat enkel rechtsgevolgen teweegbrengt tussen de instellingen, verhindert dat het besluit als een rechtshandeling in de zin van de betrokken regeling kan worden gekwalificeerd, en in de weg staat aan de registratie van het voorgestelde EBI voor zover het ertoe strekt dat een dergelijk besluit wordt ingetrokken. Hetzelfde geldt voor het voorgestelde EBI voor zover de Commissie daarbij wordt verzocht bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit om geen machtiging te verlenen tot het ondertekenen van de betrokken overeenkomsten of om deze overeenkomsten niet te sluiten, aangezien een dergelijk besluit geen autonome rechtsgevolgen teweegbrengt, terwijl artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011 bepaalt dat het EBI ertoe strekt rechtshandelingen vast te stellen die nodig zijn „ter uitvoering van de Verdragen”, wat in de onderhavige zaak niet het geval is.
31 Zoals hierboven is vermeld, weigert de Commissie voorgestelde EBI’s te registreren indien zij zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden vallen om een „voorstel […] voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen” in te dienen.
32 Vast staat dat de Commissie op eigen initiatief bij de Raad een voorstel kan indienen voor een handeling tot intrekking van haar mandaat om onderhandelingen te openen over het sluiten van een internationale overeenkomst. De Commissie kan evenmin de mogelijkheid worden ontnomen bij de Raad een voorstel in te dienen voor een besluit om uiteindelijk geen machtiging te verlenen voor het ondertekenen van een onderhandelde overeenkomst of om die overeenkomst niet te sluiten.
33 De Commissie voert evenwel aan dat een voorgesteld EBI niet op dergelijke handelingen kan zien. Zij argumenteert enerzijds dat de handeling tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst een voorbereidend karakter heeft en geen rechtsgevolgen buiten de instellingen teweegbrengt, en anderzijds dat de rechtshandelingen waarvan de vaststelling wordt voorgesteld, niet nodig zijn „ter uitvoering van de Verdragen”.
34 Om te beginnen zij vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat een besluit van de Raad tot het verlenen van machtiging aan de Commissie, overeenkomstig de artikelen 207 en 218 VWEU, tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, een voorbereidende handeling is ten aanzien van het latere besluit tot het ondertekenen en het sluiten van een dergelijke overeenkomst en dat het rechtsgevolgen teweegbrengt in de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten alsmede tussen de instellingen van de Unie (zie in die zin arresten van 4 september 2014, Commissie/Raad, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 40, en 16 juli 2015, Commissie/Raad, C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 28).
35 Zoals verzoekers terecht aanvoeren, kan het begrip rechtshandeling in de zin van artikel 11, lid 4, VEU en artikel 2, punt 1, en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, zonder enige aanwijzing van het tegendeel en anders dan de Commissie stelt, niet aldus worden uitgelegd dat het louter beperkt is tot de definitieve rechtshandelingen van de Unie die rechtsgevolgen ten aanzien van derden teweegbrengen.
36 Noch de bewoordingen van de betrokken bepalingen, noch de door die bepalingen nagestreefde doelen rechtvaardigen in het bijzonder dat een besluit tot het verlenen van machtiging tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, zoals in de onderhavige zaak het TTIP en de CETA, dat is vastgesteld krachtens artikel 207, leden 3 en 4, VWEU en artikel 218 VWEU en dat kennelijk een besluit in de zin van artikel 288, vierde alinea, VWEU is (zie in die zin de arresten van 4 september 2014, Commissie/Raad, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 40, en 16 juli 2015, Commissie/Raad, C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 28), met het oog op een EBI van het begrip rechtshandeling wordt uitgesloten.
37 Integendeel, het beginsel van democratie, dat een van de grondwaarden is waarop de Unie berust, zoals met name blijkt uit de preambule van het VEU, uit artikel 2 VEU alsook uit de preambule van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en de doelstelling die met de EBI-regeling specifiek wordt nagestreefd, die erin bestaat de democratische werking van de Unie te versterken door aan iedere burger het algemene recht te geven aan het democratische bestel van de Unie deel te nemen (zie punt 24 hierboven), gebieden het begrip rechtshandeling aldus uit te leggen dat het rechtshandelingen omvat als een besluit tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, dat onbetwistbaar ertoe strekt de rechtsorde van de Unie te wijzigen.
38 De argumentatie van de Commissie dat de Raad en zijzelf over voldoende indirecte democratische legitimiteit beschikken om rechtshandelingen vast te stellen die geen rechtsgevolgen voor derden teweegbrengen, leidt er immers toe dat het gebruik van de EBI-regeling als instrument voor de betrokkenheid van de burgers van de Unie bij de regelgevende activiteiten die de Unie uitoefent door middel van het sluiten van internationale overeenkomsten, sterk wordt beperkt. Voor zover de in het bestreden besluit uiteengezette motivering eventueel aldus kan worden begrepen dat zij de burgers van de Unie uiteindelijk de mogelijkheid ontneemt om via een EBI het openen van onderhandelingen over een nieuw verdrag voor te stellen, gaat die argumentatie kennelijk in tegen de door de Verdragen en door verordening nr. 211/2011 nagestreefde doelstellingen, en kan zij bijgevolg niet worden aanvaard.
39 De argumentatie van de Commissie in het bestreden besluit dat het besluit tot intrekking van de machtiging tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van het TTIP in het kader van een voorgesteld EBI niet onder het begrip rechtshandeling valt omdat die machtiging zelf niet onder dat begrip valt, aangezien zij voorbereidend is en geen rechtsgevolgen voor derden teweegbrengt, moet derhalve ook worden afgewezen. Dat geldt des te meer omdat, zoals verzoekers terecht hebben opgemerkt, een besluit tot intrekking van de machtiging tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst niet kan worden aangemerkt als een voorbereidende handeling, maar definitief is, aangezien het een einde maakt aan die onderhandelingen.
40 Nog een ander argument dat de Commissie aanvoert tegen de registratie van het voorgestelde EBI, is dat de handelingen van de Raad waarvan de vaststelling in dat voorstel wordt overwogen, en meer bepaald de besluiten van de Raad om het TTIP en de CETA niet te ondertekenen of niet te sluiten, gelijkstaan met „destructieve” handelingen die niet worden vastgesteld ter „uitvoering van de Verdragen”, en dus niet het voorwerp van een EBI kunnen zijn.
41 Daar moet tegen worden ingebracht dat de regeling inzake het EBI geen enkele aanwijzing bevat dat inspraak van de burgers niet mogelijk is wanneer het erom gaat te voorkomen dat een rechtshandeling wordt vastgesteld. Het is inderdaad zo dat overeenkomstig artikel 11, lid 4, VEU en artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011 de overwogen rechtshandeling moet bijdragen tot de uitvoering van de Verdragen. Welnu, dat is het geval bij handelingen die beogen te vermijden dat het TTIP en de CETA worden gesloten en ertoe strekken de rechtsorde van de Unie te wijzigen.
42 Zoals verzoekers terecht hebben opgemerkt, omvat de door het EBI nagestreefde doelstelling van betrokkenheid bij het democratische bestel van de Unie kennelijk de mogelijkheid om de wijziging of de gehele of gedeeltelijke intrekking van geldende rechtshandelingen te vragen.
43 Bijgevolg is er geen grond om rechtshandelingen die strekken tot intrekking van een besluit dat machtiging verleent tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, van het democratische debat uit te sluiten. Hetzelfde geldt voor handelingen die als doel hebben het ondertekenen en het sluiten van een dergelijke overeenkomst te verhinderen en die, anders dan de Commissie stelt, ontegensprekelijk autonome rechtsgevolgen teweegbrengen doordat zij eventueel een aangekondigde wijziging van het Unierecht verhinderen.
44 De zienswijze van de Commissie, zoals die uit het bestreden besluit naar voren lijkt te komen, heeft immers uiteindelijk tot gevolg dat een EBI enkel betrekking kan hebben op het besluit van de Raad tot het sluiten of tot het verlenen van machtiging voor het ondertekenen van internationale overeenkomsten waarvoor de instellingen van de Unie het initiatief hebben genomen en waarover zij vooraf hebben onderhandeld, waarbij de burgers van de Unie de mogelijkheid wordt ontnomen middels de EBI-regeling voor te stellen om dergelijke overeenkomsten te wijzigen of om ervan af te zien. De Commissie heeft voor het Gerecht weliswaar aangevoerd dat een EBI eventueel ook een voorstel tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst kan omvatten. In dat geval rechtvaardigt niets dat de auteurs van een voorgesteld EBI worden verplicht te wachten tot een overeenkomst is gesloten om vervolgens enkel de opportuniteit ervan te kunnen betwisten.
45 Het argument van de Commissie dat de handelingen die de auteurs van het voorgestelde EBI haar verzoeken aan de Raad voor te leggen, tot een onaanvaardbare inmenging in het verloop van een lopende wetgevingsprocedure leiden, is evenmin afdoend. Het doel van het EBI is immers de burgers van de Unie toe te staan meer aan het democratische bestel van de Unie deel te nemen, met name door de Commissie op gedetailleerde wijze uitleg te verschaffen bij de door het EBI aan de orde gestelde kwesties, door haar te verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie in te dienen, eventueel na overeenkomstig artikel 11 van verordening nr. 211/2011 het EBI tijdens een openbare hoorzitting in het Parlement te hebben toegelicht, en dus door een democratisch debat op gang te brengen zonder te moeten wachten op de vaststelling van een rechtshandeling waarvan uiteindelijk de wijziging of de intrekking wordt verlangd.
46 Het erkennen van een dergelijke mogelijkheid brengt evenmin het beginsel van institutioneel evenwicht, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie, in het gedrang (zie in die zin arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 64), aangezien het aan de Commissie staat te beslissen of zij al dan niet gevolg geeft aan het EBI door overeenkomstig artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het EBI mee te delen, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt.
47 Bijgevolg is het voorgesteld IBE zeker geen inmenging in het verloop van een lopende wetgevingsprocedure, maar een uitdrukking van de effectieve deelname van de burgers van de Unie aan het democratische bestel van deze laatste, en brengt het het institutionele evenwicht dat in de Verdragen is neergelegd, niet in gevaar.
48 Ten slotte staat niets eraan in de weg dat de maatregelen die de Commissie „eventueel gaat nemen” in de zin van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 kunnen bestaan in het indienen van een voorstel bij de Raad voor het vaststellen van de in het voorgestelde EBI bedoelde handelingen. In tegenstelling tot wat de Commissie beweert, belet niets de instellingen van de Unie in voorkomend geval over nieuwe ontwerpen van trans-Atlantische vrijhandelsovereenkomsten te onderhandelen en deze te sluiten, nadat de Raad de handelingen heeft vastgesteld die het voorwerp van het voorgestelde EBI zijn.
49 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Commissie artikel 11, lid 4, VEU alsook artikel 4, lid 2, onder b), gelezen in samenhang met artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011, heeft geschonden door de registratie van het voorgestelde EBI te weigeren.
50 Derhalve moet het eerste middel en dientengevolge het beroep in zijn geheel worden toegewezen zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het tweede middel.
Kosten
51 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van verzoekers worden verwezen in de kosten van het onderhavige geding en in die van het kort geding.
HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit C(2014) 6501 final van de Commissie van 10 september 2014 inzake het niet-registreren van het Europese burgerinitiatief „Stop TTIP” wordt nietig verklaard.
2) De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in die van Michael Efler en de andere verzoekende partijen wier namen zijn opgenomen in de bijlage, de kosten van het kort geding inbegrepen.
Kanninen | Buttigieg | Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 mei 2017.
ondertekeningen