OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 13 grudnia 2012 r.(1)
Sprawa C‑512/10
Komisja Europejska
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/440/EWG – Rozwój kolei wspólnotowych – Dyrektywa 2001/14/WE – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej – Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do niej – Artykuł 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 – Zarządca infrastruktury – Niezależność organizacyjna i decyzyjna – Struktura holdingu – Artykuł 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14 – Utrzymujący się brak równowagi finansowej – Artykuł 6 ust. 1 i art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440 – Brak zachęt dla zarządcy infrastruktury – Artykuł 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 – Obliczanie opłat za minimalny dostęp
I – Wprowadzenie
1. W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440/EWG(2), zmienionej dyrektywą 2007/58/WE(3) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”) oraz załącznika II do niej, art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE(4) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”), a także art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14, art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 w związku z art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440 oraz na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie skargi Komisji.
2. Niniejsza sprawa należy do serii skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(5) wniesionych przez Komisję w latach 2010–2011 i dotyczących stosowania przez państwa członkowskie dyrektyw 91/440 i 2001/14, których podstawowym celem jest zapewnienie sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury, czyli do sieci kolejowej. Skargi te są bezprecedensowe, ponieważ Trybunał po raz pierwszy może wypowiedzieć się na temat liberalizacji kolei w Unii Europejskiej, a w szczególności dokonać wykładni aktów prawnych z „pierwszego pakietu kolejowego”.
3. Przedstawiłem już w dniu 6 września 2012 r. opinię w ww. sprawie Komisja przeciwko Portugalii zakończonej wyrokiem, a także w ww. sprawach: Komisja przeciwko Węgrom; Komisja przeciwko Hiszpanii; Komisja przeciwko Austrii i Komisja przeciwko Niemcom. Oprócz niniejszej opinii przedstawiam w dniu dzisiejszym opinię w ww. sprawach Komisja przeciwko Republice Czeskiej; Komisja przeciwko Francji; Komisja przeciwko Słowenii i Komisja przeciwko Luksemburgowi. W zakresie, w jakim niniejsza sprawa dotyczy zarzutów podobnych do zarzutów, które miałem okazję zbadać w wyżej wymienionych opiniach, ograniczę się do przywołania istotnych punków tych opinii, bez powtarzania w całości zawartych w nich argumentów.
II – Ramy prawne
A – Uregulowania Unii
1. Dyrektywa 91/440
4. Artykuł 6 ust. 1–3 dyrektywy 91/440 stanowi:
„1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby oddzielny rachunek zysków i strat oraz bilans były prowadzone i publikowane, z jednej strony dla działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług transportowych przez przedsiębiorstwa kolejowe, a z drugiej strony dla działalności gospodarczej związanej z zarządzaniem infrastrukturą kolejową. Fundusze publiczne wypłacane na jeden z tych dwóch zakresów działalności nie mogą być przenoszone na drugi z nich.
Rachunkowość dla tych dwóch zakresów działalności jest prowadzona w sposób, który odzwierciedla ten zakaz.
2. Państwa członkowskie mogą zastrzec, że ten rozdział wymaga organizacji odrębnych działów w ramach jednego przedsiębiorstwa lub że infrastruktura zarządzana jest przez osobny podmiot.
3. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby funkcje wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury wymienionej w załączniku II były powierzane organom lub firmom [przedsiębiorstwom], które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych. Niezależnie od struktur organizacyjnych istnieje obowiązek wykazania, że cel ten został osiągnięty.
Państwa członkowskie mogą jednakże nadać przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu organowi prawo do pobierania opłat oraz odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą kolejową, tj. inwestycje, utrzymanie oraz fundusze”.
5. Załącznik II do dyrektywy 91/440 wymienia podstawowe funkcje określone w art. 6 ust. 3:
– przygotowanie i podejmowanie decyzji związanych z przyznawaniem licencji przedsiębiorstwom kolejowym, w tym przyznawanie licencji indywidualnych,
– podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów,
– podejmowanie decyzji związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę,
– monitorowanie wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wymaganych przy świadczeniu określonych usług.
6. Artykuł 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440 stanowi, co następuje:
„3. Państwa członkowskie mogą także przyznać zarządzającemu infrastrukturą, w poszanowaniu przepisów art. 73, 87 i 88 traktatu, finansowanie zgodnie z zadaniami, wielkością i wymogami finansowymi, w szczególności na pokrycie kosztów nowych inwestycji.
4. W ramach ogólnej polityki ustalonej przez państwo zarządzający infrastrukturą opracuje plan operacyjny wraz z programami inwestycyjnymi i finansowymi. Plan ten opracowany jest tak, aby zapewnić optymalne i efektywne wykorzystanie i rozwój infrastruktury, przy jednoczesnym zapewnieniu równowagi finansowej i zapewnieniu środków na cele, które mają być osiągnięte”.
2. Dyrektywa 2001/14
7. Motywy 11 i 16 dyrektywy 2001/14 mają następujące brzmienie:
„Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na równy i niedyskryminujący dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw i dążyć do możliwie jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący.
[…]
Systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny pozwalać na uczciwą konkurencję przy wykonywaniu przewozów kolejowych”.
8. Artykuł 4 ust. 2 wskazanej dyrektywy stanowi:
„Jeżeli zarządca infrastruktury w swej formie prawnej, organizacji lub funkcjach podejmowania decyzji [Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji] nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, funkcje […] opisane w niniejszym rozdziale, inne niż zbieranie [pobieranie] opłat, będą wykonywane przez organ pobierający opłaty, który jest prawnie, organizacyjnie i decyzyjnie niezależny od przedsiębiorstw kolejowych [który jest niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego]”.
9. Zgodnie z art. 6 dyrektywy 2001/14:
„1. Państwa członkowskie ustalą warunki, w tym wpłat zaliczkowych, jeśli taki krok jest właściwy, do zapewnienia tego, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie zestawienia rachunkowe zarządcy infrastruktury będą przynajmniej bilansować: z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę.
[…]
2. Zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp.
3. Państwa członkowskie zapewnią, żeby stwarzanie zachęt, określonych w ust. 2, było prowadzone albo w drodze umowy zawartej między kompetentnym organem władzy a zarządcą infrastruktury, obejmujące[j] okres nie krótszy niż trzy lata, która przewiduje finansowanie ze strony państwa, albo w drodze ustalenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami.
[…]”.
10. Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5 lub art. 8, opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”.
11. Artykuł 8 ust. 1 tej samej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„W celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat będzie respektować osiągnięte wzrosty produktywności przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą rynek może wytrzymać”.
12. Zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14:
„Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, określonego w ust. 1 i opisane w tym rozdziale będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny w swojej formie prawnej, organizacji i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego” [Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, funkcje, o których mowa w ust. 1 i opisane w niniejszym rozdziale będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego].
B – Uregulowania polskie
1. Ustawa z dnia 8 września 2000 r.
13. Artykuł 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”(6) z późniejszymi zmianami (zwanej dalej „ustawą z dnia 8 września 2000 r.”) stanowi:
„1. PKP SA utworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą »PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna«, zwaną dalej »PLK SA«.
2. PLK SA, z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstępuje w prawa i obowiązki PKP SA w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2.
2a. W okresie korzystania przez PLK SA ze środków publicznych do finansowania inwestycji infrastrukturalnych akcje tej spółki nie dają prawa do dywidendy.
3. Zarządzanie liniami kolejowymi PLK SA obejmuje również zadania, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, wykonywane przez Straż Ochrony Kolei, wchodzącą w strukturę organizacyjną PLK SA.
4. PLK SA staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2.
4a. PLK SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym(7) [z późniejszymi zmianami, (zwanej dalej »ustawą o transporcie kolejowym«)], z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami.
4b. Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych.
5. Minister właściwy do spraw transportu zatwierdza statut PLK SA oraz jego zmiany.
6. Walne Zgromadzenie PLK SA powołuje Radę Nadzorczą PLK SA spośród osób wskazanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Liczbę członków Rady Nadzorczej PLK SA określa statut.
7. Wydatki budżetu państwa przekazane w danym roku na finansowanie linii kolejowych o państwowym znaczeniu zwiększają kapitał zakładowy PLK SA; związane z tym akcje w podwyższonym kapitale zakładowym obejmuje Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw transportu.
8. Akcje PLK SA będące własnością PKP SA i Skarbu Państwa nie mogą być zbywane, z zastrzeżeniem ust. 8a.
8a. Akcje PLK SA będące własnością PKP SA mogą być zbywane wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa.
9. W przypadku prywatyzacji lub likwidacji PKP SA, akcje PLK SA będące własnością PKP SA przejmuje Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw transportu. W przypadku prywatyzacji PKP SA następuje obniżenie kapitału akcyjnego PKP SA poprzez umorzenie liczby akcji o wartości odpowiadającej wartości nominalnej akcji PLK SA przejętych przez Skarb Państwa”.
2. Ustawa o transporcie kolejowym
14. Artykuł 5 ust. 1–3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym(8), stanowi:
„1. Zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na:
1) budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej;
2) prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych;
3) utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego;
4) udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych;
5) zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej.
2. Zarządca infrastruktury, zwany dalej »zarządcą«, zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację.
3. Zarządca nie jest uprawniony do wykonywania przewozów kolejowych, z wyjątkiem wykonywania przewozów technologicznych dla własnych potrzeb, z zastrzeżeniem ust. 4”.
15. Artykuł 13 ust. 1 tej ustawy przewiduje:
„Do zadań Prezesa UTK [Urzędu Transportu Kolejowego], w zakresie regulacji transportu kolejowego, należy:
1) zatwierdzanie i koordynowanie opłat za korzystanie z przyznanych tras pociągów infrastruktury kolejowej pod względem zgodności z zasadami ustalania tych opłat;
[…]
3) nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, w szczególności w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów i naliczania opłat;
4) nadzór nad poprawnością ustalania przez zarządcę opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej oraz opłat dodatkowych za świadczenie usług dodatkowych;
5) rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących:
[…]
b) przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej […]”.
16. Artykuł 14 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ma następujące brzmienie:
„Prezes UTK nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego [...]”.
17. Zgodnie z art. 33 ust. 1–8 tej ustawy:
„1. Zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej.
2. Opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej ustalana jest przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami.
3. Opłata za korzystanie z infrastruktury kolejowej stanowi sumę opłaty podstawowej i opłat dodatkowych.
3a. W ramach opłaty podstawowej zarządca pobiera określoną odrębnie opłatę za:
1) minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej obejmujący usługi, o których mowa w części I ust. 1 załącznika do ustawy;
2) dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów obejmujący usługi, o których mowa w części I ust. 2 załącznika do ustawy.
4. Opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy.
4a. Zarządca może zastosować minimalną stawkę jednostkową opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej. Minimalną stawkę stosuje się na jednakowych zasadach wobec wszystkich przewoźników kolejowych osób za korzystanie z infrastruktury kolejowej związane z działalnością wykonywaną zgodnie z umową o świadczenie usług publicznych.
[…]
4c. Opłata podstawowa za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów obliczana jest jako iloczyn zamówionych usług i odpowiadających im stawek jednostkowych ustalonych odrębnie dla rodzajów usług określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy.
5. Stawka jednostkowa opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest określana dla przejazdu jednego pociągu na odległość jednego kilometra.
5a. Zarządca, ustalając stawki jednostkowe opłaty podstawowej, pomniejsza wysokość planowanych kosztów udostępniania infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym o przewidywaną dotację na remonty i utrzymanie infrastruktury kolejowej pochodzącą z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz o przewidywane środki pochodzące z Funduszu Kolejowego.
[…]
5c. Wzrost stawek jednostkowych opłaty podstawowej dla kolejowych przewozów osób wykonywanych na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych, w okresie obowiązywania rozkładu jazdy pociągów, o którym mowa w art. 30 ust. 5, nie może przekraczać planowanego poziomu wskaźnika inflacji przyjętego w projekcie ustawy budżetowej na dany rok.
6. Zarządca jest obowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, odrębnie dla przewozu osób i przewozu rzeczy, wysokości i rodzaje stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych.
7. Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK.
8. Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2–6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35”.
18. Artykuł 38a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowi:
„1. Minister właściwy do spraw transportu może dofinansować z budżetu państwa lub Funduszu Kolejowego koszty remontu i utrzymania infrastruktury kolejowej w celu zmniejszania kosztów i wysokości opłat za korzystanie z niej, jeżeli infrastruktura ta jest udostępniana przez zarządcę na zasadach określonych w ustawie.
2. Zadanie, o którym mowa w ust. 1, realizowane jest na podstawie umowy zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a zarządcą na okres nie krótszy niż 3 lata”.
3. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
19. Artykuł 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji(9), z późniejszymi zmianami, stanowi:
„1. Czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta.
2. Czynami nieuczciwej konkurencji są w szczególności: […] naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa, nakłanianie do rozwiązania lub niewykonania umowy, […] pomawianie lub nieuczciwe zachwalanie, utrudnianie dostępu do rynku, przekupstwo osoby pełniącej funkcję publiczną […]”.
4. Kodeks pracy
20. Artykuł 100 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy(10), z późniejszymi zmianami, stanowi:
„[…]
§2. Pracownik jest obowiązany w szczególności:
[…]
4) dbać o dobro zakładu pracy, chronić jego mienie oraz zachować w tajemnicy informacje, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę,
5) przestrzegać tajemnicy określonej w odrębnych przepisach,
[…]”.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
21. W dniu 10 maja 2007 r. służby Komisji skierowały do władz polskich kwestionariusz celem weryfikacji wdrożenia przez Rzeczpospolitą Polską dyrektyw pierwszego pakietu kolejowego. Władze polskie udzieliły nań odpowiedzi w dniu 5 lipca 2007 r.
22. W dniu 26 czerwca 2008 r., w oparciu o informacje przekazane przez Rzeczpospolitą Polską, Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia dyrektywom pierwszego pakietu kolejowego. Zasadnicze wskazane uchybienia dotyczyły braku niezależności podmiotu sprawującego podstawowe funkcje w rozumieniu załącznika II do dyrektywy 91/440 oraz pobierania opłat za dostęp do infrastruktury zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 w związku z art. 30 ust. 3 tej dyrektywy. W dniu 26 sierpnia 2008 r. Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi na skierowane przez Komisję wezwanie.
23. W dniu 9 października 2009 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, zarzucając temu państwu brak podjęcia środków niezbędnych w celu zapewnienia niezależności zarządcy infrastruktury kolejowej względem przewoźników kolejowych, a także poszanowania art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440, art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14, art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 – w związku z art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440 – oraz art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14. W dniu 9 grudnia 2009 r. Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi na uzasadnioną opinię, kwestionując uchybienia zarzucane przez Komisję.
24. W tych okolicznościach w dniu 26 października 2010 r. Komisja wniosła w niniejszej sprawie skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
25. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 13 kwietnia 2011 r. Republika Czeska i Republika Włoska zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Rzeczypospolitej Polskiej.
26. Komisja, Rzeczpospolita Polska oraz Republika Czeska były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 września 2012 r.
IV – Analiza skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego opartego na braku niezależności zarządcy infrastruktury
1. Argumenty stron
27. Komisja podnosi, że art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 należy interpretować w ten sposób, że podstawowe funkcje pełnione przez zarządcę infrastruktury należy powierzyć podmiotowi niezależnemu – nie tylko pod względem prawnym, ale i pod względem ekonomicznym – od przedsiębiorstw kolejowych. W przypadku gdy podmiot, któremu powierzono podstawowe funkcje, jest spółką zależną holdingu, w skład którego wchodzą przedsiębiorstwa świadczące kolejowe usługi transportowe, spółka ta stanowi część tej samej „firmy [tego samego przedsiębiorstwa]” co przedsiębiorstwa świadczące kolejowe usługi transportowe, chyba że zostanie wykazane, iż taki podmiot działa niezależnie od nich.
28. W opinii Komisji wykonywanie podstawowych funkcji przez spółkę zależną holdingu kolejowego może być zgodne z wymogami niezależności określonymi w art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, jeżeli istnieją mechanizmy zapewniające rzeczywistą autonomię decyzyjną rzeczonej spółki w stosunku do holdingu, a holding nie może sprawować kontroli nad decyzjami tej spółki.
29. W tym względzie Komisja zauważa, że w załączniku 5 do dokumentu roboczego SEC(2006) 530 służb Komisji, załączonym do sprawozdania dotyczącego wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego(11) [zwanym dalej „załącznikiem 5 do dokumentu roboczego SEC(2006) 530”] określiła ona kryteria, według których będzie dokonywać oceny niezależności zarządców infrastruktury włączonych w struktury krajowych holdingów kolejowych.
30. Tymczasem zdaniem Komisji Rzeczpospolita Polska nie przewidziała skutecznych mechanizmów zapewniających niezależność organizacyjną i decyzyjną zarządcy infrastruktury pełniącego funkcje podstawowe.
31. Ogólnie rzecz ujmując, Rzeczpospolita Polska ze swej strony zarzuca Komisji, że nie dokonała analizy przepisów prawa krajowego ani nie wykazała, że przepisy te nie gwarantują niezależności wystarczającej dla zapewnienia równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury, zgodnie z celem założonym w dyrektywie 91/440.
32. Rzeczpospolita Polska podnosi w szczególności, że art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, który nie zakazuje, aby podmiot pełniący podstawowe funkcje był częścią holdingu, takiego jak Grupa PKP, wymaga jedynie, aby osiągnięty został cel równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury. Tymczasem w opinii tego państwa Komisja nie wskazała żadnych argumentów faktycznych czy prawnych, które wykazywałyby, że cel ten nie został w Polsce osiągnięty.
33. Co się tyczy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, Rzeczpospolita Polska podnosi, że przepisy te wprawdzie mówią o niezależności prawnej, organizacyjnej i decyzyjnej zarządcy, ale nie precyzują tych pojęć ani nie wspominają o niezależności ekonomicznej. W opinii tego państwa członkowskiego pojęcia te powinny być interpretowane w świetle celu tej dyrektywy, który Rzeczpospolita Polska w pełni realizuje.
34. Jeśli chodzi o załącznik 5 do dokumentu roboczego SEC(2006) 530, Rzeczpospolita Polska zauważa, że dokument ten został opublikowany wiele lat po opublikowaniu dyrektywy 91/440 i upływie terminu jej transpozycji oraz trzy lata po upływie terminu transpozycji dyrektywy 2001/14.
35. W odniesieniu do sytuacji zarządcy infrastruktury PLK SA Rzeczpospolita Polska kwestionuje argumentację Komisji, zgodnie z którą nie jest on niezależny w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440.
36. W uwagach interwenienta Republika Włoska wskazuje, że cel polegający na zapewnieniu, aby podstawowe funkcje były powierzane organom lub przedsiębiorstwom, które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych, jest z pewnością realizowany w ramach organizacyjnego modelu holdingu, jako że funkcje te powierzone są odrębnej spółce, która prowadzi wyłącznie działalność w zakresie zarządzania infrastrukturą i która jako taka nie świadczy sama kolejowych usług transportowych. Gdy taki wymóg zostanie spełniony, państwa członkowskie mogą – w zakresie swobodnego uznania przyznanego im w dyrektywie i w zgodzie z zasadą pomocniczości – umożliwić krajowym grupom kolejowym wybór struktury zgodnie z zasadami uznanymi za najbardziej odpowiednie, a zatem także przyjmując strukturę grupy, na której czele stoi wspólny holding.
37. W odpowiedzi na uwagi interwenienta złożone przez Republikę Włoską Komisja odpowiada, że fakt powierzenia funkcji podstawowych organom lub przedsiębiorstwom, które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych, nie jest celem samym w sobie art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, lecz służy zapewnieniu wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury. Samo rozdzielenie podmiotu wykonującego podstawowe funkcje od przedsiębiorstw kolejowych pod względem prawnym, to jest poprzez utworzenie w ramach holdingu odrębnej od przedsiębiorstw kolejowych spółki, której powierzy się wykonywanie podstawowych funkcji, nie jest wystarczające, aby zapewnić równoważny i niedyskryminujący dostęp wszystkich zainteresowanych podmiotów spoza holdingu do infrastruktury kolejowej. Dlatego też w przypadku holdingu zasadnicze znaczenie ma stworzenie mechanizmów gwarantujących niezależność decyzyjną tego podmiotu od pozostałych spółek holdingu (przedsiębiorstw kolejowych i ich spółki dominującej).
2. Badanie zarzutu pierwszego
38. Jak zauważyłem już w opinii w sprawie Komisja przeciwko Austrii(12), art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do niej, a także art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, które przewidują obowiązek zapewnienia niezależności podmiotu pełniącego funkcje podstawowe, nie mogą być podstawą wykładni, zgodnie z którą państwa członkowskie wybierające model holdingu są zobowiązane do przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych lub postanowień umownych odpowiadających wykładni przyjętej przez Komisję w załączniku 5 do dokumentu roboczego SEC(2006) 530.
39. W rezultacie, w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącego nieprawidłowej lub niepełnej transpozycji wspomnianych przepisów dyrektywy 2001/14 nie można zarzucić Rzeczypospolitej Polskiej, że nie przyjęła szczegółowych zasad:
– zakazujących członkom zarządu lub rady nadzorczej, członkom organów zarządzających lub pracownikom PKP SA, jej spółek zależnych lub przedsiębiorstw transportu kolejowego obejmowania stanowisk w zarządzie lub radzie nadzorczej PLK SA, w czasie sprawowania ich funkcji, jak również przez odpowiednio długi okres po jej zakończeniu; dotyczy to również osób sprawujących identyczne funkcje w ramach PLK SA i posiadających analogiczne powiązania z innymi spółkami grupy;
– stwarzających mechanizmy zapewniające wzajemną niezależność podmiotów odpowiedzialnych za transport kolejowy i zarządzanie infrastrukturą;
– przewidujących mechanizmy chroniące dostęp do systemów informatycznych w celu zapewnienia niezależności podmiotu, któremu powierzone zostały funkcje podstawowe w wykonywaniu tych funkcji;
– wprowadzających ograniczenia stosowane do przekazywania informacji pomiędzy pracownikami podmiotu, któremu powierzone zostały funkcje podstawowe, a innymi podmiotami kontrolowanymi przez holding.
40. Należy stwierdzić, że zarzut Komisji nie odnosi się do błędnego zastosowania dyrektywy 91/440 i dyrektywy 2001/14, lecz niepełnej transpozycji rzeczonych aktów prawa Unii. Ponadto Komisja nie przedstawiła konkretnych dowodów, z których wynikałoby, że wymóg niezależności podmiotu odpowiedzialnego za funkcje podstawowe nie został w praktyce spełniony.
41. Fakt, że obecnie niektóre osoby zasiadają jednocześnie w organach PKP SA i organach przewoźników kolejowych, przy czym taka sytuacja nie występuje w odniesieniu do PLK SA, przemawia moim zdaniem za stanowiskiem Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym polski Skarb Państwa czuwa nad zapewnieniem niezależności zarządcy infrastruktury w ramach decyzji w sprawie nominacji w ramach organów grupy PKP. Należy dodać, że Skarb Państwa posiada 100% akcji PKP SA, spółki dominującej grupy, a minister właściwy do spraw transportu przedstawia na walnym zgromadzeniu PLK SA listę kandydatów do rady nadzorczej. Tymczasem taki model zarządzania zaprzecza założeniu, zgodnie z którym PKP SA jako spółka dominująca może w drodze kontroli zarządu PLK SA zagrażać niezależności zarządcy infrastruktury.
42. Co się tyczy twierdzeń Komisji dotyczących niemożności zastosowania oraz nieskuteczności, po pierwsze, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w ramach grupy spółek oraz, po drugie, art. 100 Kodeksu pracy w celu ochrony niezależności zarządcy infrastruktury, uważam, że Komisji nie udało się wykazać, iż wyjaśnienia Rzeczypospolitej Polskiej są w tym zakresie błędne.
43. Ponadto zgodnie z tokiem rozumowania, który przyjąłem w ww. sprawie Komisja przeciwko Austrii, moim zdaniem nie jest spójne w niniejszym przypadku wymaganie od państwa członkowskiego, jak czyni to Komisja, przyjęcia dodatkowych zasad, w sytuacji gdy zainteresowane podmioty hipotetycznie nie respektują istniejących zobowiązań prawnych wynikających z przyjętych przez państwo członkowskie ogólnych przepisów chroniących niezależność spółki zależnej(13). Tymczasem skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie może opierać się wyłącznie na założeniu, zgodnie z którym kierownictwo i zarząd zarządcy infrastruktury mogą potencjalnie naruszać przepisy ustawowe, co prowadziłoby do powstania po stronie zainteresowanego państwa członkowskiego obowiązku przyjęcia szczególnych, bardziej precyzyjnych zasad.
44. Z uwagi na ogół powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut pierwszy Komisji.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego opartego na utrzymującym się braku równowagi finansowej
1. Argumenty stron
45. Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że nie podjęła środków odpowiednich w celu zapewnienia we właściwym czasie równowagi finansowej zarządcy infrastruktury, czyli PLK SA. Taki brak stanowi zatem naruszenie obowiązków ciążących na niej na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 w związku z art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440. Komisja dodaje w tej kwestii, że z odpowiedzi rządu polskiego na uzasadnioną opinię wynika, że wpływy i wydatki miały zostać zrównoważone dopiero w 2012 r.
46. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że równowaga finansowa zarządcy infrastruktury jest osiągnięta, jeśli weźmie się pod uwagę wynik finansowy przedsiębiorstwa przed odliczeniem kosztu amortyzacji. Z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 nie wynika jednakże, aby równowaga finansowa musiała być osiągana przy wliczaniu kosztu amortyzacji, a zwłaszcza kosztu amortyzacji dotyczącego tych linii kolejowych, które są i będą w przyszłości likwidowane, a więc koszt ich potencjalnych remontów nie jest brany pod uwagę przy ustalaniu stawki opłaty za dostęp do infrastruktury.
2. Badanie zarzutu drugiego
47. Przypominam przede wszystkim, że niniejszy zarzut Komisji odpowiada zasadniczo tym samym zagadnieniom, co zagadnienia rozważane w ramach zarzutu drugiego w sprawie zakończonej wyrokiem w sprawie Komisja przeciwko Portugalii(14).
48. We wskazanej sprawie Komisja przeciwko Portugalii zarzut Komisji był jednak oparty na naruszeniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 91/440 i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 w wyniku braku przyjęcia przez Republikę Portugalską środków koniecznych w celu wykonania obowiązków, o których mowa we wskazanych artykułach. Rzeczone przepisy zobowiązują państwa członkowskie do ustalenia odpowiednich warunków w celu zapewnienia zbilansowania zestawień rachunkowych zarządcy infrastruktury. Jak zauważyłem w mojej opinii w tej sprawie(15), z wyjaśnień przedstawionych przez rząd portugalski w odpowiedzi na zarzut drugi Komisji wynika jednoznacznie, że mimo obowiązków przewidzianych w tym względzie w przepisach krajowych, Republika Portugalska nie przyjęła środków koniecznych w celu wykonania zobowiązań, o których mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy 91/440 i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
49. Natomiast w niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska twierdzi, że zapewniła zarządcy infrastruktury kolejowej dostateczne finansowanie, którego kwota stopniowo zwiększa się, a brak równowagi rachunkowej zarzucany przez Komisję wynika z kosztów amortyzacji infrastruktury, w szczególności linii podlegających likwidacji. Rzeczpospolita Polska broni zatem wykładni art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14, zgodnie z którą wskazany przepis nie zobowiązuje państw członkowskich do osiągnięcia równowagi rachunkowej zysków i strat, lecz wyłącznie do zapewnienia finansowania koniecznego w celu zbilansowania wyniku finansowego przedsiębiorstwa przed odliczeniem kosztu amortyzacji.
50. To zatem wykładnia tego ostatniego przepisu jest kluczowym zagadnieniem w sporze. Po pierwsze, Komisja nie neguje, że Rzeczpospolita Polska zapewniła finansowanie w celu poprawienia sytuacji gospodarczej i finansowej zarządcy infrastruktury oraz podjęła środki w tym celu. Jednakże Komisja twierdzi, że rzeczone finansowanie nie było wystarczające w kontekście środków, które mają trwale przeciwdziałać przyczynom braku równowagi finansowej, takim jak na przykład likwidacja części nierentownych połączeń kolejowych.
51. Po drugie, należy zauważyć, że w ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego, zaproponowanego przez Komisję w 2010 r.(16), Komisja rozważa połączenie ust. 3 i 4 zawartych w art. 7 dyrektywy 91/440 w nowym przepisie odpowiadającym art. 8 ust. 3 zmienionego tekstu. Ponadto art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 zostałby przeniesiony, po wprowadzeniu do niego pewnych zmian, do ust. 4 wskazanego art. 8(17).
52. Projekt art. 8 ust. 4 przekształconej dyrektywy w wersji przyjętej przez Parlament w drugim czytaniu w dniu 3 lipca 2012 r. ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie zapewniają, by w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w rozsądnym okresie, który nie przekracza pięciu lat, rachunek zysków i strat zarządcy infrastruktury przynajmniej bilansowały: dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej, bezzwrotne przychody ze źródeł prywatnych oraz finansowanie przez państwo z jednej strony, w tym w razie potrzeby wpłaty zaliczkowe ze strony państwa, oraz wydatki na infrastrukturę z drugiej strony”(18).
53. Jest zatem jasne, że jeżeli wyżej przytoczony przepis wszedłby w życie, to właśnie rachunek zysków i strat powinien być zbilansowany. W obecnym stanie prawa Unii należy jednak ustalić, czy jest tak już na podstawie dyrektyw 2001/14 i 91/440. Niezależnie od stanowiska, jakie można zająć w tej kwestii, treść omawianych przepisów nie jest jednoznaczna.
54. Stwierdzam przede wszystkim, że w przeciwieństwie do dyrektyw Unii dotyczących rachunkowości (zob. na przykład dyrektywa 78/660/WE(19)), które posługują się wyrażeniami „koszt” „nakłady” czy też „koszty” (lecz nie „wydatki”), art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 posługuje się pojęciem „wydatków na infrastrukturę”(20). Nawet gdyby chodziło wyłącznie o decyzję natury terminologicznej bez większego znaczenia, świadczy to w każdym razie, że terminologia dotycząca rachunkowości przyjęta dla potrzeb art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 nie przestrzega rygorystycznie jednolitej nomenklatury.
55. Ponadto pojęcie „wpłaty zaliczkowe” (art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14), które zostało w ramach projektu przekształcenia zastąpione pojęciem „wpłat zaliczkowych ze strony państwa” (art. 8 ust. 4 projektu przekształcenia dyrektywy), wprowadza niepewność co do zakresu obowiązku ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 6 ust. 1, gdyż zbilansowanie rachunku zysków i strat nie zależy od chwili zapłaty danej kwoty. Wpłacenie dotacji państwowej wcześniej lub później nie wpływa zatem na zbilansowanie rachunku zysków i strat, gdyż dana pomoc jest uwzględniana w związku z rokiem budżetowym, w którym została przyznana, niezależnie od chwili jej wpłacenia(21). Z tego powodu wykładnia art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14, proponowana przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą obowiązek zbilansowania rachunków ma chronić nie tyle równowagę rachunkową, lecz płynność finansową zarządcy, nie wydaje się całkiem bezzasadna.
56. Jednakże niezależnie od znaczenia tych argumentów uważam, że obowiązek ciążący na państwie członkowskim obejmujący „ustal[enie] warunk[ów] […] do zapewnienia tego, że […] zestawienia rachunkowe zarządcy infrastruktury będą przynajmniej bilansować” dochody z infrastruktury i wydatki na infrastrukturę, powinien być interpretowany jako obowiązek dotyczący równowagi rachunkowej rachunku zysków i strat.
57. W przypadku przyjęcia innej wykładni omawiany przepis nie miałby własnego zakresu stosowania względem art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy 91/440, który dotyczy, po pierwsze finansowania ze strony państwa zgodnie z zadaniami, wielkością i wymogami finansowymi zarządcy infrastruktury oraz, po drugie, obowiązku ciążącego na zarządcy infrastruktury sporządzenia planu operacyjnego pozwalającego na zapewnienie równowagi finansowej w ramach ogólnej polityki ustalonej przez państwo. Wynika stąd, że te ostatnie przepisy mają zagwarantować płynność finansową zarządcy infrastruktury, podczas gdy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14, niezależnie od braków redakcyjnych, dotyczy równowagi rachunkowej.
58. Zauważam ponadto, że amortyzacja odpowiada utracie wartości zasobów środków trwałych w wyniku zużycia lub starzenia się infrastruktury, uwzględnionej w rachunku zysków i strat w postaci rocznych kosztów rachunkowych w celu zwiększenia własnego finansowania koniecznego do inwestycji w zakresie wymiany infrastruktury po upływie okresu jej użytkowania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b) dyrektywy 78/660 „cenę nabycia lub koszt wytworzenia środków trwałych o ograniczonym okresie użytkowania należy zmniejszać o korekty wartości naliczane w celu systematycznego spisywania wartości takich środków trwałych w trakcie okresu ich użytkowania”. Uwzględnienie amortyzacji środków trwałych stanowi obowiązek rachunkowy, bez którego wykonania roczne sprawozdanie finansowe spółki kapitałowej takiej jak PLK SA nie mogłoby przedstawiać w sposób prawdziwy i rzetelny stanu aktywów i pasywów spółki, jej sytuacji finansowej oraz wyniku finansowego, zgodnie z art. 2 ust. 3 wskazanej dyrektywy.
59. Należy dodać, że konieczność dokonania amortyzacji wartości środków trwałych nie zależy od tego, czy przedsiębiorstwo zamierza bądź nie remontować składnik majątku w ramach środków trwałych. Pragnę zauważyć, że fakt, iż przedsiębiorstwo nie jest w stanie pokryć [kosztów] amortyzacji z własnych aktywów świadczy o tym, że jego działalność nie ma trwałej i solidnej podstawy w długoterminowej perspektywie, gdyż nie może ono finansować z jego własnych przychodów inwestycji wymaganych do zastąpienia istniejących rzeczowych składników aktywów po upływie okresu ich gospodarczego wykorzystania. Tymczasem wiernym obrazem takiego przedsiębiorstwa jest obraz spółki w stanie braku równowagi finansowej, nawet jeśli nie ma ona problemów w zakresie płynności.
60. Z tych względów należy odrzucić argumenty Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi zestawienia rachunkowe zarządcy infrastruktury są zrównoważone mimo faktu, że bilans rachunku zysków i strat nie jest przynajmniej zerowy z uwagi na konieczność uwzględnienia amortyzacji. Brak równowagi w rachunku zysków i strat zarządcy infrastruktury nie może jednak sam w sobie wystarczyć do uznania, że dane państwo członkowskie nie wykonało zobowiązań ciążących na nim na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Do przyjęcia takiego wniosku należałoby również wykazać, zgodnie z samym tylko brzmieniem wskazanego przepisu, że brak równowagi rachunkowej występuje w „normalnych warunkach działalności gospodarczej” i „w stosownym czasie”.
61. Komisja podnosi w tym względzie, że jeżeli zarządca infrastruktury kumuluje straty na poziomie odpowiadającym poziomowi wskazanemu przez rząd polski w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia, niemożliwe jest osiągnięcie równowagi finansowej, o której mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Zdaniem Komisji zainteresowane państwo członkowskie nie przyznało zarządcy infrastruktury finansowania zgodnie z jego zadaniami, wielkością i wymogami finansowymi. Należy przypomnieć w tej kwestii, że z odpowiedzi rządu polskiego na uzasadnioną opinię wynika, że zarządca będzie ponosił straty do 2012 r.
62. Zgodnie z danymi zawartymi w skardze deficyt zarządcy zwiększył się z 2% w 2006 r. do 10% (zgodnie z przewidywaniami) w 2009 r. W tym samym okresie finansowanie przez państwo wzrosło z 10,8% do 19,3% (zgodnie z przewidywaniami), przy czym pokrycie kosztów z przychodów uzyskanych z tytułu opłat za dostęp do infrastruktury równocześnie malało z 79,4% w 2006 r. do 64,4% w 2009 r. (zgodnie z przewidywaniami).
63. Rzeczpospolita Polska podnosi jednak, że w 2015 r. pokrycie przez państwo wydatków związanych z infrastrukturą osiągnie poziom 37,5%, co spowoduje, jej zdaniem, odczuwalną obniżkę stawek opłat dla przewoźników kolejowych.
64. W duplice Rzeczpospolita Polska przypomina, że w odpowiedzi na uzasadnioną opinię przedstawiła ona plan rządowy przewidujący wzrost finansowania zarządcy infrastruktury, którego celem było osiągnięcie zbilansowania zysków i strat w 2012 r. Ponadto rzeczone państwo członkowskie zakłada zbilansowanie zysków i strat również na etapie planowania przychodów i wydatków PKP SA. Podkreślając, że ostateczny efekt finansowy zależy od występujących zmian, Rzeczpospolita Polska stwierdza, że w 2009 r. nastąpił 17‑procentowy spadek wielkości przewozów towarów w transporcie kolejowym w porównaniu do poprzedzającego roku.
65. W tym względzie zauważam, że treść obowiązującego art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 nie zawiera żadnej wskazówki w celu stosowania kryterium „stosownego czasu”, które zgodnie z wyżej wspomnianym projektem przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego nie przekracza pięciu lat. Z akt sprawy wynika, że Rzeczpospolita Polska przyznała pierwszą subwencję w wysokości 340 milionów PLN dla PLK SA w 2006 r., po rozpoczęciu działalności przez zarządcę infrastruktury. Roczna subwencja ze strony państwa wynosiła 900 milionów PLN w 2010 r., i osiągnęła 1200 milionów PLN w 2012 r., w roku, w którym powinna zostać osiągnięta równowaga finansowa. Wreszcie w kolejnych latach rzeczona subwencja powinna zwiększać się o 100 milionów PLN rocznie.
66. Zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy polska sieć kolejowa jest bardzo rozbudowana, w złym stanie i w znacznym stopniu mało rentowna. Jak zauważyłem, początek niezależnego zarządzania infrastrukturą kolejową miał miejsce niedawno, gdyż pierwsza subwencja państwowa została przyznana w 2006 r. Jednocześnie mimo systematycznego dofinansowania zarządcy infrastruktury przez państwo polskie, jego przychody uległy obniżeniu, po części z uwagi na poważny kryzys gospodarczy występujący w Unii Europejskiej. Plany finansowe opracowane przez państwo polskie przewidują jednak osiągnięcie zbilansowania zysków i strat w 2012 r.
67. Uwzględniając powyższe okoliczności i w odróżnieniu od sytuacji Republiki Portugalskiej, której dotyczyła moja opinia w ww. sprawie Komisja przeciwko Portugalii, nie wydaje mi się możliwe stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska nie ustanowiła warunków w celu zapewnienia, że w normalnych warunkach działalności i w stosownym czasie zestawienia rachunkowe będą przynajmniej bilansować dochody z infrastruktury i wydatki na nią.
68. W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut drugi Komisji.
C – W przedmiocie zarzutu trzeciego opartego na braku przyjęcia zachęt dla zarządcy infrastruktury
1. Argumenty stron
69. Komisja twierdzi, że Rzeczpospolita Polska, nie wprowadzając – zgodnie z wymogami art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14 – szczegółowego systemu zachęt dla zarządcy infrastruktury mających na celu zmniejszenie kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp do niej, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tych przepisów. Komisja podnosi w szczególności, że art. 38a ustawy o transporcie kolejowym nie ustanawia szczegółowego systemu zachęt dla zarządcy infrastruktury mających na celu zmniejszenie kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp.
70. Tytułem wstępu Rzeczpospolita Polska argumentuje, że dyrektywa 2001/14 przewiduje obowiązek stosowania przez państwa członkowskie zachęt dla zwiększenia efektywności zarządców, nie określając przy tym, jaką postać powinny mieć takie zachęty. Rzeczpospolita Polska podnosi jednak, że polski minister właściwy do spraw transportu wraz z PKP SA, która jest kontrolowana w 100% przez Skarb Państwa, corocznie podejmuje decyzję o przyznawaniu nagród dla członków zarządów spółek w celu podnoszenia efektywności zarządcy. Rzeczpospolita Polska podkreśla także, iż w odniesieniu do PLK SA są wykorzystywane inne instrumenty nadzoru korporacyjnego.
71. Republika Czeska wskazuje ze swej strony, że wymóg stwarzania zachęt do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp jest ostatecznym celem art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14, czyli stanem, który powinien zostać osiągnięty. Niemniej, jak to przewiduje wyraźnie omawiany przepis, należy w tym celu uprzednio stworzyć odpowiednie warunki. Zatem państwo członkowskie, które zamierza osiągnąć wskazany cel, powinno zapewnić bezpieczeństwo, utrzymanie oraz poprawienie jakości usług w zakresie infrastruktury.
72. Zdaniem Republiki Czeskiej, w przypadku gdy infrastruktura jest bardzo źle utrzymywana, warunki te nie są spełnione. W rezultacie zawarcie między państwem a zarządcą infrastruktury umowy dotyczącej finansowania kosztów napraw lub utrzymania infrastruktury jest środkiem służącym osiągnięciu ostatecznego celu wyznaczonego w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14, który należy uznać za wystarczający w świetle konkretnych warunków stanu infrastruktury.
73. W odpowiedzi na uwagi interwenienta złożone przez Republikę Czeską Komisja stwierdza, że taka interpretacja art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 jest błędna. W przekonaniu Komisji omawiany przepis nie uzależnia obowiązku stwarzania zachęt od stanu infrastruktury kolejowej. Taki obowiązek ciążący na państwie członkowskim ma charakter samoistny. Zawarcie przez państwo z zarządcą infrastruktury umowy, która dotyczy finansowania kosztów napraw lub utrzymania infrastruktury i nie zawiera zachęt dla zarządcy do obniżenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp nie jest spełnieniem obowiązku przewidzianego w omawianym przepisie.
2. Badanie zarzutu trzeciego
74. Przypominam przede wszystkim, że zarzut trzeci Komisji dotyczący braku zachęt dla zarządcy do obniżenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp jest w istocie tożsamy z zarzutem trzecim w ww. sprawie Komisja przeciwko Niemcom(22). Z tego powodu odsyłam do toku rozumowania prawnego przyjętego w rzeczonej opinii.
75. Co się tyczy polskich przepisów i ich wykonania, istnieją jednak istotne różnice w stosunku do sytuacji występującej w Niemczech. W rezultacie mój wniosek, zgodnie z którym należy oddalić zarzut podniesiony przeciwko Republice Federalnej Niemiec, nie ma automatycznie zastosowania w przypadku Rzeczypospolitej Polskiej.
76. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp. W przeciwieństwie do tego, co znajduje zastosowanie w przypadku poprawy wyników sieci kolejowej zgodnie z art. 11 wskazanej dyrektywy, jej art. 6 ust. 2 nie wymaga, aby zachęty tworzyły „system”.
77. Jednakże art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/14 przewiduje dwie odrębne możliwości wykonania obowiązku ustanowionego w art. 6 ust. 2. Obejmują one wieloletnią umowę zawartą między zarządcą infrastruktury i kompetentnym organem władzy, która przewiduje finansowanie ze strony państwa albo ustalenie stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami.
78. Stwierdzam w pierwszej kolejności, że art. 38a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje, jak się zdaje, odpowiednie ramy prawne w celu wykonania obowiązków wynikających z art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14. Przepisy te określają bowiem właściwy organ (minister właściwy do spraw transportu), dostępny środek (finansowanie z budżetu państwa), cel (zmniejszenie kosztów i wysokości opłat za korzystanie) oraz formę omawianych środków (wieloletnia umowa).
79. Jednakże wskazane powyżej przepisy ustawowe nie wydają mi się same w sobie wystarczające do dokonania transpozycji obowiązków przewidzianych w art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14. Nie został w nich bowiem określony mechanizm zachęt definiujący związek przyczynowy między celami gospodarczymi, które ma zrealizować zarządca infrastruktury, a środkami przyjętymi przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie finansowania kosztów remontu i utrzymania infrastruktury kolejowej.
80. Ponadto należy dodać, że wskazane przepisy krajowe nie ustanawiają również stosownych przepisów wykonawczych z odpowiednimi upoważnieniami, tak aby zarządca infrastruktury ponosił odpowiedzialność w zakresie swej działalności przed właściwym organem, jakim jest Prezes UTK, zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/14. Tymczasem bezsporne jest, jak się zdaje, że polski ustawodawca opowiedział się w tych ramach za zawarciem wieloletniej umowy.
81. Rzeczpospolita Polska wymienia w swych pismach procesowych wiele przykładów środków, które uznaje za zachęty względem członków zarządu i kadry kierowniczej zarządcy infrastruktury w celu zwiększenia skuteczności tego zarządcy. Rzeczpospolita Polska wymienia również inne instrumenty nadzoru korporacyjnego i finansowania zarządcy infrastruktury.
82. Niemniej jednak nie ulega moim zdaniem wątpliwości, że Rzeczpospolita Polska nie twierdzi, iż środki, które opisuje w odpowiedzi na skargę i w duplice, zakładając nawet, że mogą być uznane za zachęty, są ujęte w wieloletniej umowie finansowania w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/14. W tym względzie należy porównać „Leistungs‑ und Finanzierungsvereinbarung” (umowę o świadczenie usług i finansowanie) zawartą między Republiką Federalną Niemiec a DB Netz, definiującą ogół środków, które moim zdaniem spełniają wymogi określone w art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14(23).
83. Jeśli chodzi wreszcie o argumenty Republiki Czeskiej, wystarczy stwierdzić, że obowiązki państw członkowskich przewidziane w art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14 nie zależą od stanu infrastruktury. Niemniej jednak jest oczywiste, że wybór przyjmowanych zachęt, a w szczególności konkretne cele, do których realizacji dąży państwo członkowskie na drodze tych zachęt, zależą od wymogów dotyczących bezpieczeństwa oraz poziomu jakości usług w zakresie infrastruktury. W zastosowaniu zatem art. 6 ust. 2 i 3 wskazanej dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane uwzględnić stan infrastruktury, co nie zwalnia ich w żadnym razie z obowiązku zawarcia wieloletniej umowy w sprawie finansowania obejmującej zachęty albo obowiązku ustanowienia ram normatywnych w tym celu.
84. W świetle ogółu powyższych rozważań uważam, że należy uwzględnić zarzut trzeci Komisji.
D – W przedmiocie zarzutu czwartego opartego na obliczeniu opłaty za minimalny dostęp
1. Argumenty stron
85. Komisja jest zdania, że Rzeczpospolita Polska nie spełniła obowiązków, które na niej ciążą na mocy art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Jej zdaniem pojęcie „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami” w rozumieniu art. 7 ust. 3 wspomnianej dyrektywy odwołuje się do pojęcia „kosztów krańcowych”. Te ostatnie, zdaniem Komisji, oznaczają jedynie koszty, które powstają wskutek faktycznego przewozu pociągiem, a nie koszty stałe, które obejmują oprócz kosztów związanych z przewozem pociągiem również koszty ogólnego funkcjonowania infrastruktury, ponoszone nawet jeśli przewóz pociągiem nie następuje.
86. Ponadto Komisja podnosi, że Rzeczpospolita Polska przyznała w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, iż wysokość stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury uzależniona jest od planowanych działań eksploatacyjnych, planowanych kosztów udostępniania infrastruktury kolejowej w ramach minimalnego dostępu oraz od przewidywanego dofinansowania remontów i utrzymania infrastruktury kolejowej. Zdaniem Komisji czynniki te nie są wprost związane z kosztami bezpośrednimi wynikającymi z przewozu pociągiem, lecz mają na celu odzyskanie całości poniesionych przez zarządcę kosztów.
87. Jeśli chodzi o możliwość wprowadzenia podwyżki opłat za dostęp na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14, Komisja zwraca uwagę, że z łącznej lektury akapitów pierwszego i drugiego tego przepisu wynika dla państw członkowskich obowiązek stworzenia mechanizmu kontrolnego ujmującego wszystkie segmenty rynku przewozów kolejowych oraz ich zdolność płatniczą. W przekonaniu Komisji dyrektywa 2001/14 pozostawia państwom członkowskim ustanowienie mechanizmu identyfikującego „wytrzymałość rynku” oraz monitorowanie, że nie zostały wykluczone pewne segmenty rynku, które do tej pory mogły opłacać minimalny dostęp do infrastruktury. Tymczasem polska ustawa o transporcie kolejowym nie ustanawia mechanizmów gwarantujących sprawdzenie, że wszystkie segmenty rynku, które były w stanie pokryć koszty bezpośrednie, mogą wytrzymać podwyżkę opłat za dostęp w celu odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury (czyli kosztów innych niż bezpośrednie).
88. Co się tyczy w pierwszej kolejności zarzutu opartego na naruszeniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, Rzeczpospolita Polska podnosi, że ustawa o transporcie kolejowym została zmieniona w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi zgodnie z żądaniami Komisji. W szczególności art. 33 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej jest ustalana przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami.
89. Rzeczpospolita Polska kwestionuje także zarzut Komisji, zgodnie z którym w świetle polskich przepisów koszty bezpośrednio wynikające z wykonywania przewozów pociągami miałyby oznaczać całkowite koszty utrzymania i całkowite koszty eksploatacji. W odpowiedzi na twierdzenie Komisji, że pojęcie „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami” odwołuje się do pojęcia „kosztów krańcowych”, Rzeczpospolita Polska podkreśla, że jest ono bezpodstawne. Wspomniane państwo członkowskie zauważa w tym względzie, że zważywszy, iż dyrektywa 2001/14 nie definiuje pojęcia „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”, państwa członkowskie dysponują pewną swobodą w zakresie określenia, w poszanowaniu celów dyrektywy, co wchodzi w skład takiego kosztu i oparcia na nim wysokości opłat za dostęp.
90. W odniesieniu, w drugiej kolejności, do zarzutu opartego na naruszeniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja nie wytłumaczyła, na jakiej podstawie – w świetle obowiązujących w Polsce przepisów – uznaje ona, że koszty brane pod uwagę do obliczania opłaty za minimalny dostęp są podwyższone o stopę zwrotu, o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
91. Republika Czeska twierdzi ze swej strony w odniesieniu do zarzutu Komisji opartego na nieprawidłowej transpozycji art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, że z tego przepisu nie wynika w żaden sposób, że jako „koszt[y], któr[e] [są] bezpośrednio ponoszon[e] jako rezultat wykonywania przewozów pociągami” można uznać jedynie koszty krańcowe. Zdaniem tego państwa członkowskiego, ponieważ ani dyrektywa 2001/14, ani jakikolwiek inny przepis prawa Unii nie wymieniają kosztów, które można objąć tym pojęciem, rozstrzygającym kryterium jest jedynie kwestia tego, czy można wykazać, w odniesieniu do takich kosztów, bezpośredni związek z wykonywaniem przewozów pociągami.
2. Badanie zarzutu czwartego
92. Zauważam przede wszystkim, że miałem już okazję zająć stanowisko w kwestii wykładni pojęcia „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami” w opinii przedstawionej w sprawie C‑545/10 Komisja przeciwko Republice Czeskiej(24). W rezultacie w ramach odpowiedzi na niniejszy zarzut Komisji ograniczę się do poczynienia odwołania do rzeczonej opinii, nie powtarzając jednak wszystkich zawartych w niej argumentów.
93. Co się tyczy wykładni pojęcia „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”, zaproponowałem, aby Trybunał uznał z uwagi, po pierwsze, na brak precyzji dyrektywy 2001/14 oraz, po drugie, ze względu na brak ścisłej definicji wskazanego pojęcia, a także brak przepisu prawa Unii wymieniającego szczegółowo koszty nieobjęte rzeczonym pojęciem, że państwa członkowskie posiadają pewien zakres uznania gospodarczego w celu transpozycji i stosowania omawianego pojęcia. Uwzględniając wybitnie techniczny charakter tej kwestii i różne analizy ekspertów mające ustalić definicję, a także wspólną metodologię w ramach Unii, Trybunał nie może przedstawić przydatnych w tym względzie wskazówek. W szczególności próba podania dokładnego znaczenia prawnego tego pojęcia prawa Unii jest moim zdaniem zbędna, gdyż chodzi o pojęcie z zakresu nauk ekonomicznych, którego stosowanie wywołuje poważne trudności w praktyce.
94. Jednak, mimo że nie wydaje mi się możliwe zdefiniowanie w drodze wyczerpującego wyliczenia, co obejmuje – bądź nie obejmuje – pojęcie „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”, to definicje, którymi posługują się w tym względzie państwa członkowskie, mogą w niektórych przypadkach obejmować koszty, które wyraźnie wykraczają poza granice pojęcia użytego w dyrektywie 2001/14. W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy zatem zbadać, czy przepisy państwa członkowskiego, którego dotyczy skarga, pozwalają uwzględnić przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów kosztów, które w oczywisty sposób nie są bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
95. Jeśli chodzi o transpozycję wymogu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 w zakresie wysokości opłaty obejmującej wyłącznie koszt bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, polskie przepisy zawierają, moim zdaniem, wszystkie przesłanki konieczne, aby zarządca infrastruktury i organ nadzorujący mogli ustalić opłaty zgodnie z rzeczonym wymogiem.
96. Przypominam w tym względzie, że zgodnie z art. 33 ustawy o transporcie kolejowym opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej jest ustalana przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami (ust. 2); opłata za korzystanie z infrastruktury kolejowej stanowi sumę opłaty podstawowej i opłat dodatkowych (ust. 3); w ramach opłaty podstawowej zarządca pobiera określoną odrębnie opłatę za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej(25) (ust. 3a, pkt 1); opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy; zarządca może zastosować minimalną stawkę jednostkową opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej. Minimalną stawkę stosuje się na jednakowych zasadach wobec wszystkich przewoźników kolejowych osób za korzystanie z infrastruktury kolejowej związane z działalnością wykonywaną zgodnie z umową o świadczenie usług publicznych (ust. 4a)(26); opłata podstawowa za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów obliczana jest jako iloczyn zamówionych usług i odpowiadających im stawek jednostkowych ustalonych odrębnie dla rodzajów usług określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym (ust. 4c), a stawka jednostkowa opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest określana dla przejazdu jednego pociągu na odległość jednego kilometra (ust. 5).
97. Przepisy ustawowe zostały skonkretyzowane w bardziej szczegółowych przepisach zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu (zwanym dalej „rozporządzeniem ministra”)(27). Paragrafy 6 i 7 wskazanego rozporządzenia definiują zasady obliczania opłaty podstawowej, o której mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym i stawek jednostkowych opłaty podstawowej.
98. Ponadto zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1–4 rozporządzenia ministra do kalkulacji stawek dla planowanej do udostępniania infrastruktury kolejowej zarządca infrastruktury przyjmuje koszty bezpośrednie obejmujące koszty utrzymania, koszty prowadzenia ruchu kolejowego i amortyzację. Ponadto zarządca uwzględnia również koszty pośrednie działalności obejmujące pozostałe uzasadnione koszty zarządcy infrastruktury, inne niż wymienione powyżej koszty, koszty finansowe związane z obsługą kredytów zaciągniętych przez zarządcę na rozwój i modernizację udostępnianej infrastruktury oraz pracę eksploatacyjną określoną dla poszczególnych kategorii linii i pociągów. Zgodnie z § 10 wskazanego rozporządzenia „stawka minimalna, o której mowa w art. 33 ust. 4a ustawy [o transporcie kolejowym], nie może być niższa niż 75% stawki dla określonej kategorii linii kolejowej i całkowitej masy brutto pociągu”.
99. Jak zauważyłem w opinii w ww. sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, podejście Komisji charakteryzuje się zbyt restrykcyjną wykładnią art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14. Koszty związane bowiem z sygnalizacją, prowadzeniem ruchu, utrzymaniem i naprawami mogą różnić się, przynajmniej częściowo, w zależności od natężenia ruchu i w rezultacie mogą one być uznane za koszty, które są bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
100. Jednakże polskie przepisy wykonawcze prowadzą moim zdaniem w nieunikniony sposób do uwzględnienia przy ustaleniu opłaty pobieranej za minimalny pakiet dostępu oraz dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów kosztów, które w wyraźny sposób nie mogą być uznane za koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
101. Na przykład koszty utrzymania lub prowadzenia ruchu kolejowego wymienione w § 8 rozporządzenia ministra tylko częściowo mogą być uznane za koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, gdyż obejmują koszty stałe, jakie musi ponieść zarządca po dopuszczeniu do ruchu odcinka sieci kolejowej, nawet jeśli przejazd pociągiem nie następuje. Co się tyczy kosztów finansowych, o których mowa również w rzeczonym przepisie, wydaje mi się, że brak jest zupełnie takiego związku. Należy dodać, że rozporządzenie ministra pozwala uwzględnić amortyzację przy obliczaniu opłat za dostęp, lecz rząd polski w ramach zarzutu drugiego twierdził, że w praktyce nie ma to miejsca(28).
102. W związku z tym w świetle ogółu powyższych uwag uważam, że należy uznać, iż Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14.
103. Natomiast nie można uwzględnić zarzutów Komisji opartych na naruszeniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Zainteresowane państwo członkowskie kwestionuje bowiem, że skorzystało z możliwości stworzonej we wskazanym przepisie, który pozwala na wprowadzenie podwyżek opłat za dostęp. Uważam, że Komisja nie zdołała obalić tego twierdzenia.
104. Ponadto dyrektywa 2001/14 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia przepisów ustawowych lub wykonawczych określających szczególną metodę w celu ustalenia „wytrzymałości rynku”. Prawdą jest, że państwa członkowskie powinny stworzyć odpowiednie ramy normatywne, aby zarządca infrastruktury mógł w ramach autonomii zarządzania ocenić, czy „rynek może […] wytrzymać” podwyżkę opłat, na podstawie art. 8 ust. 1 wskazanej dyrektywy. Jednakże, jak zauważyłem w opinii w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, w kwestii pobierania opłat dyrektywa ta przypisuje zarządcy infrastruktury rolę obejmującą dokonywanie wyborów wymagających swobody uznania między innymi co do stosowanej metodologii(29).
105. Z tych względów uważam, że zarzut czwarty Komisji powinien być uwzględniony w zakresie, w jakim Rzeczpospolita Polska umożliwiła uwzględnienie – przy obliczaniu opłat pobieranych za minimalny pakiet dostępu oraz dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów – kosztów, których nie można uznać za koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14. W rezultacie proponuję, aby Trybunał oddalił w pozostałym zakresie zarzut czwarty Komisji.
V – W przedmiocie kosztów
106. Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem(30), w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ żądania Komisji i Rzeczypospolitej Polskiej zostały tylko częściowo uwzględnione, proponuję, aby każda ze stron pokryła własne koszty.
107. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Republika Czeska i Republika Włoska, które interweniowały w niniejszej sprawie, pokrywają własne koszty.
VI – Wnioski
108. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej:
– na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa, nie przyjmując środków zachęcających zarządców infrastruktury kolejowej do zmniejszenia kosztów zapewnienia infrastruktury i wielkości opłat za dostęp do niej, oraz
– na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, zmienionej dyrektywą 2004/49, umożliwiając przy obliczaniu opłat za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów uwzględnienie kosztów, które nie mogą być uznane za koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja Europejska, Rzeczpospolita Polska, Republika Czeska i Republika Włoska pokrywają własne koszty.