SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 28. aprila 2011(*)
„Območje svobode, varnosti in pravice – Direktiva 2008/115/ES – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Člena 15 in 16 – Nacionalna ureditev, ki določa zaporno kazen za nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav, ki se ne ravnajo v skladu z odredbo o zapustitvi ozemlja države članice – Združljivost“
V zadevi C‑61/11 PPU,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Corte d’appello di Trento (Italija) z odločbo z dne 2. februarja 2011, ki je prispela na Sodišče 10. februarja 2011, v kazenskem postopku proti
Hassenu El Dridiju, alias Soufiju Karimu,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, J.-J. Kasel, M. Ilešič (poročevalec), E. Levits in M. Safjan, sodniki,
generalni pravobranilec: J. Mazák,
sodna tajnica: A. Impellizzeri, administratorka,
na podlagi predloga predložitvenega sodišča z dne 2. februarja 2011, ki je prispel na Sodišče 10. februarja 2011 in je bil dopolnjen 11. februarja 2011, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku v skladu s členom 104b Poslovnika Sodišča,
na podlagi odločbe prvega senata z dne 17. februarja 2011 o ugoditvi temu predlogu,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. marca 2011,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za H. El Dridija M. Pisani in L. Masera, odvetnika,
– za italijansko vlado G. Palmieri, zastopnica, skupaj z L. D’Ascio, avvocato dello Stato,
– za Evropsko komisijo M. Condou-Durande in L. Prete, zastopnika,
po opredelitvi generalnega pravobranilca
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 15 in 16 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, str. 98).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru postopka proti H. El Dridiju, ki je obsojen na enoletno zaporno kazen zaradi kaznivega dejanja nezakonitega zadrževanja na italijanskem ozemlju brez utemeljenega razloga, s čimer je kršil odredbo questore di Udine (vodja policije v Vidmu) o njegovi odstranitvi.
Pravni okvir
Ureditev Unije
3 V uvodnih izjavah 2, 6, 13, 16 in 17 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(2) Evropski svet v Bruslju 4. in 5. novembra 2004 je pozval k ustanovitvi učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.
[…]
(6) Države članice bi morale zagotoviti, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. […]
[…]
(13) Pri uporabi prisilnih ukrepov bi bilo treba izrecno upoštevati načeli sorazmernosti in učinkovitosti glede na uporabljene ukrepe in zastavljene cilje. […]
[…]
(16) Uporaba pridržanja z namenom odstranitve bi morala biti omejena in bi morala v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna.
(17) S pridržanimi državljani tretjih držav bi bilo treba ravnati humano in dostojanstveno, ob spoštovanju njihovih temeljnih pravic in v skladu z mednarodnim in nacionalnim pravom. Brez poseganja v prvo prijetje s strani organov pregona, ki ga ureja nacionalna zakonodaja, bi se moralo pridržanje praviloma izvajati v posebnih centrih za pridržanje.“
4 Člen 1 Direktive 2008/115, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“
5 Člen 2(1) in (2) navedene direktive določa:
„1. Ta direktiva se uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.
2. Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki:
[…]
b) se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve.“
6 Člen 3, točka 4, Direktive 2008/115 pojem „odločba o vrnitvi“ za namene te direktive opredeljuje kot „upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve“.
7 Člen 4(3) navedene direktive določa:
„Ta direktiva ne vpliva na pravico držav članic, da sprejmejo ali ohranijo določbe, ki so ugodnejše za osebe, za katere se uporabljajo, če so takšne določbe združljive s to direktivo.“
8 V skladu s členom 6(1) te direktive „[države članice b]rez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 […] izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju“.
9 Člen 7 Direktive 2008/115, naslovljen „Prostovoljni odhod“, določa:
„1. V odločbi o vrnitvi se določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod, in sicer od sedem do trideset dni, brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 in 4. Države članice lahko v svoji nacionalni zakonodaji navedejo, da je tako obdobje zagotovljeno le, če zadevni državljan tretje države za to zaprosi. V tem primeru države članice obvestijo zadevne državljane tretjih držav o možnosti vložitve takšne vloge.
[…]
3. V obdobju za prostovoljni odhod se lahko naložijo določene obveznosti, namenjene preprečevanju nevarnosti pobega, kot so redno javljanje organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu.
4. Če obstaja nevarnost pobega ali če je bila vloga za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni.“
10 Člen 8(1) in (4) navedene direktive določa:
„1. Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za izvršitev odločbe o vrnitvi, če v skladu s členom 7(4) ni bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod ali če obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v obdobju za prostovoljni odhod, odobrenem v skladu s členom 7.
[…]
4. V primerih, ko države članice – kot zadnjo možnost – uporabijo prisilne ukrepe za izvajanje odstranitve državljana tretje države, ki se upira odstranitvi, so takšni ukrepi sorazmerni in ne prekoračujejo razumne sile. Izvajajo se v skladu s temeljnimi pravicami in z ustreznim spoštovanjem dostojanstva in telesne integritete zadevnega državljana tretje države, kot je predvideno v nacionalni zakonodaji.“
11 Člen 15, ki je v poglavju IV te direktive, naslovljenem „Pridržanje z namenom odstranitve“, določa:
„1. Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če:
a) obstaja nevarnost pobega, ali
b) se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve.
Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.
[…]
3. V vsakem primeru se na zahtevo zadevnega državljana tretje države ali po uradni dolžnosti pridržanje pregleda v razumnih časovnih presledkih. V primeru podaljšanja pridržanja pregled nadzira sodni organ.
4. Kadar s pravnega vidika ali iz drugih razlogov ni več upravičeno pričakovati odstranitve ali ker pogoji iz odstavka 1 niso več izpolnjeni, pridržanje ni več upravičeno in zadevna oseba se nemudoma izpusti.
5. Pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in kolikor je to potrebno, da se zagotovi uspešna odstranitev. Vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev.
6. Države članice ne smejo podaljšati obdobja iz odstavka 5, razen za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve kljub vsem ustreznim prizadevanjem trajal dlje zaradi:
a) nezadostnega sodelovanja zadevnega državljana tretje države, ali
b) zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav“.
12 Člen 16 Direktive 2008/115, naslovljen „Pogoji pridržanja“, v odstavku 1 določa:
„Pridržanje se praviloma izvaja v posebnih centrih za pridržanje. Če država članica ne more zagotoviti nastanitve v posebnem centru za pridržanje in mora za to uporabiti nastanitev v zaporu, so državljani tretjih držav v pridržanju ločeni od navadnih zapornikov.“
13 Člen 18 Direktive 2008/115, naslovljen „Nujne razmere“, določa:
„1. Če nenavadno veliko število državljanov tretjih držav, ki se morajo vrniti, predstavlja nepredvideno veliko breme za zmogljivosti centrov za pridržanje v državi članici ali za njeno upravno ali sodno osebje, lahko ta država članica v času takšnih izrednih razmer […] sprejme nujne ukrepe v zvezi s pogoji pridržanja, ki odstopajo od tistih iz členov 16(1) […].
2. Če se zadevna država članica zateče k takšnim izrednim ukrepom, o tem obvesti Komisijo. Slednjo obvesti tudi takoj, ko ni več vzrokov za uporabo teh izrednih ukrepov.
3. Nič v tem členu se ne sme razumeti kot dovoljenje državam članicam, da odstopajo od svoje splošne obveznosti za sprejetje vseh ustreznih, bodisi splošnih ali posebnih, ukrepov, da zagotovijo izpolnjevanje svojih obveznosti iz te direktive.“
14 V skladu s členom 20(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/115 so države članice zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, razen njenega člena 13(4), morale sprejeti najpozneje do 24. decembra 2010.
15 V skladu s členom 22 navedene direktive je ta začela veljati 13. januarja 2009.
Nacionalna ureditev
16 Člen 13 zakonske uredbe št. 286/1998 z dne 25. julija 1998, ki vsebuje prečiščeno besedilo določb, ki urejajo priseljevanje in status tujcev (redni dodatek h GURI št. 191 z dne 18. avgusta 1998), kakor je bila spremenjena z zakonom št. 94 z dne 15. julija 2009 o določbah s področja javne varnosti (redni dodatek h GURI št. 170 z dne 24. julija 2009, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 286/1998) v odstavkih 2 in 4 določa:
„2. Prefekt odloči o izgonu, kadar je tujec:
a) na državno območje vstopil tako, da se je izognil mejnemu nadzoru in mu vstop ni bil zavrnjen […];
b) na državnem ozemlju ostal […], ne da bi v predpisanem roku zaprosil za dovoljenje za prebivanje, razen če je ta zamuda nastala zaradi višje sile, ali kljub temu, da mu je bilo dovoljenje za prebivanje preklicano ali razveljavljeno, ali ne da bi zaprosil za njegovo podaljšanje, čeprav je prenehalo veljati pred več kot 60 dnevi. […]
[…]
4. Izgon razen v primerih, naštetih v odstavku 5, izvrši questore s spremstvom do državne meje, ki ga opravijo organi kazenskega pregona.“
17 Člen 14 zakonske uredbe št. 286/1998 določa:
„1. Če izgona ni mogoče nemudoma opraviti s spremstvom do državne meje ali z zavrnitvijo vstopa, ker je treba tujcu pomagati, opraviti dodatno preverjanje njegove identitete ali državljanstva ali pridobiti potne listine ali ker prevoznik ali drugo ustrezno prevozno sredstvo ni na razpolago, questore odloči, da se tujec pridrži za nujno potrebno obdobje v najbližjem centru za pridržanje od teh, ki so določeni z odlokom ministra za notranje zadeve v soglasju z ministroma za socialno solidarnost in za državno blagajno, proračun in ekonomsko načrtovanje.
[…]
5a. Če tujca ni mogoče namestiti v centru za pridržanje ali če nastanitev v takem centru ne omogoči izvršitve izgona ali zavrnitve vstopa s spremstvom do državne meje, questore odredi, da tujec v petih dneh zapusti državno ozemlje. Odredba je pisna in vključuje sankcije, ki jih povzroči nezakonito prebivanje na državnem ozemlju, tudi pri ponovitvi. Odredbi questoreja je lahko priloženo vračilo dokumentov, s katerimi gre lahko zadevna oseba na diplomatska predstavništva, tudi častna, svoje države v Italiji in se vrne v državo, ki ji pripada, ali če to ni mogoče, v državo, iz katere prihaja.
5b. Tujcu, ki se nezakonito zadržuje na ozemlju države brez utemeljenega razloga in krši odredbo, ki jo je sprejel questore v skladu z odstavkom 5a, se lahko naloži zaporna kazen od enega do štirih let, če je bilo o izgonu ali zavrnitvi vstopa odločeno po nezakonitem vstopu na državno ozemlje […] ali če ni zaprosil za dovoljenje za prebivanje ali če ni v predpisanem roku prijavil svoje navzočnosti na državnem ozemlju in ni bilo višje sile ali če je bilo njegovo dovoljenje za prebivanje preklicano ali razveljavljeno. Zaporna kazen od šestih mesecev do enega leta se naloži, če je bil izgon odrejen, ker je dovoljenje za prebivanje poteklo pred več kot šestdesetimi dnevi in ni bilo zaprošeno za njegovo podaljšanje, ali če je bila prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje zavrnjena […]. Vsekakor se – razen če je bil tujec pridržan – sprejme nov ukrep izgona s spremstvom do državne meje, ki ga opravijo organi kazenskega pregona, zaradi neizvršitve odredbe o odstranitvi, ki jo je sprejel questore v skladu z odstavkom 5a. V primeru spremstva do državne meje se uporabijo določbe odstavkov 1 in 5a […].
5c. Tujcu, za katerega sta bila odrejena ukrep izgona iz odstavka 5b in nov ukrep odstranitve iz odstavka 5a, ki nezakonito ostane na državnem ozemlju, se lahko naloži zaporna kazen od enega do petih let. Vsekakor se uporabijo določbe odstavka 5b, tretji in zadnji stavek.
5d. V primeru kršitev iz odstavka 5b, prvi stavek, in odstavka 5c se opravi poenostavljeni postopek [rito direttissimo] in storilec je obvezno priprt.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
18 H. El Dridi je državljan tretje države, ki je nezakonito vstopil v Italijo in nima dovoljenja za prebivanje. Prefekt v Torinu je 8. maja 2004 sprejel sklep o njegovem izgonu.
19 Istega dne mu je bila vročena odredba o odstranitvi z državnega ozemlja, ki jo je 21. maja 2010 na podlagi te odredbe o izgonu izdal questore di Udine. Ta odredba o odstranitvi je bila utemeljena z nerazpoložljivostjo prevoznega sredstva, neobstojem osebnih dokumentov H. El Dridija ter nemožnostjo njegove začasne namestitve v centru za pridržanje zaradi pomanjkanja prostora v temu namenjenih stavbah.
20 Pri pregledu, opravljenem 29. septembra 2010, se je izkazalo, da H. El Dridi ni ravnal v skladu s to odredbo o odstranitvi.
21 Sodnik posameznik pri Tribunale di Trento je H. El Dridija po poenostavljenem postopku obsodil na enoletno zaporno kazen za kaznivo dejanje iz člena 14(5b) zakonske uredbe št. 286/1998.
22 H. El Dridi je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Corte d'appello di Trento.
23 Corte d'appello di Trento se sprašuje o možnosti izreka kazenske sankcije v upravnem postopku vrnitve tujca v njegovo državo izvora zaradi nespoštovanja faz tega postopka, saj naj bi bila taka sankcija v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja, nujnostjo doseganja ciljev iz Direktive 2008/115 in zagotavljanja njenega polnega učinka ter z načeli sorazmernosti, primernosti in smiselnosti kazni.
24 V zvezi s tem pojasnjuje, da je bila kazenska sankcija iz člena 14(5b) zakonske uredbe št. 286/1998 določena šele po ugotovitvi kršitve vmesne faze postopnega postopka izvrševanja odločbe o vrnitvi, določene v Direktivi 2008/115, in sicer nespoštovanja odredbe o odstranitvi. Ker lahko zaporna kazen traja od enega do štirih let, naj bi bila izredno stroga.
25 V teh okoliščinah je Corte d’appello di Trento prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali glede na načela lojalnega sodelovanja za polni učinek doseganja ciljev Direktive in sorazmernosti, primernosti in smiselnosti kazni člena 15 in 16 Direktive 2008/115 […] nasprotujeta:
1. možnosti, da se kazensko sankcionira kršitev vmesnega dela upravnega postopka vračanja, še preden je ta zaključen, pri čemer se uporabi najstrožji mogoči upravni prisilni ukrep;
2. možnosti, da se zadevno osebo kaznuje z zaporno kaznijo do štirih let zgolj zaradi njenega nezadostnega sodelovanja v postopku izgona in predvsem zaradi nespoštovanja prve odredbe o odstranitvi, ki jo izda upravni organ?“
Nujni postopek
26 Corte d’appello di Trento je predlagalo, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku iz člena 104b Poslovnika Sodišča.
27 Predložitveno sodišče je ta predlog utemeljijo s tem, da je H. El Dridi pridržan zaradi izvršitve kazni, na katero ga je obsodilo Tribunale di Trento.
28 Po opredelitvi generalnega pravobranilca je prvi senat Sodišča odločil, da predlogu predložitvenega sodišča, naj se vprašanje za predhodno odločanje obravnava po nujnem postopku, ugodi.
Vprašanje za predhodno odločanje
29 Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2008/115, zlasti njena člena 15 in 16, razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki predvideva zaporno kazen za nezakonito prebivajočega državljana tretje države samo zato, ker ta brez utemeljenega razloga ostaja na ozemlju te države in tako krši odredbo o zapustitvi tega ozemlja v predpisanem roku.
30 Predložitveno sodišče se glede tega sklicuje na načelo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PEU, in na cilj zagotavljanja polnega učinka prava Unije.
31 V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z uvodno izjavo 2 Direktiva 2008/115 sledi ustanovitvi učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo humano ter ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.
32 Kot je razvidno tako iz naslova Direktive 2008/115 kot iz njenega člena 1, ta direktiva določa „skupne standarde in postopke“, ki jih morajo vse države članice upoštevati pri vračanju nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Iz zgoraj navedenega izraza in iz splošne sistematike direktive je razvidno, da lahko države članice odstopajo od teh standardov in postopkov samo pod pogoji, ki jih določa ta direktiva, zlasti pogoji iz člena 4.
33 Torej, čeprav odstavek 3 tega člena 4 državam članicam omogoča sprejetje ali ohranitev določb za nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav, ki so ugodnejše od tistih iz Direktive 2008/115, če so z njo v skladu, pa ta direktiva tem državam ne dovoljuje uporabe strožjih določb na področju, ki ga ureja Direktiva.
34 Prav tako je treba poudariti, da Direktiva 2008/155 natančno določa postopek, ki ga mora vsaka država članica uporabiti pri vračanju nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav in določa vrstni red poteka različnih zaporednih faz tega postopka.
35 Tako člen 6(1) te direktive najprej kot glavno določa obveznost držav članic, da izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.
36 V okviru te prvotne faze postopka vračila je treba – razen pri izjemah – dati prednost prostovoljni izpolnitvi obveznosti, ki izvira iz te odločbe o vrnitvi, saj člen 7(1) Direktive 2008/115 določa, da se v tej odločbi določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod, in sicer od sedem do trideset dni.
37 Iz člena 7(3) in (4) te direktive je razvidno, da lahko države članice le v posebnih okoliščinah, kot je obstoj nevarnosti pobega, po eni strani naložijo naslovniku odločbe o vrnitvi obveznost rednega javljanja organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu in po drugi strani določijo obdobje za prostovoljni odhod, krajše od sedmih dni, ali se vzdržijo odobritve takega obdobja.
38 V tem zadnjem primeru, pa tudi če obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v obdobju za prostovoljni odhod, člen 8(1) in (4) Direktive 2008/115 določa, da zaradi zagotavljanja učinkovitosti postopkov vračanja te določbe državi članici, ki je sprejela odločbo o vrnitvi nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države, nalagajo obveznost, da izvede postopek odstranitve tako, da sprejme vse potrebne ukrepe, če je treba, tudi prisilne, sorazmerno in ob spoštovanju zlasti temeljnih pravic.
39 Glede tega je iz uvodne izjave 17 te direktive in besedila njenega člena 15(1) razvidno, da morajo države članice izvesti postopek odstranitve z najmanj prisilnimi ukrepi. Samo če bi lahko, glede na presojo vsakega posebnega položaja, ravnanje zadevne osebe ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve, lahko države članice tej osebi s pridržanjem odvzamejo prostost.
40 Ta odvzem prostosti mora biti v skladu s členom 15(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/115 kar se da kratek in mora trajati le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo z zahtevano skrbnostjo. V skladu z odstavkoma 3 in 4 tega člena 15 se ta odvzem prostosti pregleda v razumnih časovnih presledkih in preneha, kadar ni več upravičeno pričakovati odstranitve. Odstavka 5 in 6 istega člena določata najdaljše trajanje tega odvzema prostosti na 18 mesecev, ki je meja, ki velja za vse države članice. Poleg tega člen 16(1) te direktive zahteva, da so zadevne osebe nameščene v posebnih centrih in vsekakor ločeno od navadnih zapornikov.
41 Iz navedenega izhaja, da vrstni red poteka postopkovnih faz vračanja, ki ga uvaja Direktiva 2008/115, ustreza stopnjevanju ukrepov, ki jih je treba upoštevati pri izvršitvi odločbe o vrnitvi, pri čemer se to stopnjevanje začne pri ukrepu, ki zadevni osebi pušča največ svobode, to je določitev roka za prostovoljni odhod, in konča pri prisilnih ukrepih, ki svobodo najbolj omejujejo, to je pridržanje v posebnem centru, ker je treba v vseh teh postopkovnih fazah zagotoviti spoštovanje načela sorazmernosti.
42 Očitno pa je, da je celo ta zadnji ukrep, ki najbolj omejuje svobodo in ki ga omogoča ta direktiva v okviru postopka prisilne odstranitve, strogo omejen na podlagi členov 15 in 16 te direktive, zlasti zaradi zagotavljanja spoštovanja temeljnih pravic zadevnih državljanov tretjih držav.
43 Cilj najdaljšega trajanja, določenega v členu 15(5) in (6) Direktive 2008/115, je predvsem omejiti odvzem prostosti državljanov tretjih držav v položaju prisilne odstranitve (sodba z dne 30. novembra 2009 v zadevi Kadzoev, C-357/09 PPU, ZOdl., str. I-11189, točka 56). Namen Direktive 2008/115 je tako upoštevati sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, v skladu s katero načelo sorazmernosti zahteva, da se pridržanje osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali izročitev, ne podaljšuje za nerazumno trajanje, to je ne presega časa, ki je nujno potreben za dosego zastavljenega cilja (glej zlasti sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 29. januarja 2008 v zadevi Saadi proti Združenemu kraljestvu, še neobjavljena v Recueil des arrêts et décisions, točki 72 in 74), in osmo od „dvajsetih smernic o prisilnem vračanju“, ki jih je 4. maja 2005 sprejel odbor ministrov Sveta Evrope, na katere se sklicuje v uvodni izjavi 3 Direktive 2008/115. V skladu s to smernico mora biti vsako pridržanje pred odstranitvijo kar se le da kratko.
44 Ob upoštevanju tega je treba presoditi, ali splošna pravila, ki so bila uvedena z Direktivo 2008/115, nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari.
45 V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da kot je razvidno iz informacij, ki sta jih dala predložitveno sodišče in italijanska vlada v pisnih stališčih, Direktiva 2008/115 ni bila prenesena v italijanski pravni red.
46 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča so posamezniki v primerih, v katerih so določbe direktive vsebinsko brezpogojne in dovolj natančne, upravičeni, da se nanje sklicujejo proti državi, če ta v predpisanem roku direktive ni prenesla v nacionalno pravo ali če je ni prenesla pravilno (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 26. februarja 1986 v zadevi Marshall, 152/84, Recueil, str. 723, točka 46, in z dne 3. marca 2011 v zadevi Auto Nikolovi, C-203/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 61).
47 Enako je pri členih 15 in 16 Direktive 2008/115, ki sta – kot je razvidno iz točke 42 te sodbe – brezpogojna in dovolj natančna, da ne potrebujeta drugih posebnih elementov, da bi se državam članicam omogočilo njuno izvajanje.
48 Poleg tega oseba, ki je v položaju H. El Dridija, spada na področje osebne uporabe Direktive 2008/115, ker se ta v skladu z njenim členom 2(1) uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.
49 Kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah od 22 do 28 svojega stališča, tega sklepa ne more omajati člen 2(2)(b) te direktive, ki državam članicam omogoča, da se odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve. Iz odločbe o vrnitvi je namreč razvidno, da obveznost vrnitve iz postopka v glavni stvari izhaja iz sklepa prefekta v Torinu z dne 8. maja 2004. Poleg tega se kazenske sankcije iz tega člena 2(2)(b) ne nanašajo na nespoštovanje roka, določenega za prostovoljni odhod.
50 Drugič, ugotoviti je treba, da čeprav sklep, ki ga je 8. maja 2004 izdal prefekt v Torinu, ker H. El Dridiju nalaga obveznost zapustitve državnega ozemlja, spada pod pojem „odločba o vrnitvi“, kot je opredeljena v členu 3, točka 4, te direktive in uporabljena med drugim v njenih členih 6(1) in 7(1), se postopek odstranitve, ki ga v zadevi v glavni stvari določa italijanska ureditev, znatno razlikuje od postopka, ki ga določa Direktiva 2008/115.
51 Tako ta direktiva nalaga odobritev roka za prostovoljni odhod od sedmih do tridesetih dni, medtem ko zakonska uredba št. 286/1998 ne predvideva uporabe tega ukrepa.
52 Dalje, v zvezi s prisilnimi ukrepi, določenimi v členu 8(4) Direktive 2008/115, kot je zlasti prisilno spremstvo do državne meje, predvideno s členom 13(4) zakonske uredbe št. 286/1998, je treba ugotoviti, da v položaju, v katerem taki ukrepi niso omogočili pričakovanega rezultata, to je odstranitve državljana tretje države, zoper katerega so bili sprejeti, lahko države članice prosto sprejemajo ukrepe, celo kazenske, ki omogočajo zlasti odvračanje teh državljanov od nezakonitega prebivanja na ozemlju teh držav.
53 Vseeno pa je treba poudariti, da čeprav kazenska zakonodaja in predpisi kazenskega postopka načeloma spadajo v pristojnost držav članic, lahko pravo Unije kljub temu vpliva na to pravno področje (glej v tem smislu zlasti sodbe z dne 11. novembra 1981 v zadevi Casati, 203/80, Recueil, str. 2595, točka 27; z dne 2. februarja 1989 v zadevi Cowan, 186/87, Recueil, str. 195, točka 19, in z dne 16. junija 1998 v zadevi Lemmens, C-226/97, Recueil, str. I-3711, točka 19).
54 Torej ne glede na okoliščino, da niti člen 63, prvi odstavek, točka 3(b) ES, ki je bil povzet v členu 79(2)(c) PDEU, niti Direktiva 2008/115, sprejeta med drugim na podlagi te določbe Pogodbe ES, ne izključujeta kazenske pristojnosti držav članic na področju nezakonitega priseljevanja in prebivanja, saj morajo te svojo zakonodajo prilagoditi tako, da zagotavljajo spoštovanje prava Unije.
55 Zlasti te države ne smejo izvajati ureditve – tudi če je s kazenskega področja – ki lahko ogroža uresničitev ciljev, ki jim sledi direktiva, in tej odvzame polni učinek.
56 V skladu s členom 4(3), drugi in tretji pododstavek, PEU namreč države članice med drugim „sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz pogodb ali aktov institucij Unije“ in „se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije“, skupaj s tistimi, ki jim sledijo direktive.
57 Natančneje, glede Direktive 2008/115 je treba spomniti, da v skladu z njeno uvodno izjavo 13 ta direktiva pri uporabi prisilnih ukrepov izrecno upošteva načeli sorazmernosti in učinkovitosti glede na uporabljene ukrepe in zastavljene cilje.
58 Zato države članice zaradi popravljanja neuspeha prisilnih ukrepov, sprejetih za izvajanje odstranitve v skladu s členom 8(4) te direktive, ne morejo določiti kazni odvzema prostosti, kot je predvidena v členu 14(5b) zakonske uredbe št. 286/1998, samo zato, ker je državljan tretje države po tem, ko mu je bila vročena odredba o zapustitvi državnega ozemlja in je rok, predpisan v tej odredbi, potekel, še vedno nezakonito na ozemlju države članice, ampak se morajo še naprej truditi za izvršitev odločbe o vrnitvi, ki še naprej učinkuje.
59 Taka kazen, zlasti zaradi pogojev in podrobnih pravil uporabe, lahko ogroža uresničitev cilja, ki mu sledi ta direktiva, in sicer uvedbo učinkovite politike odstranitev in repatriacije nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Kakor je namreč poudaril generalni pravobranilec v točki 42 svojega stališča, lahko nacionalna zakonodaja, kot je ta v zadevi v glavni stvari, onemogoči uporabo ukrepov iz člena 8(1) Direktive 2008/115 in lahko zavleče izvršitev odločbe o vrnitvi.
60 To ne izključuje možnosti, da države članice ob spoštovanju načel iz Direktive 2008/115 in njenega cilja sprejmejo določbe, ki urejajo položaj, v katerem prisilni ukrepi niso omogočili odstranitve državljana tretje države, ki nezakonito prebiva na njenem ozemlju.
61 Ob upoštevanju zgoraj navedenega predložitveno sodišče, katerega naloga je v okviru svoje pristojnosti uporabiti določbe prava Unije in zagotoviti njihov polni učinek, ne sme uporabiti nobene določbe zakonske uredbe št. 286/1998, ki je v nasprotju z rezultatom Direktive 2008/115, zlasti ne člena 14(5b) te zakonske uredbe (glej v tem smislu sodbe z dne 9. marca 1978 v zadevi Simmenthal, 106/77, Recueil, str. 629, točka 24; z dne 22. maja 2003 v zadevi Connect Austria, C-462/99, Recueil, str. I-5197, točki 38 in 40, in z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki in Abdeli, C-188/10 in C-189/10, ZOdl., str. I-5665, točka 43). Predložitveno sodišče mora s takim ravnanjem upoštevati načelo retroaktivne uporabe milejše kazni, ki je del skupne ustavne tradicije držav članic (sodbi z dne 3. maja 2005 v združenih zadevah Berlusconi in drugi, C-387/02, C-391/02 in C-403/02, ZOdl., str. I-3565, točke od 67 do 69, in z dne 11. marca 2008 v zadevi Jager, C-420/06, ZOdl., str. I-1315, točka 59).
62 Zato je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2008/115, zlasti njena člena 15 in 16, razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki predvideva naložitev zaporne kazni za nezakonito prebivajočega državljana tretje države samo zato, ker ta brez utemeljenega razloga ostaja na ozemlju te države in tako krši odredbo o zapustitvi tega ozemlja v predpisanem roku.
Stroški
63 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, zlasti njena člena 15 in 16, je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki predvideva naložitev zaporne kazni za nezakonito prebivajočega državljana tretje države samo zato, ker ta brez utemeljenega razloga ostaja na ozemlju te države in tako krši odredbo o zapustitvi tega ozemlja v predpisanem roku.
Podpisi