ĢENERĀLADVOKĀTA M. POJAREŠA MADURU [M. POIARES MADURO] SECINĀJUMI,
sniegti 2008. gada 3. aprīlī 1(1)
Lieta C‑524/06
Heinz Huber
pret
Vācijas Federatīvo Republiku
(Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
1. Šī lieta attiecas uz Vācijā dzīvojošu ES ārvalstu pilsoņu personas datu apstrādi. Iesniedzējtiesa jautā, vai datu apstrāde centrālajā reģistrā, kuru pārvalda Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde) un kas ir pieejama arī citām valsts iestādēm, ir saderīga ar aizliegumu diskriminēt pilsonības dēļ, tiesībām veikt uzņēmējdarbību un Direktīvu 95/46 (2), ņemot vērā, ka šāds reģistrs nepastāv attiecībā uz Vācijas pilsoņiem.
I – Fakti
2. Prasītājs pamata tiesvedībā Heincs Hubers [Heinz Huber] ir Austrijas pilsonis. Kopš 1996. gada viņš ir dzīvojis un strādājis Vācijā. Vācijā dzīvojošu ārvalstu, tajā skaitā arī citu dalībvalstu, pilsoņu personas dati tiek uzglabāti centrālajā reģistrā, kuru pārvalda Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde. Reģistrā uzglabātā informācija, kas attiecas uz Huberu, ietver viņa personas datus un laulības statusu, pases datus, datumu, kurā viņš pirmoreiz iebraucis Vācijā, viņa uzturēšanās statusu, viņa dažādās dzīvesvietas maiņas valsts iekšienē, kā arī to reģistrācijas iestāžu datus un to administratīvo iestāžu nosaukumus, kuras ir nosūtījušas viņa datus. Vācijas pilsoņu personas dati tiek uzglabāti tikai vietējos pašvaldību reģistros, jo attiecībā uz viņiem nepastāv centrālais reģistrs federālā līmenī.
3. 2002. gadā Hubers, atsaucoties uz EKL 12. un 49. pantu un Direktīvu 95/46, lūdza no centrālā reģistra izdzēst visus datus, kas attiecas uz viņu. Bundesverwaltungsamt (Federālā administratīvā iestāde), kas šajā laikā bija atbildīgā iestāde, noraidīja viņa lūgumu, kā arī šajā iestādē tika noraidīta apelācijas sūdzība. Pēc tam Hubers iesniedza pieteikumu Verwaltungsgericht (Administratīvā tiesa), formulējot tādu pašu lūgumu. Šī tiesa apmierināja pieteikumu, konstatējot, ka prasītāja datu uzglabāšana bija nesaderīga ar Kopienu tiesību aktiem. Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde iesniedza apelācijas sūdzību par Administratīvās tiesas spriedumu, tādēļ Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Ziemeļreinas–Vestfālenes Augstākā administratīvā tiesa) apturēja tiesvedību un iesniedza Eiropas Kopienu Tiesai lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par trim jautājumiem:
“Vai vispārīga tādu Savienības pilsoņu, kas nav uzņemošās valsts valstspiederīgie, personas datu apstrāde ārvalstnieku centrālajā reģistrā ir saderīga ar:
a) jebkādas diskriminācijas aizliegumu saistībā ar tādu Savienības pilsoņu pilsonību, kuri izmanto tiesības brīvi pārvietoties dalībvalstu teritorijā un tur uzturēties (EKL 12. panta pirmais punkts kopā ar EKL 17. pantu un 18. panta 1. punktu),
b) aizliegumu jebkādi ierobežot vienas dalībvalsts pilsoņu tiesības veikt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī (EKL 43. panta 1. punkts),
c) [Direktīvas 95/46] 7. panta e) punktā paredzēto vajadzības prasību?”
II – Analīze
4. Pirmie divi jautājumi, ko Eiropas Kopienu Tiesai ir iesniegusi iesniedzējtiesa, attiecas uz Vācijā izmantotās Savienības ārvalstu pilsoņu datu apstrādes sistēmas saderību ar, pirmkārt, EKL 12. pantā (saistībā ar EKL 17. pantu un EKL 18. panta 1. punktu, attiecīgi, par Savienības pilsonību un tiesībām brīvi pārvietoties un dzīvot Eiropas Savienībā) paredzēto vispārējo diskriminācijas aizlieguma principu un, otrkārt, ar EKL 43. pantā garantēto brīvību veikt uzņēmējdarbību. Es piekrītu Komisijai, ka EKL 12. pants ir visatbilstošākais tiesiskais pamats šī jautājuma izvērtēšanai, ņemot vērā, ka prasītājs ir skaidri izmantojis savas EKL 18. panta 1. punktā garantētās tiesības pārcelties uz dzīvi citā dalībvalstī. Faktiski es domāju, ka jautājums par diskrimināciju ir galvenais šajā lietā. Ja Vācijas sistēma tiek atzīta par nesaderīgu ar EKL 12. pantā paredzēto diskriminācijas aizliegumu pilsonības dēļ attiecībā uz tiesībām brīvi pārvietoties un dzīvot dalībvalstī, tad to nevar apstiprināt neatkarīgi no tā, vai tā ietekmē vai var potenciāli ietekmēt prasītāja tiesības veikt uzņēmējdarbību. Tādēļ es vispirms izskatīšu jautājumu par diskrimināciju un pēc tam pievērsīšos Direktīvā 95/46 paredzētajai vajadzības prasībai, uz ko attiecas trešais Tiesai iesniegtais jautājums (3).
A – Vai Vācijas sistēma diskriminē ES ārvalstu pilsoņus?
Salīdzināmas situācijas
5. Neviens no lietas dalībniekiem neapstrīd, ka pastāv būtiskas atšķirības starp Vācijas pilsoņu personas datu apstrādi un citu ES dalībvalstu pilsoņu datu apstrādi. Vācijā nepastāv centralizēta tās pilsoņu personas datu ierakstīšanas, uzglabāšanas un apstrādes sistēma. Tomēr pastāv apmēram 7700 pašvaldību iedzīvotāju reģistri, kuros tiek ierakstīti pilsoņu galvenie personas dati, tomēr šie reģistri nav savstarpēji saistīti un tajos nav iespējams veikt meklēšanu centralizēti un vienlaicīgi. Pretstatā tam, ārvalstu pilsoņu, tajā skaitā ES dalībvalstu pilsoņu, personas dati tiek glabāti ne tikai pašvaldību reģistros, bet arī ārvalstu pilsoņu centrālajā reģistrā, ko pārvalda Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde. Turklāt centrālā reģistra aptvertā joma ir ievērojami plašāka un tajā ir iekļauta papildu informācija, kas netiek ierakstīta pašvaldību reģistros, piemēram, pases dati, datumi, kuros veikta iebraukšana un izbraukšana no valsts, uzturēšanās statuss, dati par visiem pieteikumiem bēgļa statusa piešķiršanai un to izskatīšanas rezultāti, informācija par rīkojumiem par izraidīšanu un šo rīkojumu izpildes pasākumiem, informācija par kriminālām darbībām, par kurām tiek turēts aizdomās datu subjekts, un informācija par datu subjekta kriminālo sodāmību. Līdz ar to atšķirība attieksmē pret Vācijas pilsoņiem un Savienības ārvalstu pilsoņiem pastāv trīs aspektos: pirmkārt, ārvalstu pilsoņu personas dati tiek ierakstīti ne tikai pašvaldību reģistros, kuros ieraksta arī Vācijas pilsoņu datus, bet arī ārvalstu pilsoņu centrālajā reģistrā; otrkārt, centrālajā reģistrā tiek iekļauta plašāka informācija par datu subjektiem nekā tā, ko iekļauj vietējos reģistros; un, treškārt, ārvalstu pilsoņu dati ir brīvi pieejami dažādām valdības iestādēm, izmantojot centrālo reģistru, kamēr šāda iespēja nepastāv attiecībā uz Vācijas pilsoņiem. Jautājums ir par to, vai šāda atšķirīga attieksme veido aizliegto diskrimināciju.
6. Vācijas valdība atgādina, ka diskriminācijas fakta atzīšanai ir vajadzīgas divas salīdzināmas situācijas, kuras tiek aplūkotas atšķirīgi. Līdz ar to dalībvalstu pienākums nediskriminēt pilsonības dēļ nozīmē, ka tikai līdzīgos gadījumos ir jābūt vienādai attieksmei. Tā kā Vācijas pilsoņu uzturēšanās statuss ir atšķirīgs no ārvalstu pilsoņu uzturēšanās statusa, tad šīs divas cilvēku kategorijas nav līdzīgā situācijā un attiecīgi nerodas jautājums par diskrimināciju. Tāds pats viedoklis ir Dānijas valdībai, kura atzīmē, ka noteiktas valsts pilsoņiem vienmēr ir tiesības iebraukt un dzīvot savā valstī, kas atbilstoši Eiropas Cilvēktiesību konvencijas Ceturtā papildu protokola 3. pantam tos nedrīkst izraidīt vai aizliegt tiem iebraukt, savukārt Savienības ārvalstu pilsoņiem iebraukšanas un uzturēšanās tiesības tiek piešķirtas vienīgi atbilstoši Kopienu tiesību aktiem. Nīderlandes valdība apgalvo, ka, lemjot par to, vai šīs divas situācijas ir salīdzināmas, visbūtiskākais kritērijs ir datu apstrāde attiecībā uz uzturēšanās tiesībām. Tā kā Vācijas pilsonim, kurš dzīvo Vācijā, un citas dalībvalsts pilsonim, kurš dzīvo Vācijā, ir atšķirīgas uzturēšanās tiesības – pirmajam ir neierobežotas tiesības, pamatojoties uz viņa pilsonību, bet pēdējam ir ierobežotas tiesības, kas izriet no Kopienu tiesību aktiem, – ir iespējams atšķirīgi attiekties pret viņu personas datiem, nepārkāpjot ārvalstu pilsoņa tiesības būt brīvam no diskriminācijas pilsonības dēļ. Būtībā tiek apgalvots, ka, kaut gan Vācijā pastāv divas dažādas datu apstrādes sistēmas, kas tiek piemērotas atkarībā no datu subjekta pilsonības, nevar rasties jautājums par diskrimināciju pilsonības dēļ, jo Vācijas pilsoņi nav salīdzināmi ar ES pilsoņiem. Vācijas pilsoņiem ir neierobežotas tiesības dzīvot savā valstī, bet ES pilsoņiem šādu tiesību nav.
7. Šī argumentācija mani nepārliecina. Mana analīze būtu uzsākama ar to, ka pastāv divas datu apstrādes sistēmas – viena Vācijas pilsoņiem un otra Savienības pilsoņiem. Protams, ir patiess apgalvojums, ka Vācijas pilsoņu un ārvalstu pilsoņu uzturēšanās tiesības nav vienādas. Tomēr tādējādi tiek vienīgi apgalvots acīmredzamais; tā netiek pateikts nekas par to, kā šī uzturēšanās statusa atšķirība būtu attiecināma uz Vācijas pilsoņu un citu dalībvalstu pilsoņu personas datu savākšanu un apstrādi. Citiem vārdiem sakot, Vācijas, Dānijas un Nīderlandes valdības apgalvo, ka fakts, ka ES ārvalstu pilsoņiem salīdzinājumā ar vietējiem pilsoņiem ir ierobežotas uzturēšanās tiesības, izbeidz šo jautājumu, kaut gan patiesībā ir pretēji: tas ir tikai sākums. Lai konstatētu, ka nav notikusi diskriminācija, nav pietiekami norādīt, ka Vācijas pilsoņu un ārvalstu pilsoņu situācijas ir atšķirīgas. Ir arī jāpierāda, ka atšķirīgo attieksmi var pamatot viņu attiecīgo situāciju atšķirība. Citiem vārdiem sakot, attieksmes atšķirībai ir jābūt saistītai un samērīgai ar viņu attiecīgo situāciju atšķirību. Tādēļ es piekrītu Komisijai, ka, lai izlemtu, vai Vācijas pilsonis ir salīdzināmā situācijā ar ES pilsoni attiecībā uz Vācijas iestāžu veikto personas datu savākšanu un apstrādi, ir jāizvērtē mērķi, kuru sasniegšanai tiek veikta šī savākšana un apstrāde. Vācijas valdība apgalvo, ka personas datu sistemātiska apstrāde centrālajā reģistrā ir nepieciešama imigrācijas tiesību aktu un uzturēšanās statusa mērķiem, efektīvai tiesību aizsardzībai un statistikas datu savākšanai. Es aplūkošu atsevišķi katru no šiem mērķiem.
Uzturēšanās statusa un imigrācijas noteikumi
8. Vācijas valdības pamata arguments ir, ka Kopienu tiesības ļauj dalībvalstīm piemērot ierobežojumus attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņu iebraukšanu un uzturēšanos to teritorijā un šos pilsoņus var pat izraidīt. Lai izmantotu šīs pilnvaras, Vācijas iestādēm ir nepieciešams efektīvs mehānisms ārvalstnieku, kas pārceļas uz dzīvi šajā valstī, personas datu savākšanai un pārvietošanās novērošanai; šāds mehānisms nav nepieciešams attiecībā uz Vācijas pilsoņiem, jo tiem ir neierobežotas tiesības dzīvot šajā valstī un tos nekad nedrīkst izraidīt. Vācijas valdība, pamatojot šo viedokli, izvirza divus argumentus. Pirmkārt, tā apgalvo, ka Direktīva 2004/38/EK, piešķirot dalībvalstīm tiesības pieprasīt to teritorijā dzīvojošiem ES ārvalstu pilsoņiem reģistrēties attiecīgajās iestādēs, ir netieši atļāvusi viņu datu savākšanu un apstrādi (4). Otrkārt, Vācijas valdība lielā mērā atsaucas uz Tiesas spriedumu lietā Watson un Belmann (5). Šī lieta attiecās uz Itālijas tiesību aktu, saskaņā ar kuru visiem ārvalstniekiem, tajā skaitā Kopienas pilsoņiem, tika pieprasīts reģistrēties vietējā policijā trīs dienu laikā no iebraukšanas Itālijā, un tajā bija paredzēta soda nauda vai ieslodzījums un iespējama izraidīšana gadījumos, kad attiecīgā persona šo prasību neizpildīja. Tiesa konstatēja, ka izraidīšana bija “noteikti nesaderīga” (6) ar Līguma normām, bet jebkādai citai sankcijai bija jābūt samērīgai ar pārkāpuma smagumu un nebija jādarbojas kā personu pārvietošanās brīvības ierobežojumam. Tomēr Tiesa izskaidroja: “Kopienu tiesības, radot personu pārvietošanās brīvības principu un piešķirot katrai to piemērošanas jomā ietilpstošajai personai tiesības Līgumā paredzēto mērķu sasniegšanai iekļūt dalībvalstu teritorijā, nav izslēgušas dalībvalstu pilnvaras veikt pasākumus, kas valsts iestādēm ļauj iegūt precīzas ziņas par iedzīvotāju pārvietošanos, kas ietekmē to teritoriju” (7). Vācijas valdība apgalvo, ka, tā kā dalībvalstis ir pilnvarotas veikt pasākumus, lai iegūtu precīzas ziņas par iedzīvotāju pārvietošanos, ir skaidrs, ka tās ir pilnvarotas izveidot reģistru, kas ietver informāciju par to, kas iebrauc valstī vai izbrauc no tās, pat ja tās to dara tikai attiecībā uz ES pilsoņiem.
9. Tomēr ne Direktīva 2004/38, ne arī spriedums lietā Watson un Belmann nepiešķir dalībvalstīm neierobežotas pilnvaras izveidot citu dalībvalstu pilsoņu reģistrācijas un novērošanas sistēmas. Ir acīmredzami, ka no reģistrācijas prasības noteikti izriet, ka atsevišķi ES pilsoņu personas dati tiks savākti, uzglabāti un apstrādāti. Tomēr Direktīvā 2004/38 nav paredzētas nekādas tiesību normas attiecībā uz to, kā tas būtu jādara. Tas ir jautājums, kurš jārisina katrai dalībvalstij, kurai tomēr šīs pilnvaras ir jāizmanto veidā, kas ir saderīgs ar to pienākumiem, kuri tām ir noteikti Kopienu tiesību aktos, tostarp pienākumu nediskriminēt pilsonības dēļ. Tādēļ fakts, ka Kopienu likumdevējs ir netieši pieļāvis iespēju, ka var notikt kāda datu savākšana, nenozīmē, ka tas ir atļāvis dalībvalstīm izveidot jebkādu datu savākšanas un apstrādes sistēmu, kas tām šķiet atbilstoša.
10. Līdzīgi es uzskatu, ka Vācijas valdība izdara pārāk plašus secinājumus no iepriekš minētā izvilkuma no sprieduma lietā Watson un Belmann. No šī sprieduma izriet tikai, ka dalībvalstis drīkst novērot iedzīvotāju pārvietošanos. No tā valstu iestādēm neizriet vispārējas tiesības veikt šo novērošanu jebkādā veidā, kas tām šķiet piemērots vai ērts, un tas noteikti neļauj dalībvalstīm nepildīt pienākumus, kuri tām ir noteikti Kopienu tiesību aktos, un it īpaši aizliegumu diskriminēt pilsonības dēļ. Vācijas iestādes var veikt pasākumus, lai novērotu iedzīvotāju pārvietošanos, tomēr šādiem pasākumiem ir jāatbilst Līgumam un visiem citiem atbilstošajiem Kopienu tiesību aktiem.
11. Tādēļ ir jāaplūko tās trīs Vācijas sistēmas iezīmes, kas rada atšķirīgu attieksmi pret valsts pilsoņiem un pret Savienības pilsoņiem, un jāizvērtē, vai tās ir pamatotas kā uzturēšanās un imigrācijas noteikumu piemērošanas veids.
12. Ir skaidrs, ka tas, ka Savienības pilsoņu dati tiek padarīti pieejami ne tikai imigrācijas iestādēm, bet arī administrācijai vispārīgi, nav pamatots ar nepieciešamību piemērot uzturēšanās noteikumus. Pat ja aplūkojamā sistēma ir vajadzīga, lai imigrācijas iestādes varētu pildīt savas funkcijas, no tā neizriet, ka šīs sistēmas ietvaros uzglabātie dati būtu jādara pieejami citām administratīvajām un krimināltiesiskajām iestādēm un aģentūrām. Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir norādīts, ka ārvalstu pilsoņu reģistrā uzglabāto informāciju var izmantot ne tikai Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde, bet arī daudzas valsts iestādes un aģentūras, piemēram, policija, drošības dienesti, prokurora birojs, tiesas. Atsevišķas no šīm iestādēm var iegūt datus, izmantojot automatizētu procedūru. Šī informācija var tikt padarīta pieejama arī nevalstiskām, labdarības organizācijām, citu valstu valsts iestādēm un starptautiskām organizācijām. Ir acīmredzami, ka datu savākšanas un apstrādes joma ārvalstnieku centrālā reģistra ietvaros ir ļoti plaša un pārsniedz imigrācijas mērķus, aptverot dažādu veidu attiecības starp indivīdu un valsti. Izmantojot centrālo reģistru, dažādas iestādes Vācijā var iegūt datus par valstī dzīvojošu ES pilsoņu personīgo statusu, sistemātiski un bez grūtībām novērot viņu atrašanās vietu un savstarpēji apmainīties ar visu informāciju, kas tām ir nepieciešama šādas novērošanas veikšanai. Līdz ar to Federālās migrācijas un bēgļu pārvaldes reģistrs ir daudz vairāk nekā tikai imigrācijas reģistrs, tā ir visaptveroša datu bāze, kuru izmantojot valsts iestādēm ir viegli pieejami ES pilsoņu personas dati. Attieksme pret Vācijas pilsoņiem ir pilnīgi atšķirīga, jo attiecībā uz viņiem nepastāv līdzīgs datu savākšanas mehānisms. Administratīvajai aģentūrai, kam ir nepieciešama informācija par Vācijas pilsoni, būtu jāveic daudz apgrūtinošāka un sarežģītāka meklēšana, pamatojoties uz pašvaldību reģistriem, kuri netiek pārvaldīti centralizēti, kuros nevar veikt meklēšanu vienlaicīgi un kuros iekļauts mazāk informācijas kā reģistrā ārvalstu pilsoņiem.
13. Šī paša iemesla dēļ es neuzskatu, ka ārvalstnieku centrālajā reģistrā glabājamo datu apjomu var pamatot. Direktīva 2004/38 ļauj reģistrēt Savienības pilsoņus vienīgi, lai noskaidrotu to uzturēšanās statusu un tiesības. No tā izriet, ka vienīgie dati, kurus tiesiski drīkst reģistrēt un apstrādāt dalībvalstis, ir tie, kuri attiecas uz Savienības pilsoņu uzturēšanās tiesībām. Direktīvas 2004/38 8. panta, kura 1. punktā paredzēta reģistrācijas prasības iespēja, 3. punktā noteikts, kādu informāciju un dokumentus valstu iestādes drīkst pieprasīt, lai izsniegtu reģistrācijas apliecību. Savienības pilsoņiem drīkst pieprasīt pierādīt viņu identitāti, uzrādot pasi vai personas apliecību, un iesniegt dokumentus, kas attiecas uz nodarbinātību vai studijām uzņemošajā valstī (ja viņi ierodas kā studenti vai nodarbinātas personas), vai pierādījumus par viņu finanšu resursiem; šis saraksts ir ierobežojošs, nevis norādošs. Pieņemot 8. panta 3. punktu, Eiropas Parlaments un Padome veica izvērtējumu, ka tajā minētā informācija ir pietiekama, lai ļautu dalībvalstīm izmantot tiesības novērot, kas iebrauc valstī un pārceļas tur uz dzīvi. Līdz ar to vairāk datu, nekā ir atļauts Direktīvas 2004/38 8. panta 3. punktā, savākšanu, uzglabāšanu un apstrādi, kā pašlaik dara Vācija, nevar pamatot ar vajadzību īstenot uzturēšanās un imigrācijas noteikumus.
14. Trešais elements Vācijas sistēmā, kas rada atšķirīgu attieksmi pret Vācijas un Savienības pilsoņiem, proti, tas, ka Savienības pilsoņiem pastāv centrāls reģistrs atšķirībā no vietējiem reģistriem Vācijas pilsoņiem, izraisa grūtāku jautājumu: vai Savienības pilsoņu personas datu sistemātiska un centralizēta apstrāde ir nepieciešama, lai īstenotu Kopienu tiesību normas par iebraukšanu un uzturēšanos?
15. Vispirms jāteic, ka divu atsevišķu datu apstrādes sistēmu esamība met nepatīkamu ēnu pār Savienības pilsoņiem, kurus Vācijas valdība novēro daudz stingrāk un sistemātiskāk nekā Vācijas pilsoņus. Kaut gan ES tiesību normu par pilsonību un iebraukšanas un uzturēšanās tiesībām pamatā esošā ideja ir tāda, ka indivīdiem ir jāvar integrēties uzņemošās dalībvalsts sabiedrībā un saņemt to pašu attieksmi, ko saņem pilsoņi, aplūkojamā sistēma rada atšķirību starp “mums” – iedzimtajiem – un “viņiem” – ārvalstniekiem. Šāda sistēma var pastiprināt indivīdu vai noteiktu sabiedrības daļu aizspriedumus pret ārvalstniekiem, un ir iespējams, ka tā iezīmē Savienības pilsoņus tikai to pilsonības dēļ. Ir jāatzīmē arī, ka dažās Eiropas valstīs vēsturisku iemeslu dēļ indivīdu sistemātiska novērošana tiek asociēta ar nedemokrātiskiem un totalitāriem režīmiem, kas daļēji izskaidro to, kāpēc daudziem cilvēkiem Eiropā pret šīm sistēmām ir sevišķi iebildumi. No otras puses, dažās Eiropas valstīs centralizētas datu apstrādes sistēmas pastāv, neradot īpašas pretrunas sabiedrībā. Šajā lietā jautājuma jūtīgumu pastiprina fakts, ka šādai centralizētai apstrādei tiek pakļauti tikai citu dalībvalstu pilsoņu dati. Tajā pašā laikā to var uzskatīt par sekām, kas izriet no citu dalībvalstu pilsoņu atšķirīgā uzturēšanās statusa Vācijā.
16. Es domāju, ka šajā jautājumā ir jāpiemēro efektivitātes kritērijs, un šis kritērijs ir jāpiemēro iesniedzējtiesai. Jautājums, kas tai jāuzdod, ir, vai pastāv citi datu apstrādes veidi, kurus izmantojot, imigrācijas iestādes varētu piemērot noteikumus par uzturēšanās statusu. Ja tā uz šo jautājumu sniedz apstiprinošu atbildi, tad centralizētā Savienības pilsoņu datu uzglabāšana un apstrāde ir jāatzīst par prettiesisku. Alternatīvajai sistēmai nav obligāti jābūt visefektīvākajai vai vispiemērotākajai; ir pietiekami, ja tā spēj adekvāti darboties. Citiem vārdiem sakot, pat ja centrālais reģistrs ir efektīvāks vai lietotājiem ērtāks nekā tā alternatīvas (piemēram, decentralizēti vietējie reģistri), ir skaidrs, ka priekšroka dodama alternatīvajiem reģistriem, ja tos var izmantot, lai norādītu Savienības pilsoņu uzturēšanās statusu.
17. Izvērtējot dažādo reģistrācijas sistēmu efektivitāti, iesniedzējtiesai ir jāņem vērā Eiropas Kopienu Tiesas judikatūra par ieceļošanas un uzturēšanās tiesībām dalībvalstī, jo tieši šajos spriedumos tiek definētas valsts iestāžu pilnvaras šajā jomā un to robežas. Piemēram, jau daudzus gadus ir bijis skaidrs, ka dalībvalsts nevar liegt citas dalībvalsts pilsonim iebraukt tās teritorijā un arī nevar to brīvi izraidīt; iebraukšanas aizliegumu vai rīkojumu par izraidīšanu var pamatot tikai paša indivīda rīcība, kas rada tiešus un būtiskus draudus sabiedrībai (8). Turklāt šīs pilnvaras ir jāinterpretē šauri, jo tās ir izņēmums no pārvietošanās brīvības Savienībā pamatprincipa (9). Tiesa šos principus nesen ir apstiprinājusi spriedumos lietā Komisija/Spānija (10) un lietā Komisija/Vācija (11), un Kopienu likumdevējs tos ir atzinis Direktīvā 2004/38 (12).
18. Protams, jebkādām diskusijām par tiesībām dzīvot dalībvalstī un šo tiesību ierobežojumiem ir jānotiek, ņemot vērā Savienības pilsonības jēdzienu. Pēc tam, kad tika pieņemts Līgums par Eiropas Savienību, vairs nav iespējams domāt par ES pilsoņu statusu, to tiesībām iebraukt dalībvalstī un dzīvot tur tādā pašā veidā, kā mēs par tām domājām pirms tā pieņemšanas. Tiesa izskaidroja šo noteikumu spriedumā lietā Baumbast šādi: “[..] EK Līgumā tika ieviesta Savienības pilsonība un EKL 18. panta 1. punkts katram pilsonim ir piešķīris tiesības brīvi pārvietoties un dzīvot dalībvalstu teritorijā. Atbilstoši EKL 17. panta 1. punktam ikviena persona, kam ir kādas dalībvalsts pilsonība, ir Savienības pilsonis. Savienības pilsoņa statuss ir dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss” (mans izcēlums) (13). Kā Tiesa konstatēja spriedumā lietā Grzelczyk, izvērtējums lietās par diskrimināciju ir jāsāk no tā, ka Savienības pilsoņiem ir tiesības uz tādu pašu attieksmi kā valsts pilsoņiem, ievērojot skaidri noteiktus izņēmumus (14). Diskriminācijas pilsonības dēļ aizliegums vairs nav tikai instruments, kas kalpo pārvietošanās brīvībai, tas ir Eiropas pilsonības jēdziena pašā sirdī un tādā apjomā, kādā šis jēdziens dalībvalstīm uzliek pienākumu attiekties pret Savienības pilsoņiem tāpat kā pret valsts pilsoņiem. Kaut gan Savienība necenšas aizstāt valstu tautas ar “Eiropas tautu”, tā noteic, ka tās dalībvalstis vairs nedrīkst domāt un rīkoties, ņemot vērā tikai savu pilsoņu labākās intereses, bet arī, cik vien iespējams, visu ES pilsoņu intereses.
19. Kad Tiesa apraksta Savienības pilsonību kā dalībvalstu pilsoņu “pamatstatusu”, tas nav politiska rakstura paziņojums, tā norāda uz Savienības pilsonību kā uz juridisku jēdzienu, kas iet roku rokā ar Savienības pilsoņu konkrētām tiesībām. Galvenās no šīm tiesībām ir tiesības iebraukt un dzīvot citā dalībvalstī. Šis jaunais noteikums ir atspoguļots Direktīvas 2004/38 preambulas 11. apsvērumā, kurā noteikts, ka “Savienības pilsoņiem ar Līgumu ir tieši piešķirtas viņu pamattiesības un personiskās tiesības uzturēties citā dalībvalstī un tās nav atkarīgas no tā, vai viņi ir ievērojuši administratīvās procedūras”.
20. Ņemot vērā iepriekš izklāstīto analīzi, es uzskatu, ka divus aplūkojamās datu apstrādes sistēmas elementus, proti, to, ka tā ir pieejama ne tikai Federālajai migrācijas un bēgļu pārvaldei, bet arī citām iestādēm, un to, ka tajā tiek iekļauti dažādi personas informācijas elementi, kas pārsniedz Direktīvas 2004/38 8. panta 3. punktā atļautos informācijas elementus, nevar pamatot ar nepieciešamību īstenot imigrācijas tiesību aktus un noteikumus par uzturēšanās statusu. Sistēmas centralizēto raksturu var pamatot tikai tad, ja iesniedzējtiesa, ņemot vērā Eiropas Kopienu Tiesas judikatūru par tiesībām ieceļot un dzīvot dalībvalstī, secina, ka centrālais reģistrs ir vienīgais efektīvais veids, lai īstenotu imigrācijas tiesību aktus un noteikumus par uzturēšanās statusu.
Vispārējā tiesību aizsardzība un statistikas dati
21. Vācijas valdība apgalvo, ka atšķirīgu attieksmi pret Vācijas un citu dalībvalstu pilsoņiem pamato ne tikai jautājumi, kas attiecas uz uzturēšanās statusa un imigrācijas noteikumiem, bet arī vispārējie tiesību aizsardzības apsvērumi, proti, cīņa pret noziedzību un draudiem drošībai. Tiesību aizsardzība un cīņa pret noziedzību patiešām principā varētu būt leģitīms sabiedriskās politikas apsvērums, kas varētu ierobežot atbilstoši Kopienu tiesību aktiem piešķirtās tiesības. Tomēr dalībvalstis nevar izmantot šo apsvērumu izlases kārtā, proti, attiecinot to uz tās teritorijā dzīvojošiem ES pilsoņiem, bet ne uz saviem pilsoņiem. Ja centrālais reģistrs ir tik būtisks, lai nodrošinātu efektīvu vispārēju policijas darbu, tad ir acīmredzami, ka tam būtu jāaptver visi cilvēki, kas dzīvo noteiktā valstī, neatkarīgi no to pilsonības. Valstu iestādes nedrīkst apgalvot, ka cīņai pret noziedzību ir sistemātiski jāapstrādā ES pilsoņu personas dati, bet ne savu pilsoņu personas dati. Tas būtu līdzvērtīgi apgalvojumam, ka ES pilsoņi rada lielākus draudus drošībai un ir ticamāk, ka noziegumus izdarīs viņi, nevis valsts pilsoņi, kas, kā norāda Komisija, ir pilnīgi nepieņemami.
22. Protams, eksistē arī ērtības jautājums. Tas, ka pastāv visaptveroša datu bāze, kurā iekļauti ikviena valstī esošā ārvalstnieka personas dati, atvieglo policijai un drošības dienestiem indivīda pārvietošanās un uzvedības novērošanu. Ja šīs iestādes vēlas iegūt informāciju un tā ir jāmeklē tūkstošos vietējo reģistru, kā tas tām ir jādara attiecībā uz Vācijas pilsoņiem, tas ir daudz sarežģītāk un laikietilpīgāk. Tomēr, pirmkārt, administratīva ērtība nekad nevar būt iemesls, kas pamato diskriminējošu attieksmi pilsonības dēļ vai kādu citu Kopienu tiesību aktos paredzēto tiesību ierobežojumu (15), otrkārt, ja policijai ir nepieciešama ērta novērošanas metode, ir skaidrs, ka tai ir nepieciešama viena un tā pati sistēma attiecībā uz vāciešiem un ārvalstniekiem.
23. Visbeidzot, Vācijas valdība apgalvo, ka ES pilsoņu centrālais reģistrs ir vajadzīgs, lai savāktu statistisku informāciju par migrāciju un iedzīvotāju pārvietošanos Eiropā. Šajā sakarā tā norāda uz Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 11. jūlija Regulu (EK) Nr. 862/2007 par Kopienas statistiku attiecībā uz migrāciju un starptautisko aizsardzību (16). Tomēr šī regula neliek un arī neļauj izveidot datu bāzi, kurā ir iekļauti to ES pilsoņu personas dati, kuri izmantojuši savas tiesības uz pārvietošanās brīvību. Statistika pēc definīcijas ir anonīma un bez personiska rakstura. Lai Vācijas iestādes izpildītu savus pienākumus atbilstoši šai regulai, tām ir tikai jāapkopo šī anonīmā informācija par migrāciju.
24. Tādēļ es uzskatu, ka Tiesai uz jautājumu, vai Vācijas sistēma rada diskrimināciju pilsonības dēļ, ir jāatbild šādi:
Tāda datu uzglabāšanas un apstrādes sistēma kā pamata tiesvedībā nav saderīga ar diskriminācijas aizliegumu pilsonības dēļ, ciktāl tajā ir iekļauti dati, kas pārsniedz tos, kas ir precizēti Direktīvas 2004/38 8. panta 3. punktā, un tā ir pieejama citām valsts iestādēm, nevis tikai imigrācijas iestādei. Arī centralizētā personas datu apstrāde, kas ir piemērojama tikai attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņiem, nav saderīga ar diskriminācijas aizliegumu pilsonības dēļ, ja pastāv citi efektīvi veidi imigrācijas un uzturēšanās statusa noteikumu īstenošanai un šis jautājums ir jāizvērtē iesniedzējtiesai.
B – Vajadzības prasība atbilstoši Direktīvai 95/46
25. Šajā lietā nozīmīga tiesību norma ir Direktīvas 95/46 7. panta e) punkts, kurā noteikts: “[d]alībvalstis paredz to, ka personas datus var apstrādāt tikai, ja [..] apstrāde vajadzīga sabiedrības interesēs realizējama uzdevuma izpildei vai personas datu apstrādātājam vai trešajai personai, kurai dati tiek atklāti, piešķirto oficiālo pilnvaru realizācijai”. Tādēļ ir jāuzdod jautājums, vai šī konkrētā centralizētās apstrādes forma ir vajadzīga leģitīma sabiedrības interesēs realizējama uzdevuma izpildei.
26. Vācijas valdība savos Tiesai iesniegtajos rakstveida apsvērumos pauž viedokli, ka šajā lietā skartās sabiedrības intereses ir tas, ka dalībvalstis izmanto savas pilnvaras piemērot Kopienu tiesību aktus attiecībā uz Savienības pilsoņu ieceļošanu un uzturēšanos to teritorijā. Vācijas valdība norāda, ka šobrīd spēkā esošā datu apstrādes sistēma ir vajadzīga šī uzdevuma veikšanai, jo nepastāv citas, mazāk apgrūtinošas metodes, kas ļautu valstu iestādēm īstenot imigrācijas tiesību aktus.
27. Vajadzības jēdzienam Kopienu tiesību aktos ir ilga vēsture, un tas ir nostiprinājies kā samērīguma testa daļa. Tas nozīmē, ka iestādei, kura, lai sasniegtu leģitīmu mērķi, veic pasākumu, kas ierobežo Kopienu tiesību aktos aizsargātās tiesības, ir jāpierāda, ka šis pasākums ir vismazāk ierobežojošais šī mērķa sasniegšanai (17). Turklāt, ja personas datu apstrāde var ierobežot pamattiesības uz privāto dzīvi, kļūst nozīmīgs arī Eiropas Cilvēktiesību Konvencijas 8. pants, kurā garantētas tiesības uz privāto un ģimenes dzīvi. Kā Tiesa nosprieda spriedumā apvienotajās lietās Österreichischer Rundfunk u.c., ja valsts pasākums nav saderīgs ar Konvencijas 8. pantu, tas neatbilst arī Direktīvas 95/46 7. panta e) punkta noteikumiem (18). 8. panta 2. punktā paredzēts, ka iejaukšanās privātajā dzīvē var būt leģitīma, ja tā ir nepieciešama viena no šajā punktā uzskaitīto mērķu sasniegšanai un ir “nepieciešam[a] demokrātiskā sabiedrībā”. Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir atzinusi, ka īpašības vārds “nepieciešama” nozīmē, ka pastāv “neatliekamas sociālas vajadzības”, kas valstij liek rīkoties noteiktā veidā, un ka veiktais pasākums ir samērīgs ar sasniedzamo leģitīmo mērķi (19).
28. Tas viss nozīmē, ka, ņemot vērā šīs lietas faktus, izrādās, ka atbilde uz trešo jautājumu ir atkarīga no būtībā līdzīgas analīzes tai, kas tika izmantota, lai atbildētu uz jautājumu par diskrimināciju pilsonības dēļ. Es jau izskaidroju, ka aplūkojamā datu apstrādes sistēmā ir trīs elementi, pret kuriem var rasties iebildumi. Attiecībā uz pirmajiem diviem no šiem elementiem atbilde uz jautājumu, vai tie ir vajadzīgi atbilstoši Direktīvai 95/46, ir tāda pati kā secinājums attiecībā uz diskriminācijas pilsonības dēļ aizlieguma principu: tie nav vajadzīgi vismaz, lai īstenotu ES ārvalstu pilsoņu iebraukšanas un uzturēšanās tiesību noteikumus, kas ir sabiedrības intereses, uz kurām, pamatojoties uz Direktīvas 95/46 7. panta e) punktu, norāda Vācijas valdība. Šī uzdevuma izpildei ir vajadzīgs tikai, lai atbilstošā iestāde, proti – Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde, apstrādātu Savienības pilsoņu personas datus. Tas, ka dati tiek nodoti (20) citām valsts iestādēm, neatbilst Direktīvā paredzētajai vajadzības prasībai. Tas pats attiecas uz centrālajā reģistrā uzkrāto datu apjomu. Vienīgā informācija, kas leģitīmi var tikt uzglabāta un apstrādāta, ir informācija, kas ir būtiska, lai īstenotu imigrācijas un uzturēšanās statusa noteikumus. Attiecībā uz Savienības pilsoņiem šī informācija ir izsmeļoši uzskaitīta Direktīvas 2004/38 8. panta 3. punktā; jebkādu informāciju, kas pārsniedz šī saraksta robežas, nevar atzīt par nepieciešamu imigrācijas tiesību mērķiem. Tādēļ fakts, ka ārvalstnieku centrālajā reģistrā tiek iekļauti papildu dati, arī neatbilst Direktīvā 95/46 paredzētajai vajadzības prasībai.
29. Tādējādi atliek aplūkot Vācijas sistēmas trešo elementu – tās centralizēto raksturu. Vai šāda veida datu apstrāde ir saderīga ar Direktīvā 95/46 paredzēto vajadzības prasību? Jau atkal atbilde nebūs atšķirīga no atbildes uz pirmo jautājumu. Man šķiet, ka šis jautājums ir jāizlemj valsts tiesai, ņemot vērā iepriekš minēto (21). Kaut gan Vācijas valdībai ir zināma rīcības brīvība attiecībā uz to, kā censties sasniegt tās leģitīmos mērķus, Direktīvā 95/46 paredzētā vajadzības prasība nozīmē, ka tai ir jāpierāda, ka nav iespējams piemērot Kopienu tiesību normas par citu dalībvalstu pilsoņu ieceļošanu un uzturēšanos Vācijā, ja šo pilsoņu dati netiek centrāli apstrādāti. Argumentam, ka centralizētā apstrāde ir parocīgāka, vieglāka vai ātrāka nekā alternatīvas apstrādes formas, nevajadzētu būt pietiekamam, lai valdība varētu apmierināt vajadzības prasību.
30. Ja iesniedzējtiesa lūgtu Eiropas Kopienu Tiesu sniegt atzinumu par centralizētās datu apstrādes sistēmas, kas ir piemērojama attiecībā uz visiem Vācijā dzīvojošiem indivīdiem, atbilstību Direktīvas 95/46 7. panta e) punktā paredzētajai prasībai, šis jautājums būtu atšķirīgs un būtiski sarežģītāks, un iespējami grūti atbildams, šādas sistēmas vajadzība būtu jāpamato ar citām sabiedrības interesēm, nevis imigrācijas politiku. Šim mērķim būtu jāizsver sabiedrības intereses, ko aizsargā šāda centralizētā sistēma, un indivīdu tiesības, ko aizsargā šī Direktīva. Direktīva cenšas novērst šķēršļus personas datu plūsmai, kas varētu ietekmēt pārrobežu ekonomiskās darbības, bet tā arī paredz, ka visā Kopienā ir jāpanāk augsts datu aizsardzības līmenis. Šīs bažas par datu aizsardzību un privātumu nav pakārtotas datu brīvas plūsmas atvieglošanai; tās pastāv paralēli un ir pamats, kuru ņem vērā jebkāda leģitīma datu apstrāde. Citiem vārdiem sakot, Direktīvas 95/46 kontekstā datu aizsardzība nav tikai ekonomiskās darbības, kuru var atvieglot datu apstrāde, blakusefekts – tās abas ir vienlīdzīgas. To apliecina Direktīvas virsraksts (“par personu aizsardzību attiecībā uz personas datu apstrādi un šādu datu brīvu apriti”), preambulas otrais, desmitais, vienpadsmitais un divpadsmitais apsvērums un, protams, tās daudzās normas, kuras datu kontrolētājiem nosaka konkrētus pienākumus. Turklāt tiesības uz privāto dzīvi, kas būtībā tiek aplūkotas lietās par datu aizsardzību, tiek aizsargātas Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. pantā. Katrā ziņā šīs lietas kontekstā uz šo hipotētisko jautājumu atbildēt nav vajadzības un tas nav arī piemēroti.
31. Līdz ar to es uzskatu, ka Tiesai uz trešo jautājumu ir jāsniedz šāda atbilde:
Tāda datu uzglabāšanas un apstrādes sistēma kā pamata tiesvedībā nav saderīga ar vajadzības prasību atbilstoši Direktīvas 95/46/EK 7. panta e) punktam, ciktāl tajā ir iekļauti dati, kuri pārsniedz Direktīvas 2004/38/EK 8. panta 3. punktā precizētos datus, un tā ir pieejama citām valsts iestādēm, nevis tikai imigrācijas iestādēm. Arī centralizētā personas datu apstrāde, kas piemērojama tikai attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņiem, nav saderīga ar vajadzības prasību atbilstoši Direktīvas 95/46/EK 7. panta e) punktam, ja nav iespējams pierādīt, ka nepastāv citi efektīvi imigrācijas un uzturēšanās statusa noteikumu īstenošanas veidi un šis jautājums ir jāizvērtē iesniedzējtiesai.
III – Secinājumi
32. Šo iemeslu dēļ es iesaku Tiesai uz Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen iesniegtajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) tāda datu uzglabāšanas un apstrādes sistēma kā pamata tiesvedībā nav saderīga ar diskriminācijas aizliegumu pilsonības dēļ, ciktāl tajā ir iekļauti dati, kas pārsniedz Direktīvas 2004/38 8. panta 3. punktā precizētos datus, un tā ir pieejama citām valsts iestādēm, nevis tikai imigrācijas iestādei. Arī centralizētā personas datu apstrāde, kas piemērojama tikai attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņiem, nav saderīga ar diskriminācijas aizliegumu pilsonības dēļ, ja pastāv citi efektīvi veidi imigrācijas un uzturēšanās statusa noteikumu īstenošanai, un šis jautājums ir jāizvērtē iesniedzējtiesai;
2) tāda datu uzglabāšanas un apstrādes sistēma kā pamata tiesvedībā nav saderīga ar vajadzības prasību atbilstoši Direktīvas 95/46/EK 7. panta e) punktam, ciktāl tajā ir iekļauti dati, kuri pārsniedz Direktīvas 2004/38/EK 8. panta 3. punktā precizētos datus, un tā ir pieejama citām valsts iestādēm, nevis tikai imigrācijas iestādēm. Arī centralizētā personas datu apstrāde, kas piemērojama tikai attiecībā uz citu dalībvalstu pilsoņiem, nav saderīga ar vajadzības prasību atbilstoši Direktīvas 95/46/EK 7. panta e) punktam, ja nav iespējams pierādīt, ka nepastāv citi efektīvi imigrācijas un uzturēšanās statusa noteikumu īstenošanas veidi, un šis jautājums ir jāizvērtē iesniedzējtiesai.