ĢENERĀLADVOKĀTA ĪVA BOTA [YVES BOT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2015. gada 3. septembrī (1)
Lieta C‑333/14
The Scotch Whisky Association u.c.
pret
The Lord Advocate un
The Advocate General for Scotland
(Court of Session (Skotija) (Apvienotā Karaliste) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Preču brīva aprite – Kvantitatīvie ierobežojumi – Pasākumi ar līdzvērtīgu iedarbību – Valsts tiesiskais regulējums, ar kuru noteikta alkoholisko dzērienu minimālā mazumtirdzniecības cena – Attaisnojums – Veselības aizsardzība – Samērīgums
1. Lai samazinātu alkohola patēriņu, Skotijas parlaments 2012. gada 24. maijā pieņēma 2012. gada Alkohola (minimālās cenas) likumu (Skotija) [Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012] (2), aizliedzot pārdot alkoholu par cenu, kas ir zemāka par minimālo cenu, kura tiek aprēķināta atbilstoši spirta koncentrācijai. Pēc šī likuma pieņemšanas Scottish Ministers [Skotijas ministri] sagatavoja 2013. gada Alkohola (minimālā cena par vienību) rīkojumu (Skotija) [Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013] (3), kurā minimālā cena par spirta vienību (4) (“minimālā vienības cena”) (5) ir noteikta GBP 0,50 apmērā.
2. Saistībā ar strīdu starp trīs alkoholisko dzērienu ražotāju apvienībām, proti, The Scotch Whisky Association, Confédération européenne des producteurs de spiritueux [Eiropas Stipro alkoholisko dzērienu ražotāju konfederācija] un Comité européen des entreprises vins [Eiropas Vīna ražošanas komiteja] (CEEV) (6), no vienas puses, un Lord Advocate un Advocate General for Scotland, no otras puses, Court of Session iesniedza Tiesā lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, lai noskaidrotu, vai minimālās cenas ieviešana ir saderīga, pirmkārt, ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regulu (ES) Nr. 1308/2013, ar ko izveido lauksaimniecības produktu tirgu kopīgu organizāciju un atceļ Padomes Regulas (EEK) Nr. 922/72, (EEK) Nr. 234/79, (EK) Nr. 1037/2001 un (EK) Nr. 1234/2007 (7), un, otrkārt, ar LESD 34. un 36. pantu.
3. Šajos secinājumos es, pirmkārt, aplūkošu apstrīdētā tiesiskā regulējuma saderīgumu ar Regulu par vienotu TKO. Šajā ziņā apgalvošu, ka šī regula ir jāinterpretē tādējādi, ka tai pretrunā nav tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, kurā ir paredzēta minimālā mazumtirdzniecības cena vīnam, kas aprēķināma atbilstoši spirta koncentrācijai pārdotajā produktā, ja vien šis tiesiskais regulējums ir attaisnots ar cilvēku veselības aizsardzības mērķiem, it īpaši alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, un ja tas nepārsniedz to, kas vajadzīgs, lai sasniegtu šo mērķi.
4. Otrkārt, apstrīdēto tiesisko regulējumu analizēšu no LESD 34. un 36. panta viedokļa.
5. Konstatējis, ka šis tiesiskais regulējums ir ierobežojums LESD 34. panta izpratnē, jo tas liedz dažiem alkoholisko dzērienu ražotājiem vai importētājiem konkurences priekšrocības, kas var izrietēt no zemākas pašizmaksas, apgalvošu, ka, lai novērtētu, vai pasākums atbilst samērīguma principam, valsts tiesai:
– ir jāpārbauda, vai pierādījumi, kas dalībvalstij ir jāiesniedz minētajai tiesai, ļauj saprātīgi secināt, ka izvēlētie līdzekļi ir piemēroti izvirzītā mērķa sasniegšanai un ka, veicot šo izvēli, dalībvalsts nav pārsniegusi savas novērtējuma brīvības robežas, un,
– veicot tā salīdzinājumu ar alternatīviem pasākumiem, kas ļautu sasniegt to pašu mērķi, un izsverot visas izskatāmās intereses, ir jāņem vērā, cik lielā mērā šis pasākums kaitē preču brīvai apritei.
6. Turklāt es apgalvošu, ka, ja – tāpat kā pamatlietas apstākļos – valsts tiesā ir celta prasība veikt tāda valsts tiesiskā regulējuma tiesiskuma pārbaudi, kas vēl nav stājies spēkā un daļēji ir tikai projekts, tai, vērtējot šī tiesiskā regulējuma samērīgumu ar izvirzīto mērķi, ir jāpārbauda ne tikai informācija, kura bija valsts iestāžu rīcībā un kuru tās izvērtēja, izstrādājot minēto tiesisko regulējumu, bet arī visi faktiskie apstākļi, kas pastāv dienā, kad tā pieņem nolēmumu. Precizēšu, ka valsts tiesas pilnvarām pārbaudīt šos materiālus nav nekādu citu ierobežojumu, izņemot tos, kas izriet no sacīkstes principa un, ievērojot līdzvērtības un efektivitātes principus, valsts procesuālo tiesību normu, kas reglamentē pierādījumu sniegšanu tiesā, piemērošanas.
7. Visbeidzot, norādīšu, ka, lai sasniegtu alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, kas iekļaujas sabiedrības veselības aizsardzības mērķī, tiesisko regulējumu, ar kuru tiek noteikta alkoholisko dzērienu minimālā mazumtirdzniecības cena un ar kuru tiek ierobežota tirdzniecība Eiropas Savienībā un kropļota konkurence, nevis nodokļu apmēra paaugstināšanu šīm precēm dalībvalsts var izvēlēties tikai tad, ja tiek pierādīts, ka izvēlētais pasākums sniedz papildu priekšrocības vai arī tam piemīt mazāk trūkumu salīdzinājumā ar alternatīvo pasākumu. Piebildīšu, ka apstāklis, ka alternatīvais pasākums, kas paredz lielāku nodokļu apmēru, varētu sniegt papildu priekšrocības, sekmējot vispārīgo alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, nav atzīstams par attaisnojumu tam, ka šī pasākuma vietā tiek izvēlēts MVC pasākums.
I – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
1) LESD
8. Saskaņā ar LESD 39. panta 1. punkta c) un e) apakšpunktu kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) mērķis ir stabilizēt tirgus un panākt, lai patērētāji piedāvātos produktus saņemtu par samērīgām cenām.
9. LESD 40. pantā ir paredzēts, ka, lai sasniegtu LESD 39. pantā izvirzītos mērķus, tiek izveidota lauksaimniecības tirgu kopīgā organizācija (8), kas tostarp var ietvert “cenu regulēšanu”.
10. LESD 43. panta 3. punktā ir noteikts, ka Eiropas Savienības Padome pēc Eiropas Komisijas priekšlikuma tostarp paredz “pasākumus par cenu [..] noteikšanu”.
2) TKO
11. Regulā par vienotu TKO ir noteikts, ka TKO attiecas tostarp uz vīniem.
12. Šīs regulas 167. panta “Tirdzniecības noteikumi vīna kopējā tirgus darbības uzlabošanai un stabilizēšanai” 1. punktā ir paredzēts:
“Lai uzlabotu un stabilizētu kopējā tirgus darbību attiecībā uz vīniem, arī vīnogām, misām un vīniem, no kuriem tie iegūti, ražotājas dalībvalstis var noteikt tirdzniecības noteikumus, lai regulētu piedāvājumu, jo īpaši ar lēmumiem, ko pieņēmušas saskaņā ar 157. un 158. pantu atzītas starpnozaru organizācijas.
Šie noteikumi ir samērojami ar sasniedzamo mērķi, un tie nevar:
a) būt saistīti ar darījumiem pēc attiecīgā produkta pirmās laišanas tirgū;
b) atļaut cenu noteikšanu, arī orientējošo vai ieteicamo cenu noteikšanu;
[..].”
B – Apvienotās Karalistes tiesības
13. Saskaņā ar 2012. gada likuma 1. panta 2. punktu alkoholu nedrīkst pārdot par cenu, kas ir zemāka par minimālo cenu, kura tiek aprēķināta pēc formulas “minimālā cena = MVC x S x V x 100” (9).
14. 2012. gada likumā regulējošajām iestādēm ir uzdots noteikt MVC apmēru, kā arī datumu, no kura tā stāsies spēkā.
15. Scottish Ministers ir sagatavojuši 2013. gada rīkojuma projektu pieņemšanai Skotijas parlamentā, nosakot MVC GBP 0,50 apmērā.
II – Pamatlieta un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
16. Pēc 2012. gada likuma pieņemšanas The Scotch Whisky Association u.c. cēla prasību, lūdzot pārbaudīt šī likuma un 2013. gada rīkojuma projekta tiesiskumu (“judicial review”).
17. Tā kā šo prasību pirmajā instancē Court of Session, Outer House noraidīja, The Scotch Whisky Association u.c. iesniedza apelācijas sūdzību.
18. Ar 2015. gada 3. jūlija lēmumu Court of Session, Extra Division, Inner House nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai, pareizi interpretējot Savienības tiesības par vīna TKO, it īpaši Regulu par vienotu TKO, dalībvalsts ir tiesīga pasludināt valsts pasākumu, ar kuru ir paredzēta minimālā mazumtirdzniecības cena vīnam, kas nosakāma atbilstoši spirta saturam pārdotajā precē, un kurš tādējādi veido atkāpi no principa par cenu brīvu noteikšanu atbilstoši tirgus konjunktūrai, kas taču ir raksturīgs vīna tirgum?
2) Vai saistībā ar atsaukšanos uz attaisnojumu atbilstoši LESD 36. pantam, ja:
– dalībvalsts ir secinājusi, ka cilvēku veselības aizsardzības apsvērumu dēļ ir lietderīgi palielināt kādu produktu, konkrētajā gadījumā – alkoholisko dzērienu, patēriņa izmaksas patērētājiem vai kādai šo patērētāju daļai, un
– šie produkti ir tādi, kurus dalībvalsts ir tiesīga aplikt ar akcīzes nodokli vai citiem nodokļiem (tostarp nodokļiem vai nodevām, ko nosaka atbilstoši spirta koncentrācijai vai alkohola tilpumam, vai produkta vērtībai, vai arī izmantojot šo nodokļu pasākumu kombināciju),
dalībvalstij saskaņā ar Savienības tiesībām ir atļauts – un, ja tas tā ir, tad ar kādiem nosacījumiem – nepieņemt šādus nodokļu pasākumus, kas ietver patērētāja maksājamo cenu paaugstināšanu, un tā vietā izvēlēties tiesību aktus, ar kuriem tiek noteikta minimālā mazumtirdzniecības cena, kas kropļo tirdzniecību Savienībā un konkurenci?
3) Vai dalībvalsts tiesai, lemjot par to, vai tiesību akts, kas veido ar LESD 34. pantu nesaderīgu kvantitatīvu ierobežojumu, tomēr saskaņā ar LESD 36. pantu var tikt attaisnots ar cilvēku veselības aizsardzības apsvērumiem, savā pārbaudē var ņemt vērā vienīgi informāciju, pierādījumus un citus materiālus, kas bija pieejami likumdevējam un ko tas izvērtējis šī tiesību akta pasludināšanas laikā? Ja nē, kādi citi ierobežojumi var attiekties uz valsts tiesas spēju izvērtēt visus materiālus vai pierādījumus, kas ir pieejami un ko lietas dalībnieki ir piedāvājuši valsts tiesas nolēmuma pieņemšanas laikā?
4) Cik lielā mērā valsts tiesai, ja tai, interpretējot un piemērojot Savienības tiesības, ir jāizvērtē valsts iestāžu apgalvojums, ka pasākums, kas ir kvantitatīvs ierobežojums LESD 34. panta izpratnē, saskaņā ar LESD 36. pantu ir attaisnojams kā atkāpe cilvēku veselības aizsardzības apsvērumu dēļ, ir pienākums vai tiesības, pamatojoties uz tās rīcībā esošajiem materiāliem, formulēt objektīvu viedokli par minētā pasākuma efektivitāti izvirzītā mērķa sasniegšanā, par iespēju veikt alternatīvus pasākumus, kam ir vismaz līdzvērtīgas sekas un kas mazāk traucē konkurenci Savienībā, un, runājot vispārīgāk, par minētā pasākuma samērīgumu?
5) Vai, izvērtējot (saistībā ar strīdu par to, vai pasākumu attaisno cilvēku veselības aizsardzības apsvērumi saskaņā ar LESD 36. pantu) iespējamību veikt alternatīvu pasākumu, kas netraucē vai vismaz mazāk traucē tirdzniecību Savienībā un konkurenci, ir leģitīms pamats noraidīt šo alternatīvo pasākumu tāpēc, ka tā iedarbība var nebūt pilnīgi līdzvērtīga saistībā ar LESD 34. pantu apstrīdētā pasākuma iedarbībai, bet tas var sniegt papildu priekšrocības un sekmēt plašāku un vispārējāku mērķi?
6) Kādā mērā attiecīgā tiesa, izvērtējot valsts pasākumu, kas atzīts vai kvalificēts par kvantitatīvu ierobežojumu LESD 34. panta izpratnē un kura attaisnojumam ir veikta atsauce uz LESD 36. pantu, un, it īpaši, izvērtējot šī pasākuma samērīgumu, var ņemt vērā tās vērtējumu par to, kādā veidā un kādā mērā šis pasākums veido kvantitatīvu ierobežojumu, kas ir pretrunā LESD 34. pantam?”
III – Mana analīze
A – Par Tiesas kompetenci
19. Šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu īpatnība ir tā, ka tas iesniegts pamattiesvedībā saistībā ar vēl spēkā neesoša valsts likuma un īstenošanas rīkojuma, kas joprojām ir tikai projekts, tiesiskuma pārbaudi.
20. Minētā īpatnība neliek apšaubīt šī lūguma pieņemamību, jo tas atbilst objektīvai nepieciešamībai atrisināt iesniedzējtiesā ierosināto strīdu, kas nav hipotētisks.
21. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka Tiesa jau ir atzinusi par pieņemamiem prejudiciālus jautājumus, kas uzdoti saistībā ar preventīvām prasībām veikt deklaratīvu konstatējumu, un ka, lemjot par to lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību, kas iesniegti saistībā ar Apvienotās Karalistes tiesībās paredzētajām prasībām veikt tiesiskuma pārbaudi, tā ir atzinusi iespēju privātpersonām valsts tiesās atsaukties uz vispārpiemērojama Savienības tiesību akta spēkā neesamību, pat ja attiecībā uz šo aktu vēl nav veikti saskaņā ar valsts tiesībām noteiktie īstenošanas pasākumi. Tiesas ieskatā šajā ziņā pietiek ar to, ka valsts tiesai ir jāizskata īsts strīds, kurā kā procesuāls jautājums rodas jautājums par šāda akta spēkā esamību (10).
22. Izskatāmajā lietā no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka The Scotch Whisky Association u.c. pamatlietā ir cēluši Court of Session prasību veikt tiesiskuma pārbaudi, lai apstrīdētu, pirmkārt, Skotijas likumdevēja pieņemtā akta, kura efektīva stāšanās spēkā ir pakārtota tam, ka valdība pieņem īstenošanas rīkojumu, un, otrkārt, šī rīkojuma projekta saderīgumu ar Savienības tiesībām.
23. Tātad nolūkā rast risinājumu pamatlietā aplūkotajā strīdā, kas nav hipotētisks, iesniedzējtiesai ir jāatrisina jautājums par Savienības tiesību interpretāciju, lai izvērtētu, vai paredzētais valsts tiesiskais regulējums ir saderīgs ar šīm tiesībām.
24. No tā izriet, ka Tiesas kompetencē ir izskatīt Court of Session iesniegto lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.
B – Par prejudiciālajiem jautājumiem
1) MVC saderīgums ar Regulu par vienotu TKO
25. Ar savu pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Regulas par vienotu TKO normas ir jāinterpretē tādējādi, ka tām pretrunā ir tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, kurā vīnam ir paredzēta minimālā mazumtirdzniecības cena, kas nosakāma atbilstoši spirta daudzumam pārdotajā precē.
26. Šī jautājuma atbalstam Court of Session norāda, ka valsts pasākums, ar kuru tiek ieviesta minimālā mazumtirdzniecības cena, pirmšķietami nav saderīgs ar Regulu par TKO, jo, kā tas ir pašlaik TKO vīna nozarē, tirgus ir organizēts, pamatojoties uz cenu brīvu noteikšanu. Tomēr tā pauž šaubas šajā jautājumā, it īpaši vēloties noskaidrot, kāda ir Lisabonas līguma, ar kuru KLP tika iekļauta Savienības un dalībvalstu dalītās kompetences jomā, stāšanās spēkā ietekme.
27. Sākumā norādīšu, ka, manuprāt, tas, ka saskaņā ar LESD 4. panta 2. punkta d) apakšpunktu KLP pašlaik ir Savienības un dalībvalstu dalītās kompetences joma, obligāti neietekmē atbildi, kas ir jāsniedz uz uzdoto jautājumu. Lai arī šīs pārmaiņas nav bez sekām (11), tomēr dalībvalstīm piešķirtā kompetence, kā tas ir precizēts LESD 2. panta 2. punktā, var tikt īstenota tikai “tiktāl”, ciktāl Savienība nav īstenojusi savu kompetenci vai arī ir nolēmusi tās īstenošanu pārtraukt (12). Tāpēc dalītā kompetence sava rakstura dēļ var kļūt par ekskluzīvo kompetenci īstenošanas dēļ, ja Savienība attiecīgajā jomā nosaka pasākumus un tādējādi dalībvalstīm atņem to normatīvās pilnvaras, ņemot vērā pirmtiesības, kas rodas, Savienības līmenī noteiktiem pasākumiem “aizņemot teritoriju”.
28. Atliek vien noskaidrot, vai Savienība ir īstenojusi tās kompetenci un tādējādi dalībvalstīm ir atņēmusi to normatīvās pilnvaras.
29. KLP jomā Tiesa vispārēji ir noteikusi, ka tiesību akti, kas 80. gados reglamentēja vīna TKO, bija “pilnīga sistēma”, “it īpaši attiecībā uz cenām un intervenci, tirdzniecības ar trešajām valstīm sistēmu, noteikumiem par ražošanu un konkrētām vīndarības metodēm, kā arī vīnu izcelsmes un marķēšanas nosacījumiem” (13). Tādējādi tā ir secinājusi, ka dalībvalstīm šajā jomā vairs nebija kompetences, ja vien nebija īpašas norādes par pretējo (14).
30. Turklāt, it īpaši attiecībā uz normām par TKO pamatnostādnēm cenu jomā, Tiesa, pamatojoties uz pieņēmumu, ka šīs TKO ir balstītas uz principu par atvērtu tirgu, kuram ikvienam ražotājam ir brīva piekļuve efektīvas konkurences apstākļos un kura darbību reglamentē tikai TKO instrumenti, vairākkārt ir nospriedusi, ka nozarēs, ko aptver kāda TKO, it īpaši tad, ja šī TKO ir balstīta uz kopēju cenu režīmu, dalībvalstis, pieņemot vienpusējas valsts tiesību normas, nevar iejaukties cenu veidošanas mehānismā, ko nosaka TKO (15). Saskaņā ar šo pašu judikatūru Kopienu lauksaimniecības tiesiskā regulējuma normas, kas ietver ražošanas un vairumtirdzniecības posmam piemērojamu cenu režīmu, neietekmē dalībvalstu pilnvaras noteikt atbilstīgus cenu veidošanas pasākumus mazumtirdzniecības un patēriņa posmos, neskarot citus Līgumu noteikumus (16).
31. Tomēr TKO pēdējo 20 gadu laikā ir ļoti mainījusies. Vīna TKO, kuras uzdevums sākotnēji bija nodrošināt lauksaimniekiem ienākumus (17) ar cenu un intervences režīmu starpniecību, ir ieviesti vairāki grozījumi, kas, kā uzsver Komisija, pakāpeniski ir noveduši pie atteikšanās no klasiskajiem intervences režīmiem par labu vīna tirgus liberalizācijai, nosakot cenas, pamatojoties uz brīvu piedāvājuma un pieprasījuma sāncensību.
32. Tādējādi attiecībā uz TKO šābrīža iezīmēm vīna nozarē, kas ir kļuvusi par vienkāršu vienotās TKO sastāvdaļu, ir jānorāda, ka tās pamatā vairs nav kopējs cenu režīms, kura darbību dalībvalstis varētu mainīt, vienpusēji nosakot intervences pasākumus.
33. Lai arī ir taisnība, ka Regulas par vienotu TKO 167. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir ietverta norma par cenu noteikšanu, saskaņā ar kuru dalībvalstis nevar atļaut noteikt cenas, tostarp orientējošas vai ieteicamās cenas, ir jākonstatē, – kā pamatoti apgalvo Lord Advocate, Apvienotās Karalistes valdība, Īrija un Komisija, – ka šajā normā ir pilnīgi pārņemts Regulas Nr. 479/2008 (18) 67. panta 1. punkta b) apakšpunkts un tai ir ierobežota piemērojamība, jo tās vienīgais mērķis ir precizēt pilnvaru noteikt tirdzniecības tiesību normas attiecībā uz piedāvājuma regulēšanu, kas dalībvalstīm piešķirtas ar Regulas par vienotu TKO 167. panta 1. punkta pirmo teikumu, apjomu. Saskaņā ar brīvas konkurences mērķi šīs pilnvaras var saprast tikai kā tādas, kas ļauj pieņemt valstu tiesību aktus, lai it īpaši atļautu un veicinātu tādu lēmumu īstenošanu, ar kuriem starpnozaru organizācijas nosaka vīna cenas. Šo interpretāciju apstiprina Regulas Nr. 479/2008 preambulas 44. apsvērums, kurā ir norādīts, ka, kaut arī, lai uzlabotu vīna tirgus darbību, dalībvalstīm būtu jāspēj īstenot lēmumus, ko pieņēmušas nozares organizācijas, tomēr no šo lēmumu piemērošanas jomas būtu jāizslēdz metodes, kas varētu radīt konkurences traucējumus.
34. Tāpēc ir jāsecina, ka Regulā par vienotu TKO vairs nepastāv cenu noteikšanas režīms, kura pastāvēšanas gadījumā tiesiskais regulējums, ar kuru noteikta minimālā mazumtirdzniecības cena alkoholiskajiem dzērieniem, tostarp vīnam, tā rakstura dēļ vien būtu pretrunā šim režīmam, kas tādējādi tieši tiktu pārkāpts.
35. Tā kā pieņēmums par pamatlietā aplūkojamā tiesiskā regulējuma frontālu kolīziju ar Regulu par vienotu TKO ir ticis noraidīts, ir jānosaka, vai šis tiesiskais regulējums nav pretrunā LES 4. panta 3. punktā noteiktajam principam, jo tas apdraudētu vīna TKO mērķus un darbību. Proti, no pastāvīgās judikatūras izriet, ka, ja konkrētā nozarē ir pieņemta regula par tirgu kopīgu organizāciju, dalībvalstīm ir jāatturas no jebkādiem pasākumiem, kas varētu veidot atkāpi no tās vai kaitēt tai (19).
36. Komisija apgalvo, ka tādi dalībvalstu noteikti pasākumi mazumtirdzniecības jomā kā minimālās cenas sistēma varētu izkropļot vīnu TKO divos atšķirīgos veidos – vai nu liedzot uzņēmējiem pilnībā izmantot konkurences priekšrocības, ko sniedz TKO, kurā ir paredzēta mazāka iejaukšanās, vai arī ietekmējot “labi saskaņotu atbalsta lauksaimniekiem programmu kopumu” (20), kas daļēji ir atkarīgas no faktoriem, ko nosaka vīnkopības produktu galalietotāja pieprasījums, kuru tieši ietekmētu mazumtirdzniecības cenas. Komisijas ieskatā, ja daudzās dalībvalstīs tiktu apstiprināta un pēc tam pieņemta MVC sistēma, likumdošanas pieņēmums, uz kuru ir balstīta pašreizējā Regula par vienotu TKO, kuras pamatā ir līdzsvarota piedāvājuma un pieprasījuma struktūra un cenu brīva noteikšana tirgū, būtu neiedarbīgs.
37. Šajā ziņā ir jāuzsver, ka, lai gan Tiesa ir atgādinājusi, ka atbilstoši LESD 39. pantam vienlaikus ir atzīts lauksaimniecības politikas pārākums salīdzinājumā ar Līgumā izvirzītajiem mērķiem konkurences jomā un Padomes pilnvaras nolemt, cik lielā mērā konkurences tiesību normas ir jāpiemēro lauksaimniecības nozarē, tā vairākkārt ir apstiprinājusi, ka TKO “nav joma, kurā nav konkurences” (21), un ka “efektīvas konkurences saglabāšana lauksaimniecības produktu tirgū ir viens no KLP mērķiem” (22). Tādējādi, ja nav cenu noteikšanas mehānisma, pārdošanas cenu brīva noteikšana ir preču brīvas aprites principa izpausme efektīvas konkurences apstākļos nozarēs, uz kurām attiecas TKO.
38. Manuprāt, nav apstrīdams, ka tas, ka viena vai vairākas dalībvalstis precei nosaka minimālo mazumtirdzniecības cenu, var nelabvēlīgi ietekmēt konkurences priekšrocības, kas var izrietēt no zemas pašizmaksas, un līdz ar to radīt konkurences izkropļojumus starp ražotājiem dažādās dalībvalstīs. Šajā ziņā ir jānorāda, ka Tiesa atkārtoti ir konstatējusi un ņēmusi vērā tiesiskā regulējuma par minimālās cenas noteikšanu pret konkurenci vērstās sekas (23).
39. Tāpēc pretēji Īrijas apgalvotajam iesniedzējtiesa, manuprāt, pamatoti ir uzskatījusi, ka valsts pasākums, ar kuru tiek pārkāpts princips par cenu brīvu noteikšanu piedāvājuma un pieprasījuma mijiedarbībā, principā nav saderīgs ar Regulu par vienotu TKO, kas, tā kā tajā vairs nav cenu noteikšanas mehānisma, ir balstīta uz efektīvas konkurences starp vienas un tās pašas preces ražotājiem saglabāšanu.
40. Tomēr Tiesa vairākkārt ir uzsvērusi, ka TKO izveide neliedz dalībvalstīm piemērot valsts tiesību normas, kurām ir vispārējo interešu mērķis, kas nav TKO mērķis, pat ja šīs tiesību normas var ietekmēt kopējā tirgus darbību attiecīgajā nozarē (24). Tātad valsts iestāžu rīcība var tikt pamatota ar tāda leģitīma mērķa kā sabiedrības veselības aizsardzība īstenošanu, lai arī ir tikusi izveidota TKO.
41. Taču, lai arī, pirmkārt, Tiesa ir vairākkārt konstatējusi, ka KLP mērķu īstenošanā “nevar neņemt vērā” tādas vispārējo interešu prasības kā dzīvnieku dzīvības un veselības aizsardzība (25) un ka veselības aizsardzība veicina LESD 39. panta 1. punktā noteikto “[KLP] mērķu īstenošanu” (26), it īpaši, ja lauksaimnieciskā ražošana ir atkarīga no tās realizēšanas patērētājiem, kas arvien vairāk rūpējas par savu veselību (27), un, otrkārt, Regulā par vienotu TKO ir vairākas tiesību normas attiecībā uz rūpēm par cilvēku un dzīvnieku veselības aizsardzību (28), tomēr šīs regulas uzdevums, runājot vispārīgi, nav Savienības līmenī tieši īstenot veselības aizsardzības mērķi un, konkrētāk, apkarot bīstamu vai pārmērīgu alkohola patēriņu.
42. Tādējādi, lai arī veselības aizsardzība ir īsts KLP mērķis, tā tomēr ir tikai papildu mērķis, un līdz ar to dalībvalstis var atsaukties uz šo mērķi, lai pamatotu valsts tiesisko regulējumu, kas ietekmē TKO darbību attiecīgajā nozarē.
43. Tas it īpaši ir tā, jo ar LESD 168. panta 5. punktu nav atļauts jebkādā veidā saskaņot dalībvalstu leģislatīvos un normatīvos aktus, kuros ir paredzēta cilvēku veselības aizsardzība un uzlabošana, un citas primāro tiesību normas nedrīkst tikt izmantotas par juridisko pamatu, lai neievērotu šo tiešo izslēgšanu (29).
44. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es uzskatu, ka TKO attiecībā uz vīna nozari esamība neliedz valsts iestādēm, kas īsteno savas pilnvaras, noteikt veselības aizsardzības pasākumus, it īpaši, lai apkarotu alkohola pārmērīgu lietošanu. Tomēr, ja ar valsts pasākumu tiek pārkāpts princips par pārdošanas cenu brīvu noteikšanu, kas ir Regulas par vienotu TKO sastāvdaļa, samērīguma princips prasa, lai tas patiešām atbilstu cilvēku veselības aizsardzības mērķim un lai tas nepārsniegtu to, kas vajadzīgs šī mērķa sasniegšanai.
45. Tāpat kā ierosina Komisija, es uzskatu, ka pasākuma samērīgums ir jāpārbauda, veicot analīzi saistībā ar LESD 36. pantu.
46. Tādējādi es ierosinu uz pirmo jautājumu atbildēt, ka Regula par vienotu TKO ir jāinterpretē tādējādi, ka tai pretrunā nav tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, kurā vīnam ir paredzēta minimālā mazumtirdzniecības cena, kas nosakāma atbilstoši spirta daudzumam pārdotajā precē, ciktāl šis tiesiskais regulējums ir attaisnots ar cilvēku veselības aizsardzības mērķiem, it īpaši mērķi apkarot alkohola pārmērīgu lietošanu, un ciktāl tas nepārsniedz to, kas vajadzīgs šī mērķa sasniegšanai.
2) MVC saderīgums ar LESD 34. pantu
a) Ievada piezīmes
47. Jākonstatē, ka iesniedzējtiesa balstās uz pieņēmumu, ka apstrīdētais pasākums ir jākvalificē kā “pasākums ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību”, kas ir aizliegts ar LESD 34. pantu. Tas, ka pamatlietas dalībnieki ir vienisprātis par šo kvalifikāciju, manuprāt, neatbrīvo Tiesu no pārbaudes par šī pieņēmuma pareizumu veikšanas, jo gadījumā, ja tas izrādītos nepareizs, tai nebūtu jāvērtē attaisnojuma saskaņā ar LESD 36. pantu esamība.
48. Tātad, lai varētu atbildēt uz iesniedzējtiesas jautājumu, ir jānoskaidro, vai MVC ir pasākums ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību.
b) Pasākuma ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību esamība
49. Lai aplūkotu jautājumus, kas rodas, pārbaudot strīdīgā tiesiskā regulējuma saderīgumu ar LESD 34. pantu, vispārējās judikatūras tālākveidošana attiecībā uz jēdziena “pasākums ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību” interpretāciju ir jāpretstata īpašai judikatūrai attiecībā uz tiesisko regulējumu cenu jomā.
50. Es nevēlos ilgi kavēties pie labi zināmas judikatūras tālākveidošanas attiecībā uz šī jēdziena interpretāciju.
51. Īsumā tikai atgādināšu, ka Tiesa savā spriedumā Dassonville (30) pasākumu ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību LESD 34. panta izpratnē ir definējusi kā “jebkurus dalībvalstu tirdzniecības noteikumus, kas var tieši vai netieši, faktiski vai iespējami traucēt [likt šķēršļus] Kopienas iekšējo tirdzniecību” (31).
52. Vēlāk savā spriedumā Keck un Mithouard (32) Tiesa ir atzinusi, ka tādu valsts tiesību normu piemērošana citu dalībvalstu ražojumiem, kas ierobežo vai aizliedz atsevišķus pārdošanas veidus, nav uzskatāma par šādu šķērsli, ja šīs normas attiecas uz visiem attiecīgajiem uzņēmējiem, kuri darbojas valsts teritorijā, un ja to juridiskā un faktiskā ietekme uz attiecīgās valsts un citu dalībvalstu izcelsmes ražojumu tirdzniecību ir vienāda (33).
53. Pēc tam savā spriedumā Komisija/Itālija (34) tā ir precizējusi, ka par pasākumiem ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību ir uzskatāmi dalībvalsts veiktie pasākumi, kuru mērķis ir vai kuru rezultātā rodas nelabvēlīgāka attieksme pret precēm no citām dalībvalstīm, kā arī noteikumi par prasībām, kurām šīm pēdējām precēm jāatbilst, pat ja šie noteikumi vienādi attiecas uz visām precēm. Saskaņā ar minēto spriedumu šajā jēdzienā ietilpst arī “visi citi pasākumi, kuri traucē citu dalībvalstu [izcelsmes] preču pieeju kādas dalībvalsts tirgum” (35).
54. Otrs judikatūras kopums, kura gaismā ir jāvērtē strīdīgā valsts tiesiskā regulējuma raksturs, attiecas uz tiesiskā regulējuma par cenu noteikšanu, it īpaši par minimālās cenas noteikšanu, interpretāciju. Saskaņā ar šo judikatūru, kas izriet no sprieduma van Tiggele (36), valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ir noteikta minimālā cena, ir pasākums ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību un ir aizliegts ar LESD 34. pantu, ja, lai gan tas ir vienādi piemērojams vietējām un importētām precēm, tas var radīt nelabvēlīgākus apstākļus šo pēdējo minēto pārdošanai, liedzot to, ka to zemāka pašizmaksa atspoguļojas pārdošanas patērētājam cenās (37).
55. No šo divu judikatūru salīdzināšanas rodas divas jautājumu virknes – viena attiecībā uz cenu regulēšanas pasākumu priekšmetu un otra – attiecībā uz šķēršļa kritērijiem. Pirmkārt, vai tāds tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais ir jākvalificē kā vienkāršs “pārdošanas veids” sprieduma Keck un Mithouard (38) izpratnē? Otrkārt, vai kritērijs, kas attiecas uz šķērsli izmantot iespējamo konkurences priekšrocību, kura izriet no importēto preču zemākas pašizmaksas salīdzinājumā ar valstī ražoto preču pašizmaksu, pārklājas ar kritēriju saistībā ar diskrimināciju vai pieeju tirgum?
56. Šajā ziņā vairākums lietas dalībnieku, kas iesnieguši apsvērumus, atsaucoties galvenokārt uz spriedumu van Tiggele (39), atbalsta interpretāciju, saskaņā ar kuru pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums ir jākvalificē kā šķērslis tirdzniecībai starp dalībvalstīm, kas ir aizliegts ar LESD 34. pantu. Tomēr Īrija savos rakstveida apsvērumos apgalvo, ka šis tiesiskais regulējums attiecas tikai uz “pārdošanas veidu” sprieduma Keck un Mithouard (40) izpratnē un ka tādējādi uz to neattiecoties LESD 34. pants. Somijas valdības skatījumā šajā jautājumā pastāv šaubas. Savukārt Komisija uzskata, ka judikatūra, kas izriet no sprieduma van Tiggele (41), ir spēkā, ja minimālās cenas rada diskrimināciju attiecībā uz importu, kavējot vai traucējot tā pieeju tirgum.
57. Es neuzskatu, ka pamatlietā aplūkotais pasākums ir jāvērtē, nošķirot divas tiesisko regulējumu kategorijas, proti, tiesiskos regulējumus, kuros ir paredzēti nosacījumi, kuriem ir jāatbilst precēm, un tos, ar kuriem ir ierobežoti vai aizliegti konkrēti pārdošanas veidi.
58. Proti, ir zināms, ka pasākuma ar līdzvērtīgu iedarbību jēdzienā ietilpst visi pasākumi, kuri rada šķērsli citu dalībvalstu izcelsmes preču pieejai kādas dalībvalsts tirgum. Saskaņā ar parasto judikatūras formulējumu LESD 34. pants atspoguļo pienākumu ievērot citās dalībvalstīs likumīgi saražotu un tirgotu preču nediskriminācijas un savstarpējās atzīšanas principus, kā arī principu, saskaņā ar kuru Savienības precēm ir jānodrošina brīva pieeja valstu tirgiem (42). No šī principa formulējuma ir jāsecina, ka valsts pasākums var būt šķērslis ne tikai tad, kad, būdams pārdošanas veids, tas ir juridiski vai faktiski diskriminējošs, bet arī tad, ja tas – neatkarīgi no tā veida – traucē pieeju attiecīgās dalībvalsts tirgum. No tā izriet, ka, ja ir konstatēts šķērslis pieejai tirgum, valstī ražotu preču un importēto preču situācijas salīdzinoša pārbaude, lai konstatētu atšķirīgas attieksmes pret abām precēm esamību, nav jāveic.
59. Manuprāt, konkurences priekšrocības, kura izriet no importa, neitralizēšanas esamība, kas ir atšķirīgs kritērijs attiecībā uz regulējumu cenu jomā, pati par sevi raksturo šķēršļa pieejai tirgum esamību. Proti, aizliegums noteikt mazumtirdzniecības cenu zem minimālās cenas liedz citu dalībvalstu uzņēmējiem iespēju pārdot savas preces par pārdošanas cenu, kurā, iespējams, ir atspoguļota zemāka pašizmaksa, un tādējādi traucē viņiem pieeju attiecīgajam tirgum.
60. Tāpēc pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums, kura piemērojamība vienādi visiem uzņēmumiem, kas darbojas valsts teritorijā, netiek apšaubīta, par pasākumu ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību, kas ir pretrunā LESD 34. pantam, jo tas var būt šķērslis pieejai tirgum, ir jāuzskata tāpēc vien, ka ar to ir liegta iespēja zemāku importēto preču pašizmaksu atspoguļot pārdošanas cenā patērētājam.
61. Tādējādi tikai pakārtoti izskatīšu pamatlietā aplūkotā pasākuma raksturu, ņemot vērā spriedumā Keck un Mithouard (43) veikto nošķiršanu.
62. Savā spriedumā Fachverband der Buch‑ und Medienwirtschaft (44) Tiesa ir nospriedusi, ka, ciktāl valsts tiesiskais regulējums par grāmatu cenām, ar kuru importētājam it īpaši ir aizliegts noteikt cenu, kas ir zemāka par mazumtirdzniecības cenu, kuru izdošanas valstī ir ieteicis vai noteicis izdevējs, “neattiecas uz šo preču iezīmēm, bet gan tikai uz to tirdzniecības nosacījumiem”, ir jāuzskata, ka tas attiecas uz pārdošanas veidiem sprieduma Keck un Mithouard (45) izpratnē (46).
63. Manuprāt, tas ir attiecināms uz pamatlietā aplūkoto tiesisko regulējumu. Lai pamatotu šo apgalvojumu, ir jānorāda, ka spriedums Keck un Mithouard (47) attiecās uz tālākpārdošanas ar zaudējumiem aizliegumu, savukārt spriedumā Belgapom (48), kas atbilst šai judikatūrai, tiesiskais regulējums, ar kuru ir aizliegts pārdot ar ārkārtīgi mazu peļņu, tika kvalificēts kā “pārdošanas veids”. Valsts tiesiskajam regulējumam, ar kuru ir aizliegta preces pārdošana par cenu, kas ir zemāka nekā cena, kura aprēķināta atbilstoši spirta koncentrācijai, manuprāt, ir tāda pati cenu noteikšanas brīvību ierobežojoša iedarbība, uzspiežot pārdevējam minimālu peļņas līmeni. Tāpēc, tāpat kā šie tiesiskie regulējumi vai valsts tiesiskais regulējums lietā, kurā pasludināts spriedums Fachverband der Buch‑ und Medienwirtschaft (49), tas var tikt iekļauts pārdošanas veidu kategorijā.
64. Tomēr “pārdošanas veida” kvalifikācija nenozīmē, ka pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums nevar būt šķērslis LESD 34. panta izpratnē. Lai arī nav apstrīdēts, ka tas ir piemērojams visiem attiecīgajiem uzņēmējiem, vēl ir jāpierāda – saskaņā ar spriedumā Keck un Mithouard (50) lietoto terminoloģiju –, ka tā “juridiskā un faktiskā ietekme uz attiecīgās valsts un citu dalībvalstu izcelsmes ražojumu tirdzniecību ir vienāda” (51). Tātad, ja ir konstatēta diskriminācija, pasākums ietilpst LESD 34. panta piemērošanas jomā.
65. Tāpēc rodas jautājums, vai ar spriedumā van Tiggele (52) noteikto kritēriju attiecībā uz konkurences priekšrocības, kuru sniedz imports, neitralizācijas esamību, kas droši raksturo šķērsli pieejai tirgum, var tikt pierādīta arī diskriminācijas esamība. Doktrinārajā ziņā attiecībā uz šī kritērija piemērojamību ir vērojama vilcināšanās, kas pierāda grūtības to piemērot, no diskriminācijas viedokļa raugoties (53). Lai arī, manuprāt, ir daudz konsekventāk un loģiskāk uzskatīt, ka minētā kritērija mērķis ir tieši konstatēt šķērsli pieejai tirgum, neatkarīgi no jebkādiem apsvērumiem par nevienlīdzīgu attieksmi pret importētām precēm salīdzinājumā ar valstī ražotām precēm, es tomēr uzskatu, ka tas arī ļauj pierādīt diskriminācijas esamību. Proti, formulējums spriedumā van Tiggele (54) pieļauj interpretāciju, no diskriminācijas viedokļa raugoties, jo Tiesa ir pasludinājusi, ka “šķērslis importam tostarp varētu izrietēt no tā, ka valsts iestāde nosaka tādas cenas vai tādu peļņas līmeni, ka importētās preces ir nelabvēlīgākā situācijā salīdzinājumā ar identiskām valstī ražotām precēm [..], jo konkurences priekšrocība, kas izriet no zemākas pašizmaksas, tiktu neitralizēta” (55). Tātad pamatojums, šķiet, ir balstīts uz divu identisku preču – viena no tām ir valstī ražota, bet otra ir importēta – salīdzinājumu, uz kuru attiecas ar paredzēto pasākumu neitralizēta konkurences priekšrocība.
66. Taču lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir ietverti salīdzinošas analīzes elementi, kas katrā ziņā skaidri parāda strīdīgā tiesiskā regulējuma diskriminējošo raksturu. Proti, atbilstoši Court of Session konstatējumiem no statistikas par alkoholisko dzērienu, kuri par cenu, kas ir zemāka nekā MVC, tiek pārdoti ārpus ātrās ēdināšanas iestādēm (turpmāk tekstā – “off-trade”), procentuālajām daļām izriet, ka to vīnu starpā, kas pārdoti par cenu, kura ir zemāka nekā MVC, no dalībvalstīm importēto vīnu daļa procentuāli ir lielāka nekā Apvienotajā Karalistē ražotajiem vīniem. Turklāt, lai gan iesniedzējtiesa atzīst, ka tās rīcībā nav statistikas datu par citiem alkoholiskajiem dzērieniem, tā tomēr konstatē, ka nav strīda par to, ka būtiska alus un stipro alkoholisko dzērienu, kuru izcelsme ir dalībvalstīs, kas nav Apvienotā Karaliste, daļa tiek pārdota par cenu, kas ir zemāka par GBP 0,50 par [spirta] vienību.
67. Liedzot citu dalībvalstu uzņēmējiem, kas tirgo importētās preces, kuras līdz šim tikušas pārdotas par cenu, kas ir zemāka par MVC, iespēju pārdot šīs preces par pārdošanas cenu, kurā tiek atspoguļota to iespējamā zemāka pašizmaksa, aizliegums mazumtirdzniecības vietās tās pārdot par cenu, kas ir zemāka par minimālo cenu, tām rada nelabvēlīgāku situāciju salīdzinājumā ar identiskām valstī ražotām precēm.
68. Tāpēc pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums, attiecībā uz kuru nav strīda, ka tas vienādi ir piemērojams visiem uzņēmējiem, kas darbojas valsts teritorijā, ir jāuzskata par pasākumu ar kvantitatīviem importa ierobežojumiem līdzvērtīgu iedarbību.
69. Beigu beigās, neatkarīgi no tā, kāda pieeja tiek izmantota analīzē, pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums, šķiet, ir pretrunā LESD 34. pantam.
70. Tagad ir jāpārbauda, vai šis ierobežojums ir objektīvi attaisnots.
c) Par šķēršļa preču brīvai apritei attaisnojumu
71. Preču brīvas aprites šķērslis var tikt attaisnots ar LESD 36. pantā uzskaitītajiem vispārējo interešu iemesliem vai imperatīvām prasībām. Gan vienā, gan otrā gadījumā dalībvalstu noteiktajiem ierobežojumiem tomēr ir jāatbilst nosacījumiem, kas izriet no Tiesas judikatūras attiecībā uz to samērīgumu.
72. Šajā ziņā, lai valsts tiesiskais regulējums atbilstu samērīguma principam, ir jāpārbauda ne tikai tas, vai ar to ieviestie līdzekļi ir piemēroti, lai nodrošinātu izvirzītā mērķa īstenošanu, bet arī tas, vai tie nepārsniedz to, kas vajadzīgs šā mērķa sasniegšanai (56).
73. Lai arī Tiesas parasti lietotais formulējums, šķiet, bieži vien liek domāt, ka tiek nošķirti tikai divi atšķirīgi samērīguma pārbaudes posmi, intelektuālā pieeja, lai noteiktu, vai valsts pasākums ir samērīgs, parasti ietver trīs secīgus posmus.
74. Pirmajā posmā, kas ir piemērotības vai atbilstības pārbaude, tiek pārbaudīts, vai pieņemtais tiesību akts ir piemērots, lai sasniegtu izvirzīto mērķi.
75. Otrajā, nepieciešamības pārbaudes posmā, kas dažkārt tiek saukts arī par “minimālā šķēršļa pārbaudi”, tiek veikts strīdīgā valsts pasākuma salīdzinājums ar alternatīviem risinājumiem, ar kuriem var tikt sasniegts tas pats izvirzītais mērķis, paredzot mazāk tirdzniecības ierobežojumu.
76. Trešajā posmā, kas ir samērīguma pārbaude stricto sensu, tiek izsvērtas esošās intereses. Precīzāk, tajā tiek salīdzināts, pirmkārt, attiecīgajai brīvībai ar konkrēto valsts pasākumu radītā apdraudējuma mērogs un, otrkārt, ieguldījums, kādu šis pasākums varētu sniegt izvirzītā mērķa aizsardzībai.
77. Pirms tiks veikta šī pamatlietā aplūkotā tiesiskā regulējuma trīskārša pārbaude, lai tādējādi atbildētu uz iesniedzējtiesas otro un piekto jautājumu, sākumā, lai atbildētu uz trešo, ceturto un sesto jautājumu, ir jāsniedz daži precizējumi attiecībā uz samērīguma pārbaudes veikšanas kārtību.
i) Samērīguma pārbaudes veikšanas kārtība
78. Ceturtais un sestais jautājums, kas vispārīgi attiecas uz valsts tiesas pienākumiem, veicot samērīguma pārbaudi, tiks izskatīts pirms trešā jautājuma, kas konkrētāk attiecas uz pierādījumiem, uz kuriem valsts tiesa var balstīties.
– Par ceturto jautājumu
79. Ar savu ceturto jautājumu Court of Session jautā, cik lielā mērā valsts tiesai, kurai ir jāizvērtē, vai valsts tiesiskais regulējums ir attaisnots ar LESD 36. pantā paredzēto mērķi, ir jāveido savs objektīvs viedoklis par pasākuma piemērotību, lai sasniegtu izvirzītos mērķus, par iespēju sasniegt šos mērķus ar citiem mazāk ierobežojošiem līdzekļiem un, vispārīgāk, par pasākuma samērīgumu.
80. Šī jautājuma atbalstam iesniedzējtiesa norāda, ka, lai arī pamatlietas puses neapstrīd, ka dalībvalstij ir novērtējuma brīvība lemt par veselības aizsardzības līmeni, kuru tā vēlas sasniegt, tās nav vienisprātis par to, vai valsts tiesa var veikt savu novērtējumu vai arī tai jāatstāj plašas pilnvaras attiecīgajai likumdevēja varai vai izpildvarai vienlaikus novērtēt, vai ir iespējams veikt citu pasākumu, kas būtu vismaz tikpat efektīvs, bet mazāk ierobežojošs pasākums, un vai paredzētais pasākums kopumā atbilst samērīguma kritērijam. Tā piebilst, ka Apvienotās Karalistes apelācijas tiesas ir sniegušas atšķirīgas Tiesas judikatūras interpretācijas – dažas piemēro kritēriju, kas attiecas uz valsts iestāžu lēmuma acīmredzami nepiemērota rakstura neesamību, citas tikai nosaka, vai objektīvi pastāv apstākļi, kas attaisno pasākumu no izvirzītā mērķa viedokļa.
81. Saistībā ar pilnvaru sadalījumu starp Tiesu, kas lemj par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu saskaņā ar LESD 267. pantu, un valsts tiesām galīgais vērtējums attiecībā uz samērīgumu ir jāveic iesniedzējtiesai, kurai vienīgajai ir kompetence izvērtēt tai izskatīšanai nodotās lietas faktus un interpretēt piemērojamos valsts tiesību aktus. Tāpēc beigu beigās tai ir jānoskaidro, vai pamatlietā aplūkotais valsts pasākums ir atbilstīgs, lai nodrošinātu izvirzītā mērķa īstenošanu, un vai tas nepārsniedz to, kas vajadzīgs šī mērķa sasniegšanai. Tomēr Tiesai ir jāsniedz iesniedzējtiesai precizējumi, kas tai būtu noderīgi tās interpretācijā, it īpaši attiecībā uz kritērijiem, kas tai ir jāņem vērā, lai veiktu savu vērtējumu.
82. Manuprāt, trīs iemesli pamato, ka pasākuma samērīguma pārbaudei tiesā ir jābūt dažiem ierobežojumiem.
83. Pirmkārt, ir jāņem vērā, ka dalībvalstīm ir jālemj par sabiedrības veselības aizsardzības līmeni, kādu tās vēlas nodrošināt, kā arī veidu, kādā šis līmenis ir jāsasniedz. Tā kā dažādās dalībvalstīs tie var būt atšķirīgi, dalībvalstīm šajā jomā ir atzīta novērtējuma brīvība (57). Šīs novērtējuma brīvības dēļ pārbaude obligāti zināmā mērā tiek mīkstināta, atspoguļojot valsts tiesas rūpes par to, lai valsts iestāžu vērtējums netiktu aizstāts ar tās vērtējumu.
84. Otrkārt, ir jāņem vērā veicamo vērtējumu sarežģītība un nenoteiktība attiecībā uz tādu pasākumu kā pamatlietā aplūkotie sekām.
85. Treškārt, Lord Advocate savos rakstveida apsvērumos ir norādījis, ka 2012. gada likumā ir noteikts, ka Scottish Ministers ir jāizvērtē MVC noteikšanas sekas un jāiesniedz ziņojums piecus gadus pēc tam, kad stāsies spēkā pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums, kas katrā ziņā zaudēs spēku pēc sešiem gadiem, ja vien Skotijas parlaments nenolems to saglabāt. Manuprāt, valsts tiesai ir jāņem vērā šī tiesiskā regulējuma zināmā mērā eksperimentālais raksturs vai arī fakts, ka tas tiek pieņemts uz noteiktu laiku, jo, šķiet, iepriekš jau ir paredzēts pārskatīt tiesisko regulējumu, ja izrādītos, ka iemesli, kuru dēļ tas tika pieņemts, ir mainījušies.
86. Tomēr dalībvalstīm piešķirtajai novērtējuma brīvībai nebūtu jāizraisa, ka tās varētu atņemt jēgu preču brīvas aprites principam. Ciktāl LESD 36. pantā ir paredzēts izņēmums no šī principa, valsts iestādēm arī tad, ja tām ir novērtējuma brīvība, ir jāpierāda, ka pasākums atbilst samērīguma principam. Lai arī šī novērtējuma brīvība var būt vairāk vai mazāk plaša atkarībā no attiecīgajām leģitīmajām interesēm, tā ka ir grūti veikt vispārinājumus attiecībā uz valsts tiesai veicamās pārbaudes intensitāti, manuprāt, nav iespējams aprobežoties tikai ar pasākuma acīmredzami nesamērīgā rakstura pierādīšanu, kas beigu beigās izraisītu pierādīšanas pienākuma pāreju.
87. Turklāt, lai cik plaša būtu šī novērtējuma brīvība, tomēr papildus attaisnojošiem iemesliem, uz kuriem var atsaukties dalībvalsts, ir jāsniedz arī atbilstīgi pierādījumi vai analīze par valsts pieņemtā ierobežojošā pasākuma piemērotību un samērīgumu, kā arī precīza informācija, kas ļauj pamatot tās argumentāciju (58).
88. Tātad es ierosinu uz ceturto jautājumu atbildēt, ka, lai novērtētu pasākuma atbilstību samērīguma principam, valsts tiesai ir jāpārbauda, vai pierādījumi, kas dalībvalstij ir jāiesniedz minētajai tiesai, ļauj saprātīgi secināt, ka izvēlētie līdzekļi ir piemēroti izvirzītā mērķa sasniegšanai un ka, veicot šo izvēli, dalībvalsts nav pārsniegusi savas novērtējuma brīvības robežas.
– Par sesto jautājumu
89. Ar savu sesto jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai, veicot samērīguma novērtējumu, ir jāņem vērā, cik lielā mērā valsts pasākums kaitē preču brīvai apritei.
90. Iesniedzējtiesa savu jautājumu pamato, izklāstot Lord Advocate nostāju, kas uzskata, ka tad, ja pasākums ir ticis atzīts par tirdzniecības ierobežojumu, jebkāds konkurences izkropļojuma rakstura un seku novērtējums būtu izslēdzams no samērīguma pārbaudes.
91. Lai arī tas nav paredzēts atbilstības pārbaudē, kurā ir jākonstatē, ka, neraugoties uz tā ierobežojošo iedarbību, pasākums faktiski var veicināt izvirzītā mērķa sasniegšanu, tas, cik lielā mērā valsts pasākums kaitē preču brīvai apritei, ir jāņem vērā divos nākamajos samērīguma pārbaudes posmos.
92. Izsvēršana, ko ietver samērīguma princips, nozīmē, ka būtu jāizvērtē paredzētā pasākuma vairāk vai mazāk ierobežojošais raksturs, to salīdzinot ar alternatīvajiem pasākumiem, kas varētu tikt īstenoti. Tātad ir jāpārbauda, vai pastāv kāds cits pasākums, kas ļautu sasniegt to pašu rezultātu, mazāk kaitējot preču brīvai apritei.
93. Taču šķēršļa pakāpe ir jāņem vērā arī valsts pasākuma samērīguma pārbaudē stricto sensu, kas nozīmē, ka ir jāizsver šī pasākuma priekšrocības un trūkumi, it īpaši cenšoties noskaidrot, vai tirdzniecībai Savienībā radītais ierobežojums ir samērīgs ar izvirzīto mērķu un sagaidāmo ieguvumu nozīmīgumu.
94. Tādējādi uz sesto jautājumu ir jāatbild, ka tas, cik lielā mērā valsts pasākums kaitē preču brīvai apritei, ir jāņem vērā, veicot šī pasākuma salīdzinājumu ar alternatīviem pasākumiem, kas ļautu sasniegt to pašu mērķi, un izsverot visas izskatāmās intereses.
– Par trešo jautājumu
95. Ar savu trešo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai valsts pasākuma samērīgums ir jāvērtē, balstoties tikai uz faktiskajiem apstākļiem, kas bija attiecīgās dalībvalsts iestāžu rīcībā šī pasākuma noteikšanas dienā, un vai ir citi valsts tiesas pilnvaru ierobežojumi.
96. Iesniedzējtiesa norāda, ka pamatlietas dalībnieki nav vienisprātis par to, kurā brīdī ir jāvērtē apstrīdētā pasākuma tiesiskums, un tādējādi par pierādījumiem, kurus valsts tiesa var izvērtēt, veicot samērīguma pārbaudi. Tā norāda, ka izskatāmajā lietā šim jautājumam ir izšķiroša nozīme, jo tās rīcībā ir jauni pētījumi, kurus nav varējuši izvērtēt nedz valsts likumdevējs, nedz – dažus no tiem – pirmās instances tiesa.
97. Atšķirībā no Lord Advocate, kas uzskata, ka valsts tiesai ir jāvērtē pasākuma tiesiskums tā pieņemšanas brīdī, no tā secinot, ka nevar tikt ņemta vērā informācija, kuru valsts likumdevējs nav izvērtējis, es, tāpat kā The Scotch Whisky Association u.c., Īrijas un Norvēģijas valdības, kā arī Komisija un Eiropas Brīvās tirdzniecības asociācija (EBTA), uzskatu, ka tādos apstākļos kā pamatlietā valsts tiesai ir jāņem vērā visa brīdī, kad tā pieņem savu nolēmumu, tās rīcībā esošā informācija neatkarīgi no tā, vai runa ir par informāciju, kas pastāvēja pasākuma noteikšanas brīdī, bet nebija darīta zināma valsts likumdevējam vai izpildvarai vai arī kuru tie neizmantoja, vai arī runa ir par informāciju, kas ir kļuvusi pieejama pēc pasākuma noteikšanas.
98. Arguments par labu Lord Advocate aizstāvētajam viedoklim, šķiet, varētu tikt gūts pēc analoģijas no pastāvīgās judikatūras, saskaņā ar kuru saistībā ar prasību atcelt tiesību aktu Savienības tiesību akta tiesiskums principā ir jāvērtē, ņemot vērā faktiskos un tiesiskos apstākļus dienā, kurā tas ticis pieņemts (59). Saskaņā ar šo pašu judikatūru šis tiesiskums “nevar būt atkarīgs no retrospektīviem novērtējumiem par tā iedarbīguma pakāpi” (60), un, ja Savienības likumdevējam ir jāvērtē topošā tiesiskā regulējuma ietekme nākotnē un šī ietekme nevar tikt precīzi paredzēta, tā vērtējums var tikt apšaubīts tikai tad, ja, ņemot vērā informāciju, kas tam bija pieejama attiecīgā tiesiskā regulējuma pieņemšanas brīdī, tas ir acīmredzami kļūdains (61).
99. Tomēr divi saskaņoti argumenti man liek atbalstīt pretēju risinājumu.
100. Pirmais arguments ir balstīts uz Savienības tiesību pārākuma un efektivitātes principiem.
101. Kā savā spriedumā Seymour-Smith un Perez (62) ir norādījusi Tiesa, Savienības tiesību prasības ir jāievēro “jebkurā attiecīgajā brīdī neatkarīgi no tā, vai tas ir pasākuma noteikšanas, īstenošanas vai piemērošanas konkrētajam gadījumam brīdis” (63).
102. No šīs judikatūras izriet, ka pasākumu, kurus valsts iestādes ir noteikušas saskaņā ar LESD 36. pantā uzskaitītajiem vispārējo interešu iemesliem, tiesiskuma pārbaudei ir jābūt nevis statiskai, bet dinamiskai, jo, tāpat kā pamatlietā, ir jāņem vērā informācija, kas laika gaitā var mainīties atkarībā no daudziem sociāliem faktoriem, tādiem kā alkohola lietošanas paradumi, pircēju ienākumi vai pašreizējās zinātniskās atziņas par pētāmo parādību.
103. Tiesa arī ir nospriedusi, ka tad, kad dalībvalsts pieņem valsts tiesisko regulējumu saistībā ar cilvēku un dzīvnieku veselības aizsardzības politiku, šis tiesiskais regulējums ir jāpārskata, ja atklājas, ka iemesli, kuru dēļ tas tika pieņemts, ir mainījušies, it īpaši ņemot vērā izmaiņas pieejamajā informācijā, kas ir iegūta zinātniskajos pētījumos (64).
104. Šī judikatūra rod atbalsi judikatūrā attiecībā uz Savienības iestāžu veikto piesardzības principa piemērošanu. Lai gan atzīstot, ka tad, kad pastāv neskaidrības par riska esamību vai tā tvērumu attiecībā uz cilvēku veselību, Savienības iestādes, piemērojot piesardzības un preventīvās rīcības principu, var noteikt aizsardzības pasākumus, negaidot, kad šo risku faktiskā esamība un smagums tiks pilnībā pierādīti, Tiesa savukārt ir nospriedusi, ka tad, kad ar jauniem faktiem tiek mainīta riska uztvere vai pierādīts, ka šis risks var tikt ierobežots ar mazāk stingriem pasākumiem par pastāvošajiem, Savienības iestāžu un it īpaši Komisijas, kurai ir iniciēšanas pilnvaras, kompetencē ir raudzīties, lai tiesiskais regulējums tiktu pielāgots jaunajiem faktiem (65).
105. Ir taisnība, ka uzlikt dalībvalstīm pienākumu pielāgot vai atjaunināt tiesisko regulējumu, pamatojoties uz zinātniskās informācijas izmaiņām, obligāti nenozīmē, ka nepielāgota tiesību norma būtu jāpasludina par prettiesisku un tādējādi jāatzīst par spēkā neesošu ar atpakaļejošu spēku.
106. Tomēr ir jānorāda – un tas ir otrais arguments –, ka šīs prasības veikt tiesiskuma pārbaudi, kuru ir cēluši The Scotch Whisky Association u.c., īpatnība, kā esmu jau uzsvēris, ir tā, ka tā ir celta par vēl spēkā neesošu likumu un rīkojumu, kas ir tikai projekts.
107. Šajos īpašajos apstākļos būtu loģiski uzskatīt, ka piemērots brīdis, lai novērtētu atbilstību Savienības tiesībām, ir brīdis, kad valsts tiesa pieņem nolēmumu. Ņemt vērā tiesiskā regulējuma pieņemšanas dienu nav jēgas, jo vēl nav ticis pieņemts rīkojums, kas ir tiesiskā regulējuma, kura atbilstība Savienības tiesībām ir apstrīdēta, neatņemama sastāvdaļa. Ņemt vērā šī tiesiskā regulējuma piemērošanas dienu konkrētajam gadījumam arī nav iespējams, jo tiesiskais regulējums vēl nav ticis piemērots.
108. No tā es secinu, ka valsts tiesai ir jāpārbauda visi atbilstīgie materiāli, kas ir pieejami tās nolēmuma pieņemšanas brīdī. Turklāt valsts tiesas pilnvarām pārbaudīt šos materiālus nepastāv nekādi citi ierobežojumi, izņemot tos, kas izriet no sacīkstes principa un, ievērojot līdzvērtības un efektivitātes principus, valsts procesuālo normu, kas reglamentē pierādījumu iesniegšanu tiesā, piemērošanas.
109. Tādējādi es ierosinu uz trešo jautājumu atbildēt, ka, ja tādos apstākļos kā pamatlietā ir celta prasība veikt tāda valsts tiesiskā regulējuma tiesiskuma pārbaudi, kas vēl nav stājies spēkā un daļēji ir tikai projekts, valsts tiesai, lai novērtētu šī regulējuma samērīgumu ar izvirzīto mērķi, ir jāpārbauda ne tikai informācija, kas bija valsts iestāžu rīcībā un kuru tās izvērtēja minētā regulējuma izstrādes laikā, bet arī visi faktiskie apstākļi, kas ir pieejami nolēmuma pieņemšanas dienā. Valsts tiesas pilnvarām pārbaudīt šo informāciju nepastāv nekādi īpaši ierobežojumi, izņemot tos, kas izriet no sacīkstes principa un, ievērojot līdzvērtības un efektivitātes principus, valsts procesuālo normu, kas reglamentē pierādījumu iesniegšanu tiesā, piemērošanas.
110. Tagad aplūkošu faktisko samērīguma pārbaudes veikšanu.
ii) Samērīguma pārbaudes veikšana
111. Iesniedzējtiesas otrais un piektais jautājums, ņemot vērā to savstarpējo saistību, ir jāizskata kopā.
112. Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai – un apstiprinošas atbildes gadījumā – ar kādiem nosacījumiem dalībvalsts, lai sasniegtu alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, kas iekļaujas sabiedrības veselības aizsardzības mērķī, var izvēlēties tiesisko regulējumu, ar kuru tiek noteikta alkoholisko dzērienu minimālā mazumtirdzniecības cena un ar kuru tiek kropļota tirdzniecība Savienībā un konkurence, nevis nodokļu apmēra paaugstināšanu minētajām precēm.
113. Ar savu piekto jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai pasākums, kas ļauj sasniegt tādu pašu mērķi kā pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums, taču mazāk ierobežojot preču brīvu apriti, var tikt noraidīts tāpēc, ka tas var sniegt papildu priekšrocības un sekmēt plašāku, vispārējāku mērķi.
114. Konstatēšu, ka šie jautājumi attiecas tikai uz otro samērīguma pārbaudes posmu, kurā tiek izvērtēts, vai valsts pasākums var tikt aizstāts ar alternatīvu pasākumu, kas ir tikpat lietderīgs, bet mazāk kaitē preču brīvai apritei. Tomēr no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka valsts tiesa vaicā konkrētāk par pamatlietā aplūkojamā tiesiskā regulējuma precīzo mērķi un tā spēju sasniegt izvirzīto mērķi. Lai sniegtu tai lietderīgu atbildi, manuprāt, ir jāsniedz daži precizējumi par minētajiem jautājumiem.
– Pamatlietā aplūkotā tiesiskā regulējuma mērķa noteikšana
115. Ir jāidentificē mērķis, ko tiecas sasniegt pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums, lai noteiktu, vai tas ir samērīgs ar šo mērķi.
116. Iesniedzējtiesa norāda, ka paskaidrojošajās piezīmēs, kas pievienotas Skotijas parlamenta iesniegtajam likuma projektam, ir norādīts, ka apstrīdēto pasākumu mērķis ir vienlaikus īstenot vispārējas un mērķtiecīgas stratēģijas un iejaukšanās pasākumus attiecībā uz iedzīvotājiem kopumā un arī, konkrēti, patērētājiem, kas nododas “kaitīgai” alkohola lietošanai, t.i., tad, ja vīrieši patērē vairāk nekā 50 spirta vienības nedēļā un sievietes – vairāk nekā 35 spirta vienības nedēļā. Tomēr tā piebilst, ka jaunākā Skotijas parlamentam iesniegtā pētījumā “Business and Regulatory Impact Assessment” (Tiesiskā regulējuma ietekmes uz uzņēmējdarbību novērtējums) kā viens no šo pasākumu mērķiem ir minēta cīņa pret “bīstamu” alkohola lietošanu, kas ir definēta kā tāda, kad vīrieši patērē vairāk nekā 21 spirta vienības nedēļā un sievietes – vairāk nekā 14 spirta vienības nedēļā. Šajā pētījumā ir secināts, ka minimālās cenas ieviešana ļauj sasniegt alkoholisko dzērienu, kuru cena ir zema salīdzinājumā ar to spirta koncentrāciju, patēriņa samazināšanas mērķi un tai būs lielāka ietekme uz alkohola lietotājiem, kas nododas kaitīgam un bīstamam alkohola patēriņam, nekā uz mēreniem alkohola lietotājiem patērētā alkohola daudzuma, iztērētās naudas summu un ieguvumu, mazinot alkohola nelabvēlīgo ietekmi uz veselību, ziņā. Court of Session tomēr norāda, ka, paziņojot Komisijai par pasākumiem saskaņā ar Direktīvu 98/34/EK (66), ir ticis norādīts, ka tie attiecas tikai uz alkohola lietotājiem, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam.
117. Neskaidrība, kas izriet no šīm izmaiņām valsts iestāžu sniegtajā pasākuma mērķu izklāstā, Lord Advocate rakstveida apsvērumos nav novērsta, jo, lai gan tie atgādina, ka MVC noteikšanas pasākums ir ieviests, lai sasniegtu divkāršu mērķi, pirmkārt, attiecināt to uz iedzīvotāju daļu, kuru veselība ir pakļauta vislielākajām briesmām, un, otrkārt, labvēlīgi ietekmēt visu iedzīvotāju veselību, tie atzīst, ka šī pasākuma pamatojums ir balstīts tikai uz pirmo no šiem mērķiem.
118. Šī nenovērstā neskaidrība rada nelāgu iespaidu, ka vispārīgais alkohola patēriņa samazināšanas mērķis apzināti ticis noklusēts, lai apstrīdētais pasākums vieglāk izturētu nepieciešamības pārbaudi, kad tiktu veikts tā salīdzinājums ar nodokļu pasākumu, kas izraisītu vispārēju alkoholisko dzērienu cenu palielināšanos.
119. Atgādināšu, ka valsts tiesai, kurai vienīgajai ir kompetence izvērtēt tai izskatīšanai nodotās lietas faktus un interpretēt piemērojamos valsts tiesību aktus, beigu beigās ir jāidentificē ar tiem sasniedzamais mērķis (67).
120. Izskatāmajā lietā tai būs jāizvērtē, vai pasākumam ir divkāršs – vispārējs un konkrēts – mērķis vai arī tam ir tikai konkrēts mērķis; turklāt ir jāprecizē, ka tie nebūt nav pretēji mērķi, bet var pilnībā papildināt viens otru. Lai sniegtu iesniedzējtiesai lietderīgu atbildi, kas tai ļautu rast risinājumu pamatlietā, turpmākajā izklāstā es pārbaudīšu šos abus pieņēmumus.
– Pasākuma piemērotība izvirzītā mērķa sasniegšanai
121. Vispirms ir jāveic dalībvalstu noteikto ierobežojumu piemērotības pārbaude – vai tie spēj nodrošināt izvirzītā mērķa sasniegšanu.
122. Šajā kontekstā no atkārtotas judikatūras izriet, ka valsts tiesību akti var nodrošināt izvirzītā mērķa sasniegšanu tikai tad, ja tie patiešām atbilst rūpēm to sasniegt “saskanīgi un sistēmiski” (68).
123. No Tiesas judikatūras arī izriet, ka dalībvalstij, kas vēlas atsaukties uz piemērotu mērķi, lai šķērslis tiktu atzīts par likumīgu, tiesā, kurai ir jālemj par šo jautājumu, ir jāsniedz visi pierādījumi, kas tai ļautu pārliecināties, ka valsts tiesiskais regulējums patiešām atbilst prasībām, kuras izriet no samērīguma principa (69).
124. Lord Advocate apgalvo, ka MVC būšot tieša iedarbība tikai uz precēm, kas mazumtirdzniecības vietās tiek pārdotas par zemāku cenu nekā MVC, un ka, tā kā šī iedarbība esot progresīva, lielākais cenu kāpums būšot precēm, kurām ir zemākās cenas par spirta vienību.
125. Polijas valdība uzskata, ka nav objektīvu un zinātnisku pierādījumu, kas apstiprinātu, ka personas, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, galvenokārt patērē alkoholiskos dzērienus, kuriem ir zema cena salīdzinājumā ar to spirta koncentrāciju. Šīs valdības ieskatā Skotijas tiesību akti ietekmēs tikai personas ar zemu ienākumu līmeni, turpretī nemaz neietekmēs personu ar augstu ienākumu līmeni alkohola patēriņu, lai arī viņi vēl biežāk nekā personas ar zemu ienākumu līmeni nododas bīstamai vai kaitīgai alkohola lietošanai. Šī valdība no tā secina, ka Skotijas iestāžu izvirzītais mērķis netiks sasniegts efektīvi.
126. Komisija uzskata, ka, ņemot vērā dalībvalstu plašo novērtējuma brīvību šajā ziņā, MVC nav acīmredzami nesaprātīgs pasākums saistībā ar kampaņu, kuras mērķis ir samazināt kopējo alkohola patēriņu vai, konkrēti, alkohola daudzumu, ko patērē alkohola lietotāji, kas nododas bīstamam, pat kaitīgam alkohola patēriņam.
127. Ņemot vērā, pirmkārt, dalībvalstīm atzīto novērtējuma brīvību ne tikai izvēlēties sasniegt konkrētu mērķi sabiedrības veselības politikas jomā, bet arī noteikt pasākumus, ar kuriem tas var tikt sasniegts, un, otrkārt, iesniedzējtiesas norādītās zinātniskās pretrunas (70) par pieprasījuma elastīguma pakāpi attiecībā uz cenām vai nodokļiem, un tādējādi nenoteiktību saistībā ar tādas sabiedriskas politikas efektivitāti, kas patēriņa samazināšanas nolūkā ir balstīta uz cenu kontroli vai lielākiem nodokļiem alkoholiskajiem dzērieniem, manuprāt, nav nesaprātīgi šīm valstīm uzskatīt, ka tāds pasākums kā MVC noteikšana var būt piemērots pasākums, lai sasniegtu iepriekš minētos mērķus.
128. Turpretī šī tiesiskā regulējuma saskaņotība un sistēmiskums, manuprāt, var tikt apstrīdēts.
129. Šajā ziņā no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka saskaņā ar pētījumos iegūtajiem rezultātiem par to personu ienākumiem un labklājību, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, šķiet, šis patēriņa veids, tāpat kā turklāt alkoholisko dzērienu kopējais patēriņš, pieaug, palielinoties ienākumiem, jo, it īpaši, lai arī iedzīvotāju grupā, kas ietilpst zemāku ienākumu kvintilē, 4,8 % alkohola lietotāju ir klasificēti kā tie, kas nododas kaitīgam alkohola patēriņam, un 10,9 % – kā tie, kas nododas bīstamam alkohola patēriņam, šie skaitļi attiecīgi palielinās līdz 7,7 % un 25,7 % iedzīvotāju grupā, kas ietilpst lielāku ienākumu kvintilē.
130. Turklāt saskaņā ar informāciju par alkoholisko dzērienu iegādi Anglijā un Velsā par cenu, kas ir zemāka par GBP 0,45, – nevis cenu GBP 0,50 apmērā, kas beigu beigās tikusi izraudzīta strīdīgajā tiesiskajā regulējumā, – iegādāto vislētāko alkoholisko dzērienu daudzums nedēļā pakāpeniski samazinās, palielinoties alkohola lietotāju, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, ienākumiem.
131. Iesniedzējtiesa piebilst, ka saskaņā ar šī paša pētījuma rezultātiem alkohola gada patēriņš varot samazināties par 300 spirta vienībām gadā to patērētāju grupā, kas nododas kaitīgam alkohola patēriņam un kas ietilpst zemāku ienākumu kvintilē, savukārt tas varot samazināties tikai par 34 vienībām to patērētāju grupā, kas ietilpst lielāku ienākumu kvintilē. Šis samazinājums sasniedz 42 spirta vienības to patērētāju grupā, kas nododas bīstamam alkohola patēriņam un kas ietilpst zemāku ienākumu kvintilē, savukārt patēriņš dīvainā kārtā palielināsies par 5 vienībām to patērētāju grupā, kas ietilpst lielāku ienākumu kvintilē.
132. Tādējādi saskaņā ar iesniedzējtiesas analizēto informāciju, lai arī, nosakot minimālās cenas, var tikt samazināts to alkohola lietotāju veiktais patēriņš, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, iedarbība tomēr būs daudz lielāka alkohola lietotāju grupā ar zemākiem ienākumiem nekā alkohola lietotāju grupā ar lielākiem ienākumiem.
133. Atbildot uz Tiesas uzdotajiem rakstveida jautājumiem, Lord Advocate paskaidroja, ka papildu pētījums par alkoholisko dzērienu, kuru cena par spirta vienību ir zemāka nekā GBP 0,50, patēriņu Skotijā liecinot, ka alkoholisko dzērienu, kas pirkti par cenu, kura ir zemāka nekā GBP 0,50 par spirta vienību, patēriņš ir daudz lielāks to alkohola lietotāju vidū, kas nododas bīstamam vai kaitīgam patēriņam un kas dzīvo trūkumā, nekā to alkohola lietotāju vidū, kas nododas tāda paša veida patēriņam, bet kas nedzīvo trūkumā (71).
134. Turklāt, atsaucoties uz vairākiem Skotijā, kā arī Apvienotajā Karalistē un starptautiskā līmenī veiktiem pētījumiem, Lord Advocate apgalvo, ka ir pierādījumi tam, ka gados jauni alkohola lietotāji, alkohola lietotāji, kuri alkoholu lieto periodiski, un alkohola lietotāji, kas nododas kaitīgam alkohola patēriņam, tiecas izvēlēties lētākus dzērienus. Paralēli Lord Advocate uzsvēra, ka Apvienotajā Karalistē alkohols mūsdienās ir kļuvis daudz pieejamāks nekā 1980. gadā un ka alus, vīna un stipro alkoholisko dzērienu patēriņš kopš 1994. gada ir palielinājies par 45 % off-trade segmentā [mazumtirdzniecības vietās], turpretī on-trade segmentā [telpās, kurās alkohols ir jāpatērē uz vietas] pārdevumi ir samazinājušies gandrīz par 40 %. Lord Advocate ieskatā izskaidrojams tam ir tāds, ka alkohola lietotāji, kas patērē alkoholu lielā daudzumā un kas vēlas iegādāties lielāku šo dzērienu, kam ir zema cena salīdzinājumā ar spirta koncentrāciju, daudzumu, ir mainījuši savu izturēšanās veidu, lai par to rīcībā esošo naudu patērētu pēc iespējas vairāk [alkoholisko dzērienu]. MVC ieviešana tātad dodot priekšrocību kavēt liela alkohola daudzuma lietotājus meklēt lētākas alternatīvas, lai saglabātu savu pašreizējo patēriņa līmeni.
135. Beigu beigās mani pārliecina detalizētie paskaidrojumi, kurus Lord Advocate sniedza atbildē uz Tiesas lūgumu un tiesas sēdē, un uzskatu, ka tie apliecina, ka pasākums atbilst mērķim saskaņoti un sistēmiski apkarot pārmērīgu alkohola lietošanu, it īpaši apgalvojot, ka tas iekļaujas vispārīgākā stratēģijā, kuras mērķis ir apkarot alkohola ietekmē nodarīto postu un kura ietver citus pasākumus, piemēram, īpašu [pārdošanas] veicināšanas piedāvājumu aizliegumu, un ka vēršanās pret lētiem alkoholiskajiem dzērieniem var tikt pamatota ar to, ka alkohola lietotāji, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, tostarp, it īpaši, jaunieši, attiecībā uz kuriem ir leģitīmi izvirzīt prioritāras aizsardzības mērķi, patērē lielu daudzumu šīs kategorijas dzērienu.
– Pasākuma nepieciešamība
136. Rodas jautājums, vai Skotijas iestāžu izvirzītais sabiedrības veselības aizsardzības mērķis nevarētu tikt sasniegts ar mazākiem ierobežojumiem un tikpat efektīvi, ieviešot nodokļu pasākumu. Citiem vārdiem sakot, vai ar nodokļu paaugstināšanu alkoholiskajiem dzērieniem varētu tikt sasniegts tāds pats mērķis kā ar tiesisko regulējumu, ar kuru ir noteikta minimālā cena, paredzot mazāk ierobežojumu tirdzniecībai? Lai atbildētu uz visiem iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem, apstiprinošas atbildes gadījumā turklāt ir jānosaka, vai šis alternatīvais, mazāk ierobežojošais pasākums var tikt noraidīts tāpēc, ka tas var sniegt papildu priekšrocības un sekmēt plašāku, vispārējāku mērķi.
137. The Scotch Whisky Association u.c., kā arī Bulgārijas, Polijas un Portugāles valdību aizstāvētā tēze, saskaņā ar kuru akcīzes nodokļa palielināšana alkoholiskajiem dzērieniem būtu atbilstīgāks pasākums, šķiet, varētu rast pamatojumu Tiesas judikatūrā attiecībā uz minimālajām mazumtirdzniecības cenām tabakas izstrādājumiem, jo daudzos spriedumos Tiesa ir nospriedusi, ka veselības aizsardzības mērķis var tikt atbilstīgi sasniegts ar nodokļu paaugstināšanu šiem izstrādājumiem, aizsargājot principu par cenu brīvu noteikšanu.
138. Tomēr Lord Advocate un EBTA, kas aizstāv pretēju viedokli, apgalvo, ka judikatūra attiecībā uz tabakas izstrādājumiem nevarot tikt attiecināta uz alkoholiskajiem dzērieniem, jo tā balstoties uz īpašu Direktīvā 95/59/EK (72) iekļautu tiesību normu ņemšanu vērā un tabakas patēriņa samazinājuma mērķis esot visaptverošs mērķis, kas attiecas uz visiem iedzīvotājiem, savukārt MVC ieviešanas mērķis esot citāds, jo runa esot nevis par kopējā patēriņa samazināšanu, bet gan par konkrēta mērķa – samazināt alkohola lietotāju, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, alkohola patēriņu – sasniegšanu.
139. Savukārt Somijas valdība un Komisija uzskata, ka minimālās cenas noteikšanas vai nodokļu paaugstināšanas izvēle ietilpst dalībvalstu novērtējuma brīvībā noteikt sabiedrības veselības aizsardzības līmeni, kādu tās vēlas nodrošināt, kā arī veidu, kādā šis līmenis ir jāsasniedz.
140. Atsaucoties uz Tiesas pieeju tās judikatūrā attiecībā uz tabakas izstrādājumiem, iesniedzējtiesa uzskata, ka pamatlietā aplūkotajā tiesiskajā regulējumā izvirzītais veselības aizsardzības mērķis varētu tikt sasniegts, nosakot nodokļu pasākumu, kuram būtu mazāk ierobežojoša ietekme uz tirdzniecību starp dalībvalstīm, kurš mazāk kropļotu konkurenci un kurš turklāt sniegtu priekšrocību vispārēji palielināt alkoholisko dzērienu cenas, kas varētu izraisīt alkohola patēriņa un sociālo un ar to saistīto izmaksu samazinājumu.
141. Pasākumu, kas mazāk ietekmē tirdzniecības brīvību Savienībā, dalībvalstij ir pienākums noteikt tikai tad, ja tai ir izvēle starp dažādiem pasākumiem, kas ir piemēroti viena un tā paša mērķa sasniegšanai.
142. Pirms tiks veikta pārbaude, vai nodokļu pasākums ir tikpat piemērots, lai sasniegtu pamatlietā aplūkotajā tiesiskajā regulējumā izvirzīto veselības aizsardzības mērķi un vai tam ir mazāk ierobežojoša ietekme uz preču brīvu apriti, ir jāpārbauda, vai Savienības tiesībās dalībvalstij ir atļauts izmantot šādu pasākumu.
143. Šajā ziņā pietiek konstatēt, ka ar Direktīvu 92/83/EEK (73) un Direktīvu 92/84/EEK (74) dalībvalstīm tikai ir uzlikts pienākums piemērot minimālo akcīzes nodokli. Tādējādi tās saglabā pietiekamu novērtējuma brīvību, lai vispārēji palielinātu akcīzes nodokli nolūkā it īpaši īstenot konkrētus sabiedrības veselības mērķus, ja vien šajā sakarā ieviesto nodokļu sistēma var tikt uzskatīta par saderīgu ar LESD 110. pantu, kas nozīmē, ka tā ir jānosaka tādējādi, lai katrā ziņā netiktu pieļauts, ka importētām precēm tiek uzlikti lielāki nodokļi nekā valstī ražotajām precēm, un lai tādējādi tai nekādā gadījumā nebūtu diskriminējošas iedarbības.
144. Vēl ir jānosaka, vai nodokļu paaugstināšana alkoholiskajiem dzērieniem ir mazāk ierobežojošs pasākums.
145. Attiecībā uz tabakas izstrādājumiem Tiesa vairākkārt ir nospriedusi, ka nodokļu tiesiskais regulējums ir būtisks un efektīvs instruments cīņā pret šo preču patēriņu un tādējādi arī sabiedrības veselības aizsardzībā un ka mērķis nodrošināt, lai minēto preču cenas tiktu noteiktas pietiekami augstā līmenī, varētu atbilstoši tikt sasniegts ar nodokļu paaugstināšanu šiem tabakas izstrādājumiem, jo akcīzes nodokļa paaugstināšana agrāk vai vēlāk izpaudīsies kā mazumtirdzniecības cenas paaugstināšanās, neapdraudot tomēr cenu noteikšanas brīvību (75).
146. Vai šī judikatūra ir attiecināma uz pamatlietā aplūkoto tiesisko regulējumu, kas attiecas uz alkoholisko dzērienu cenām?
147. Divi argumenti, kurus Lord Advocate un EBTA min pret šo attiecināšanu un kas ir balstīti, pirmkārt, uz īpašām tiesību normām Direktīvā 95/59 un, otrkārt, uz pamatlietā aplūkotajā tiesiskajā regulējumā izvirzītā alkohola patēriņa samazināšanas mērķa konkrētumu, jo tas attiecoties tikai uz alkohola lietotājiem, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, mani nepārliecina.
148. Pirmkārt, ir jānorāda, ka savā spriedumā Komisija/Grieķija (76), kas attiecās uz prasību sakarā ar pienākumu neizpildi, Tiesa, konstatējusi, ka valsts pasākumi nebija saderīgi ar Direktīvu 95/59, tos tomēr analizēja, ņemot vērā arī iespējamo attaisnojumu saskaņā ar LESD 36. pantu, lai secinātu, ka sabiedrības veselības aizsardzības mērķis varēja tikt atbilstoši sasniegts ar nodokļu paaugstināšanu tabakas izstrādājumiem, kas aizsargātu principu par cenu brīvu noteikšanu. Tādējādi pat jomā, ko nereglamentē atvasināto tiesību norma, kurā ir skaidri paredzēts princips par cenu brīvu noteikšanu, nodokļu paaugstināšanai, kas mazākā mērā ierobežo tirdzniecību un ļauj sasniegt izvirzīto mērķi, ir jādod priekšroka salīdzinājumā ar minimālās cenas noteikšanu, kas ir lielāks šķērslis.
149. Otrkārt, pieņemot, ka pamatlietā aplūkotā tiesiskā regulējuma mērķis patiešām ir ierobežots, to attiecinot tikai uz bīstama un kaitīga alkohola patēriņa apkarošanu, – kas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, – es uzskatu, ka šī tiesiskā regulējuma autoriem ir jāpierāda, ka ar nodokļu paaugstināšanu nevar tikt sasniegts šis konkrētais mērķi. Tomēr tie nesniedz nevienu nopietnu pierādījumu, lai pamatotu to apgalvojumu, ka nodokļu paaugstināšanai būtu “nesamērīga” ietekme attiecībā uz izvirzīto mērķi. Jākonstatē, ka galvenokārt tie apgalvo, ka šāds pasākums “nelietderīgi” skartu mērenus alkohola lietotājus, kuri nav pakļauti tādam pašam riska līmenim. Tāpat kā iesniedzējtiesa es nesaprotu, kā šī papildu iedarbība, ko izraisa vispārēja nodokļu paaugstināšana, varētu tikt uztverta negatīvi saistībā ar bīstama vai kaitīga alkohola patēriņa apkarošanu, kaut gan arī zinātniskie pētījumi, šķiet, liecina, ka bīstams vai kaitīgs alkohola patēriņš palielinās, palielinoties patērētāju ienākumiem, kamēr, līdztekus, iegādāto lētāko alkoholisko dzērienu daudzums nedēļā samazinās, palielinoties alkohola lietotāju, kas nododas bīstamam vai kaitīgam alkohola patēriņam, ienākumiem.
150. Gadījumā, ja pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums būtu vērsts gan uz konkrētāku mērķi apkarot bīstamu vai kaitīgu alkohola patēriņu, gan uz vispārīgāku mērķi apkarot pārmērīgu alkohola lietošanu, apstāklis, ka alternatīvais nodokļu paaugstināšanas pasākums var sniegt papildu priekšrocības, sekmējot šī vispārīgā mērķa sasniegšanu, ir pat uzskatāms par izšķirošu apstākli, kas liek izvēlēties šo pasākumu, nevis MVC pasākumu.
151. Lai gan galu galā valsts tiesai ir jāidentificē īstie paredzētā pasākuma mērķi, jāizvērtē nodokļu paaugstināšanas pasākuma ieguvumi un trūkumi un jānoskaidro, vai šai alternatīvai ir labāka izmaksu/priekšrocību bilance nekā minimālās cenas noteikšanai, man ir sajūta, ka, no samērīguma principa viedokļa raugoties, būtu grūti attaisnot strīdīgo tiesisko regulējumu, kas man šķiet mazāk saskanīgs un efektīvs nekā nodokļu paaugstināšanas pasākums un kas pat varētu tikt uztverts kā diskriminējošs.
152. Tādējādi uz otro un piekto jautājumu es ierosinu atbildēt, ka, lai sasniegtu alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, kas iekļaujas sabiedrības veselības aizsardzības mērķī, tiesisko regulējumu, ar kuru tiek noteikta alkoholisko dzērienu minimālā mazumtirdzniecības cena un ar kuru tiek ierobežota tirdzniecība Savienībā un kropļota konkurence, nevis nodokļu apmēra paaugstināšanu minētajām precēm dalībvalsts var izvēlēties tikai tad, ja tiek pierādīts, ka izvēlētais pasākums sniedz papildu priekšrocības vai arī tam piemīt mazāk trūkumu salīdzinājumā ar alternatīvo pasākumu. Apstāklis, ka alternatīvais pasākums, kas paredz lielāku nodokļu apmēru, varētu sniegt papildu priekšrocības, sekmējot vispārīgo alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, nav atzīstams par attaisnojumu tam, ka šī pasākuma vietā tiek izvēlēts MVC pasākums.
IV – Secinājumi
153. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz Court of Session uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regula (ES) Nr. 1308/2013, ar ko izveido lauksaimniecības produktu tirgu kopīgu organizāciju un atceļ Padomes Regulas (EEK) Nr. 922/72, (EEK) Nr. 234/79, (EK) Nr. 1037/2001 un (EK) Nr. 1234/2007, ir jāinterpretē tādējādi, ka tai pretrunā nav tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, kurā vīnam ir paredzēta minimālā mazumtirdzniecības cena, kas nosakāma atbilstoši spirta daudzumam pārdotajā precē, ciktāl šis tiesiskais regulējums ir attaisnots ar cilvēku veselības aizsardzības mērķiem, it īpaši mērķi apkarot alkohola pārmērīgu lietošanu, un ciktāl tas nepārsniedz to, kas vajadzīgs šī mērķa sasniegšanai;
2) lai izvērtētu pasākuma atbilstību samērīguma principam, valsts tiesai:
– ir jāpārbauda, vai pierādījumi, kas dalībvalstij ir jāiesniedz minētajai tiesai, ļauj saprātīgi secināt, ka izvēlētie līdzekļi ir piemēroti izvirzītā mērķa sasniegšanai un ka, veicot šo izvēli, dalībvalsts nav pārsniegusi savas novērtējuma brīvības robežas, un,
– veicot tā salīdzinājumu ar alternatīviem pasākumiem, kas ļautu sasniegt to pašu mērķi, un izsverot visas izskatāmās intereses, ir jāņem vērā, cik lielā mērā šis pasākums kaitē preču brīvai apritei;
3) ja tādos apstākļos kā pamatlietā ir celta prasība veikt tāda valsts tiesiskā regulējuma tiesiskuma pārbaudi, kas vēl nav stājies spēkā un daļēji ir tikai projekts, valsts tiesai, lai novērtētu šī regulējuma samērīgumu ar izvirzīto mērķi, ir jāpārbauda ne tikai informācija, kas bija valsts iestāžu rīcībā un kuru tās izvērtēja minētā regulējuma izstrādes laikā, bet arī visi faktiskie apstākļi, kas ir pieejami nolēmuma pieņemšanas dienā. Valsts tiesas pilnvarām pārbaudīt šo informāciju nepastāv nekādi īpaši ierobežojumi, izņemot tos, kas izriet no sacīkstes principa un, ievērojot līdzvērtības un efektivitātes principus, valsts procesuālo normu, kas reglamentē pierādījumu iesniegšanu tiesā, piemērošanas;
4) LESD 34. un 36. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem ir pretrunā tas, ka dalībvalsts, lai sasniegtu alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, kas iekļaujas sabiedrības veselības aizsardzības mērķī, izvēlas tiesisko regulējumu, ar kuru tiek noteikta alkoholisko dzērienu minimālā mazumtirdzniecības cena, nevis nodokļu apmēra paaugstināšanu minētajām precēm, kas mazāk ierobežotu tirdzniecību Savienībā, ja vien šī valsts nepierāda, ka izvēlētais pasākums sniedz papildu priekšrocības vai arī tam piemīt mazāk trūkumu salīdzinājumā ar alternatīvo pasākumu. Apstāklis, ka alternatīvais pasākums, kas paredz lielāku nodokļu apmēru, varētu sniegt papildu priekšrocības, sekmējot vispārīgo alkohola pārmērīgas lietošanas apkarošanas mērķi, nav atzīstams par attaisnojumu tam, ka šī pasākuma vietā tiek izvēlēts minimālās cenas noteikšanas pasākums.