ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
9 september 2010 (*)
„Externe betrekkingen – Overeenkomst tussen Europese Gemeenschap en Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer – Duitse maatregelen met betrekking tot aanvliegen van luchthaven van Zürich – Verordening (EEG) nr. 2408/92 – Recht van verweer – Non‑discriminatiebeginsel – Evenredigheidsbeginsel”
In zaak T‑319/05,
Zwitserse Bondsstaat, vertegenwoordigd door S. Hirsbrunner, U. Soltész en P. Melcher, advocaten,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Benyon, M. Huttunen en M. Niejahr als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door C.‑D. Quassowski en A. Tiemann als gemachtigden, bijgestaan door T. Masing, advocaat,
en door
Landkreis Waldshut, vertegenwoordigd door M. Núñez-Müller, advocaat,
interveniënten,
met betrekking tot een beroep tot nietigverklaring van beschikking 2004/12/EG van de Commissie van 5 december 2003 inzake een procedure met betrekking tot de toepassing van artikel 18, lid 2, eerste zin, van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer en verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad (Zaak TREN/AMA/11/03 – Duitse maatregelen met betrekking tot de naderingen van de luchthaven van Zürich) (PB 2004, L 4, blz. 13),
wijst
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Vilaras, kamerpresident, M. Prek en V. M. Ciucă (rapporteur), rechters,
griffier: C. Kantza, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 september 2009,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer
1 De artikelen 1 tot en met 3, 17, 18, 20 en 21 van de op 21 juni 1999 te Luxemburg ondertekende Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (PB 2002, L 114, blz. 73; hierna: „overeenkomst”), namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2002/309/EG, Euratom van de Raad en, wat betreft de Overeenkomst inzake Wetenschappelijke en Technologische samenwerking, van de Commissie van 4 april 2002 met betrekking tot de sluiting van zeven overeenkomsten met de Zwitserse Bondsstaat (PB L 114, blz. 1), bepalen:
„HOOFDSTUK I
Doelstellingen
Artikel 1
1. Deze overeenkomst stelt voor de overeenkomstsluitende partijen regels vast op het gebied van de burgerluchtvaart. Deze bepalingen doen geen afbreuk aan de regels die zijn vervat in het EG-Verdrag en met name aan de huidige bevoegdheden van de Gemeenschap uit hoofde van de mededingingsregels en de uitvoeringsbepalingen daarvan alsook uit hoofde van alle relevante wetgeving van de Gemeenschap die in de bijlage bij deze overeenkomst is vermeld.
2. Met dit doel zijn de in deze overeenkomst en in de in bijlage vermelde verordeningen en richtlijnen opgenomen bepalingen van toepassing onder de hierna genoemde voorwaarden. Voor zover die bepalingen inhoudelijk identiek zijn met de desbetreffende regels van het EG-Verdrag en met besluiten die ter uitvoering van dat Verdrag zijn aangenomen, worden zij bij hun tenuitvoerlegging en toepassing geïnterpreteerd in overeenstemming met de relevante uitspraken van het Hof van Justitie en de besluiten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen die van voor de datum van ondertekening van deze overeenkomst dateren. De uitspraken en besluiten die van na de ondertekening van deze overeenkomst dateren worden ter kennis gebracht van Zwitserland. Op verzoek van een van de overeenkomstsluitende partijen worden de gevolgen van laatstgenoemde uitspraken en besluiten met het oog op de goede werking van deze overeenkomst door het Gemengd Comité vastgesteld.
Artikel 2
De bepalingen van deze overeenkomst en haar bijlage zijn van toepassing voor zover zij betrekking hebben op het luchtvervoer of op aangelegenheden die rechtstreeks verband houden met het luchtvervoer en die in de bijlage bij deze overeenkomst zijn vermeld.
HOOFDSTUK 2
Algemene bepalingen
Artikel 3
Voor de toepassing van deze overeenkomst en onverminderd bijzondere bepalingen die daarin zijn opgenomen, is elke discriminatie op grond van de nationaliteit verboden.
[...]
HOOFDSTUK 4
Tenuitvoerlegging van de overeenkomst
Artikel 17
De overeenkomstsluitende partijen treffen alle algemene of bijzondere maatregelen teneinde te voldoen aan de verplichtingen voortvloeiende uit deze overeenkomst en onthouden zich van maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van deze overeenkomst in gevaar brengen.
Artikel 18
1. Onverminderd lid 2 en de bepalingen van hoofdstuk 2, is elke overeenkomstsluitende partij op haar grondgebied verantwoordelijk voor de goede tenuitvoerlegging van deze overeenkomst en met name de in de bijlage opgenomen verordeningen en richtlijnen.
2. In gevallen die afbreuk kunnen doen aan in het kader van hoofdstuk 3 toe te stane luchtdiensten genieten de instellingen van de Gemeenschap de hun krachtens de bepalingen van de verordeningen en richtlijnen verleende bevoegdheden, de uitoefening waarvan in de bijlage uitdrukkelijk wordt bevestigd. In gevallen waarin [de Zwitserse Bondsstaat] maatregelen met een milieukarakter in het kader van hetzij artikel 8, lid 2, hetzij artikel 9 van verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad heeft getroffen of voornemens is te treffen, beslist het Gemengd Comité, op verzoek van een van de overeenkomstsluitende partijen, of deze maatregelen in overeenstemming met deze overeenkomst zijn.
[...]
Artikel 20
Alle geschilpunten betreffende de geldigheid van besluiten van de instellingen van de Gemeenschap genomen op basis van hun bevoegdheden krachtens deze overeenkomst, vallen onder de uitsluitende bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
HOOFDSTUK 5
Gemengd Comité
Artikel 21
1. Er wordt een comité ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van de overeenkomstsluitende partijen, dat bekend zal staan onder de naam ‚Comité Luchtvervoer Gemeenschap/Zwitserland’ (hierna ‚Gemengd Comité’ genoemd), dat belast wordt met het beheer en de correcte toepassing van de overeenkomst. Het Gemengd Comité doet daartoe aanbevelingen en neemt besluiten in de gevallen waarin de overeenkomst voorziet. De besluiten van het Gemengd Comité worden door de overeenkomstsluitende partijen volgens hun eigen regels uitgevoerd. Het Gemengd Comité handelt in onderlinge overeenstemming.
[...]”
2 In de bijlage bij de overeenkomst wordt met name gesteld dat wanneer in deze bijlage gespecificeerde besluiten verwijzingen bevatten naar lidstaten van de Europese Gemeenschap, of een eis betreffende een verband met laatstgenoemde, gelden deze verwijzingen, voor de toepassing van deze overeenkomst, als eveneens van toepassing op de Zwitserse Bondsstaat, of op de eis van een verband met de Zwitserse Bondsstaat.
3 Deze bijlage betreft met name verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 met betrekking tot de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8).
Verordening nr. 2408/92
4 De artikelen 2, 3, 8 en 9 van verordening 2408/92 bepalen:
„Artikel 2
In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
f) vervoersrecht: het recht van een luchtvaartmaatschappij om op een luchtdienst tussen twee communautaire luchthavens passagiers, vracht en/of post te vervoeren;
[...]
Artikel 3
1. Met inachtneming van deze verordening wordt door de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen.
[...]
Artikel 8
[...]
2. De uitoefening van vervoersrechten is onderworpen aan de bekendgemaakte communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften met betrekking tot de veiligheid, de bescherming van het milieu en de toewijzing van ‚slots’.
3. Op verzoek van een lidstaat of uit eigen beweging onderzoekt de Commissie hoe de leden 1 en 2 worden toegepast en zij besluit binnen één maand na ontvangst van een verzoek en na overleg met het in artikel 11 genoemde comité of de lidstaat de maatregel mag blijven toepassen. De Commissie deelt haar besluit mede aan de Raad en aan de lidstaten.
[...]
Artikel 9
1. Bij ernstige congestie- en/of milieuproblemen kan de verantwoordelijke lidstaat, met inachtneming van dit artikel, voorwaarden opleggen en de uitoefening van verkeersrechten beperken of weigeren, met name wanneer andere takken van vervoer een bevredigend niveau van dienstverlening kunnen bieden.
2. Maatregelen van een lidstaat overeenkomstig lid 1:
– mogen niet discrimineren op grond van de nationaliteit of de identiteit van de luchtvaartmaatschappijen;
– hebben een beperkte geldigheidsduur van ten hoogste drie jaar, waarna zij opnieuw worden bezien;
– mogen niet ingaan tegen de doelstellingen van deze verordening;
– mogen de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen niet vervalsen;
– mogen niet restrictiever zijn dan nodig is om de problemen op te lossen.
3. Wanneer een lidstaat maatregelen overeenkomstig lid 1 nodig acht, stelt hij de andere lidstaten en de Commissie onder opgave van adequate redenen ten minste drie maanden vóór de inwerkingtreding van de maatregelen daarvan in kennis. De maatregelen mogen worden uitgevoerd, tenzij een betrokken lidstaat binnen één maand na ontvangst van de kennisgeving de maatregelen aanvecht of de Commissie deze overeenkomstig lid 4 aan een nader onderzoek onderwerpt.
4. Op verzoek van een lidstaat of uit eigen beweging onderzoekt de Commissie de in lid 1 bedoelde maatregelen. Wanneer de Commissie de maatregelen binnen één maand nadat zij overeenkomstig lid 3 ervan in kennis is gesteld, aan een onderzoek onderwerpt, deelt zij tegelijkertijd mede of de maatregelen tijdens het onderzoek geheel of gedeeltelijk mogen worden uitgevoerd, in het bijzonder rekening houdend met de mogelijkheid van onomkeerbare gevolgen. Na raadpleging van het comité van artikel 11 besluit de Commissie, één maand nadat zij alle nodige informatie heeft ontvangen, of de maatregelen passend zijn en in overeenstemming zijn met deze verordening en niet anderszins in strijd zijn met de Gemeenschapswetgeving. De Commissie deelt haar besluit mede aan de Raad en aan de lidstaten. Zolang zij geen besluit heeft genomen, kan de Commissie besluiten tot tijdelijke maatregelen, waaronder de gehele of gedeeltelijke schorsing van bedoelde maatregelen, daarbij in het bijzonder rekening houdend met de mogelijkheid van onomkeerbare gevolgen.
[...]”
Richtlijn 2002/30/EG
5 Punt 7 van de considerans van richtlijn 2002/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 maart 2002 met betrekking tot de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap (PB L 85, blz. 40), luidt:
„Een gemeenschappelijk kader dat voorziet in regels en procedures voor de invoering van exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap, als onderdeel van een evenwichtige aanpak van het geluidsbeheer, zal aan de eisen van de interne markt helpen voldoen doordat vergelijkbare exploitatiebeperkingen zullen worden ingevoerd op luchthavens met grotendeels vergelijkbare geluidskenmerken. De procedure omvat een beoordeling van het geluidsprobleem op de betrokken luchthaven, alsook een evaluatie van de ter beschikking staande maatregelen om het effect daarvan te verzachten en uiteindelijk de keuze van de maatregelen die maximale milieubaten opleveren op een zoveel mogelijk kosteneffectieve wijze.”
6 De artikelen 2 en 4 van richtlijn 2002/30/EG bepalen:
„Artikel 2
Definities
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
g) ‚evenwichtige aanpak’: aanpak waarbij de lidstaten de beschikbare maatregelen bestuderen om de geluidsproblematiek van een luchthaven op hun grondgebied aan te pakken, namelijk het te verwachten effect van een beperking van het vliegtuiglawaai bij de bron, maatregelen in de sfeer van ruimtelijke ordening, operationele procedures voor lawaaibestrijding en exploitatiebeperkingen.
Artikel 4
Algemene regels voor beheer van vliegtuiggeluid
1. De lidstaten volgen voor de geluidsproblematiek van luchthavens op hun grondgebied een evenwichtige aanpak. Daarbij kunnen zij als maatregelen voor het beheer van vliegtuiggeluid ook economische stimulansen overwegen.
[...]”
Voorgeschiedenis van het geding
7 De luchthaven van Zürich bevindt zich te Kloten (Zwitserland), ten noordoosten van de stad Zürich en op ongeveer 15 km ten zuidoosten van de grens tussen Zwitserland en Duitsland. Zij heeft drie landingsbanen: een west-oostbaan (10/28), een noord-zuidbaan (16/34), die de west-oostbaan kruist, en een noordwest-zuidoostbaan (14/32) die gescheiden van de twee overige landingsbanen ligt. Overdag stijgen de meeste vliegtuigen op vanaf de west-oostbaan in westelijke richting, en ’s morgens vroeg en ’s avonds laat meestal vanaf de noord-zuidbaan in noordelijke richting. Voor binnenkomende vluchten wordt bijna altijd gebruik gemaakt van de noordwest‑zuidoostbaan vanuit het noordoosten. In verband met de nabijheid van de Duitse grens moeten alle vliegtuigen die vanuit het noorden of noordwesten in Zürich landen tijdens het landen van het Duitse luchtruim gebruik maken.
8 Het gebruik van het Duitse luchtruim tijdens het naderen van en het vertrekken vanuit de luchthaven van Zürich was geregeld in een bilaterale overeenkomst tussen de Zwitserse Bondsstaat en de Bondsrepubliek Duitsland van 17 september 1984, die de Bondsrepubliek Duitsland na problemen met de implementatie op 22 maart 2000 met ingang van 31 mei 2001 heeft opgezegd. De Bondsrepubliek Duitsland en de Zwitserse Bondsstaat hebben daarna op 18 oktober 2001 een nieuwe overeenkomst getekend, die echter niet is geratificeerd. In Zwitserland heeft de Nationalrat op 19 juni 2002 tegen de ratificatie gestemd, en de Ständerat heeft de overeenkomst op 12 december 2002 terugverwezen naar de vervoerscommissie. In Duitsland heeft de Bundestag de nieuwe bilaterale overeenkomst op 17 mei 2002 goedgekeurd, maar de Bundesrat heeft op 12 juli 2002 tegengestemd. Deze bilaterale overeenkomst was op 5 december 2003 nog altijd niet geratificeerd.
9 Op 15 januari 2003 heeft de Duitse federale luchtvaartautoriteit de 213e verordening ter uitvoering van het Duitse luchtverkeersreglement ter vaststelling van procedures voor instrumentlandingen en -opstijgingen op de luchthaven van Zürich (hierna: „213e VU”) gestemd. De 213e VU heeft met ingang van 18 januari 2003 een aantal beperkingen ingevoerd met betrekking tot het aanvliegen van de luchthaven van Zürich.
10 Op 4 april 2003 heeft de Duitse federale luchtvaartautoriteit de eerste verordening tot wijziging van de 213e VU gepubliceerd. Deze wijziging is op 17 april 2003 in werking getreden.
11 Het effect van de Duitse maatregelen was in hoofdzaak dat verhinderd werd dat er bij normale weersomstandigheden laag over het Duitse grondgebied bij de Zwitserse grens werd gevlogen tussen 21.00 uur en 7.00 uur op werkdagen en tussen 20.00 uur en 9.00 uur tijdens weekeinden en nationale feestdagen, om zo de geluidshinder voor de plaatselijke bevolking te verminderen. Het gevolg was dat de twee landingsroutes vanuit het noorden die vroeger de belangrijkste aanvliegroutes waren voor op de luchthaven van Zürich landende vliegtuigen tijdens genoemde uren niet meer konden worden gebruikt.
12 De 213e VU bevatte voorts nog twee andere maatregelen om de geluidshinder in de omgeving van de grens tussen Duitsland en Zwitserland te verminderen.
13 In de eerste plaats stelde artikel 2, lid 6, tweede alinea, van de 213e VU met betrekking tot het aanvliegen van de luchthaven vanuit het oosten bepaalde minimumvlieghoogten vast die tijdens bovenbedoelde uren golden.
14 In de tweede plaats bepaalde artikel 3 van de 213e VU dat noordwaarts zodanig moest worden opgestegen dat bij het binnenkomen op het Duitse grondgebied wordt voldaan aan de minimumvlieghoogten die verschillend zijn naargelang van het tijdstip van het opstijgen. Indien het toestel tijdens de voornoemde uren opsteeg, moest het derhalve eerst van koers veranderen vóór de Duitse grens om pas op het Duitse grondgebied binnen te komen nadat het de voorgeschreven minimumvlieghoogte had bereikt.
15 Op 10 juni 2003 heeft de Zwitserse Bondsstaat een verzoek ingediend bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen om een beslissing (hierna: „verzoek”) te nemen die ertoe strekt dat:
– de Bondsrepubliek Duitsland niet mag doorgaan met de toepassing van de 213e VU, als gewijzigd bij de eerste wijzigingsverordening van 4 april 2003,
– de Bondsrepubliek Duitsland de toepassing van de 213e VU moet opschorten totdat het hierboven gevraagde besluit van de Commissie is genomen.
16 Op 26 juni 2003 hebben de Duitse en Zwitserse autoriteiten een overeenkomst gesloten betreffende verschillende aangelegenheden betreffende de toepassing van de 213e VU (hierna: „overeenkomst van 26 juni 2003”).
17 In het kader van de overeenkomst van 26 juni 2003 heeft de Bondsrepubliek Duitsland zich bereid verklaard de uitvoering van de bepalingen van de eerste verordening tot wijziging van de 213e VU, die op 10 juli 2003 in werking moesten treden, tot 30 oktober 2003 op te schorten. Zij heeft erop gewezen dat een wijziging van de overeenkomst van 26 juni 2003 mogelijk was door herziening van de weersomstandigheden waarbij op de banen 14 en 16 mag worden geland. De Bondsrepubliek Duitsland zal ook de wachtprocedures EKRIT en SAFFA afschaffen. De Zwitserse Bondsstaat heeft zich op zijn beurt ertoe verbonden de desbetreffende wachtprocedures vóór februari 2005 in te voeren.
18 Op 20 juni 2003 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten verzocht om hun opmerkingen te maken over de klacht. Bij schrijven van dezelfde dag heeft de Commissie de Zwitserse autoriteiten verzocht bijkomende informatie te verstrekken. De Bondsrepubliek Duitsland heeft de Commissie bij schrijven van 30 juni 2003 in kennis gesteld van de overeenkomst van 26 juni 2003. Zij heeft in deze brief verklaard dat zij uit de overeenkomst van 26 juni 2003 afleidde dat de klacht nietig was en dat zij ervan uitging dat de Commissie de procedure zou beëindigen. Op 27 juni 2003 hebben ook de Zwitserse autoriteiten de overeenkomst van 26 juni 2003 bij de Commissie gemeld, maar zij verklaarden dat de overeenkomst geen gevolgen had voor de klacht.
19 Bij schrijven van 4 juli 2003 heeft de Zwitserse Bondsstaat meegedeeld dat hij bezig was met het verzamelen van de door de Commissie verlangde bijkomende informatie en met de evaluering van het effect van de overeenkomst van 26 juni 2003 op de in de klacht gevraagde voorlopige maatregelen. Op 14 juli 2003 heeft de Commissie de Zwitserse autoriteiten verzocht om te verduidelijken of de klacht kon worden gewijzigd vanwege het feit dat de maatregelen die de Zwitserse Bondsstaat had aangevoerd als redenen voor zijn verzoek om voorlopige maatregelen waren uitgesteld tot 30 oktober 2003. Op 24 juli 2003 hebben de Zwitserse autoriteiten bijkomende informatie verschaft in antwoord op het verzoek van de Commissie van 20 juni 2003. Zij hebben ook verklaard dat zij hun verzoek om voorlopige maatregelen wensten te handhaven. De Commissie heeft in haar brief van 12 augustus 2003 verzocht om verdere aanvullende informatie, die door Zwitserland is verstrekt bij brief van 17 september 2003.
20 Op 16 juli 2003 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten ervan in kennis gesteld dat de Zwitserse Bondsstaat de klacht wenste te handhaven en heeft zij haar verzoek om opmerkingen over de beweringen van de Zwitserse autoriteiten herhaald. Bij brief van 28 augustus 2003 hebben de Duitse autoriteiten de gevraagde opmerkingen meegedeeld. Op 6 oktober 2003 hebben zij ook hun opmerkingen over de brief van de Zwitserse autoriteiten van 17 september 2003 kenbaar gemaakt en hebben zij kennis gegeven van de tweede verordening tot wijziging van de 213e VU.
21 Op 14 oktober 2003 is aan de Zwitserse en de Duitse autoriteiten een mededeling van de punten van bezwaar toegezonden voor commentaar. De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 20 oktober 2003 haar opmerkingen kenbaar gemaakt, en haar voorbehoud ten aanzien van de toepasselijkheid van verordening nr. 2408/92 gehandhaafd. De Zwitserse Bondsstaat heeft op 21 oktober 2003 zijn opmerkingen over de mededeling van de punten van bezwaar en over de brief van de Duitse autoriteiten van 28 augustus 2003 ingediend.
22 Op 27 oktober heeft de Commissie per brief een voorstel voor een beschikking meegedeeld waarover de Zwitserse Bondsstaat zijn opmerkingen heeft kunnen indienen tijdens de zitting van het raadgevend comité „Markttoegang (luchtvervoer)” van 4 november 2003.
Bestreden beschikking
23 Op 5 december 2003 heeft de Commissie beschikking 2004/12/EG inzake een procedure met betrekking tot de toepassing van artikel 18, lid 2, eerste zin, van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer en verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad (Zaak TREN/AMA/11/03 – Duitse maatregelen met betrekking tot de naderingen van de luchthaven van Zürich) (PB 2004, L 4, blz. 13; hierna: „bestreden beschikking”) gegeven, waarvan het beschikkend gedeelte luidt als volgt:
„Artikel 1
[De Bondsrepubliek] Duitsland mag doorgaan met de toepassing van de 213e [VU] als gewijzigd bij de eerste wijzigingsverordening van 4 april 2003.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Duitse Bondsrepubliek.”
24 In de motivering van de bestreden beschikking merkt de Commissie in de eerste plaats op dat zij volgens artikel 18, lid 2, van de overeenkomst de haar krachtens de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 2408/92 verleende bevoegdheden geniet. Gezien het toepassingsgebied van de overeenkomst zijn deze bevoegdheden echter beperkt tot de uitoefening van verkeersrechten tussen de Zwitserse Bondsstaat en de Gemeenschap, met uitzondering van vluchten binnen de Gemeenschap, binnen Zwitserland en vluchten tussen Zwitserland en derde landen en tussen de Gemeenschap en derde landen.
25 Vervolgens verklaart de Commissie dat zij artikel 8 reeds een aantal malen heeft toegepast in geval van situaties die geheel binnen de Gemeenschap vielen en dat zij heeft onderzocht of deze gevallen voldeden aan de algemene beginselen van vrijheid van dienstverlening, te weten het beginsel van gelijke behandeling en het evenredigheidsbeginsel, en aan andere bepalingen van gemeenschapsrecht. Dienaangaande preciseert zij dat gelet op de bepalingen van verordening nr. 2408/92 maatregelen die een beperking van het vrij verrichten van diensten vormen alleen kunnen worden toegestaan indien zij gerechtvaardigd zijn en, vooral, evenredig zijn aan het doel waarvoor zij zijn aangenomen.
26 De Commissie merkt op dat zij bij ontbreken van nadere verduidelijking van de rechtsgrond van de klacht, de Duitse maatregelen zal onderzoeken met name uit het oogpunt van artikel 8, leden 2 tot en met 4, en artikel 9 van verordening nr. 2408/92. Zij wijst erop dat de 213e VU een bekendgemaakt nationaal voorschrift met betrekking tot de veiligheid en de bescherming van het milieu is en daarom onder artikel 8, lid 2, van verordening nr. 2408/92 valt. Voorts stelt de Commissie dat de toepassing van artikel 8, leden 2 tot en met 4, van verordening nr. 2408/92 moet worden gezien binnen het kader van het toepassingsgebied en het doel van de overeenkomst en die verordening. Hieruit vloeit voort dat de in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 aan de Commissie verleende bevoegdheden beperkt worden tot maatregelen die van invloed zijn op de bedrijfsactiviteiten van de luchtvaartmaatschappij, dat wil zeggen tot „gevallen die afbreuk kunnen doen aan de luchtdiensten” in de zin van artikel 18, lid 2, van de overeenkomst.
27 De Commissie stelt voorts dat een lidstaat volgens artikel 9, lid 3, van verordening nr. 2408/92 een op grond van lid 1 van genoemd artikel vastgestelde maatregel mag uitvoeren, tenzij een andere betrokken lidstaat of de Commissie die maatregel heeft betwist binnen een maand na ontvangst van de kennisgeving daarvan door eerstgenoemde lidstaat. Deze kennisgeving moet minstens drie maanden voor de inwerkingtreding van de voorgestelde maatregel zijn gedaan. Aangezien de Duitse autoriteiten niets hebben meegedeeld, concludeert de Commissie dat zij het onderzoek van de Duitse operationele regels niet op artikel 9 kan baseren. De Commissie verklaart dat zij de Duitse maatregelen derhalve aan artikel 8, leden 2 en 3, van verordening nr. 2408/92 zal toetsen.
28 De Commissie betoogt dat het non-discriminatiebeginsel in casu duidelijk van toepassing is krachtens artikel 3 van de overeenkomst.
29 De Commissie merkt dienaangaande op dat de praktijk van stervormige netwerken nu gangbaar is onder luchtvaartmaatschappijen. Dankzij het hubsysteem kunnen deze maatschappijen de luchtvervoersmarkt volledig bestrijken doordat de diensten kunnen worden onderhouden tussen twee willekeurige luchthavens die vanuit de hub worden bediend, zonder dat daarvoor de bij de exploitatie van directe diensten noodzakelijke investeringen behoeven te worden gedaan. Luchtvaartmaatschappijen die een bepaalde luchthaven als hub gebruiken, hebben gewoonlijk een zeer groot aandeel in het verkeer van deze luchthaven. Als gevolg daarvan zal volgens de Commissie iedere beperking automatisch de dominante luchtvaartmaatschappij op de luchthaven meer benadelen dan de concurrenten. Het zou te ver gaan om hier te spreken van discriminatie.
30 De Commissie komt tot dezelfde slotsom met betrekking tot het bestaan van indirecte discriminatie. Er zou immers pas sprake zijn van indirecte discriminatie, als van de onder de overeenkomst vallende vluchten, en dat zijn alleen de vluchten tussen de Gemeenschap en Zwitserland, de Duitse maatregelen overwegend op de door Zwitserse luchtvaartmaatschappijen uitgevoerde vluchten van invloed waren. Met de vluchten die in de door de Duitse maatregelen bestreken uren vallen is dit echter duidelijk niet het geval, aangezien de gevolgen van de maatregelen voor Zwitserse luchtvaartmaatschappijen en EG‑maatschappijen exact evenredig zijn met hun deel van de onder de overeenkomst vallende vluchten, omdat alle vluchten tussen de Gemeenschap en Zwitserland, ongeacht de nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij, de invloed van de maatregelen in gelijke mate ondervinden. Derhalve kunnen de Duitse maatregelen niet als discriminerend worden beschouwd.
31 Ook indien er werkelijk sprake zou zijn van mogelijke discriminatie van de luchthaven van Zürich ten opzichte van de Duitse luchthavens, of van de bevolking in de betrokken Zwitserse gebieden ten opzichte van de bevolking in de betrokken Duitse gebieden, zou deze discriminatie buiten de in casu door de Commissie te verrichten analyse vallen.
32 De Commissie constateert trouwens dat, anders dan het non‑discriminatiebeginsel, het evenredigheidsbeginsel in de overeenkomst niet specifiek wordt genoemd. Volgens de Commissie voorziet de overeenkomst uitsluitend in een uitwisseling van verkeersrechten, zodat het vrij verrichten van diensten als bedoeld in de artikelen 49 EG en 51 EG niet bestaat in het kader van de overeenkomst. Niettemin onderzoekt zij het evenredigheidscriterium, gezien de toepassing ervan in voorgaande gevallen en de dubbelzinnige aard van de bepalingen van de overeenkomst, subsidiair om te kijken of de Duitse maatregelen hiermee in strijd zouden zijn, indien het van toepassing was.
33 De Commissie begint haar analyse dienaangaande met erop te wijzen dat het evenredigheidsbeginsel geen criterium is dat zij in het kader van de overeenkomst verplicht is te gebruiken en dat het arrest van het Hof van 18 januari 2001, Italië/Commissie (C‑361/98, Jurispr. blz. I‑385; hierna: „arrest Malpensa”) niet is aangemeld of in het in artikel 21, lid 1, van de overeenkomst bedoelde Comité luchtvervoer Gemeenschap/Zwitserland onderzocht (hierna: „Gemengd Comité”) en daarom niet kan dienen als richtsnoer bij de uitlegging van de overeenkomst.
34 De Commissie vindt dat de Duitse maatregelen niet onevenredig zijn. De lange onderhandelingen tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Zwitserse Bondsstaat zijn het bewijs dat de maatregelen wel degelijk nodig zijn, hoewel de Zwitserse Bondsstaat aanvoert dat de geluidsniveaus in Duitsland de geldende geluidsnormen niet overschrijden. De lidstaten zijn immers in beginsel vrij om maatregelen te nemen die de geluidsniveaus tot beneden deze normen verlagen, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden. Overigens geeft de Commissie aan dat het Duitse gebied dat door vliegtuigen bij het aanvliegen van Zürich wordt overvlogen een belangrijke toeristische bestemming is en als zodanig bijzonder kwetsbaar voor lawaai.
35 De Commissie voegt hieraan toe dat de Bondsrepubliek Duitsland over de luchthaven van Zürich geen enkel gezag heeft, aangezien die zich op Zwitsers grondgebied bevindt. Alleen de Zwitserse Bondsstaat heeft de nodige bevoegdheid om deze maatregelen, waaronder de installatie van de nodige apparatuur, op te leggen. De Commissie geeft immers te kennen dat één van de doelstellingen van de onderhandelingen tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Zwitserse Bondsstaat was ook Zwitserland ertoe te bewegen de passende maatregelen te nemen waartoe het bevoegd was, hetgeen het de afgelopen 20 jaar niet had gedaan.
36 De Commissie betwist het argument van de Zwitserse Bondsstaat dat er sprake is van sterke vermindering van de vroegere maximale capaciteit van de luchthaven van Zürich zoals die bestond vóór de toepassing van de Duitse maatregelen. Ook zonder de Duitse maatregelen zou het voor vluchten tussen 21.00 en 7.00 uur gebruikte systeem immers slechts een gemiddelde capaciteit hebben van 25 landingen en opstijgingen. De Commissie is van mening dat de eventuele gevolgen van de maatregelen zich zouden beperken tot drie uur tijdens weekeinden en feestdagen.
37 De Commissie stelt dat de Bondsrepubliek Duitsland niet over minder bezwaarlijke maatregelen beschikte om het geluidsniveau tot het gewenste peil te verlagen.
38 Op grond van de te harer beschikking staande gegevens concludeert de Commissie dat zelfs als het evenredigheidsbeginsel in casu van toepassing was, wat volgens haar niet het geval is, de betrokken Duitse maatregelen geen inbreuk zouden hebben gevormd op dit beginsel.
39 Wat de naleving van de overige bepalingen van de overeenkomst door deze maatregelen betreft, verklaart de Commissie niet bevoegd te zijn om mogelijke inbreuken op de overeenkomst die buiten de grenzen van artikel 18, lid 2, eerste volzin, van de overeenkomst vallen te onderzoeken.
40 De Commissie voegt hieraan toe dat de bewering van Zwitserland dat de 213e VU inbreuk maakt op artikel 17 van de overeenkomst niet ter zake dienend is, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland geen partij is bij de overeenkomst en daarom niet onder deze bepaling valt.
41 De Commissie is voorts van mening dat ook het argument betreffende richtlijn 2002/30 niet relevant is. Aangezien richtlijn 2002/30 is aangenomen na de sluiting van de overeenkomst, had het Gemengd Comité zich volgens artikel 23 van de overeenkomst inzake luchtvervoer erover moeten uitspreken als voorwaarde voor de toepasselijkheid ervan in de zin van de overeenkomst. Anders dan de Zwitserse Bondsstaat in zijn brief van 21 oktober 2003 verklaart, is dit nog niet gebeurd. De Commissie benadrukt dat zelfs indien de richtlijn in de overeenkomst was opgenomen, de lidstaten volgens artikel 4 van de richtlijn voor de geluidsproblematiek van luchthavens op hun grondgebied een evenwichtige aanpak moeten volgen.
Procesverloop en conclusies van partijen
42 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 februari 2004, en ingeschreven onder nummer C‑70/04, heeft de Zwitserse Bondsstaat het onderhavige beroep ingesteld.
43 Bij beschikking van de president van het Hof van 21 juli 2004 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
44 Bij beschikking van 14 juli 2005, Zwitserse Bondsstaat/Commissie (C‑70/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft het Hof deze zaak naar het Gerecht verwezen. In deze beschikking wijst het Hof (in punt 21) erop dat, aangenomen dat de Zwitserse Bondsstaat met de lidstaten moet worden gelijkgesteld, thans het Gerecht bevoegd is om in eerste aanleg kennis te nemen van beroepen van de lidstaten tegen een beschikking van de Commissie, daar het hierbij gaat om in artikel 230 EG bedoelde beroepen die niet in de zin van artikel 225 EG aan een rechterlijke kamer zijn toegewezen en ook niet krachtens artikel 51 van het Statuut van het Hof van Justitie, in de versie van beschikking 2004/407/EG, Euratom van de Raad van 26 april 2004 tot wijziging van de artikelen 51 en 54 van het Statuut van het Hof van Justitie (PB L 132, blz. 5, rectificatie PB L 194, blz. 3), aan het Hof zijn voorbehouden.
45 Het Hof voegt er aan toe (in punt 22) dat indien de Zwitserse Bondsstaat, gelet op met name de bijzondere context van de overeenkomst inzake luchtvervoer, niet als een lidstaat moet worden behandeld, maar als een rechtspersoon in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, eveneens het Gerecht bevoegd is om in eerste aanleg kennis te nemen van het beroep onder de voorwaarden van deze bepaling van het Verdrag, zodat de zaak krachtens artikel 54, tweede alinea, van het Statuut van het Hof naar het Gerecht moet worden verwezen.
46 In deze omstandigheden heeft het Hof beslist dat het beroep hoe dan ook in eerste aanleg bij het Gerecht aanhangig moest worden gemaakt, hetzij krachtens beschikking 2004/407 hetzij krachtens artikel 54, tweede alinea, van het Statuut van het Hof.
47 Bij beschikking van 7 juli 2006 heeft het Gerecht het verzoek van de Landkreis Waldshut om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie toegewezen. De Landkreis Waldshut is de nabij de grens met Zwitserland gelegen Duitse regio die vliegtuigen bij het aanvliegen van de luchthaven van Zürich overvliegen en die de Duitse maatregelen waarop de bestreden beschikking betrekking heeft, tegen geluidshinder willen beschermen.
48 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vijfde kamer, waar de onderhavige zaak dan ook naar is verwezen.
49 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen hebben ter terechtzitting van 9 september 2009 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
50 De Zwitserse Bondsstaat concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie en de Landkreis Waldshut te verwijzen in de kosten.
51 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– de Zwitserse Bondsstaat te verwijzen in de kosten.
52 De Bondsrepubliek Duitsland concludeert dat het het Gerecht behage het beroep te verwerpen.
53 De Landkreis Waldshut concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– de Zwitserse Bondsstaat te verwijzen in de kosten en in zijn buitengerechtelijke kosten.
In rechte
54 Om te beginnen zij erop gewezen dat de Landkreis Waldshut in zijn memorie in interventie het Gerecht heeft verzocht de ontvankelijkheid van het beroep ambtshalve te onderzoeken en het niet-ontvankelijk te verklaren, in het bijzonder op grond dat de Zwitserse Bondsstaat niet kan worden gelijkgesteld met een lidstaat van de Gemeenschap en door de bestreden beschikking ook niet rechtstreeks en individueel is geraakt.
55 In de omstandigheden van het onderhavige geval hoeft echter geen uitspraak te worden gedaan over de ontvankelijkheid van dit beroep, omdat het hoe dan ook ongegrond is (zie in die zin arresten Hof van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, Jurispr. blz. I‑1873, punt 52, en 23 maart 2004, Frankrijk/Commissie, C‑233/02, Jurispr. blz. I‑2759, punt 26).
56 In dit verband dient erop te worden gewezen dat de Zwitserse Bondsstaat tot staving van zijn beroep in wezen drie middelen aanvoert: schending van zijn recht van verweer; schending van artikel 9 van verordening nr. 2408/92; schending van het beginsel van gelijke behandeling, het evenredigheidsbeginsel en de vrijheid van dienstverrichting in de luchtvervoerssector, en van de in artikel 17 van de overeenkomst neergelegde verplichting tot loyale samenwerking.
Eerste middel: schending van het recht van verweer van de Zwitserse Bondsstaat
Argumenten van partijen
57 De Zwitserse Bondsstaat stelt dat de Commissie zijn recht om vóór de vaststelling van de bestreden beschikking te worden gehoord heeft geschonden, aangezien zij hem slechts vijf werkdagen had gelaten voor het indienen van opmerkingen over de aan de Bondsrepubliek Duitsland toegestuurde punten van bezwaar. Door deze korte termijn kon de Zwitserse Bondsstaat de argumenten van de Commissie niet grondig onderzoeken en zijn standpunt niet doeltreffend verdedigen. In zijn opmerkingen over de mededeling van de punten van bezwaar stelt de Zwitserse Bondsstaat overigens schending van zijn recht van verweer. De vaststelling van een dermate korte termijn voor het indienen van opmerkingen door de Zwitserse Bondsstaat over de mededeling van de punten van bezwaar is des te moeilijker te begrijpen, omdat de Commissie duidelijk geen bijzonder spoedeisend karakter aan de zaak heeft toegekend.
58 De Commissie en de interveniënten betwisten de argumenten van de Zwitserse Bondsstaat.
Beoordeling door het Gerecht
59 Er moet in herinnering worden gebracht dat het de Zwitserse Bondsstaat is die de klacht indiende die leidde tot de mededeling van de punten van bezwaar en vervolgens tot de bestreden beschikking, en dat deze beschikking niet tot hem is gericht, maar tot de Bondsrepubliek Duitsland.
60 Ervan uitgaande dat de Zwitserse Bondsstaat in zijn enkele hoedanigheid van indiener van de betrokken klacht aanspraak kan maken op een recht om te worden gehoord over de mededeling van de punten van bezwaar, dient te worden vastgesteld dat dit recht in casu niet is geschonden.
61 De door de Commissie vastgestelde termijn van vijf werkdagen voor het indienen van opmerkingen door de Zwitserse Bondsstaat over de mededeling van de punten van bezwaar is zeker relatief kort.
62 Vóór het verstrijken van deze termijn heeft de Zwitserse Bondsstaat echter een memorie van opmerkingen over de mededeling van de punten van bezwaar van elf bladzijden kunnen indienen, alsmede een tweede memorie van dertien bladzijden met opmerkingen over de in punt 20 hierboven aangehaalde brief van de Duitse autoriteiten van 28 augustus 2003.
63 Stellig verwijt de Zwitserse Bondsstaat de Commissie in de inleiding van zijn memorie van opmerkingen over de mededeling van de punten van bezwaar schending van zijn recht van verweer, op grond dat de hem gestelde termijn te kort is. Hij voegt eraan toe dat hij niet alle thema’s uit de mededeling van de punten van bezwaar kan analyseren, maar zich zal beperken tot bepaalde thema’s die voor hem van centraal belang zijn.
64 In zijn beroep heeft de Zwitserse Bondsstaat zich er echter toe beperkt in het algemeen schending van zijn recht van verweer te stellen, zonder te preciseren welke vraag in zijn memorie van opmerkingen over de mededeling van de punten van bezwaar niet kon worden behandeld omdat de termijn voor de indiening van deze memorie kort was.
65 Bovendien moet worden opgemerkt dat de Zwitserse Bondsstaat zijn standpunt over de mededeling van de punten van bezwaar ook kenbaar heeft kunnen maken tijdens de zitting van het raadgevend comité „Markttoegang (luchtvervoer)” van 4 november 2003.
66 Tot slot volgt overigens noch uit het dossier, noch uit het door de Zwitserse Bondsstaat gestelde, dat hij de Commissie om verlenging van de betrokken termijn heeft verzocht.
67 Bijgevolg moet dit middel worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 9 van verordening nr. 2408/92
Argumenten van partijen
68 De Zwitserse Bondsstaat stelt dat de Commissie in de bestreden beschikking heeft geoordeeld dat alleen moest worden nagegaan of de litigieuze Duitse maatregelen in overeenstemming waren met artikel 8, leden 2 en 3, van verordening nr. 2408/92. Zo heeft zij de toepassing van artikel 9, lid 3, van deze verordening uitgesloten op grond dat de Duitse autoriteiten haar niet op de hoogte hadden gesteld van de toepassing van deze maatregelen.
69 Volgens de Zwitserse Bondsstaat staat de Commissie, waar zij de toepassing van artikel 9 van verordening nr. 2408/92 doet afhangen van de kennisgeving door een staat van de door hem genomen maatregelen, deze staat echter toe zelf de criteria ter beoordeling van zijn handelwijze te kiezen. Voorts volgt uit punt 12 van de considerans van de bestreden beschikking dat de Bondsrepubliek Duitsland in casu, anders dan wordt verklaard in punt 32 van de considerans van deze beschikking, de Commissie in kennis heeft gesteld van de tweede verordening tot wijziging van de 213e VU.
70 De Zwitserse Bondsstaat is van mening dat artikel 9 van verordening nr. 2408/92 een lex specialis is ten opzichte van artikel 8, van deze verordening. Volgens hem vallen de litigieuze Duitse maatregelen wel degelijk binnen de werkingssfeer van genoemd artikel 9, voor zover zij een opzettelijke beperking vormen van de mogelijkheid om de luchthaven van Zürich aan te vliegen via het Duitse luchtruim, die in de praktijk dus gelijk staan met een beperking van de vervoersrechten.
71 Er is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 9, leden 1 en 2, van verordening nr. 2408/92 voor de vaststelling van deze maatregelen en voorts heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet de procedure van lid 3 van dit artikel gevolgd voor de kennisgeving van de door haar genomen maatregelen. Bovendien oefenen deze maatregelen onevenredige invloed uit op de Zwitserse luchtvaartmaatschappij Swiss en vormen zij derhalve een discriminatie ten hare nadele. Bijgevolg is de bestreden beschikking, voor zover zij bepaalt dat de Bondsrepubliek Duitsland mag doorgaan met de toepassing van deze maatregelen, vastgesteld in strijd met artikel 9 van verordening nr. 2408/92.
72 In repliek stelt de Zwitserse Bondsstaat verder dat, in plaats van de stelling uit de bestreden beschikking te verdedigen dat artikel 9 van verordening nr. 2408/92 niet van toepassing is op de litigieuze Duitse maatregelen op grond dat de Duitse autoriteiten geen kennis hadden gegeven van deze maatregelen, de Commissie een andere stelling aanvoert volgens welke deze bepaling alleen van toepassing is op beperkingen voor het oplossen van ernstige problemen die niet alleen betrekking hebben op de voorwaarden voor markttoegang. Volgens de Zwitserse Bondsstaat gaat het om een nieuwe motivering die in de bestreden beschikking niet voortkomt. De vervanging van de motivering van de bestreden beschikking hangende de procedure is echter niet toelaatbaar. Voorts toont deze vervanging van de motivering de ontoereikendheid van de in de bestreden beschikking aangevoerde motivering aan om de niet-toepassing van artikel 9 van verordening nr. 2408/92 op de litigieuze Duitse maatregelen te rechtvaardigen.
73 De Commissie en de interveniënten betwisten de argumenten van de Zwitserse Bondsstaat.
Beoordeling door het Gerecht
74 Er zij eraan herinnerd dat, zoals bepaald in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 2408/92, de uitoefening van vervoersrechten in de zin van artikel 2, sub f, van deze verordening met name is onderworpen aan de nationale voorschriften betreffende de veiligheid, de bescherming van het milieu en de toewijzing van „slots”. Volgens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 onderzoekt de Commissie uit eigen beweging of op verzoek van een lidstaat hoe met name lid 2 van dit artikel wordt toegepast, aangezien het een bijzondere door een lidstaat toegepaste maatregel betreft, en besluit zij of de lidstaat deze maatregel mag blijven toepassen.
75 Artikel 9 van verordening nr. 2408/92 heeft betrekking op een meer specifieke categorie exploitatievoorschriften die van toepassing zijn op de uitoefening van de vervoersrechten in vorenbedoelde zin, te weten volgens lid 1 ervan, op de exploitatievoorschriften die de uitoefening van de vervoersrechten aan voorwaarden onderwerpen, beperken of weigeren. Uit deze definitie van de in artikel 9 van verordening nr. 2408/92 bedoelde maatregelen blijkt dat zij in wezen een minstens voorwaardelijk of gedeeltelijk verbod bevatten om de vervoersrechten uit te oefenen.
76 Zoals de Zwitserse Bondsstaat dus terecht betoogt, vormt artikel 9 van verordening nr. 2408/92 een lex specialis ten opzichte van artikel 8 van deze verordening, in die zin dat artikel 9 slechts betrekking heeft op een deel van de maatregelen bedoeld in artikel 8 en aan de toepassing van de betrokken maatregelen aanvullende voorwaarden verbindt waarin artikel 8 niet voorziet.
77 De maatregelen bedoeld in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92 kunnen immers door een lidstaat slechts worden toegepast indien is voldaan aan de voorwaarden in de leden 1 en 2 van dit artikel en indien de betrokken lidstaat daarnaast voldoet aan de ingevolge lid 3 van dit artikel op hem rustende verplichting om de andere lidstaten en de Commissie ten minste drie maanden vóór de inwerkingtreding van de maatregelen in kennis te stellen van de noodzaak van de toepassing ervan.
78 Alleen wanneer de lidstaat die voornemens is de betrokken maatregelen op de andere lidstaten en de Commissie toe te passen deze informatie verstrekt, is artikel 9, lid 4, van verordening nr. 2408/92 van toepassing. Volgens deze bepaling onderzoekt de Commissie uit eigen beweging of op verzoek van een andere lidstaat of de betrokken maatregelen in overeenstemming zijn met verordening nr. 2408/92 en, meer in het algemeen, met het gemeenschapsrecht.
79 Bij ontbreken van deze informatie kunnen de betrokken maatregelen daarentegen niet worden toegepast door de betrokken staat, zelfs niet wanneer voldaan zou zijn aan de in artikel 9, leden 1 en 2, gestelde voorwaarden voor hun toepassing.
80 Indien de betrokken lidstaat deze maatregelen niettemin toepast, mag de Commissie ze niet onderzoeken op grond van artikel 9, lid 4, van verordening nr. 2408/92, waarvan de toepassingsvoorwaarden niet zijn vervuld, maar op grond van artikel 8, lid 3, van deze verordening. Aangezien zoals in punt 76 hierboven is gezegd de maatregelen bedoeld in artikel 9 van verordening nr. 2408/92 een specifieke categorie in artikel 8, lid 2, van deze verordening bedoelde maatregelen vormen, is dit laatste artikel hierop eveneens van toepassing.
81 Voorts moet worden opgemerkt dat wanneer een lidstaat de maatregelen van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92 toepast zonder de procedure van lid 3, van dit artikel in acht te nemen, het onderzoek van deze maatregelen op grond van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 slechts tot de conclusie kan komen dat de betrokken lidstaat ze niet mag blijven toepassen (zie punt 80 supra).
82 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de maatregelen waarop de bestreden beschikking betrekking heeft niet bij de Commissie werden aangemeld. Uit artikel 1 van de bestreden beschikking volgt bovendien dat de Bondsrepubliek Duitsland mag doorgaan met de toepassing van de 213e VU als gewijzigd bij de eerste wijzigingsverordening van 4 april 2003, en dat deze beschikking geenszins betrekking heeft op de tweede verordening van 1 oktober 2003 tot wijziging van de 213e VU.
83 Al beoogde de Bondsrepubliek Duitsland dus met de in punt 12 van de considerans van de bestreden beschikking aangehaalde kennisgeving van deze tweede verordening aan de Commissie haar in de zin van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 2408/92 ervan in kennis te stellen dat de tenuitvoerlegging van deze tweede verordening noodzakelijk was, toch kan dit feit niet afdoen aan de vaststelling in punt 32 van de considerans van de bestreden beschikking dat de maatregelen waarop deze beschikking betrekking heeft, te weten de 213e VU als gewijzigd bij de eerste wijzigingsverordening, niet bij de Commissie werden aangemeld overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 2408/92.
84 Wat het betoog van de Zwitserse Bondsstaat betreft aangaande de gestelde vervanging van de motivering van de bestreden beschikking hangende de procedure, die de ontoereikendheid van de motivering in de bestreden beschikking aantoont (zie punt 72 supra), kan worden volstaan met de opmerking dat de vaststelling in de bestreden beschikking van het ontbreken van kennisgeving overeenkomstig artikel 9, lid 3, van verordening nr. 2408/92 van de betrokken Duitse maatregelen, zoals blijkt uit het voorgaande, een afdoende motivering is die een rechtvaardiging biedt voor het achterwege blijven van een onderzoek van deze maatregelen overeenkomstig lid 4 van dit artikel. Voorts beogen de toelichtingen in het verweerschrift van de Commissie over de aard van de maatregelen die binnen de werkingssfeer van dit artikel vallen, enkel een antwoord te geven op de desbetreffende argumenten in het verzoekschrift en zijn zij dus geen vervanging van de motivering van de beschikking hangende de procedure.
85 In de tweede plaats faalt het argument van de Zwitserse Bondsstaat dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te oordelen dat de betrokken Duitse maatregelen tot de in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92 bedoelde categorie maatregelen behoorden, zodat de Bondsrepubliek Duitsland ze bijgevolg niet mocht blijven toepassen, omdat zij de in lid 3 van dit artikel bedoelde procedure niet had nageleefd.
86 Zoals blijkt uit de punten 1 tot en met 6 en 44 van de considerans van de bestreden beschikking, omvatten de betrokken Duitse maatregelen tijdens de geldigheidsduur ervan geenszins een verbod voor vluchten van of naar de luchthaven van Zürich om het Duitse luchtruim te doorkruisen.
87 Deze maatregelen beperken zich er in wezen toe te verhinderen dat tijdens de geldigheidsduur ervan laag over het deel van het Duitse grondgebied nabij de Zwitserse grens wordt gevlogen (punt 6 van de considerans van de bestreden beschikking), terwijl het onverminderd mogelijk blijft hier op grotere hoogte over te vliegen. Zij omvatten dus in wezen, zoals de Commissie in punt 44 van de considerans van de bestreden beschikking heeft opgemerkt, zonder door de Zwitserse Bondsstaat te zijn weersproken, een eenvoudige wijziging van de route van de betrokken vluchten na het opstijgen van of vóór het landen op de luchthaven van Zürich.
88 Zelfs als deze maatregelen leiden tot een vermindering van de capaciteit van de luchthaven van Zürich en aldus als beperkingen kunnen worden aangemerkt, vallen zij, anders dan de Zwitserse Bondsstaat stelt, niet binnen de werkingssfeer van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92. Zoals reeds is opgemerkt (zie punt 75 supra), worden de maatregelen waarop dit artikel betrekking heeft immers gekenmerkt door het feit dat zij een verbod op vluchten omvatten, al is dit voorwaardelijk of gedeeltelijk.
89 In dit verband moet worden gepreciseerd dat indien een staat de naleving van zijn bekendgemaakte nationale, regionale of plaatselijke exploitatievoorschriften met betrekking tot met name de bescherming van het milieu eist om de uitoefening van de vervoersrechten in de zin van verordening nr. 2408/92 toe te staan, dit niet gelijk staat met het stellen van een voorwaarde in de zin van artikel 9, lid 1, van deze verordening voor de uitoefening van deze rechten. In dat geval zou artikel 8, lid 2, van deze verordening volkomen irrelevant zijn. De in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92 bedoelde voorwaarden zijn eerder voorwaarden die de uitoefening van de vervoersrechten afhankelijk stellen van andere omstandigheden dan de eenvoudige naleving van de bekendgemaakte nationale, regionale of plaatselijke voorschriften. Aldus is het vereiste van bewijs van de commerciële haalbaarheid van een voorgestelde nieuwe luchtroute of van het niet-bestaan van andere toereikende vervoerwijzen voor diezelfde route een voorbeeld van voorwaarden die onder de toepassing van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92 kunnen vallen.
90 Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de betrokken Duitse maatregelen binnen de werkingssfeer van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2408/92 vielen.
91 Derhalve is dit middel ongegrond en moet het worden afgewezen.
Derde middel: schending van het beginsel van gelijke behandeling, het evenredigheidsbeginsel en de vrijheid van dienstverrichting in de luchtvervoerssector, en van de in artikel 17 van de overeenkomst neergelegde verplichting tot loyale samenwerking
Argumenten van partijen
92 Ten eerste verwijt de Zwitserse Bondsstaat de Commissie dat zij het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden. In dit verband stelt hij in de eerste plaats dat de Commissie in punt 40 van de considerans van de bestreden beschikking ten onrechte heeft geoordeeld dat een hypothetische discriminatie ten nadele van de luchthaven van Zürich of van de omwonenden ervan buiten de werkingssfeer van de overeenkomst valt. De belangen van de luchthaven van Zürich en de omwonenden ervan zijn volgens de Zwitserse Bondsstaat „aangelegenheden die rechtstreeks verband houden met” het luchtvervoer en vallen aldus binnen de werkingssfeer van de overeenkomst ingevolge artikel 2 ervan. Voorts beperkt de rol van de Commissie bij de tenuitvoerlegging van de overeenkomst zich niet tot de uitoefening van de bevoegdheden die voortvloeien uit artikel 18, lid 2, van de overeenkomst. Lid 1 van dit artikel bepaalt immers dat de Commissie verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van deze overeenkomst op het grondgebied van de Gemeenschap.
93 De Zwitserse Bondsstaat stelt voorts dat voor het vaststellen op grond van verordening nr. 2408/92 van een maatregel om de toegang tot de luchtvervoersmarkt te waarborgen, niet alleen rekening moet worden gehouden met de belangen van de luchtvaartmaatschappijen, maar ook met de rechten en belangen van andere door deze maatregel getroffen groepen. Het feit dat de Commissie zelf ter rechtvaardiging van de litigieuze Duitse maatregelen verwijst naar de belangen van de toeristische sector van de Duitse regio vlakbij de luchthaven van Zürich bevestigt deze zienswijze.
94 Volgens de Zwitserse Bondsstaat volgt daaruit dat de Commissie de litigieuze Duitse maatregelen inzake de luchthaven van Zürich had moeten vergelijken met de maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland inzake haar eigen luchthavens, in het bijzonder die van München en Frankfurt am Main, te meer daar de vrije toegang tot een luchthaven een onontbeerlijke voorwaarde vormt voor de uitoefening door de luchtvaartmaatschappijen van hun vervoersrechten.
95 Een dergelijke vergelijking zou aantonen dat de door de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot de luchthaven van Zürich genomen maatregelen veel meer beperkend waren dan de maatregelen met betrekking tot de Duitse luchthavens, met name die van München en Frankfurt am Main. De vaststelling van soortgelijke maatregelen voor de Duitse luchthavens is immers door het Duitse recht verboden.
96 Ten tweede betwist de Zwitserse Bondsstaat het besluit van de bestreden beschikking dat de betrokken Duitse maatregelen niet tot een indirecte discriminatie ten nadele van de Zwitserse luchtvaartmaatschappij Swiss leiden. In dat verband betoogt hij dat de betrokken Duitse maatregelen vooral onevenredig nadelige gevolgen hebben voor deze maatschappij, die zoals in de bestreden beschikking wordt erkend, de luchthaven van Zürich als hub voor haar stervormige netwerk gebruikt. Het feit dat geen enkele soortgelijke maatregel werd vastgesteld met betrekking tot de luchthavens van München en Frankfurt am Main, die de Duitse luchtvaartmaatschappij Lufthansa als hub voor haar eigen stervormige netwerk gebruikt, bevestigt het discriminerende karakter van de litigieuze maatregelen.
97 Ten derde komt de Zwitserse Bondsstaat op tegen de overweging van de bestreden beschikking (punt 42 van de considerans) dat de betrokken Duitse maatregelen tegen geluidshinder noodzakelijk zijn voor de bescherming van een belangrijke toeristische bestemming. Dienaangaande merkt hij op dat het enkele feit van zijn onderhandelingen met de Bondsrepubliek Duitsland nog niet bewijst dat de litigieuze maatregelen noodzakelijk waren vanuit juridisch oogpunt. De Zwitserse Bondsstaat heeft om politieke en niet om juridische redenen aan deze onderhandelingen deelgenomen.
98 Voorts heeft de Commissie niet nagegaan of de geluidshinder in het gebied in Duitsland waarop de litigieuze maatregelen betrekking hebben dermate ernstig was dat de vaststelling van deze maatregelen gerechtvaardigd was. De Zwitserse Bondsstaat betoogt dat hij tot staving van zijn klacht gedetailleerde berekeningen van het Zwitserse materiaalbeproevings- en onderzoekslaboratorium (EMPA) had overgelegd die het tegendeel bewijzen. In de klacht beklemtoont hij ook dat de meeste vluchten boven het gebied waarop de betrokken Duitse maatregelen betrekking hebben, met een verlaagd motortoerental landen waardoor de geluidshinder wordt beperkt. Bovendien doorkruisen deze vluchten het betrokken gebied op vrij grote hoogte. Het laatste stadium van het aanvliegen van de landingsbaan begint pas boven de Rijngrens tussen Duitsland en Zwitserland, op een hoogte van ongeveer 800 meter.
99 Voorts wordt in de bestreden beschikking voorbijgegaan aan het feit dat de geluidshinder op het Duitse grondgebied waarop de betrokken maatregelen betrekking hebben al lager is dan de Zwitserse grenswaarden, die strikter zijn dan de overeenkomstige Duitse waarden. Bovendien zijn bepaalde door de betrokken Duitse maatregelen opgelegde minimumvlieghoogten geenszins gerechtvaardigd om redenen van bescherming tegen geluidshinder, aangezien vluchten op veel lagere vlieghoogten geen geluidshinder veroorzaken.
100 De Zwitserse Bondsstaat voegt hieraan toe dat de Commissie zich bij de beoordeling van de betrokken Duitse maatregelen had moeten baseren op richtlijn 2002/30. In deze richtlijn wordt niet alleen naar verordening nr. 2408/92 verwezen, maar zij weerspiegelt een politieke consensus over een evenwichtige aanpak van het beheer van de geluidshinder van vliegtuigen.
101 De Zwitserse Bondsstaat komt dienaangaande op tegen de in overweging 53 van de bestreden beschikking genoemde redenen om richtlijn 2002/30 niet in de beschouwing te betrekken. Het Gemengd Comité heeft op 3 december 2003 het beginselbesluit vastgesteld om deze richtlijn in bijlage bij de overeenkomst op te nemen. Stellig moet richtlijn 2002/30 nog in nationaal recht worden omgezet. Krachtens de in artikel 17 van de overeenkomst neergelegde verplichting tot loyale samenwerking had de Commissie als vertegenwoordiger van de Gemeenschap evenwel rekening moeten houden met deze richtlijn, die volgens punt 7 van de considerans voorrang geeft aan geluidsreducerende maatregelen die maximale milieubaten opleveren op een zoveel mogelijk kosteneffectieve wijze. Dit geldt evenwel niet voor de betrokken Duitse maatregelen, waardoor zeer hoge kosten kunnen ontstaan en die bovendien leiden tot een verslechtering van de milieusituatie in de Zwitserse gebieden rond de luchthaven van Zürich, terwijl zij slechts een minieme verbetering van de situatie in het Duitse grensgebied tot gevolg hebben.
102 Evenmin kan de overweging van de bestreden beschikking worden aanvaard dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2002/30 de lidstaten slechts een evenwichtige aanpak oplegt voor de geluidsproblematiek van luchthavens op hun eigen grondgebied. Volgens de Zwitserse Bondsstaat is het vanuit een oogpunt van Europees recht gerechtvaardigd om van een lidstaat te verlangen dat hij dezelfde aanpak volgt wanneer hij maatregelen neemt met betrekking tot een luchthaven in een andere lidstaat.
103 De Zwitserse Bondsstaat voegt hieraan toe dat de overweging van de bestreden beschikking dat het gebied waarop de litigieuze Duitse maatregelen betrekking hebben een belangrijke toeristische bestemming is, te algemeen is. In werkelijkheid worden slechts enkele Duitse grensgemeenten overvlogen door vluchten van of naar de luchthaven van Zürich en dan nog op een aanzienlijke hoogte. Bovendien profiteert de Duitse toeristische sector in de betrokken regio aanzienlijk van de nabijheid van de luchthaven van Zürich. Voorts hebben de betrokken Duitse maatregelen veel ernstigere gevolgen voor verschillende Zwitserse gemeenten die zich in de nabijheid van de luchthaven van Zürich bevinden en waarvan sommige een aanzienlijk aantal inwoners hebben.
104 In de tweede plaats betwist de Zwitserse Bondsstaat de in de bestreden beschikking (overweging 43) getrokken conclusie dat de betrokken Duitse maatregelen niet onevenredig zijn. De Zwitserse Bondsstaat betoogt in dat verband dat de Commissie, hoewel zij stelt dat de Bondsrepubliek Duitsland geen minder vergaande maatregel kan aannemen, in strijd met de verplichting tot een toereikende motivering nalaat aan te tonen welke andere maatregelen zij heeft onderzocht.
105 Voorts voert de Zwitserse Bondsstaat aan dat er andere maatregelen bestaan dan de betrokken Duitse maatregelen, waaronder met name het opleggen van een geluidsbeperking voor vluchten boven het betrokken Duitse grondgebied gedurende bepaalde uren. Een dergelijke geluidsbeperking gedurende de nachtelijke uren werd vanaf de zomer van 2002 opgelegd voor de luchthaven van Frankfurt am Main.
106 De overweging van de bestreden beschikking dat de Bondsrepubliek Duitsland geen enkel gezag heeft over de luchthaven van Zürich is daarbij van geen belang. De Bondsrepubliek Duitsland poogt met de litigieuze maatregelen immers de luchthaven een reorganisatie van haar operationele systeem op te leggen, wat betekent dat zij zich een dergelijk gezag juist aanmatigt. De vaststelling dat de Zwitserse Bondsstaat de afgelopen 20 jaar heeft nagelaten de noodzakelijke maatregelen te treffen, is irrelevant én onjuist. In werkelijkheid heeft de Zwitserse Bondsstaat Duitse gemeenten en hun bewoners steeds laten deelnemen aan onderzoeken met betrekking tot de wijziging van de concessievoorwaarden van de luchthaven.
107 Overigens minimaliseert de bestreden beschikking ten onrechte het effect van de betrokken Duitse maatregelen op de capaciteit van de luchthaven van Zürich. De bestreden beschikking houdt er geen rekening mee dat om belangrijke redenen die verband houden met de ligging van de luchthaven de vliegtuigen vanuit het noorden moeten landen. Aangezien dit niet meer mogelijk is tijdens de toepassingsperiode van de betrokken Duitse maatregelen, wordt de capaciteit van de luchthaven hierdoor aanzienlijk verminderd, zodat er altijd knelpunten zijn die in de weg staan aan de vlotte doorstroming van het luchtverkeer voor de landingen gepland tussen 6.00 uur en 6.30 uur ’s morgens, na 21.00 uur en vanaf 8.30 uur op feestdagen.
108 Voorts houdt de bestreden beschikking wat de opstijg- en landingscapaciteit van de luchthaven van Zürich betreft ten onrechte rekening met de maximumcapaciteit, die slechts theoretisch is. Volgens de Zwitserse Bondsstaat had de bestreden beschikking rekening moeten houden met de te verwachten capaciteit, die altijd lager is dan de theoretische capaciteit. Indien met deze capaciteit rekening werd gehouden voor het opstijgen, zou kunnen worden vastgesteld dat tussen 7.00 uur en 8.00 uur en tussen 20.00 uur en 21.00 uur aan het einde van de week meer starts worden gepland dan de door de toepassing van de betrokken Duitse maatregelen beperkte capaciteit van de luchthaven van Zürich mogelijk maakt.
109 In de bestreden beschikking is ten onrechte vastgesteld dat de installatie van nieuwe landingssystemen de capaciteit van de luchthaven van Zürich zou verhogen. Deze installatie maakt het enkel mogelijk de gewijzigde naderingsprocedures toe te passen, ook bij slecht zicht, maar heeft niet echt gevolgen voor de exploitatiecapaciteit van de luchthaven. De Zwitserse Bondsstaat betoogt dat de vaststelling in de bestreden beschikking (punt 47 van de considerans) dat er in de uren vóór en na de toepassingsperiode van de betrokken Duitse maatregelen een aanzienlijke reservecapaciteit is, voorbij gaat aan de op de luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven rustende verplichtingen om de opeenvolging van de landings- en vertrekgolven te optimaliseren, die belet dat de vluchten tot de uren vóór of na de spits worden uitgesteld.
110 De Zwitserse Bondsstaat voegt eraan toe dat de bestreden beschikking bij de beoordeling van de situatie inzake capaciteit ten onrechte enkel is uitgegaan van de vluchtindeling van de luchtvaartmaatschappij Swiss. Bij deze benadering wordt eraan voorbijgegaan dat de betrokken Duitse maatregelen de luchthaven van Zürich een veel minder succesvolle exploitatiewijze opleggen, die negatieve praktische gevolgen heeft voor het vermogen van de luchthaven om het hoofd te bieden aan uitzonderlijke omstandigheden, zoals ongunstige weersomstandigheden of het begin van vakanties, en meer in het algemeen aan de verwachte toekomstige toename van het luchtverkeer.
111 In de derde plaats verwijt de Zwitserse Bondsstaat de Commissie blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door er geen rekening mee te hebben gehouden dat de negatieve gevolgen van de betrokken Duitse maatregelen voor de luchthaven van Zürich en voor de luchtvaartmaatschappij Swiss een beperking van de vrijheid van dienstverrichting in de luchtvervoerssector vormen.
112 De Zwitserse Bondsstaat betwist dienaangaande de in punt 35, sub b, van de considerans van de bestreden beschikking uiteengezette zienswijze van de Commissie dat de Zwitserse Bondsstaat niet deelneemt aan de interne markt voor luchtdiensten en dat „de overeenkomst momenteel uitsluitend [voorziet] in een uitwisseling van verkeersrechten” tussen Zwitserland en de Gemeenschap. Deze stelling is in tegenspraak met de bij de Zwitserse Bondsstaat gewekte indruk tijdens de onderhandelingen die tot de sluiting van de overeenkomst hebben geleid. Zij gaat er tevens aan voorbij dat de overeenkomst dezelfde doelstellingen heeft als het EG-Verdrag en de EER‑overeenkomst. Voorts geeft verordening nr. 2408/92 blijkens het in punt 33 hierboven aangehaalde arrest Malpensa definitief uitvoering aan de vrijheid van dienstverrichting in de luchtvervoerssector.
113 In dit verband betwist de Zwitserse Bondsstaat de in hetzelfde punt 35, sub b, van de considerans van de bestreden beschikking uiteengezette zienswijze van de Commissie dat het in punt 33 hierboven aangehaalde arrest Malpensa buiten beschouwing dient te blijven aangezien het van latere datum is dan de overeenkomst, niet aan de Zwitserse Bondsstaat werd meegedeeld, en evenmin door het Gemengd Comité werd onderzocht zoals bepaald in artikel 1, lid 2, van de overeenkomst. Volgens de Zwitserse Bondsstaat sluit de niet-mededeling van dit arrest niet uit dat hiermee rekening wordt gehouden, te meer daar het gaat om een verzuim van de Commissie zelf. De bestreden beschikking is op dit punt overigens tegenstrijdig, aangezien zij enerzijds verwijst naar het in punt 33 hierboven aangehaalde arrest Malpensa tot staving van de zienswijze dat het evenredigheidsbeginsel slechts in samenhang met de vrijheid van dienstverrichting ten uitvoer kan worden gelegd, en anderzijds stelt dat dit arrest buiten beschouwing dient te blijven.
114 Ten slotte herinnert de Zwitserse Bondsstaat eraan dat hij in zijn bij de bestreden beschikking afgewezen klacht de Bondsrepubliek Duitsland schending van de in artikel 17 van de overeenkomst neergelegde verplichting tot loyale samenwerking had verweten. Deze verplichting heeft dezelfde draagwijdte als die van artikel 10 EG en ook de rechtspraak ter zake van dit artikel is relevant. Door te weigeren in de bestreden beschikking rekening te houden met deze verplichting van de Bondsrepubliek Duitsland, heeft de Commissie het beginsel van goede trouw geschonden.
115 De omstandigheid dat alleen de Gemeenschap partij is bij de overeenkomst belet niet dat zij ook gevolgen heeft met betrekking tot de Bondsrepubliek Duitsland. Deze laatste is immers krachtens artikel 300, lid 7, EG door de overeenkomst verbonden en dient volgens de rechtspraak de inachtneming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen te garanderen.
116 Het feit dat de op 18 oktober 2001 ondertekende overeenkomst tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Zwitserse Bondsstaat niet werd geratificeerd, kan niet de vaststelling van de litigieuze Duitse maatregelen rechtvaardigen. De betrokken overeenkomst is immers niet het resultaat van vrije onderhandelingen, maar van de door de Bondsrepubliek Duitsland op de Zwitserse Bondsstaat uitgeoefende druk. De betrokken Duitse maatregelen gaan overigens niet alleen verder dan het vastgestelde in die bilaterale overeenkomst, maar gaan ook verder dan de unilaterale maatregelen die de Bondsrepubliek Duitsland dreigde te nemen bij mislukking van de onderhandelingen met de Zwitserse Bondsstaat. Bovendien heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Zwitserse Bondsstaat niet de nodige tijd gegeven om zich aan de nieuwe Duitse bepalingen aan te passen.
117 De Commissie, ondersteund door de interveniënten, betwist de argumenten van de Zwitserse Bondsstaat.
Beoordeling door het Gerecht
– Niet-inaanmerkingneming door de Commissie van de rechten van de exploitant van de luchthaven van Zürich en van de omwonenden van de luchthaven
118 De Zwitserse Bondsstaat verwijt de Commissie dat zij bij het onderzoek van de litigieuze Duitse maatregelen krachtens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 geen rekening heeft gehouden met de rechten van de exploitant van de luchthaven van Zürich en van de aan vliegtuiglawaai blootgestelde omwonenden van deze luchthaven.
119 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 door de betrokken lidstaat of lidstaten aan communautaire luchtvaartmaatschappijen wordt toegestaan om vervoersrechten, in de zin van artikel 2, sub f, van deze verordening, op routes in de Gemeenschap uit te oefenen.
120 Zoals de veertiende overweging van de considerans van verordening nr. 2408/92 bepaalt, moeten de vervoersrechten evenwel „worden uitgeoefend in overeenstemming met de exploitatievoorschriften met betrekking tot de veiligheid, de bescherming van het milieu en de voorwaarden voor de toegang tot luchthavens, en [moeten] zij zonder discriminatie [...] worden behandeld”.
121 Aldus heeft de wetgever in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 2408/92 bepaald dat de uitoefening van vervoersrechten onderworpen was aan de communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften met betrekking tot de veiligheid, de bescherming van het milieu en de toewijzing van „slots” en heeft hij de Commissie toegestaan om de toepassing van met name lid 2 te onderzoeken krachtens lid 3 van hetzelfde artikel en te beslissen of de betrokken lidstaat de onderzochte maatregel mocht blijven toepassen.
122 Uit de voorgaande bepalingen en overwegingen volgt dat, zoals de Commissie in wezen in punt 40 van de considerans van de bestreden beschikking stelt, het onderzoek van een maatregel krachtens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 betrekking heeft op de gevolgen hiervan voor de uitoefening van vervoersrechten op routes in de Gemeenschap. Bij dit onderzoek mag daarentegen geen rekening worden gehouden met de eventuele rechten van de luchthavenexploitanten of omwonenden van deze luchthavens.
123 Derhalve heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door bij het onderzoek van de litigieuze Duitse maatregelen krachtens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 geen rekening te houden met de eventuele rechten van de exploitant van de luchthaven van Zürich en van de aan vliegtuiglawaai blootgestelde omwonenden van deze luchthaven.
124 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de overige argumenten van de Zwitserse Bondsstaat.
125 Wat ten eerste het argument van de Zwitserse Bondsstaat betreft dat is ontleend aan artikel 2 van de overeenkomst, zij eraan herinnerd dat krachtens dit artikel de bepalingen van met name de bijlage bij de overeenkomst van toepassing zijn voor zover zij betrekking hebben op het luchtvervoer of op aangelegenheden die rechtstreeks verband houden met het luchtvervoer.
126 Uit de formulering ervan, en meer bepaald uit de daar gebruikte bewoordingen „voor zover zij betrekking hebben op”, blijkt dat artikel 2 van de overeenkomst de werkingssfeer van de bepalingen van de bijlage bij de overeenkomst aldus omschrijft dat deze bepalingen niet van toepassing zijn op gevallen die noch betrekking hebben op het luchtvervoer noch op aangelegenheden die rechtstreeks verband houden met het luchtvervoer. Bijgevolg heeft dit artikel noch tot doel noch tot gevolg de toepassing van de betrokken bepalingen uit te breiden tot situaties die niet onder de werkingssfeer van deze bepalingen vallen.
127 De enige uitbreiding van de werkingssfeer van verordening nr. 2408/92 in het kader van de overeenkomst is het gevolg van de gelijkstelling krachtens de bijlage bij de overeenkomst van de Zwitserse Bondsstaat en de luchtvaartmaatschappijen waarvan het merendeel van de activiteiten daar plaatsvindt met de lidstaten van de Gemeenschap en de communautaire luchtvaartmaatschappijen.
128 Onder voorbehoud van deze uitbreiding van de werkingssfeer ervan, is verordening nr. 2408/92 in het kader van de overeenkomst niet van toepassing op situaties die in communautair verband niet binnen de werkingssfeer ervan vallen.
129 Hieruit volgt dat zelfs al zouden de rechten van de luchthavenexploitanten of van de omwonenden van deze luchthavens aangelegenheden zijn die rechtstreeks verband houden met het luchtvervoer, zoals de Zwitserse Bondsstaat stelt, artikel 2 noch enige andere bepaling van de overeenkomst de Commissie de mogelijkheid laten met deze rechten rekening te houden bij de toepassing van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 in het kader van de overeenkomst.
130 Ten tweede faalt ook het aan artikel 18, lid 1, van de overeenkomst ontleende middel van de Zwitserse Bondsstaat.
131 Dit artikel bepaalt immers enkel dat de Gemeenschap als overeenkomstsluitende partij bij de overeenkomst verantwoordelijk is voor de goede tenuitvoerlegging van de overeenkomst op haar grondgebied, dat ook het Duitse grondgebied omvat. Het verleent de Commissie dus geen bijkomende bevoegdheid waarin niet is voorzien door de verordeningen en richtlijnen als vermeld in de bijlage bij de overeenkomst of, in voorkomend geval, door een andere bepaling van gemeenschapsrecht.
132 Artikel 18, lid 1, van de overeenkomst is in casu dus irrelevant.
– Schending van het gelijkheidsbeginsel
133 De Zwitserse Bondsstaat verwijt de Commissie dat zij in de bestreden beschikking het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden.
134 Het aan schending van het beginsel van gelijke behandeling ten opzichte van de Zwitserse omwonenden van de luchthaven van Zürich en de exploitant ontleende betoog van de Zwitserse Bondsstaat moet meteen worden afgewezen. Zoals gezegd in punt 127 hierboven, was de Commissie niet verplicht om bij het onderzoek van de litigieuze Duitse maatregelen rekening te houden met dergelijke belangen.
135 Aangaande het betoog van de Zwitserse Bondsstaat inzake een gestelde discriminatie ten nadele van de Zwitserse luchtvaartmaatschappijen, waaronder Swiss, moet eraan worden herinnerd dat, gelet op artikel 3 van de overeenkomst, de bestreden beschikking in punt 35, sub a, van de considerans terecht heeft overwogen dat het discriminatieverbod „duidelijk van toepassing” is bij het onderzoek van een maatregel krachtens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2408/92 in het kader van de overeenkomst en dat de litigieuze Duitse maatregelen bijgevolg uit dat oogpunt moeten worden onderzocht.
136 In het kader van dat onderzoek heeft de Commissie om te beginnen op goede gronden vastgesteld dat de betrokken Duitse maatregelen geen onderscheid maakten tussen luchtvaartmaatschappijen naargelang van hun nationaliteit of identiteit (punt 36 van de considerans van de bestreden beschikking). Dit wordt door de Zwitserse Bondsstaat niet betwist.
137 De Commissie heeft in de punten 37 tot en met 39 van de considerans van de bestreden beschikking eveneens onderzocht of er sprake was van indirecte discriminatie ten nadele van de Zwitserse luchtvaartmaatschappijen. In dit verband heeft zij in punt 38 van de considerans erkend dat de praktijk van stervormige netwerken gangbaar was geworden onder luchtvaartmaatschappijen. Deze netwerken hebben hubluchthavens als uitgangspunt, die bijna altijd gesitueerd zijn in de staat waar de betrokken luchtvaartmaatschappijen zijn gevestigd. De hubluchthavens fungeren in het stervormige netwerk van de betrokken luchtvaartmaatschappij als hub en stellen de betrokken luchtvaartmaatschappij in staat voor alle luchthavens die vanuit de hubluchthaven worden bediend indirecte vluchten met tussenstop in de hubluchthaven aan te bieden. Deze luchtvaartmaatschappij zou op deze manier in staat zijn haar vluchtnetwerk uit te breiden zonder de voor de totstandbrenging van directe verbindingen vereiste investeringen te moeten doen.
138 De Commissie heeft in hetzelfde punt van de considerans van de bestreden beschikking eveneens erkend dat luchtvaartmaatschappijen die een luchthaven als hub voor hun stervormige netwerk gebruiken hierdoor een zeer groot aandeel hebben in het verkeer van of naar deze luchthaven en dat als gevolg daarvan iedere beperking van de exploitatie van deze luchthaven voor hen veel grotere gevolgen heeft dan voor hun concurrenten. Volgens de Commissie levert dit verschil in behandeling op zichzelf echter geen discriminatie op, omdat anders iedere beperking automatisch als discriminerend zou moeten worden aangemerkt en de lidstaten geen exploitatievoorschriften in de zin van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 2408/92 zouden kunnen opleggen.
139 Volgens de Commissie (punt 39 van de considerans van de bestreden beschikking) kunnen de litigieuze Duitse maatregelen slechts een indirecte discriminatie inhouden indien zij alleen of overwegend op de door de Zwitserse luchtvaartmaatschappijen uitgevoerde vluchten van invloed zijn. Naar het oordeel van de Commissie was dat niet het geval, aangezien de gevolgen van deze maatregelen voor Zwitserse en communautaire luchtvaartmaatschappijen exact evenredig zijn met het aantal door hen uitgevoerde vluchten tussen Zwitserland en de Gemeenschap.
140 Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak inzake het verbod om binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht te discrimineren op grond van nationaliteit, dat de regels inzake gelijke behandeling van eigen onderdanen en onderdanen van andere lidstaten niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit of, wat vennootschappen betreft, de plaats van de zetel verbieden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden (arresten Hof van 13 juli 1993, Commerzbank, C‑330/91, Jurispr. blz. I‑4017, punt 14; 19 maart 2002, Commissie/Italië, C‑224/00, Jurispr. blz. I‑2965, punt 15, en 27 oktober 2009, ČEZ, C‑115/08, Jurispr. blz. I‑10265, punt 92).
141 Gelet op artikel 1, lid 2, van de overeenkomst is die rechtspraak ook relevant voor de toepassing van verordening nr. 2408/92 in het kader van de overeenkomst, aangezien artikel 3 van deze verordening in wezen identiek is met artikel 12, eerste alinea, EG.
142 In casu merkt de Zwitserse Bondsstaat in hoofdzaak op dat de Bondsrepubliek Duitsland de luchthaven van Zürich, en dus de luchtvaartmaatschappij Swiss die deze als hub voor haar stervormige netwerk gebruikt, anders behandelt dan de Duitse luchthavens, met name die van München en Frankfurt am Main, die de Duitse luchtvaartmaatschappij Lufthansa als hub voor haar stervormige netwerk gebruikt.
143 Stellig is dit verschil in behandeling, gesteld dat het bewezen is, niet rechtstreeks op de nationaliteit of op de zetel van de betrokken luchtvaartmaatschappijen gebaseerd. Het kan in de praktijk echter tot hetzelfde resultaat leiden, aangezien zoals uit de bestreden beschikking blijkt de Zwitserse luchtvaartmaatschappijen, waaronder Swiss, de luchthavens in Zwitserland, met name die van Zürich, doorgaans als hub voor hun stervormige netwerk gebruiken, en derhalve de eventuele beperkingen van de vluchten van of naar deze luchthaven deze luchtvaartmaatschappijen veel zwaarder treffen dan luchtvaartmaatschappijen die een andere luchthaven als hub voor hun stervormige netwerk gebruiken.
144 Gelet op de in punt 140 hierboven aangehaalde rechtspraak zijn de overwegingen in de punten 38 en 39 van de considerans van de bestreden beschikking op zich niet voldoende om het eventuele discriminerende karakter van de litigieuze Duitse maatregelen ten opzichte van de Zwitserse luchtvaartmaatschappijen, waaronder met name Swiss, uit te sluiten.
145 In dit verband zij evenwel in herinnering gebracht dat volgens diezelfde rechtspraak de vaststelling dat een maatregel tot hetzelfde resultaat leidt als een discriminatie op grond van nationaliteit niet voldoende is om te concluderen dat zij onverenigbaar is met artikel 12 EG, of in casu met artikel 3 van de overeenkomst. Voorts moet worden onderzocht of deze maatregel rechtvaardiging vindt in objectieve omstandigheden en of zij in verhouding staat tot het nagestreefde doel. Enkel als dat niet het geval is, moet de betrokken maatregel worden geacht verboden te zijn door artikel 12 EG, of in casu door artikel 3 van de overeenkomst (zie in die zin arresten Commissie/Italië, punt 140 supra, punt 20, en ČEZ, punt 140 supra, punt 108, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
146 Wat in casu in de eerste plaats het bestaan van een eventuele objectieve rechtvaardiging voor de vaststelling van de litigieuze maatregelen enkel ten aanzien van de luchthaven van Zürich betreft, zij eraan herinnerd dat volgens punt 42 van de considerans van de bestreden beschikking „het Duitse gebied dat door vliegtuigen die Zürich naderen wordt overvlogen een belangrijke toeristische bestemming [is] en als zodanig bijzonder kwetsbaar voor lawaai”.
147 De Zwitserse Bondsstaat betwist deze bewering, stellende dat het aantal inwoners dat kan worden getroffen door de vliegtuiggeluidshinder in het betrokken gebied niet zeer groot is. Zelfs als dit het geval zou zijn, doet dit feit echter geenszins afbreuk aan het toeristische karakter van het betrokken Duitse gebied.
148 Hetzelfde geldt voor het argument van de Zwitserse Bondsstaat dat de Duitse toeristische sector van de regio vlakbij de luchthaven van Zürich een aanzienlijk voordeel haalt uit deze luchthaven.
149 Ten slotte bevestigt dit argument het toeristische karakter van het gebied van het Duitse grondgebied waarop de betrokken maatregelen van toepassing zijn. Voor het overige volstaat het op te merken dat de Bondsrepubliek Duitsland gerechtigd is de maatregelen te nemen die zij nodig acht voor de vermindering van de geluidshinder.
150 Vastgesteld moet dus worden dat de nabijheid van de luchthaven van Zürich bij een in punt 42 van de considerans van de bestreden beschikking bedoeld toeristisch gebied, die niet ter discussie wordt gesteld door het betoog van de Zwitserse Bondsstaat, een objectieve omstandigheid is in de zin van de in punt 145 hierboven aangehaalde rechtspraak, die een rechtvaardiging vormt voor de vaststelling van de litigieuze Duitse maatregelen enkel ten aanzien van de luchthaven van Zürich.
151 Noch uit de stukken, noch uit de door de Zwitserse Bondsstaat aangevoerde argumenten blijkt immers dat de luchthavens van München en Frankfurt am Main eveneens in de buurt van belangrijke toeristische gebieden liggen.
152 Tevens dient te worden opgemerkt dat de Bondsrepubliek Duitsland, anders dan het geval is voor de luchthavens van München en Frankfurt am Main, geen enkel gezag over de luchthaven van Zürich heeft en met het oog op de vermindering van de geluidshinder boven het Duitse grondgebied deze luchthaven geen enkele wijziging van haar gebruikswijze kan opleggen. Dit in punt 43 van de considerans van de bestreden beschikking genoemde verschil is een tweede objectieve omstandigheid die een rechtvaardiging kan vormen voor de vaststelling van de litigieuze maatregelen enkel ten aanzien van de luchthaven van Zürich.
153 Uit bovenstaande overwegingen volgt dat er, zoals blijkt uit de bestreden beschikking, in casu objectieve omstandigheden in de zin van de in punt 145 hierboven aangehaalde rechtspraak zijn, die een rechtvaardiging vormen voor de vaststelling van de litigieuze Duitse maatregelen.
154 In de tweede plaats moet volgens diezelfde rechtspraak worden onderzocht of deze maatregelen in verhouding staan tot het nagestreefde doel, te weten de vermindering van de vliegtuiggeluidshinder in het deel van het Duitse grondgebied waar zij van toepassing zijn. De Commissie heeft deze kwestie onderzocht in de punten 41 tot en met 49 van de considerans van de bestreden beschikking en is tot de conclusie gekomen dat dit daadwerkelijk het geval was.
155 Deze conclusie wordt betwist door de Zwitserse Bondsstaat, die om te beginnen stelt dat het niveau van vliegtuiggeluidshinder in het gebied waarop de betrokken Duitse maatregelen van toepassing zijn geen rechtvaardiging vormt voor de vaststelling van deze maatregelen.
156 Het verslag van het EMPA waarop de Zwitserse Bondsstaat zich voor dit gedeelte van zijn betoog beroept (zie punt 98 supra), toont echter geenszins aan dat de geluidshinder geen probleem vormt in de Duitse regio vlakbij de luchthaven van Zürich. Uit dit verslag blijkt daarentegen dat het niveau van vliegtuiggeluidshinder in diezelfde regio kan variëren van 45 dB voor punten die relatief ver van de luchthaven liggen tot 70 dB voor de dichtstbijgelegen punten. Deze geluidsniveaus kunnen werkelijk een probleem vormen in een toeristisch gebied, vooral gedurende de nachtelijke uren en weekeinden, tijdens dewelke de betrokken Duitse maatregelen van toepassing zijn.
157 Betreffende het argument van de Zwitserse Bondsstaat dat de vliegtuiggeluidshinder in het relevante gebied van het Duitse grondgebied niet hoger is dan de grenswaarden, werd in de bestreden beschikking in punt 42 van de considerans terecht benadrukt dat deze grenswaarden de hoogste nog aanvaardbare waarden aangeven en niet de comfortniveaus, en dat de lidstaten bijgevolg maatregelen mogen nemen die de geluidsniveaus tot beneden deze grenswaarden verlagen, vooral wanneer het zoals in casu om een toeristisch gebied gaat.
158 Het argument van de Zwitserse Bondsstaat dat bepaalde door de betrokken Duitse maatregelen opgelegde minimumvlieghoogten te hoog zijn en de vaststelling van lagere hoogten de geluidshinder in het relevante Duitse gebied niet zou doen toenemen, moet worden afgewezen, aangezien de Zwitserse Bondsstaat de lagere hoogten die hadden kunnen worden opgelegd niet heeft gepreciseerd, en ook niet heeft gesteld dat deze verlaging van de minimumvlieghoogten een positieve invloed zou hebben op de opstijg- en landingscapaciteit van de luchthaven van Zürich.
159 Ook het aan richtlijn 2002/30 ontleende argument van de Zwitserse Bondsstaat kan niet slagen. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Zwitserse Bondsstaat niet heeft gepreciseerd welke bepalingen van deze richtlijn in casu hadden moeten worden toegepast en ook niet wat het resultaat van hun toepassing zou zijn. Opgemerkt moet worden dat richtlijn 2002/30 geen verplicht toe te stane geluidsniveaus vaststelt, en ook niet verbiedt om maatregelen te treffen zoals die welke de Bondsrepubliek Duitsland in casu heeft getroffen.
160 Zoals in punt 53 van de considerans van de bestreden beschikking terecht wordt opgemerkt, verplicht artikel 4 van richtlijn 2002/30 de lidstaten daarenboven alleen tot een „evenwichtige aanpak” wanneer zij de geluidsproblematiek van luchthavens op hun eigen grondgebied regelen.
161 In dit verband faalt het argument van de Zwitserse Bondsstaat dat deze aanpak eveneens moet worden aangenomen wanneer de lidstaten de geluidsproblematiek van luchthavens buiten hun grondgebied aanpakken. Blijkens de definitie van „evenwichtige aanpak” in artikel 2, sub g, van richtlijn 2002/30 is het voor deze aanpak nodig „het te verwachten effect” van met name „maatregelen in de sfeer van ruimtelijke ordening, operationele procedures voor lawaaibestrijding en exploitatiebeperkingen” te bestuderen. Het gaat echter om maatregelen die een lidstaat alleen voor zijn eigen grondgebied kan opleggen.
162 Voorts stelt de Zwitserse Bondsstaat dat er minder bezwaarlijke maatregelen bestaan waardoor de Bondsrepubliek Duitsland de doelstelling van de litigieuze maatregelen kan verwezenlijken, te weten de vermindering van de vliegtuiggeluidshinder in het betrokken gedeelte van het Duitse grondgebied.
163 Dienaangaande moet meteen worden opgemerkt dat de conclusie van punt 49 van de considerans van de bestreden beschikking dat de Bondsrepubliek Duitsland niet over andere middelen beschikte om de gewenste lawaaivermindering te bewerkstelligen, in samenhang met punt 43 van de considerans van deze beschikking moet worden gelezen. De Commissie merkt in dit punt van de considerans in wezen op dat de andere middelen ter vermindering van het lawaai boven het Duitse grondgebied, waaronder met name een ander gebruik van de luchthaven van Zürich, tot de bevoegdheid van de Zwitserse autoriteiten behoren en niet door de Bondsrepubliek Duitsland konden worden vastgesteld.
164 Voor het Gerecht heeft de Zwitserse Bondsstaat slechts één alternatieve maatregel genoemd die erin bestaat een geluidscontingent vast te stellen. Deze maatregel brengt minder kosten mee, en zou de Bondsrepubliek Duitsland in staat stellen dezelfde doelstellingen als de litigieuze maatregelen te verwezenlijken, te weten de vliegtuiggeluidshinder in een deel van het Duitse grondgebied nabij Zwitserland te verminderen gedurende de nachtelijke uren en weekeinden.
165 Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Zwitserse Bondsstaat ter terechtzitting heeft betoogd dat hij reeds tijdens de administratieve procedure deze maatregel ter sprake had gebracht, echter zonder naar een bepaald dossierstuk te verwijzen ter ondersteuning van deze verklaring. De Commissie heeft daarentegen verklaard dat het idee van een geluidscontingent tijdens de administratieve procedure niet werd besproken. Voorts heeft het Gerecht geen verwijzing naar deze maatregel kunnen ontdekken in de klacht of in de opmerkingen van de Zwitserse Bondsstaat in antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar, die in het dossier zijn opgenomen.
166 Aangezien de verklaring van de Zwitserse Bondsstaat dat hij de vaststelling van een geluidscontingent als mogelijke alternatieve maatregel heeft genoemd op geen enkele wijze is gestaafd, kan de Commissie geen schending van de motiveringsplicht worden verweten omdat zij in de bestreden beschikking niet precies heeft uiteengezet waarom deze maatregel geen geschikt alternatief kan zijn voor de litigieuze Duitse maatregelen.
167 Aangaande de beoordeling van het argument van de Zwitserse Bondsstaat ontleend aan de mogelijke vaststelling van een geluidscontingent om dezelfde doelstellingen te verwezenlijken als die van de litigieuze maatregelen, moet worden opgemerkt dat de Commissie en de interveniënten ter terechtzitting hebben uitgelegd dat het geluidscontingent een maximale geluidswaarde is die niet mag worden overschreden door het gemiddelde geluidsvolume van alle vliegtuigen tezamen die gebruik maken van een bepaalde luchthaven. Dit gemiddelde geluidsvolume wordt berekend aan de hand van de tijdens een bepaalde periode, meestal op jaarbasis, vastgestelde geluidsniveaus.
168 Volgens de Commissie en de interveniënten volgt hieruit dat met de vaststelling van een geluidscontingent niet dezelfde doelstelling als de litigieuze Duitse maatregelen kan worden verwezenlijkt, te weten de vliegtuiggeluidshinder in een deel van het Duitse grondgebied te verminderen gedurende de nachtelijke uren en weekeinden, aangezien niet is uit te sluiten dat bij de berekening van het gemiddelde geluidsvolume voor de controle op de naleving van het ingestelde geluidscontingent het eventuele gedurende de nachtelijke uren of weekeinden vastgestelde overmatige geluidsvolume wordt gecompenseerd door op andere uren of dagen vastgestelde lagere waarden.
169 De Zwitserse Bondsstaat heeft ter terechtzitting geantwoord dat niets in de weg staat aan de vaststelling van een geluidscontingent voor bepaalde uren of dagen, in casu de nachtelijke uren en weekeinden.
170 Dit betoog kan echter niet slagen.
171 In de eerste plaats heeft de Zwitserse Bondsstaat geen enkel in de praktijk op bevredigende wijze werkend precedent genoemd voor een geluidscontingent dat alleen wordt vastgesteld voor bepaalde uren van de dag of voor bepaalde dagen van de week.
172 In de tweede plaats zij erop gewezen dat de vaststelling van een geluidscontingent alleen voor de nacht en het weekend niet noodzakelijkerwijs een goedkopere maatregel is dan de betrokken Duitse maatregelen, te meer daar de Zwitserse Bondsstaat geenszins heeft gepreciseerd wat precies de waarde zou kunnen zijn van dit geluidscontingent.
173 Indien een zeer lage waarde werd vastgesteld voor dit contingent, zou deze maatregel in de praktijk immers tot hetzelfde resultaat leiden als de litigieuze Duitse maatregelen, met andere woorden zou zij beletten dat vliegtuigen van of naar de luchthaven van Zürich tijdens de toepassingsperiode ervan laag over het Duitse grondgebied vliegen.
174 In de derde plaats lijkt de controle van een geluidscontingent zoals voorgesteld door de Zwitserse Bondsstaat, anders dan de vaststelling van minimumvlieghoogten, waarvan de naleving gemakkelijk kan worden gecontroleerd door de bevoegde luchtverkeersleidingsinstanties, zeer moeilijk, en zelfs onmogelijk.
175 De Duitse autoriteiten kunnen er zich immers niet toe beperken dit contingent vast te stellen, maar moeten eveneens in een controleregeling voorzien met regelmatige metingen van het niveau van vliegtuiggeluidshinder op het betrokken Duitse grondgebied.
176 Aangezien de maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland slechts kunnen worden toegepast wanneer de vliegtuigen over het Duitse grondgebied vliegen, moet bij de meting van het niveau van geluidshinder bovendien een onderscheid worden gemaakt tussen lawaai van vliegtuigen die zich op het moment van de meting boven het Duitse grondgebied bevinden en lawaai van vliegtuigen die al de grens met Zwitserland hebben overgestoken. Dit onderscheid lijkt onmogelijk of althans zeer moeilijk.
177 In de vierde plaats ten slotte valt, gesteld dat het mogelijk is om de nodige metingen te verrichten voor de controle op de naleving van een geluidscontingent, moeilijk in te zien welke sancties de Bondsrepubliek Duitsland kan opleggen om de inachtneming van dit contingent te waarborgen.
178 Indien een vliegtuig de door de litigieuze Duitse maatregelen opgelegde minimumvlieghoogten niet naleeft, kunnen de luchtverkeersleidingsinstanties immers onmiddellijk optreden om de naleving ervan te verzekeren.
179 Aangezien de naleving van het geluidscontingent over een bepaalde periode, meestal één jaar, wordt gecontroleerd, wordt een eventuele overschrijding van het geluidscontingent daarentegen pas ex post facto vastgesteld en kan zij per definitie niet aan een bepaald vliegtuig of aan een bepaalde luchtvaartmaatschappij worden toegerekend. De Bondsrepubliek Duitsland kan de overtreder van het geluidscontingent dus geen sancties, zoals een boete, opleggen.
180 Dit geluidscontingent kan in werkelijkheid slechts worden nageleefd in samenwerking met de betrokken luchthaven, die de nodige wijzigingen van het opstijg‑ en landingsschema kan opleggen om de gemiddelde geluidshinder binnen de perken van het geluidscontingent te houden. Zoals de Commissie in punt 43 van de considerans van de bestreden beschikking terecht heeft opgemerkt, heeft de Bondsrepubliek Duitsland in casu echter geen enkel gezag over de luchthaven van Zürich en kan zij haar niet tot deze samenwerking dwingen.
181 Gelet op de voorgaande overwegingen dient te worden vastgesteld dat in de bestreden beschikking terecht is geconcludeerd dat het buiten kijf staat dat de litigieuze Duitse maatregelen evenredig zijn, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland niet over andere middelen beschikte om de gewenste lawaaivermindering te bewerkstelligen.
182 Ten slotte kan ook het betoog van de Zwitserse Bondsstaat dat de bestreden beschikking ten onrechte het effect van de Duitse maatregelen op de luchthaven van Zürich minimaliseert, niet slagen.
183 Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland, zoals hierboven is opgemerkt, om het doel te bereiken de geluidshinder te verminderen alleen de litigieuze maatregelen kon vaststellen, volstaat de eventuele vermindering van de capaciteit van de luchthaven van Zürich ten gevolge van deze maatregelen op zich nog niet om te concluderen dat deze maatregelen onevenredig zijn.
184 Slechts in geval van zeer ernstige nadelen voor de luchthaven van Zürich, zoals een aanzienlijke vermindering van haar capaciteit die leidt tot de permanente schrapping van vluchten, zouden de litigieuze maatregelen als onevenredig kunnen worden aangemerkt.
185 Vastgesteld dient evenwel te worden dat de Zwitserse Bondsstaat geen melding heeft gemaakt van dergelijke ernstige nadelen, en al helemaal niet het bewijs heeft geleverd dat zij een realiteit, of zelfs maar een mogelijkheid zijn.
186 Buiten algemene uitspraken over het verschil tussen de potentiële capaciteit en de voorzienbare capaciteit van de luchthaven van Zürich, en over het belang om de opeenvolging van de landings‑ en vertrekgolven te optimaliseren, heeft de Zwitserse Bondsstaat immers slechts knelpunten in verband met het opstijgen en landen op de luchthaven van Zürich gedurende korte perioden van één dag vermeld. Hoezeer deze knelpunten de betrokken passagiers en luchtvaartmaatschappijen ook hinderen, toch kunnen zij niet als zeer ernstige nadelen worden beschouwd.
187 Aangaande het betoog van de Zwitserse Bondsstaat dat de bestreden beschikking ten onrechte naar de vluchtindeling van de luchtvaartmaatschappij Swiss heeft verwezen, moet worden opgemerkt dat de Commissie in punt 46 van de considerans van de bestreden beschikking algemeen heeft verwezen naar de dienstregelingen van de zomer van 2003 en de winter van 2003/2004, die alle vluchten van of naar de luchthaven van Zürich omvatten en niet alleen de door Swiss uitgevoerde vluchten.
188 Voorts moet erop worden gewezen dat de Zwitserse Bondsstaat geen element heeft aangevoerd, zoals de vermelding van de vluchten die wegens de toepassing van de litigieuze Duitse maatregelen moesten worden geschrapt, ter weerlegging van de conclusie in punt 47 van de considerans van de bestreden beschikking dat, gelet op de in punt 46 van de considerans van deze beschikking genoemde dienstregelingen, de eventuele gevolgen van de betrokken Duitse maatregelen beperkt zijn.
189 Bijgevolg kan het aan het effect van de betrokken Duitse maatregelen op de capaciteit van de luchthaven van Zürich ontleende betoog van de Zwitserse Bondsstaat niet worden aanvaard. Derhalve moet worden geconcludeerd dat in de bestreden beschikking terecht is geoordeeld dat deze maatregelen niet in strijd waren met het evenredigheidsbeginsel.
190 Aangezien uit een en ander volgt dat de litigieuze Duitse maatregelen hun rechtvaardiging vinden in objectieve omstandigheden en evenredig zijn aan het daarmee nagestreefde doel, moet gelet op de in de punten 140 en 145 hierboven aangehaalde rechtspraak worden geconcludeerd dat zij niet discriminerend zijn ten opzichte van de Zwitserse luchtvaartmaatschappijen, waaronder met name Swiss.
191 Overigens moet in de veronderstelling dat, anders dan in punt 123 hierboven is gesteld, de Commissie bij het onderzoek van de betrokken Duitse maatregelen eveneens rekening had moeten houden met de rechten van de omwonenden van de luchthavens en van de luchthavenexploitanten, met name met de rechten van de omwonenden van de luchthaven van Zürich en van de maatschappij die deze luchthaven exploiteert, om dezelfde redenen worden vastgesteld dat deze maatregelen evenmin discriminerend zijn ten opzichte van deze personen.
192 Bijgevolg is in de bestreden beschikking terecht niet overwogen dat de Duitse maatregelen in strijd zijn met het in artikel 3 van de overeenkomst neergelegde gelijkheidsbeginsel.
– Schending van de vrijheid van dienstverrichting in de luchtvervoerssector
193 Er zij aan herinnerd dat de Zwitserse Bondsstaat stelt dat de bestreden beschikking blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting voor zover in punt 35, sub b, van de considerans hiervan wordt geoordeeld dat de vrijheid van dienstverrichting „niet best[ond]” in het kader van de overeenkomst en dat zij daarom heeft geweigerd rekening te houden met het feit dat de betrokken Duitse maatregelen beperkingen meebrengen van de vrijheid van dienstverrichting in de luchtvervoerssector.
194 Er dient echter aan te worden herinnerd dat de litigieuze Duitse maatregelen duidelijk ten doel hadden de geluidshinder in een toeristische regio van Duitsland te verminderen, wat een specifiek aspect van milieubescherming vormt.
195 Volgens vaste rechtspraak is milieubescherming een van de dwingende redenen van algemeen belang die een rechtvaardiging kunnen vormen voor een beperking van door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, waaronder met name de vrijheid van dienstverrichting (zie in die zin arresten Hof van 20 september 1988, Commissie/Denemarken, 302/86, Jurispr. blz. 4607, punt 9, en 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, Jurispr. blz. I‑11763, punt 75).
196 Stellig kan een beperking van de in het EG-Verdrag neergelegde fundamentele vrijheden, ongeacht het bestaan van een rechtmatig doel, slechts gerechtvaardigd zijn wanneer de betrokken maatregel geschikt is ter bereiking van het nagestreefde doel en niet verder gaat dan daartoe nodig is (zie arrest Hof van 16 oktober 2008, Renneberg, C‑527/06, Jurispr. blz. I‑7735, punt 81, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
197 Er zij echter aan herinnerd dat de Commissie in de bestreden beschikking subsidiair heeft onderzocht of de betrokken Duitse maatregelen evenredig waren en dat zij op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat zij in verhouding stonden tot het nagestreefde doel.
198 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de grief van de Zwitserse Bondsstaat ontleend aan schending door de bestreden beschikking van het beginsel van vrijheid van dienstverrichting onwerkzaam is. Zelfs als de in punt 193 hierboven in herinnering gebrachte conclusie van de bestreden beschikking in punt 35, sub b, van de considerans onjuist zou zijn, kan deze vergissing niet leiden tot de nietigverklaring van de bestreden beschikking, aangezien in deze beschikking, zoals reeds is uiteengezet, op goede gronden is geoordeeld dat de betrokken Duitse maatregelen een milieudoelstelling nastreefden en dat zij evenredig aan deze doelstelling waren.
199 Hetzelfde geldt voor de grief ontleend aan de niet‑inaanmerkingneming van het in punt 33 hierboven aangehaalde arrest Malpensa. Zoals de Zwitserse Bondsstaat zelf stelt, had de Commissie, indien zij dit arrest in de beschouwing had betrokken, de betrokken Duitse maatregelen ook moeten onderzoeken uit het oogpunt van de gevolgen ervan voor de vrijheid van dienstverrichting in het luchtvervoer. Zoals hiervoor is opgemerkt, had dit onderzoek evenwel niet tot een andere conclusie kunnen leiden dan die waartoe de bestreden beschikking is gekomen.
– Schending door de Bondsrepubliek Duitsland van de verplichting tot loyale samenwerking
200 De grief van de Zwitserse Bondsstaat dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met een gestelde schending door de Bondsrepubliek Duitsland van de in artikel 17 van de overeenkomst neergelegde verplichting tot loyale samenwerking, moet eveneens worden afgewezen.
201 In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat reeds werd geconcludeerd dat de betrokken Duitse maatregelen niet in strijd waren met het in artikel 3 van de overeenkomst neergelegde beginsel van gelijke behandeling.
202 Voorts werd ook vastgesteld dat, gesteld dat het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting van toepassing was op het gebied van de overeenkomst, de eventuele beperkingen van deze vrijheid die voortvloeien uit de toepassing van de betrokken Duitse maatregelen hun rechtvaardiging vonden in het doel van milieubescherming, zodat de vrijheid van dienstverrichting geen beletsel kon vormen voor de toepassing van deze maatregelen.
203 Ten slotte heeft de Zwitserse Bondsstaat geen andere bepaling van de overeenkomst aangewezen die in de weg staat aan de toepassing van de Duitse maatregelen. Zelfs wanneer de overeenkomst een verplichting tot loyale samenwerking zou meebrengen voor de Bondsrepubliek Duitsland, die geen partij is bij de overeenkomst, werd derhalve in de bestreden beschikking op goede gronden geen schending van deze hypothetische verplichting vastgesteld.
204 Uit het voorgaande volgt dat het derde middel niet kan slagen, en dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
205 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Zwitserse Bondsstaat in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in de kosten van de Commissie.
206 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten. Derhalve zal de Bondsrepubliek Duitsland als interveniënte haar eigen kosten dragen.
207 Volgens artikel 87, lid 4, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht bepalen dat een interveniënt zijn eigen kosten draagt. In casu zal de Landkreis Waldshut, interveniënt ter ondersteuning van de Commissie, zijn eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Zwitserse Bondsstaat wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
3) De Bondsrepubliek Duitsland en de Landkreis Waldshut zullen hun eigen kosten dragen.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2010.
ondertekeningen