STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
přednesené dne 20. září 2012(1)
Spojené věci C‑186/11 a C‑209/11
Stanleybet International Ltd (C‑186/11),
William Hill Organization Ltd,
William Hill Plc,
a
Sportingbet Plc (C‑209/11)
proti
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,
Ypourgos Politismou
Vedlejší účastnice řízení: Organismos prognostikon agonon podosfairou AE (OPAP)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Simvoulio tis Epikratias (Státní rada) (Řecko)]
„Články 49 a 56 SFEU – Přiznání výlučného práva na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her jedinému podniku, který má formu akciové společnosti a je kótován na burze – Expanze nabídky – Odůvodnění – Cíl omezení příležitostí k sázkám a hazardním hrám a boje proti trestné činnosti prostřednictvím podrobení subjektů činných v tomto odvětví kontrole a nasměrování sázek a hazardních her do takto kontrolovaných systémů – Zásada proporcionality – Požadavek, aby tyto vymezené cíle byly sledovány soudržným a systematickým způsobem – Přípustnost a možné podmínky přechodného období, během něhož lze zachovat dotčenou vnitrostátní právní úpravu v účinnosti v případě konstatování její neslučitelnosti s unijním právem“
I – Úvod
1. Dvěma samostatnými podáními ze dne 21. ledna 2011 položila Simvoulio tis Epikratias (Státní rada, Řecko) Soudnímu dvoru podle článku 267 SFEU žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které se týkají výkladu článků 49 a 56 SFEU, pokud jde o vnitrostátní právní úpravu, která přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her jedinému podniku, který má formu akciové společnosti a je kótován na burze.
2. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly předloženy v řízení, zaprvé pokud jde o věc C‑186/11, mezi společnostmi Stanleybet International Ltd (dále jen „Standleybet“), William Hill Organisation Ltd a William Hill plc (společně označenými jako „William Hill“), a zadruhé pokud jde o věc C‑209/11, mezi společností Sportingbet plc (dále jen „Sportingbet“) na straně jedné a Ypourgos Politismou (ministerstvo kultury), Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (ministerstvo hospodářství a financí) a Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (dále jen „O.P.A.P.“) na straně druhé, která se týkají implicitního zamítnutí žádostí o udělení licencí na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her v Řecku, které podaly výše uvedené společnosti a žalobkyně v původním řízení, řeckými orgány.
II – Vnitrostátní právní úprava
A – Zákon 2433/1996 (A’ 180)
3. Z důvodové zprávy k zákonu č. 2433/1996, který zavedl státní monopol v odvětví dotčeném v původním řízení, vyplývá, že hlavním cílem tohoto právního předpisu je potlačování nelegálního sázení, které „v posledních letech nabylo v naší zemi podobu epidemie“, zatímco potřeba zvýšit příjem pro sport je druhým cílem. Kromě toho, důvodová zpráva uvádí, že „se má za to, že je nezbytné pro každý druh sázky stanovit sázenku […] za účelem zvýšit účinnost potlačení nelegálního sázení v naší zemi, které mimo jiné přímo způsobuje vývoz měny, jelikož společnosti, které v současnosti organizují nelegální hazardní hry v Řecku, spolupracují se zahraničními společnostmi a přijímají takové sázky rovněž jejich jménem.“
4. Znění článků 2 a 3 tohoto zákona je následující:
„Článek 2
1. Nařízením prezidenta […] se povolí vydání sázenky s „pevnou nebo pohyblivou výhrou“ na všechny druhy individuálního nebo skupinového sportu a událostí, které mohou vést k sázkám […]. Správcem dotčené sázenky […] se určuje společnost [O.P.A.P.].
2. Jakákoli osoba, která organizuje sázku bez povolení […] bude odsouzena k trestu odnětí svobody. […]
Článek 3
1. Roční náklady na reklamu na hazardní hry […], které O.P.A.P. organizuje nebo má organizovat v budoucnosti, se rozdělí poměrně mezi O.P.A.P. a ostatní subjekty, které se podílí na právech vyplývajících z každé hry společnosti O.P.A.P.
5. Společnost O.P.A.P. je oprávněna využít bezplatně až 10 % reklamního místa na národních, městských a obecních stadionech a tělocvičnách pro reklamní poutače na své výrobky. […]“
B – Nařízení prezidenta č. 228/1999
5. Nařízení prezidenta č. 228/1999 bylo přijato podle čl. 2 odst. 1 zákona č. 2414/1996. V článcích 1 a 2 se stanoví, že se zakládá akciová společnost s obchodní firmou Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (dále jen „O.P.A.P. A.E.“), že společnost působí ve veřejném zájmu na základě pravidel soukromé správy a že cílem této společnosti je samostatně nebo ve spolupráci s třetími osobami organizovat, pořádat a provozovat sázky na fotbalové zápasy (PRO-PO) a jakékoli jiné hazardní hry, které v budoucnu představenstvo zavede v celé zemi nebo v zahraničí jménem řeckého státu. Provozování těchto her a her pořádaných v budoucnu spadá pod výlučnou pravomoc společnosti O.P.A.P. A.E., která jedná jménem řeckého státu.
6. Za účelem dosažení svých cílů zakládá O.P.A.P. A.E. sázkové kanceláře v celé zemi, které obecně prodávají výhradně hry této společnosti, a vydává licence fyzickým a právnickým osobám na provozování sázkových kanceláří na jednu nebo několik svých her, a to na dobu a za podmínek, jež stanoví v každém případě představenstvo společnosti.
C – Zákon č. 2843/2000, ve znění zákona č. 2912/2001 a stanov O.P.A.P.
7. Článek 27 zákona č. 2843/2000 ve znění čl. 41 odst. 2 zákona č. 2912/2001 stanoví:
„1. Stát může investorům nabídnout prostřednictvím aténské burzy cenných papírů nejvýše čtyřicet devět procent (49 %) podílu na současném kapitálu akciové společnosti zapsané pod obchodní firmou Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E (O.P.A.P.).
2. a) Smlouvou uzavřenou mezi řeckým státem zastoupeným ministrem financí a ministrem kultury, odpovědným za oblast sportu [...], a společností O.P.A.P. se této společnosti uděluje na dobu dvaceti (20) let výlučné právo provádět, provozovat, organizovat a pořádat hry, které tato společnost v současnosti provozuje, a to podle platných ustanovení, a hry BINGO LOTTO, KINO [...]
b) Rozhodnutím představenstva společnosti O.P.A.P., jež je schváleno ministrem financí a ministrem kultury, odpovědným za oblast sportu [...], bude vydáno pro každou hru společnosti O.P.A.P. prováděcí nařízení, kterým se upraví aspekty týkající se předmětu her, jejich organizace a pořádání obecně, finanční podmínky provozování her a zejména podíly vyplácené hráčům jako výhra, podíly vyplácené jako výhra pro jednotlivé kategorie hráčů, cenu za sloupek a výše provize pro sázkové kanceláře.
c) Smlouva uvedená v bodě 2 a) stanoví podmínky, za nichž společnost O.P.A.P. vykonává právo upravené v tomto odstavci a jeho případné prodloužení, jakož i odměnu za poskytnutí tohoto práva a způsob jejího placení, konkrétnější povinnosti společnosti O.P.A.P. a zejména podmínky týkající se zásad transparentnosti postupů dodržovaných při provozování her a ochrany společenského pořádku a hráčů [...]
5. a) [...]
b) Rozhodnutím ministra financí a ministra sportu [...] se zřídí Komise pro kontrolu, vyhlašování výherců a posuzování stížností [...]. Členové komise jsou vybíráni z vládních úředníků a státních zaměstnanců.
[...]
9. a) Pokud zákon schválí pořádání jakékoliv nové hry kromě těch, které jsou uvedeny v odst. 2 písm. a), zřídí se [...] zvláštní komise, jejímž úkolem je určit lhůty a podmínky a stanovit odměnu za přiznání práva na provádění hry společnosti O.P.A.P. [...]. Pokud O.P.A.P. odmítne přijmout provádění hry [...], může jej převzít stát. V případě, že je povoleno přiznat provádění určité hry třetí osobě, nemůže být odměna nižší než ta, která byla navržena společnosti O.P.A.P. Každou budoucí hru, která se týká sportovních událostí, může pořádat pouze a výhradně O.P.A.P.
[...]“
8. Podle tohoto článku byla dne 15. prosince 2000 mezi Řeckým státem a společností O.P.A.P. uzavřena smlouva, kterou se této společnosti uděluje po zaplacení odměny výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání her na dobu dvaceti let.
9. Podle stanov společnosti O.P.A.P. jedná tato společnost ve veřejném zájmu podle zásad soukromé správy, jedná pod dohledem ministra kultury, odpovědného za oblast sportu, a jejím předmětem podnikání je mimo jiné organizace, pořádání a provádění různých her, propagace těchto her a jejich provádění v zahraničí a zakládání sázkových kanceláří. Kromě toho byla na základě příslušných zmocňujících ustanovení schválena „obecná prováděcí pravidla společnosti O.P.A.P. A.E. pro provozování sázkových her s pevnou výhrou“ a zvláštní pravidla pro provádění her, na jejichž provozování se vztahují ustanovení obecných prováděcích pravidel.
D – Zákon č. 3336/2005
10. Článek 14 odst. 1 zákona č. 3336/2005, čl. 27 odst. 1 zákona č. 2843/2003 byly nahrazeny tímto zněním:
„Stát může nabídnout investorům prostřednictvím aténské burzy cenných papírů nejvýše šedesát šest procent (66 %) podílu na současném kapitálu akciové společnosti Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou A.E. (O.P.A.P.). Podíl účasti státu na kapitálu společnosti O.P.A.P. nesmí být nižší než třicet čtyři procenta (34 %).“
11. Článek 14 zákona č. 3336/2005 rovněž stanoví, že stát jmenuje polovinu a jednoho člena představenstva společnosti O.P.A.P. na období, na nějž řecký stát udělil výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání her podle smlouvy o výlučných právech uzavřené dne 15. prosince 2000 nebo podle této případně prodloužené smlouvy, a že se toto jmenování provádí společným rozhodnutím ministra hospodářství a financí a ministra kultury odpovědného za oblast sportu.
E – Zákon č. 3429/2005 (A’ 314)
12. Jak vyplývá z článku 20 zákona č. 3429/2005 (A’ 314), který byl přijat později, právo státu jmenovat většinu členů představenstva bylo zrušeno, jelikož bylo v rozporu s druhým odstavcem čl. 34 odst. 1 kodifikovaného zákona č. 2190/1920 o akciových společnostech (A’ 37), který stanoví, že členové představenstva akciových společností jsou voleni výhradně valnou hromadou.
III – Skutkový stav, řízení před předkládajícím soudem a předběžné otázky
13. Společnosti Stanleybet, William Hill a Sportingbet jsou společnostmi se sídlem ve Spojeném království, na jehož území jim byly uděleny podle příslušného anglického práva licence k provádění a organizování hazardních her.
14. Za účelem rozšíření své obchodní činnosti do Řecka požádaly Stanleybet na základě žádosti ze dne 30. června 2004, William Hill na základě žádosti ze dne 12. dubna 2007 a Sportingbet na základě žádosti ze dne 4. října 2006 příslušné řecké orgány, aby jim podle ustanovení Smlouvy týkajících se svobody usazování a volného pohybu služeb udělily povolení nebo licenci k poskytování služeb týkajících se hazardních her v Řecku, jako jsou služby týkající se provádění, provozování a pořádání sázek s pevnou nebo pohyblivou výhrou na sportovní a nesportovní události prostřednictvím sítě sázkových kanceláří a po internetu.
15. Poté, co řecké orgány tyto žádosti implicitně zamítly, jelikož ve všech případech uplynula tříměsíční lhůta bez odpovědi, podaly společnosti Stanleybet, William Hill a Sportingbet návrh na zrušení těchto implicitních zamítavých rozhodnutí k předkládajícímu soudu.
16. Podle předkládacího rozhodnutí byly tyto žádosti předložené řeckým orgánům zamítnuty z důvodu, že podle zákona č. 2433/1996 a č. 2843/2000, jakož i podle výše uvedené smlouvy ze dne 15. prosince 2000 mezi řeckým státem a společností O.P.A.P., bylo společnosti O.P.A.P. přiznáno výlučné právo na provádění, organizování a pořádání hazardních her v Řecku do roku 2020.
17. Společnost O.P.A.P., která je vedlejší účastnicí v původním řízení, zahájila obchodní činnost v roce 1999 jako akciová společnost, jejímž jediným akcionářem byl stát. Následně byla podle článku 27 zákona č. 2843/2000 kótována na aténské burze cenných papírů, přičemž stát si ponechal absolutní většinu jejích akcií (51 %).
18. Vstupem zákona č. 3336/2005 v platnost v roce 2005 se stát sice stal menšinovým akcionářem (34 %), ale nadále jmenoval většinu členů představenstva společnosti O.P.A.P. Toto právo státu jmenovat většinu členů představenstva bylo zrušeno článkem 20 zákona č. 3429/2005.
19. Stát však nadále vykonává dohled nad společností O.P.A.P., a to zejména prostřednictvím schvalování pravidel týkajících se jejích činností a průběžným sledováním postupu při provádění her.
20. Předkládající soud uvádí, že O.P.A.P. rozšířila svou činnost do zahraničí. Jak je uvedeno v odůvodněném stanovisku ze dne 28. února 2008 zaslaném Komisí Evropských společenství Řecké republice, O.P.A.P. ke dni 31. března 2005 založila na Kypru v souladu se smlouvou mezi Řeckem a Kyprem již 206 sázkových kanceláří. V roce 2003 O.P.A.P. založila společnost O.P.A.P. Kiprou Ltd a v roce 2004 O.P.A.P. International Ltd; od roku 2003 vlastní 90 % akcií společnosti O.P.A.P. Glory Ltd a 20 % společnosti Glory technology Ltd a v roce 2004 založila v Řecku společnost O.P.A.P. Parochis Ypiresion A.E.
21. Pokud jde o první otázku, předkládající soud se domnívá, že podle judikatury Soudního dvora existují dva politické cíle, které mohou odůvodnit vnitrostátní opatření omezující svobodu usazování a volný pohyb služeb v odvětví hazardních her: i) snížení nabídky hazardních her nebo ii) boj proti související trestné činnosti prostřednictvím kontroly podniků působících v tomto odvětví, a to s cílem zabezpečit, aby tyto činnosti byly vykonávány pouze v rámci kontrolovaných systémů.
22. Pokud jde o první cíl, předkládající soud uvádí, že přiznání výlučného práva na organizování hazardních her takové akciové společnosti, jako je O.P.A.P., nelze považovat za opatření, které je vhodné pro snížení nabídky hazardních her soudržným a systematickým způsobem.
23. Ačkoli je O.P.A.P. společností podle veřejného práva a její příjmy po odpočtu režijních nákladů a rozdělitelného zisku přecházejí na stát, jedná tato společnost podle pravidel soukromé správy, vztahují se ni osvobození týkající se televizní reklamy na její hry, může bezplatně využívat 10 % reklamních ploch na státních a obecních stadionech a je kótována na aténské burze cenných papírů, přičemž je stanoveno, že 66 % jejího základního kapitálu může být nabídnuto investorům. Krom toho, účast na těchto hrách je volná, protože existuje pouze omezení na jednu sázenku, a nikoli na hráče.
24. V tomto ohledu většina členů předkládajícího soudu dospěla k závěru, že cíl skutečného snížení nabídky a omezení příslušných činností není sledován soudržným a systematickým způsobem, a tudíž nelze vnitrostátní právní úpravu považovat za vhodnou k dosažení tohoto cíle.
25. Podle předkládajícího soudu menšina členů tvrdila (ačkoli to nemá vliv na většinový názor), že omezení příslušných činností nepředstavuje cíl sledovaný dotčenou právní úpravou. Její zákonnost podle evropského práva musí být posouzena s ohledem na jediný cíl, kterým je kontrola trestné činnosti na základě politiky kontrolované expanze služeb souvisejících s hazardními hrami.
26. Pokud jde o cíle boje proti trestné činnosti související s hazardními hrami a druhou předběžnou otázku, předkládající soud má za to, že pokud přiznání výlučného práva nevede ke snížení nabídky hazardních her, ale naopak k jejímu zvýšení, toto zvýšení nesmí překročit meze toho, co je k dosažení výše uvedeného cíle nezbytné. Předkládající soud uvádí, že většina jeho členů měla za to, že přiznání takového výlučného práva podniku, který má tutéž povahu a způsob fungování jako O.P.A.P., nelze považovat za kontrolovanou expanzi, zatímco podle menšinového názoru jsou činnosti O.P.A.P. kontrolovány za účelem zabránění nelegálním sázkám, a to zejména na základě prováděcích předpisů týkajících se hazardních her.
27. Předkládající soud se však jednomyslně domnívá, že kdyby se v rozporu s názorem většiny jeho členů konstatovalo, že přiznání dotčeného výlučného práva společnosti O.P.A.P. musí být považováno za kontrolovanou expanzi, muselo by se i konstatovat, že toto přiznání nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, tedy boje proti trestné činnosti.
28. Třetí otázka se týká problému právního vakua, které by vyplývalo ze závěru, že dotčená řecká právní úprava je v rozporu s unijním právem.
29. Za těchto okolností a vzhledem k důvodným pochybnostem ohledně slučitelnosti dotčené řecké právní úpravy s požadavky unijního práva se Simvoulio tis Epikratias rozhodl přerušit soudní řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou v obou věcech totožné:
1) Je vnitrostátní právní úprava, která za účelem omezení nabídky hazardních her přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her jedinému podniku, který má formu akciové společnosti a je kótován na burze, slučitelná s ustanoveními článků 43 a 49 Smlouvy o ES [nyní články 49 a 56 SFEU], když navíc tento podnik propaguje hazardní hry, které pořádá, rozšiřuje svou činnost do jiných států, hráči se her účastní volně a maximální výše sázky a výhry je určena na jednu sázenku, a nikoliv na hráče?
2) Je v případě záporné odpovědi na první otázku slučitelná s ustanoveními článků 43 a 49 Smlouvy o ES vnitrostátní právní úprava, která pouze v rámci boje proti trestné činnosti kontrolováním podniků působících v dotčeném odvětví za účelem zajištění, aby se tyto činnosti vykonávaly pouze v kontrolovaných systémech, přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her jedinému podniku, i když takové přiznání práv vede současně k neomezené expanzi příslušné nabídky? Nebo je třeba v každém případě, a to aby takové omezení bylo považováno za vhodné k dosažení cíle boje proti trestné činnosti, nezbytné, aby expanze nabídky byla v každém případě kontrolována, tj. existovala jen v rozsahu, který nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle? Pokud musí být tato expanze v každém případě kontrolována, lze ji z tohoto pohledu považovat za kontrolovanou, je-li v tomto odvětví přiznáno výlučné právo podniku s vlastnostmi uvedenými v první předběžné otázce? Pokud se má za to, že přiznání uvedeného výlučného práva vede ke kontrolované expanzi nabídky hazardních her, přesahuje přiznání práva jedinému podniku meze nezbytnosti v tom smyslu, že téhož cíle může být dosaženo i přiznáním tohoto práva více podnikům?
3) Kdyby se s ohledem na dvě výše uvedené předběžné otázky mělo za to, že přiznání výlučného práva podle příslušných vnitrostátních právních předpisů k provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her není v souladu s články 43 a 49 Smlouvy o ES: a) je přípustné ve smyslu těchto ustanovení Smlouvy, aby vnitrostátní orgány v přechodném období nezbytném k zavedení ustanovení slučitelných se Smlouvou o ES upustily od provádění přezkumu žádostí na zahájení dotčených činností, které předložily subjekty legálně usazené v jiných členských státech; b) v případě kladné odpovědi, na základě jakých kritérií se určuje doba tohoto přechodného období; c) pokud přechodné období není povoleno, na základě jakých kritérií mají vnitrostátní orgány posuzovat příslušné žádosti?“
IV – Spojení věcí
30. Vzhledem k tomu, že věc C‑186/11 a věc C‑209/11 spolu úzce souvisí, byly dne 22. června 2011 usnesením předsedy Soudního dvora spojeny pro účely písemné i ústní části řízení a rozsudku.
V – Právní posouzení
A – První a druhá předběžná otázka, týkající se souladu monopolu přiznaného společnosti O.P.A.P. s články 49 a 56 SFEU
31. Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda články 49 a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her takovému jedinému podniku, jako je O.P.A.P., který má formu akciové společnosti, je kótován na burze a propaguje a rozšiřuje hazardní hry, které organizuje. Konkrétně si přeje vědět, v jakém rozsahu uložená omezení na základě tohoto monopolu, která se týkají volného pohybu služeb a svobody usazování, mohou být odůvodněna cílem omezení nabídky hazardních her (jak je uvedeno v první předběžné otázce) nebo cílem boje proti trestné činnosti související s hazardními hrami (jak je uvedeno v druhé předběžné otázce).
1. Hlavní argumenty zúčastněných
32. K projednávaným žádostem o rozhodnutí o předběžné otázce předložily písemná vyjádření společnosti O.P.A.P., Stanleybet, William Hill, a rovněž řecká, belgická a polská vláda a Komise. Kromě těchto zúčastněných se jednání konaného dne 13. června 2012 zúčastnily Sportingbet a portugalská vláda.
33. Společnosti Stanleybet, William Hill, Sportingbet a Komise se v podstatě domnívají, že takový monopol, jako je monopol přiznaný společnosti O.P.A.P. v Řecku, s vlastnostmi popsanými předkládajícím soudem, je v rozporu s články 49 a 56 SFEU.
34. Naopak podle společnosti O.P.A.P. a belgické, řecké a portugalské vlády lze mít za to, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, je v souladu s těmito články. Podle jejich názoru omezení volného pohybu služeb a svobody usazování, které přiznání výlučného práva společnosti O.P.A.P. v odvětví hazardních her může způsobit, jsou odůvodněná vzhledem k judikatuře Soudního dvora týkající se hazardních her.
2. Posouzení
35. Nejprve je třeba připomenout, že podle jasného rozdělení pravomocí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem v řízení o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, vnitrostátní soud může jako jediný posoudit skutkové okolnosti sporu v původním řízení a konečně použít na konkrétní případ(2) pravidla unijního práva, tak jak byla předmětem výkladu Soudního dvora. V rozsahu, v němž má předkládající soud zjevně pochybnosti, jaké cíle ve skutečnosti dotčená vnitrostátní právní úprava sleduje nebo v jaké míře stát vykonává kontrolu nad činnostmi společnosti O.P.A.P. a jejich expanzí, Soudní dvůr tedy nemůže nahradit posouzení předkládajícího soudu ohledně těchto aspektů vlastním posouzením, i když členové předkládajícího soudu mají ohledně těchto bodů odlišné názory(3).
36. Po tomto upřesnění je třeba uvést, že v současnosti existuje obsáhlá judikatura Soudního dvoru týkající se hazardních her, která stanoví kritéria, podle nichž musí být předběžné otázky v projednávaných případech přezkoumány.
37. Zaprvé je v tomto ohledu v projednávaném případě nesporné, že přiznání výlučného práva na provádění, pořádání a provozování hazardních her společnosti O.P.A.P. podle dotčené vnitrostátní právní úpravy omezuje volný pohyb služeb a svobodu usazování, jak je zaručují články 49 a 56 SFEU tím, že zakazuje poskytovatelům, jako jsou společnosti Stanleybet, William Hill a Sportingbet, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, aby nabízeli hazardní hry na území Řecka a zakládali za tímto účelem zastoupení, pobočky nebo dceřiné společnosti.
38. Je tedy nezbytné posoudit, zda taková omezení mohou být odůvodněna v souladu s judikaturou Soudního dvora na základě výjimek výslovně stanovených v SFEU nebo naléhavými důvody obecného zájmu(4).
39. Pokud jde o odůvodnění, jež by mohla být přijata, Soudní dvůr konstatoval, že cíle sledované vnitrostátními právními předpisy přijatými v oblasti hazardních her a sázek, posuzované jako celek, jsou nejčastěji spojeny s ochrannou příjemců dotčených služeb a obecně spotřebitelů, jakož i s ochranou společenského pořádku. Konstatoval rovněž, že takové cíle patří k naléhavým důvodům obecného zájmu, jež mohou odůvodnit zásahy do volného pohybu služeb(5).
40. Soudní dvůr rovněž opakovaně poukázal na to, že zvláštnosti morální, náboženské nebo kulturní povahy, jakož i morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost, které souvisejí s hazardními hrami a sázkami, mohou odůvodnit existenci dostatečné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů k tomu, aby stanovily podle vlastního žebříčku hodnot požadavky, které zahrnuje ochrana spotřebitele a společenského pořádku(6).
41. Členské státy tedy mají v zásadě možnost stanovit cíle své politiky v oblasti sázek a hazardních her, a případně přesně definovat požadovanou úroveň ochrany(7).
42. V tomto ohledu Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal, že se členský stát může odůvodněně domnívat, že jedině zavedení monopolu může účinně sledovat cíl ochrany před riziky spojenými s odvětvím hazardních her, která takto definoval(8).
43. Pokud jde o cíle, které mohou podle předkládajícího soudu odůvodnit omezení – konkrétně přiznání monopolu společnosti O.P.A.P., pokud jde o poskytování služeb v oblasti hazardních her – dotčené v projednávaném případě, tedy zaprvé omezení příležitostí k sázkám a hazardním hrám a zadruhé boj proti trestné činnosti tím, že subjekty činné v tomto odvětví jsou podrobeny kontrole a sázky a hazardní hry jsou nasměrovány do takto kontrolovaných systémů, je pravdou, že tyto cíle patří mezi cíle uznané judikaturou, které mohou odůvodnit omezení základních svobod v odvětví sázek a hazardních her(9).
44. Vzhledem ke skutečnosti, že předkládací rozhodnutí není v tomto ohledu jednoznačné, je třeba poznamenat, že otázku, které cíle ve skutečnosti sleduje dotčená řecká právní úprava, musí rozhodnout předkládající soud(10).
45. V každém případě, i přes výše uvedené volné uvážení přiznané členským státům v odvětví hazardních her, však omezující opatření, která tyto státy ukládají, musí splňovat podmínky stanovené v judikatuře Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost, což je rovněž otázka, kterou musí rozhodnout v konečném výsledku předkládající soud(11).
46. Tento soud tedy musí přezkoumat, zda je dotčené omezení vhodné pro dosažení cíle nebo cílů sledovaných dotčenou právní úpravou na úrovni ochrany, o kterou usiluje, a zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné(12).
47. V této souvislosti je třeba zejména připomenout, že vnitrostátní právní úprava je vhodná k zaručení uskutečnění dovolávaného cíle pouze tehdy, odpovídá-li snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem(13).
48. Zaprvé, pokud jde o cíl omezení příležitostí k sázkám a hazardním hrám, se tedy předkládající soud musí ujistit, s ohledem mimo jiné na skutečná pravidla použití dotčené omezující právní úpravy, že tato právní úprava skutečně odpovídá snaze o omezení příležitostí k hazardním hrám a omezení činnosti v této oblasti soudržným a systematickým způsobem(14).
49. Předkládající soud však uvedl, že podle většinového názoru nelze mít za to, že monopol zavedený v Řecku ve prospěch společnosti O.P.A.P. a způsob, jakým funguje ve skutečnosti, odpovídá této snaze.
50. Jak vyplývá zejména z druhé předběžné otázky a vyjádření předložených Soudnímu dvoru, jeví se, že O.P.A.P. se spíše snaží rozšířit svou obchodní činnost a výlučné právo přiznané této společnosti vede ke zvýšení nabídky hazardních her.
51. Tyto okolnosti, které musí posoudit vnitrostátní soud, podle mého názoru zjevně nejsou v souladu se sledovaným cílem snížení příležitostí k sázkám a hazardním hrám v Řecku.
52. V této souvislosti, pokud jde o různé okolnosti uvedené předkládajícím soudem, kterými se vyznačuje právní rámec, v němž působí společnost O.P.A.P. a způsob, jakým tato společnost ve skutečnosti funguje – to znamená skutečnost, že má formu akciové společnosti a je kótovaná na burze, že má některá práva a výsady, pokud jde o propagaci svých hazardních her, že rozšiřuje svou činnost do zahraničí a že nejvyšší sázky a výhry jsou stanoveny na sázenku, a nikoli na hráče – ačkoli zřejmě žádná z těchto skutečností sama o sobě nemůže svou povahou automaticky vyloučit závěr, že dotčená vnitrostátní právní úprava usiluje zavedením monopolu o snížení příležitostí k hazardním hrám a omezení činností v tomto odvětví, tyto skutečnosti musí být přezkoumány a posouzeny společně za účelem určení, zda omezující právní úprava je skutečně v souladu s výše uvedeným cílem.
53. Podle mého názoru, může předkládající soud vzhledem k těmto skutečnostem dospět oprávněně k závěru, že dotčená řecká právní úprava ve skutečnosti neodráží snahu o snížení příležitostí k sázkám a omezení činností v tomto odvětví soudržným a systematickým způsobem.
54. Zadruhé, pokud jde o cíl zamezení zneužívání sázek a her k trestné činnosti nebo pro podvodné účely tím, že budou nasměrovány do kontrolovaného systému, Soudní dvůr v několika rozsudcích konstatoval, že z tohoto hlediska může být politika kontrolované expanze činností hazardních her v souladu s cílem usměrňovat je do kontrolovaných systémů tím, že přiláká hráče provozující zakázané činnosti ilegálních her a sázek k povoleným a regulovaným činnostem(15).
55. Za účelem dosažení tohoto cíle usměrňování činností do kontrolovaných systémů, musí subjekty s povolením nebo případně držitel veřejného monopolu představovat spolehlivou, ale zároveň i atraktivní alternativu k neregulovaným činnostem, což samo o sobě může znamenat rozšířenou nabídku her, reklamu v určitém rozsahu a využití nových technik distribuce(16).
56. V tomto ohledu musí podle ustálené judikatury předkládající soud ve světle okolností sporu rovněž posoudit, zda dynamická a expanzivní politika držitele monopolu může být považována – a to jak na úrovni rozsahu prováděné reklamy, tak i na úrovni vytváření nových her – za úpravu zapadající do rámce takové kontrolované expanzivní politiky v odvětví hazardních her zaměřující se na účinné usměrňování hráčské vášně do kontrolovaných systémů(17).
57. V souvislosti s pochybnostmi, které předkládající soud v tomto kontextu vyjádřil, je třeba poznamenat, že politika expanze hazardních her může být považována za soudržnou pouze tehdy, když skutečně existuje problém trestných a podvodných činností ve značném rozsahu souvisejících s hazardními hrami v Řecku, jenž by rozšíření povolených a upravených činností mohlo vyřešit(18).
58. Zadruhé je třeba připomenout, že Soudní dvůr již v tomto ohledu rozhodl, že zavedení natolik omezujícího opatření, jako je monopol, tak jak byl přiznán společnosti O.P.A.P., musí být provázeno zavedením právního rámce, jenž je způsobilý zaručit, že držitel uvedeného monopolu bude skutečně schopen sledovat takto stanovený cíl soudržným a systematickým způsobem prostřednictvím nabídky kvantitativně stanovené a kvalitativně vymezené v závislosti na uvedeném cíli a podléhající přísné kontrole ze strany veřejných orgánů(19).
59. Z přísných požadavků souvisejících s přiměřeností dotčeného monopolu vyplývá, že expanzivní politika uskutečňovaná držitelem monopolu, která se vyznačuje mimo jiné rozšiřováním nabídky hazardních her a propagováním těchto her, musí zaprvé zůstat nadále přiměřená a striktně omezená na to, co je nezbytné k tomu, aby spotřebitelé byli nasměrováni ke kontrolovaným sítím hazardních her a zadruhé že nabídka her musí podléhat přísné kontrole.
60. Podle mého názoru z informací poskytnutých předkládajícím soudem a z vyjádření zúčastněných vyplývá, že bez ohledu na konečné posouzení předkládajícím soudem nepodléhají v tomto ohledu činnosti společnosti O.P.A.P. přísné kontrole veřejných orgánů, ani nejsou účinně omezeny právním rámcem, který se na ni použije.
61. Konkrétně v rozsahu, v němž přiznání výlučného práva v odvětví hazardních her společnosti O.P.A.P. vede ke zvýšení nabídky hazardních her nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle boje s trestnou činností usměrněním poptávky, nebo vede dokonce k neomezenému rozšiřování této nabídky, může předkládající soud, jak učinil na základě většinového názoru v předkládacím rozhodnutí, oprávněně dospět k závěru, že dotčený monopol nelze považovat za monopol, jehož cílem je kontrolovaná expanze ve smyslu výše uvedené judikatury Soudního dvora.
62. Na základě výše uvedeného navrhuji, že na první a druhou předběžnou otázku je třeba odpovědět tak, že články 49 a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava, která přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her jedinému podniku, který má právní formu akciové společnosti a je kótován na burze, může být odůvodněná v rozsahu, v němž je jejím cílem skutečně omezení nabídky hazardních her nebo boj proti trestné činnosti související s hazardními hrami tím, že hráče nasměruje do kontrolovaných systémů a v rozsahu, v němž skutečně odráží snahu dosáhnout těchto cílů soudržným a systematickým způsobem. Vnitrostátní soud musí určit, který z těchto cílů dotčená vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje a zda tato právní úprava skutečně odráží úsilí splnit tento cíl soudržným a systematickým způsobem. Pokud se předkládající soud zejména domnívá, že příslušným cílem dotčené vnitrostátní právní úpravy je omezit nabídku hazardních her v Řecku, nemůže dospět k závěru, že tato právní úprava skutečně odráží úsilí splnit tento cíl soudržným a systematickým způsobem, když konstatuje, že držitel monopolu ve skutečnosti vykonává expanzivní politiku a že toto výlučné právo přiznané tomuto monopolu vede k expanzi nabídky hazardních her, a nikoli k jejímu snížení. Naopak, pokud vnitrostátní soud konstatuje, že boj proti trestné činnosti související s hazardními hrami prostřednictvím nasměrování hráčů do povolených a regulovaných systémů je jediným cílem sledovaným dotčenou vnitrostátní právní úpravou, lze mít za to, že politika expanze držitele monopolu, která se vyznačuje mimo jiné rozšířením nabídky hazardních her a propagováním těchto her, je v souladu s tímto cílem pouze tehdy, když skutečně existuje problém trestných a podvodných činností značného rozsahu souvisejících s hazardními hrami v Řecku, který by rozšíření povolených a regulovaných činností mohlo vyřešit. Kromě toho expanze nabídky hazardních her a propagování těchto her musí zaprvé zůstat přiměřené a striktně omezené na míru, která je nezbytná k tomu, aby byl spotřebitel směrován k síti kontrolovaných hazardních her, a zadruhé nabídka hazardních her držitelem monopolu musí podléhat přísné kontrole veřejných orgánů.
B – Třetí předběžná otázka týkající se následků, které vnitrostátní orgány musí vyvodit ze závěru, že dotčená vnitrostátní ustanovení nejsou v souladu s články 49 a 56 SFEU
63. Třetí předběžnou otázkou předkládající soud v podstatě žádá o vodítko, pokud jde o následky, které musí být vyvozeny ze závěru, že dotčená řecká právní úprava je neslučitelná s ustanoveními Smlouvy o volném pohybu služeb a svobodou usazování. V tomto ohledu si přeje zejména zjistit, zda během přechodného období mohou vnitrostátní orgány upustit od rozhodování o žádostech týkajících se udělení licencí v odvětví hazardních her.
1. Hlavní argumenty zúčastněných
64. Ačkoli se jejich názory v podrobnostech liší, O.P.A.P., řecká, polská a belgická vláda se ve svých odpovědích na třetí předběžnou otázku v podstatě shodují na tom, že pokud je dotčená řecká právní úprava neslučitelná s unijním právem, mělo by být stanoveno přechodné období za účelem přijetí nové právní úpravy, která bude v souladu s požadavky volného pohybu služeb a svobodou usazování. Podle těchto zúčastněných, jestliže nebyla přijata příslušná nová právní úprava, neexistuje žádný nebo dostatečný právní základ v unijním právu nebo vnitrostátním právu pro rozhodnutí o dotčených žádostech.
65. Společnosti Stanleybet, William Hill, Sportingbet a Komise naopak tvrdí, že vzhledem k přímému účinku a přednosti ustanovení o základních svobodách a zejména k rozsudku Soudního dvora ve věci Winner Wetten(20) neexistuje žádný prostor pro přiznání takového přechodného období, jako je přechodné období uvedené ve třetí předběžné otázce, během něhož by se dotčená vnitrostátní právní úprava nadále uplatňovala. Tyto zúčastněné v podstatě tvrdí, že vnitrostátní orgány by měly žádosti o povolení zahájení činnosti v oblasti hazardních her posuzovat individuálně nebo ve světle požadavků, které vyplývají přímo z unijního práva nebo obdobně z ostatních vnitrostátních právních předpisů.
2. Posouzení
66. Je třeba připomenout, že ve svém rozhodnutí ve věci Winner Wetten(21), velký senát Soudního dvora na základě rozboru své judikatury týkající se přednosti a přímé použitelnosti unijního práva(22) (zejména Simmenthal(23) a Factortame(24) a další) již rozhodl, že vnitrostátní právní úprava týkající se veřejného monopolu na sportovní sázky, která podle zjištění provedených vnitrostátním soudem obsahuje omezení neslučitelná se svobodou usazování a volným pohybem služeb, neboť uvedená omezení nepřispívají k omezení sázkových činností soudržným a systematickým způsobem, nemůže být nadále uplatňována během přechodného období(25).
67. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že jeho judikatura týkající se zachování účinků zrušeného nebo neplatného aktu Unie, jejímž účelem je zamezení vzniku právní mezery, může být použita obdobně a výjimečně vést k přechodnému pozastavení vylučovacího účinku, který vyvolává přímo použitelné pravidlo unijního práva ve vztahu k vnitrostátnímu právu, které je s ním v rozporu. V dané věci však vyloučil tuto možnost pozastavení, jelikož neexistovaly naléhavé důvody právní jistoty způsobilé toto pozastavení odůvodnit ve smyslu této judikatury(26).
68. V této souvislosti měl předkládající soud v onom případě za to, že omezující právní úprava dotčená v oné věci nepřispívala účinně k tomu, aby sázková činnost byla soudržným a systematickým způsobem omezena, takže z dřívější ustálené judikatury Soudního dvora vyplývalo, že taková právní úprava porušuje články 43 ES a 49 ES (nyní články 49 a 56 SFEU).
69. Jelikož se nejeví, že by se okolnosti projednávaného případu značně lišily od okolností ve věci Winner Wetten, nelze dospět k závěru, že pokud předkládající soud konstatuje, že dotčená omezující právní úprava je podle kritérií stanovených judikaturou Soudního dvora týkající se soudržné a systematické povahy omezujícího opatření v rozporu s články 49 a 56 SFEU, bude dotčená vnitrostátní úprava nadále použitelná během přechodného období.
70. Tento závěr není zpochybněn novějším rozsudkem Soudního dvora ve věci Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne(27). V této věci, která se týkala nařízení přijatého v rozporu s povinností provést posouzení vlivu na životní prostředí podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí(28), Soudní dvůr konstatoval, že předkládajícímu soudu může být s ohledem na existenci naléhavého zájmu týkajícího se ochrany životního prostředí výjimečně umožněno využít vnitrostátního ustanovení, které ho opravňuje zachovat určité účinky zrušeného vnitrostátního aktu, pokud je splněno několik podmínek(29).
71. Z odůvodnění Soudního dvora v tomto rozsudku je však jasné, že oprávnění zachovat opatření, které je v rozporu s unijním právem, má platit pouze jako striktní výjimka a podléhat velmi konkrétním podmínkám stanoveným v tomto rozsudku, které se zjevně nepoužijí na okolnosti v projednávaném případě(30).
72. Kromě toho rozsudek Soudního dvora ve věci Inter-Environnement Wallonie and Terre wallonne vychází z existence naléhavého zájmu týkajícího se ochrany životního prostředí(31). Jeví se, že v projednávaném případě neexistuje naléhavý zájem podobný tomuto zájmu, který by mohl odůvodnit pozastavení.
73. Na základě výše uvedeného je třeba na třetí předběžnou otázku odpovědět tak, že v rozsahu, v němž je podle zjištění předkládajícího soudu dotčená vnitrostátní právní úprava, která přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her, neslučitelná s články 49 a 56 SFEU, jelikož nepřispívá soudržným a systematickým způsobem k omezení sázkových činností nebo nasměrování hráčů do kontrolovaných systémů, nemůže být nadále uplatňována během přechodného období.
VI – Závěry
74. Vzhledem k výše uvedeným důvodům navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky Simvoulio tis Epikratias (Řecko) odpověděl následovně:
– články 49 a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava, která přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her jedinému podniku, který má právní formu akciové společnosti a je kótován na burze, může být odůvodněná v rozsahu, v němž je jejím cílem skutečně omezení nabídky hazardních her nebo boj proti trestné činnosti související s hazardními hrami tím, že hráče nasměruje do kontrolovaných systémů a v rozsahu, v němž skutečně odráží snahu dosáhnout těchto cílů soudržným a systematickým způsobem. Vnitrostátní soud musí určit, který z těchto cílů dotčená vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje a zda tato právní úprava skutečně odráží úsilí splnit tento cíl soudržným a systematickým způsobem. Pokud se předkládající soud zejména domnívá, že příslušným cílem dotčené vnitrostátní právní úpravy je omezit nabídku hazardních her v Řecku, nemůže dospět k závěru, že tato právní úprava skutečně odráží úsilí splnit tento cíl soudržným a systematickým způsobem, když konstatuje, že držitel monopolu ve skutečnosti vykonává expanzivní politiku a že toto výlučné právo přiznané tomuto monopolu vede k expanzi nabídky hazardních her, a nikoli k jejímu snížení. Naopak, pokud vnitrostátní soud konstatuje, že boj proti trestné činnosti související s hazardními hrami prostřednictvím nasměrování hráčů do povolených a regulovaných systémů je jediným cílem sledovaným dotčenou vnitrostátní právní úpravou, lze mít za to, že politika expanze držitele monopolu, která se vyznačuje mimo jiné rozšířením nabídky hazardních her a propagováním těchto her, je v souladu s tímto cílem pouze tehdy, když skutečně existuje problém trestných a podvodných činností značného rozsahu souvisejících s hazardními hrami v Řecku, který by rozšíření povolených a regulovaných činností mohlo vyřešit. Kromě toho expanze nabídky hazardních her a propagování těchto her musí zaprvé zůstat přiměřené a striktně omezené na míru, která je nezbytná k tomu, aby byl spotřebitel směrován k síti kontrolovaných hazardních her, a zadruhé nabídka hazardních her držitelem monopolu musí podléhat přísné kontrole veřejných orgánů;
– v rozsahu, v němž je podle zjištění předkládajícího soudu dotčená vnitrostátní právní úprava, která přiznává výlučné právo na provádění, provozování, organizování a pořádání hazardních her, neslučitelná s články 49 a 56 SFEU, jelikož nepřispívá soudržným a systematickým způsobem k omezení sázkových činností nebo nasměrování hráčů do kontrolovaných systémů, nemůže být nadále uplatňována během přechodného období.