ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
11 mars 2010 (*)
«Aides d’État – Article 88, paragraphe 3, CE – Aides illégales déclarées compatibles avec le marché commun – Annulation de la décision de la Commission – Juridictions nationales – Demande de récupération des aides illégalement mises à exécution – Sursis à statuer jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision de la Commission – Circonstances exceptionnelles susceptibles de limiter l’obligation de restitution»
Dans l’affaire C‑1/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Conseil d’État (France), par décision du 19 décembre 2008, parvenue à la Cour le 2 janvier 2009, dans la procédure
Centre d’exportation du livre français (CELF),
Ministre de la Culture et de la Communication
contre
Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE),
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. J.‑C. Bonichot, président de la quatrième chambre, Mme C. Toader, MM. K. Schiemann, P. Kūris et L. Bay Larsen (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Cruz Villalón,
greffier: Mme R. Șereş, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 13 janvier 2010,
considérant les observations présentées:
– pour le Centre d’exportation du livre français (CELF), par Mes O. Schmitt et A. Tabouis, avocats,
– pour la Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE), par Me N. Coutrelis, avocat,
– pour le gouvernement français, par Mme E. Belliard, M. G. de Bergues et Mme B. Beaupère-Manokha, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement tchèque, par M. M. Smolek, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. M. Wissels et M. Y. de Vries, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. J.-P. Keppenne et B. Stromsky, en qualité d’agents,
– pour l’Autorité de surveillance AELE, par MM. X. Lewis, B. Alterskjær et Mme L. Armati, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 88, paragraphe 3, CE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Centre d’exportation du livre français (ci-après le «CELF») et le ministre de la Culture et de la Communication à la Société internationale de diffusion et d’édition (ci-après la «SIDE»), au sujet d’aides versées par l’État français au CELF.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Les faits à l’origine du litige et les procédures devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes
3 Jusqu’en 2009, le CELF, société anonyme coopérative, exerçait une activité de commissionnaire à l’exportation.
4 Il avait pour mission de traiter directement des commandes vers l’étranger ainsi que vers les territoires et départements d’outre-mer français de livres, de brochures et de tous supports de communication et, plus généralement, d’exécuter toutes opérations visant, notamment, à développer la promotion de la culture française à travers le monde au moyen desdits supports.
5 De 1980 à 2002, le CELF a bénéficié de subventions d’exploitation accordées par l’État français pour compenser le surcoût du traitement des petites commandes passées par les libraires établis à l’étranger.
6 À la suite d’une plainte déposée au cours de l’année 1992 par la SIDE, concurrent du CELF, la Commission des Communautés européennes a admis, par décision NN 127/92 du 18 mai 1993, dont un avis a été publié au Journal officiel des Communautés européennes le 25 juin 1993 (JO C 174, p. 6), la compatibilité des aides en cause avec le marché commun. Par suite, elle a considéré qu’il n’y avait pas lieu de soulever d’objection.
7 Par arrêt du 18 septembre 1995, SIDE/Commission (T-49/93, Rec. p. II‑2501), le Tribunal a annulé cette décision pour autant qu’elle concernait la subvention accordée exclusivement au CELF pour compenser le surcoût de traitement des petites commandes de livres en langue française passées par des libraires établis à l’étranger. Il a considéré que la Commission aurait dû engager la procédure contradictoire prévue à l’article 93, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 2, CE).
8 Par décision 1999/133/CE, du 10 juin 1998, relative à l’aide d’État en faveur de la Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (JO L 44, p. 37), la Commission a constaté l’illégalité des aides, mais a une nouvelle fois admis leur compatibilité avec le marché commun.
9 Par arrêt du 28 février 2002, SIDE/Commission (T-155/98, Rec. p. II‑1179), le Tribunal a annulé cette décision en tant qu’elle déclarait les aides en cause compatibles avec le marché commun, au motif que la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation quant à la définition du marché pertinent.
10 Par décision 2005/262/CE, du 20 avril 2004, relative à l’aide mise à exécution par la France en faveur de la Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (JO L 85, p. 27), la Commission a admis pour la troisième fois la compatibilité des aides.
11 Par arrêt du 15 avril 2008, SIDE/Commission (T-348/04, Rec. p. II‑625), le Tribunal a annulé cette décision positive, aux motifs que la Commission avait commis, d’une part, une erreur de droit en appliquant l’article 87, paragraphe 3, sous d), CE à la période antérieure au 1er novembre 1993, au lieu d’appliquer les règles de fond alors en vigueur pour la période en cause, et, d’autre part, une erreur manifeste d’appréciation dans l’examen de la compatibilité des aides litigieuses.
12 Le 8 avril 2009, la Commission a adopté une décision d’extension de la procédure formelle d’examen entamée au cours de l’année 1996, de manière à exposer ses doutes relatifs à la compatibilité des aides en cause à la lumière de l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008, SIDE/Commission, précité, et à permettre à la République française, au bénéficiaire des aides et aux autres parties intéressées de s’exprimer à nouveau, avant qu’une décision finale ne soit prise.
13 Par jugement du 25 avril 2009, le tribunal de commerce de Paris, en considération de la situation financière du CELF, a ouvert à l’égard de cette entreprise une procédure de sauvegarde avec période d’observation de six mois.
14 Par jugement du 9 septembre 2009, constatant l’absence de solution transactionnelle et l’existence d’un passif excluant la perspective d’un plan de continuation, ce tribunal a prononcé la liquidation judiciaire du CELF et désigné un liquidateur.
15 Selon les informations communiquées à la Cour pendant la procédure orale, le CELF, à la suite de ce dernier jugement, a cessé son activité.
La procédure devant la juridiction de renvoi et les questions préjudicielles
16 Le Conseil d’État a été saisi de pourvois dirigés par le CELF et le ministre de la Culture et de la Communication contre un arrêt de la cour administrative d’appel de Paris en date du 5 octobre 2004, qui a enjoint à l’État, à la demande de la SIDE, de procéder à la mise en recouvrement des aides versées au CELF au titre du traitement des petites commandes de livres par des libraires étrangers, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêt, sous peine d’une astreinte de 1 000 euros par jour de retard.
17 Dans le cadre de ces recours, les requérants ont soutenu, notamment, que la cour administrative d’appel de Paris aurait dû juger que, en l’espèce, la circonstance que la Commission avait reconnu la compatibilité des aides avec le marché commun faisait obstacle à l’obligation de restitution de celles-ci, qui résulte, en principe, de l’illégalité liée à une mise à exécution des mesures d’aides par l’État membre en méconnaissance de l’article 88, paragraphe 3, CE.
18 Par arrêt du 29 mars 2006, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) En premier lieu, l’article 88 [CE] permet-il à un État dont une aide à une entreprise est illégale, illégalité constatée par les juridictions de cet État en raison de ce que cette aide n’a pas fait l’objet d’une notification préalable à la Commission […] dans les conditions prévues à ce même article 88, paragraphe 3, de ne pas récupérer cette aide auprès de l’opérateur économique qui en a été le bénéficiaire en raison de ce que la Commission, saisie par un tiers, a déclaré l’aide compatible avec les règles du marché commun et a, ainsi, assuré de manière effective le contrôle exclusif qu’elle exerce sur cette compatibilité?
2) En second lieu, si cette obligation de restitution est confirmée, y a‑t-il lieu de tenir compte, dans le calcul du montant des sommes à restituer, des périodes pendant lesquelles l’aide en cause a été déclarée compatible avec les règles du marché commun par la Commission […] avant que ces décisions ne fassent l’objet d’une annulation par le [Tribunal]?»
19 En réponse à ces questions, la Cour, par arrêt du 12 février 2008, CELF et ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, Rec. p. I‑469, ci-après l’«arrêt CELF I»), a dit pour droit:
«1) L’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE doit être interprété en ce sens que le juge national n’est pas tenu d’ordonner la récupération d’une aide mise à exécution en méconnaissance de cette disposition, lorsque la Commission [...] a adopté une décision finale constatant la compatibilité de ladite aide avec le marché commun au sens de l’article 87 CE. En application du droit communautaire, il est tenu d’ordonner au bénéficiaire de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité. Dans le cadre de son droit national, il peut, le cas échéant, ordonner en outre la récupération de l’aide illégale, sans préjudice du droit de l’État membre de mettre celle‑ci à nouveau à exécution, ultérieurement. Il peut également être amené à accueillir des demandes d’indemnisation de dommages causés en raison du caractère illégal de l’aide.
2) Dans une situation procédurale telle que celle du litige au principal, l’obligation, résultant de l’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE, de remédier aux effets de l’illégalité d’une aide s’étend également, aux fins du calcul des sommes à acquitter par le bénéficiaire, et sauf circonstances exceptionnelles, à la période écoulée entre une décision de la Commission [...] constatant la compatibilité de cette aide avec le marché commun et l’annulation de ladite décision par le juge communautaire.»
20 Sur la base de ces réponses, le Conseil d’État a, par arrêt du 19 décembre 2008, enjoint au ministre de la Culture et de la Communication de procéder au recouvrement, à l’encontre du CELF, d’intérêts sur les aides illégales pour les périodes comprises:
– entre 1980, année de début du versement de celles-ci, et la date de la décision de renvoi;
– entre la date de la décision de renvoi et la date à laquelle, ou bien il aura été définitivement constaté la compatibilité de ces aides avec le marché commun, ou bien il aura été procédé, à titre définitif, à la restitution desdites aides.
21 En ce qui concerne la question du remboursement du montant principal des aides versées, il a estimé que la solution du litige dépendait d’une interprétation du droit communautaire en raison de la nouvelle annulation prononcée, postérieurement à l’arrêt CELF I, par l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008, SIDE/Commission, précité.
22 Le Conseil d’État a en conséquence décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Le juge national peut-il surseoir à statuer sur la question de l’obligation de restitution d’une aide d’État jusqu’à ce que la Commission [...] se soit prononcée par une décision définitive sur la compatibilité de l’aide avec les règles du marché commun, lorsqu’une première décision de la Commission déclarant cette aide compatible a été annulée par le juge communautaire?
2) Lorsque la Commission a déclaré à trois reprises l’aide compatible avec le marché commun, avant que ces décisions soient annulées par le [Tribunal], une telle situation est‑elle susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle pouvant conduire le juge national à limiter l’obligation de récupération de l’aide?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
23 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si une juridiction nationale, saisie, sur le fondement de l’article 88, paragraphe 3, CE, d’une demande visant à la restitution d’une aide d’État illégale, peut surseoir à l’adoption de sa décision sur cette demande jusqu’à ce que la Commission se soit prononcée sur la compatibilité des aides avec le marché commun après l’annulation d’une précédente décision positive.
24 Aux points 61 et 63 de l’arrêt CELF I, la Cour a souligné que:
– en vertu de l’article 231, premier alinéa, CE, lorsqu’un recours en annulation est fondé, le juge communautaire déclare nul et non avenu l’acte contesté, de sorte que la décision d’annulation fait disparaître rétroactivement l’acte contesté à l’égard de tous les justiciables;
– à la date de l’annulation par le juge communautaire d’une décision positive, les aides en cause sont réputées ne pas avoir été déclarées compatibles par la décision annulée.
25 Il en résulte qu’une situation telle que celle du litige au principal est analogue à une situation dans laquelle le juge national serait saisi sur le fondement de l’article 88, paragraphe 3, CE, alors qu’aucune décision n’aurait encore été adoptée par la Commission sur la compatibilité d’une aide en cours d’examen.
26 Or, il convient de relever que l’article 88, paragraphe 3, CE confie aux juridictions nationales la mission de sauvegarder, jusqu’à la décision finale de la Commission, les droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l’interdiction édictée par cette disposition (arrêt CELF I, point 38).
27 À cet égard, la Cour a déjà jugé en substance, dans l’arrêt du 11 juillet 1996, SFEI e.a. (C-39/94, Rec. p. I-3547, points 44 et 50 à 53), que:
– l’ouverture par la Commission d’une procédure d’examen ne saurait décharger les juridictions nationales de leur obligation de sauvegarder les droits des justiciables en cas de violation de l’obligation de notification préalable;
– lorsqu’il est vraisemblable qu’un certain temps s’écoulera avant que la juridiction nationale statue définitivement, par exemple lorsqu’elle demande des éclaircissements à la Commission aux fins de l’interprétation de la notion d’aide d’État qu’elle peut être amenée à donner ou lorsqu’elle pose à la Cour une question préjudicielle, il lui appartient d’apprécier la nécessité d’ordonner des mesures provisoires afin de sauvegarder les intérêts des parties.
28 Elle a ainsi souligné l’obligation du juge national de ne pas différer l’examen des demandes de mesures de sauvegarde.
29 L’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE est fondé sur l’objectif conservatoire de garantir qu’une aide incompatible ne sera jamais mise à exécution. La prévention ainsi organisée vise donc à ce que seules des aides compatibles soient mises à exécution. Afin de réaliser cet objectif, la mise en œuvre d’un projet d’aide est différée jusqu’à ce que le doute sur sa compatibilité soit levé par la décision finale de la Commission (arrêt CELF I, points 47 et 48).
30 L’objet de la mission des juridictions nationales est, par conséquent, de prononcer les mesures propres à remédier à l’illégalité de la mise à exécution des aides, afin que le bénéficiaire ne conserve pas la libre disposition de celles-ci pour le temps restant à courir jusqu’à la décision de la Commission.
31 Une décision de sursis à statuer produirait, de facto, le même résultat qu’une décision de rejet de la demande de mesures de sauvegarde. Elle aboutirait, en effet, à ce qu’aucune décision sur le bien-fondé de cette demande ne soit prise avant la décision de la Commission. Elle reviendrait à maintenir le bénéfice d’une aide pendant la période d’interdiction de mise à exécution, ce qui serait incompatible avec l’objet même de l’article 88, paragraphe 3, CE et priverait cette disposition de son effet utile.
32 Dès lors, le juge national ne saurait surseoir à statuer, sauf à priver l’article 88, paragraphe 3, CE de son effet utile, en méconnaissance du principe d’effectivité des procédures nationales applicables.
33 L’annulation par le juge communautaire d’une première décision positive de la Commission ne saurait justifier une solution différente, qui serait inspirée par la considération selon laquelle, dans ce cas, l’aide pourrait ultérieurement être à nouveau déclarée compatible par la Commission.
34 En effet, l’objectif de l’article 88, paragraphe 3, CE est clairement inspiré par la considération selon laquelle, jusqu’à l’adoption par la Commission d’une nouvelle décision, le contenu positif de celle‑ci ne peut être préjugé.
35 L’obligation de statuer sans attendre sur la demande de mesures de sauvegarde n’impose pas à la juridiction saisie d’adopter effectivement de telles mesures.
36 Une obligation d’adopter des mesures de sauvegarde n’existe que si les conditions justifiant de telles mesures sont réunies, à savoir si la qualification d’aide d’État ne fait pas de doute, si l’aide est sur le point d’être ou a été mise à exécution et si ne sont pas constatées des circonstances exceptionnelles rendant inappropriée une récupération. Si ces conditions ne sont pas réunies, la juridiction nationale doit rejeter la demande.
37 Lorsqu’il statue sur la demande, le juge national peut ordonner ou bien la restitution des aides avec intérêts, ou bien, par exemple, ainsi que l’a suggéré la Commission au point 62 de sa communication 2009/C 85/01 relative à l’application des règles en matière d’aides d’État par les juridictions nationales (JO 2009, C 85, p. 1), le versement des fonds sur un compte bloqué, afin que le bénéficiaire n’en conserve pas la disposition, sans préjudice du paiement d’intérêts pour la période comprise entre la mise en œuvre anticipée de l’aide et son versement sur ce compte bloqué.
38 En revanche, l’obligation de «standstill» édictée à l’article 88, paragraphe 3, CE ne serait pas respectée, à ce stade, par une simple condamnation au paiement d’intérêts sur des sommes qui demeureraient dans les comptes de l’entreprise. En effet, il n’est nullement acquis qu’une entreprise ayant perçu illégalement une aide d’État aurait pu, à défaut, obtenir un prêt d’égal montant auprès d’un établissement financier aux conditions normales du marché et ainsi disposer dudit montant antérieurement à la décision de la Commission.
39 En définitive, l’obligation première du juge national est de statuer, positivement ou négativement.
40 Il convient donc de répondre à la première question qu’une juridiction nationale, saisie, sur le fondement de l’article 88, paragraphe 3, CE, d’une demande visant à la restitution d’une aide d’État illégale, ne peut pas surseoir à l’adoption de sa décision sur cette demande jusqu’à ce que la Commission se soit prononcée sur la compatibilité de l’aide avec le marché commun après l’annulation d’une précédente décision positive.
Sur la seconde question
41 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’adoption par la Commission de trois décisions successives déclarant une aide compatible avec le marché commun, qui ont ensuite été annulées par le juge communautaire, est, en soi, susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle de nature à justifier une limitation de l’obligation du bénéficiaire de restituer cette aide, lorsque celle-ci a été mise à exécution en méconnaissance de l’article 88, paragraphe 3, CE.
42 Il convient de rappeler que, dans l’arrêt CELF I, la Cour a réservé la possibilité de prendre en compte des circonstances exceptionnelles lors de l’examen de l’étendue de l’obligation de remédier à l’illégalité d’une aide, y compris lorsque cette obligation est limitée au versement d’intérêts.
43 Au point 65 de cet arrêt, la Cour a admis la possibilité, pour le bénéficiaire d’aides illégalement mises à exécution, d’invoquer des circonstances exceptionnelles qui ont légitimement pu fonder sa confiance dans leur caractère régulier, et de s’opposer, par conséquent, à leur remboursement.
44 Elle a statué en ce sens en considération d’une situation au principal dans laquelle trois décisions positives de la Commission avaient déjà été adoptées, dont deux avaient été annulées.
45 Toutefois, la Cour a immédiatement souligné, en substance, qu’une confiance légitime du bénéficiaire de l’aide ne peut naître d’une décision positive de la Commission, d’une part, lorsque cette décision a été contestée dans les délais de recours contentieux puis annulée par le juge communautaire, ni, d’autre part, tant que le délai de recours n’est pas expiré ou, en cas de recours, tant que le juge communautaire ne s’est pas définitivement prononcé (arrêt CELF I, points 66 à 68).
46 Enfin, elle a précisé que la réponse à la question posée était donnée au regard d’une situation procédurale telle que celle du litige au principal (arrêt CELF I, point 69).
47 L’articulation de cette motivation était ainsi de nature à suggérer que trois décisions positives suivies de recours en annulation exercés dans les délais, dont les deux premiers avaient été accueillis et le troisième était encore pendant, n’étaient pas constitutives d’une circonstance exceptionnelle.
48 Le libellé de la seconde question posée dans la présente affaire fait apparaître que la juridiction de renvoi envisage, au contraire, qu’une succession de trois décisions positives pourrait constituer une circonstance exceptionnelle.
49 Or, à la date du prononcé de l’arrêt CELF I, les trois décisions positives de la Commission avaient déjà été adoptées.
50 Un seul événement nouveau s’est produit avant le second arrêt de renvoi, à savoir l’annulation de la troisième décision positive par l’arrêt du Tribunal du 15 avril 2008, SIDE/Commission, précité.
51 Un tel événement n’est pas, en soi, de nature à faire naître une confiance légitime et à constituer une circonstance exceptionnelle. En effet, la succession peu courante de trois annulations traduit, a priori, la difficulté de l’affaire et, loin de faire naître une confiance légitime, apparaît plutôt de nature à accroître les doutes du bénéficiaire quant à la compatibilité de l’aide litigieuse.
52 Il peut, certes, être admis qu’une succession de trois recours aboutissant à trois annulations caractérise une situation très rare. De telles circonstances s’inscrivent néanmoins dans le fonctionnement normal du système juridictionnel, lequel offre aux sujets de droit estimant subir les conséquences de l’illégalité d’une aide la possibilité d’agir en annulation de décisions successives qu’ils considèrent être à l’origine de cette situation.
53 Dans une situation telle que celle de l’affaire au principal, l’existence d’une circonstance exceptionnelle ne saurait davantage être retenue au regard du principe de sécurité juridique, la Cour ayant déjà jugé, en substance, que, aussi longtemps que la Commission n’a pas pris une décision d’approbation et que le délai de recours contre une telle décision n’est pas expiré, le bénéficiaire n’a pas de certitude quant à la légalité de l’aide, de sorte que ne peuvent être invoqués ni le principe de protection de la confiance légitime ni celui de sécurité juridique (voir arrêt du 29 avril 2004, Italie/Commission, C-91/01, Rec. p. I-4355, points 66 et 67).
54 Dans une situation telle que celle de l’affaire au principal, l’existence d’une circonstance exceptionnelle ne peut, enfin, être retenue au regard du principe de proportionnalité. En effet, la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité, de sorte que la récupération de cette aide, en vue du rétablissement de la situation antérieure, ne saurait, en principe, être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité CE en matière d’aides d’État (voir, notamment, arrêt du 29 avril 2004, Italie/Commission, C‑298/00 P, Rec. p. I-4087, point 75 et jurisprudence citée).
55 Il y a donc lieu de répondre à la seconde question que l’adoption par la Commission de trois décisions successives déclarant une aide compatible avec le marché commun, qui ont ensuite été annulées par le juge communautaire, n’est pas, en soi, susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle de nature à justifier une limitation de l’obligation du bénéficiaire de restituer cette aide, lorsque celle-ci a été mise à exécution en méconnaissance de l’article 88, paragraphe 3, CE.
Sur les dépens
56 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
1) Une juridiction nationale, saisie, sur le fondement de l’article 88, paragraphe 3, CE, d’une demande visant à la restitution d’une aide d’État illégale, ne peut pas surseoir à l’adoption de sa décision sur cette demande jusqu’à ce que la Commission des Communautés européennes se soit prononcée sur la compatibilité de l’aide avec le marché commun après l’annulation d’une précédente décision positive.
2) L’adoption par la Commission des Communautés européennes de trois décisions successives déclarant une aide compatible avec le marché commun, qui ont ensuite été annulées par le juge communautaire, n’est pas, en soi, susceptible de constituer une circonstance exceptionnelle de nature à justifier une limitation de l’obligation du bénéficiaire de restituer cette aide, lorsque celle-ci a été mise à exécution en méconnaissance de l’article 88, paragraphe 3, CE.
Signatures