DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 7 mars 2013 (*)
”Överklagande – Yttre förbindelser – Avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart – Förordning (EEG) nr 2408/92 – EG‑lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen – Artiklarna 8 och 9 – Tillämpningsområde – Utövande av trafikrättigheter – Beslut 2004/12/EG – Tyska åtgärder rörande inflygningar till Zürichs flygplats – Motiveringsskyldighet – Icke-diskriminering – Proportionalitet – Bevisbörda”
I mål C-547/10 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 19 november 2010,
Schweiziska edsförbundet, företrätt av S. Hirsbrunner, Rechtsanwalt,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska kommissionen, företrädd av T. van Rijn, K. Simonsson och K.‑P. Wojcik, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande i första instans,
med stöd av
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze, i egenskap av ombud, biträdd av T. Masing, Rechtsanwalt,
Landkreis Waldshut, företrädd av M. Núñez-Müller, Rechtsanwalt,
intervenienter i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta (referent) samt domarna K. Lenaerts, E. Juhász, T. von Danwitz och D. Šváby,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: avdelningschefen M.-A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 april 2012,
och efter att den 13 september 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Schweiziska edsförbundet har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 9 september 2010 i mål T‑319/05, Schweiz mot kommissionen (REU 2010, s. II‑4265) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2004/12/EG av den 5 december 2003 om ett förfarande rörande tillämpningen av artikel 18.2 första meningen i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart och av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 (Ärende TREN/AMA/11/03 – tyska åtgärder rörande inflygningar till Zürichs flygplats) (EUT L 4, 2004, s. 13) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart
2 I artikel 1 i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart, undertecknat den 21 juni 1999 i Luxemburg, godkänt på gemenskapens vägnar genom rådets och, i fråga om avtalet om vetenskapligt och tekniskt samarbete, kommissionens beslut 2002/309/EG, Euratom av den 4 april 2002 om ingående av sju avtal med Schweiziska edsförbundet (EGT L 114, s. 1) (nedan kallat luftfartsavtalet EG–Schweiz), föreskrivs följande:
”1. I detta avtal fastställs regler för parterna inom området civil luftfart. Dessa bestämmelser skall inte påverka tillämpningen av de regler som finns i EG-fördraget, varvid särskilt avses gemenskapens nuvarande kompetensområde dels enligt konkurrensreglerna och förordningarna för tillämpning av dessa regler, dels enligt all gemenskapslagstiftning av betydelse som förtecknas i bilagan till detta avtal.
2. I detta syfte skall de bestämmelser som uppställs i detta avtal, samt i de föreskrifter och direktiv som anges i bilagan, gälla på de villkor som anges nedan. I den mån dessa i allt väsentligt är identiska med motsvarande regler i EG-fördraget, och med rättsakter som antagits under tillämpning av detta fördrag, skall dessa bestämmelser, vid genomförandet och tillämpningen av desamma, tolkas i överensstämmelse med relevanta utslag och beslut som meddelats av EG-domstolen och Europeiska gemenskapernas kommission före datumet för undertecknandet av detta avtal. Schweiz skall underrättas om utslag och beslut som meddelats efter datumet för undertecknandet av detta avtal. På begäran av endera parten skall följderna av sådana senare meddelade utslag och beslut fastställas av Gemensamma kommittén i syfte att säkerställa avtalets avsedda funktion.”
3 Artikel 2 i luftfartsavtalet EG–Schweiz har följande lydelse:
”Bestämmelserna i detta avtal och i dess bilaga skall gälla i den mån de har att göra med luftfart eller frågor som är direkt relaterade till luftfart enligt vad som anges i bilagan till detta avtal.”
4 I artikel 3 i detta avtal föreskrivs följande:
”Inom tillämpningsområdet för detta avtal, och utan att det påverkar tillämpningen av eventuella särskilda bestämmelser som finns i detta, skall varje form av diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”
5 I artikel 15.1 i nämnda avtal föreskrivs följande:
”Om inte annat följer av bestämmelserna i [rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 123)], som anges i bilagan till detta avtal, skall följande gälla:
– EG‑lufttrafikföretag och schweiziska lufttrafikföretag skall ges trafikrättigheter för trafik mellan valfri punkt i Schweiz och valfri punkt inom gemenskapen,
...”
6 Enligt artikel 18 i nämnda avtal gäller följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 och bestämmelserna i kapitel 2, skall de avtalsslutande parterna ha ansvaret inom sina respektive territorier för att detta avtal, och särskilt förordningarna och direktiven som ingår i förteckningen i bilagan, genomförs på rätt sätt.
2. I frågor som kan påverka flygtrafik som skall godkännas enligt kapitel 3 skall gemenskapens institutioner ha de befogenheter som de tilldelats enligt bestämmelserna i de förordningar och direktiv som skall tillämpas i och med att de uttryckligen omnämns i bilagan. I frågor där Schweiz har vidtagit eller planerar att vidta åtgärder av miljöskyddskaraktär enligt artikel 8.2 eller 9 i [förordning nr 2408/92], skall emellertid Gemensamma kommittén, på begäran av endera parten, avgöra huruvida åtgärderna är förenliga med detta avtal.
...”
7 Enligt artikel 20 i luftfartsavtalet EG–Schweiz ska Europeiska gemenskapernas domstol ha exklusiv behörighet i alla frågor som rör giltigheten hos beslut som gemenskapens institutioner fattar på grundval av sina kompetensområden enligt detta avtal.
8 I bilagan till avtalet anges bland annat att när det i rättsakter som ingår i förteckningen i bilagan hänvisas till Europeiska gemenskapens medlemsstater eller krav på en förbindelse med dessa, ska dessa hänvisningar anses gälla även Schweiziska edsförbundet eller krav på en förbindelse med Schweiziska edsförbundet.
9 I bilagan nämns bland annat förordning nr 2408/92.
Förordning nr 2408/92
10 Artikel 2 i förordning nr 2408/92 har följande lydelse:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
...
f) Trafikrättighet: ett lufttrafikföretags rättighet att befordra passagerare, gods och/eller post i lufttrafik mellan två flygplatser inom gemenskapen.
...”
11 I artikel 3.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Om inte annat följer av denna förordning skall de berörda medlemsstaterna tillåta EG-flygtrafikföretag att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen.”
12 I artikel 8.1–3 i denna förordning föreskrivs följande:
”1. Denna förordning påverkar inte medlemsstaternas rätt att reglera fördelningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem, om detta sker utan särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet eller identitet.
2. Utövandet av trafikrättigheter skall regleras av offentliggjorda gemenskapsbestämmelser och nationella, regionala eller lokala bestämmelser om säkerhet och miljöskydd samt fördelning av ankomst- och avgångstider.
3. På begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ skall kommissionen undersöka tillämpningen av punkt 1 och 2, och inom en månad efter mottagandet av begäran och efter samråd med den kommitté som avses i artikel 11 besluta om medlemsstaten får fortsätta att tillämpa åtgärden. Kommissionen skall underrätta rådet och medlemsstaterna om sitt beslut.”
13 I artikel 9 i samma förordning föreskrivs följande:
”1. När det är fråga om allvarliga överbelastnings- och/eller miljöproblem får den ansvariga medlemsstaten enligt denna artikel införa villkor för, begränsa eller avvisa utövande av trafikrättigheter, särskilt när en tillfredsställande servicenivå kan uppnås med andra transportmedel.
2. De åtgärder som en medlemsstat vidtar enligt punkt 1 skall
– inte innebära särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet eller identitet,
– ha en begränsad giltighetstid på högst tre år, varefter de skall omprövas,
– inte påverka denna förordnings syfte på ett orimligt sätt,
– inte snedvrida konkurrensen mellan lufttrafikföretag på ett orimligt sätt,
– inte vara mer restriktiva än vad som behövs för att lösa problemen.
3. När en medlemsstat anser att åtgärder enligt punkt 1 är nödvändiga skall den underrätta de andra medlemsstaterna och kommissionen och ge en lämplig motivering för åtgärderna minst tre månader innan de skall genomföras. Åtgärderna får genomföras om inte, inom en månad efter underrättelsen, någon berörd medlemsstat motsätter sig dem eller kommissionen tar upp dem för ytterligare utredning enligt punkt 4.
4. På begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ skall kommissionen utreda sådana åtgärder som avses i punkt 1. När kommissionen inom en månad efter att ha blivit underrättad enligt punkt 3 tar upp åtgärder för utredning skall den samtidigt meddela om åtgärderna får genomföras, helt eller delvis, under utredningen, särskilt med hänsyn till eventuella oåterkalleliga följder. Efter samråd med den kommitté som avses i artikel 11 skall kommissionen, en månad efter mottagandet av all nödvändig information, besluta om huruvida åtgärderna är relevanta och överensstämmer med denna förordning och inte på något annat sätt bryter mot gemenskapsrätten. Kommissionen skall underrätta rådet och medlemsstaterna om sitt beslut. I avvaktan på ett sådant beslut får kommissionen besluta om tillfälliga regler, däri inberäknat upphävande, helt eller delvis, av åtgärderna, särskilt med hänsyn till eventuella oåterkalleliga följder.
...”
Bakgrund till tvisten
14 Zürichs flygplats är belägen i Kloten (Schweiz), nordost om staden Zürich (Schweiz) och cirka 15 km sydost om gränsen mellan Schweiz och Tyskland. Zürichs flygplats har tre start- och landningsbanor: en väst-östlig (10/28), en nord-sydlig (16/34) som korsar den väst-östliga och en nordväst-sydöstlig (14/32) som är fristående från de två övriga. De flesta starterna under dagtid sker västerut från den väst-östliga start- och landningsbanan, medan de flesta starterna tidigt på morgonen eller sent på kvällen sker i nordlig riktning från den nord-sydliga start- och landningsbanan. Vid inkommande flygningar från nordost används till övervägande del den nordväst-sydöstliga start- och landningsbanan. Med hänsyn till närheten till den tyska gränsen måste alla flyg som kommer in från norr eller nordväst för att landa i Zürich utnyttja tyskt luftrum vid landningen.
15 Utnyttjandet av tyskt luftrum vid inflygning till och avgång från Zürichs flygplats reglerades tidigare genom ett bilateralt avtal mellan Schweiziska edsförbundet och Förbundsrepubliken Tyskland av den 17 september 1984, vilket Förbundsrepubliken Tyskland sade upp den 22 mars 2000 med verkan från och med den 31 maj 2001 på grund av genomförandeproblem.
16 Den 18 oktober 2001 undertecknade Förbundsrepubliken Tyskland och Schweiziska edsförbundet ett nytt avtal som inte ratificerades.
17 Den 15 januari 2003 offentliggjorde den tyska federala luftfartsmyndigheten förordning nr 213 om tillämpning av de tyska flygtrafikbestämmelserna om fastställande av förfaranden för instrumentlandningar och instrumentstarter vid Zürichs flygplats. I denna föreskrivs en rad begränsningar för inflygning till Zürichs flygplats från och med den 18 januari 2003.
18 Den 4 april 2003 offentliggjorde den tyska federala luftfartsmyndigheten den första förordningen om ändring av tillämpningsförordning nr 213 (nedan kallade de angripna åtgärderna). Den trädde i kraft den 17 april 2003.
19 De angripna åtgärderna syftade till att under normala väderförhållanden förhindra överflygningar på låg höjd av tyskt territorium nära den schweiziska gränsen mellan kl. 21.00 och 07.00 på vardagar och mellan kl. 20.00 och 09.00 under veckoslut och på allmänna helgdagar i syfte att minska det buller som lokalbefolkningen utsätts för. Detta innebär att de båda inflygningsvägarna för landning norrifrån, som tidigare var de som främst användes vid landning på Zürichs flygplats, inte längre får användas vid dessa tidpunkter.
20 De angripna åtgärderna omfattade dessutom två andra åtgärder som är avsedda att minska bullret i området vid gränsen mellan Tyskland och Schweiz.
21 För det första fastställdes i artikel 2.6 andra stycket i de angripna åtgärderna vissa lägsta flyghöjder som under ovannämnda tidpunkter ska iakttas vid inflygning till flygplatsen från öst.
22 För det andra föreskrevs i artikel 3 i de angripna åtgärderna för avgångar mot norr olika lägsta flyghöjder som beroende på avgångstiden skulle iakttas vid överflygning av tyskt territorium. Ett flygplan som avgick inom ovannämnda tider måste därför först svänga före den tyska gränsen för att inte komma in i tyskt luftrum innan det hade nått den föreskrivna lägsta flyghöjden.
23 Den 10 juni 2003 framförde Schweiziska edsförbundet ett klagomål till Europeiska gemenskapernas kommission och anmodade den senare att fatta ett beslut att
– förbjuda Förbundsrepubliken Tyskland att fortsätta tillämpa de angripna åtgärderna,
– ålägga Förbundsrepubliken Tyskland att inte tillämpa de angripna åtgärderna i avvaktan på kommissionens beslut.
24 Den 20 juni 2003 anmodade kommissionen de tyska myndigheterna att lämna sina synpunkter på klagomålet.
25 Genom en skrivelse av samma datum anmodade kommissionen de schweiziska myndigheterna att inkomma med ytterligare uppgifter.
26 Den 26 juni 2003 nådde de tyska och de schweiziska myndigheterna en överenskommelse om olika frågor som rör tillämpningen av de angripna åtgärderna.
27 Den 27 juni 2003 underrättade de schweiziska myndigheterna kommissionen om överenskommelsen, dock med förbehållet att denna inte påverkade klagomålet.
28 Genom skrivelse av den 30 juni 2003 underrättade Förbundsrepubliken Tyskland kommissionen om överenskommelsen och uppgav att klagomålet var ogiltigt och förväntade sig att kommissionen skulle avsluta det inledda förfarandet.
29 Efter upprepad skriftväxling med de schweiziska och de tyska myndigheterna skickade kommissionen den 14 oktober 2003 ett meddelande om invändningar till dessa myndigheter och uppmanade dem att inkomma med yttranden.
30 Förbundsrepubliken Tyskland inkom med yttrande den 20 oktober 2003 och Schweiziska edsförbundet inkom med yttrande den 21 oktober 2003.
31 Genom en skrivelse av den 27 oktober 2003 översände kommissionen ett utkast till beslut, vilket Schweiziska edsförbundet kunde lämna sina synpunkter på vid mötet i den rådgivande kommittén för tillträde till marknaden (luftfart) den 4 november 2003.
32 Den 5 december 2003 fattade kommissionen det omtvistade beslutet.
33 Enligt artikel 1 i detta beslut får Förbundsrepubliken Tyskland fortsätta att tillämpa de angripna åtgärderna.
34 Enligt artikel 2 i nämnda beslut riktar sig detta till Förbundsrepubliken Tyskland.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
35 Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 februari 2004 väckte Schweiziska edsförbundet talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
36 Genom beslut av domstolens ordförande av den 21 juli 2004 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
37 Genom beslut av den 14 juli 2005 i mål C‑70/04, Schweiz mot kommissionen, överlämnades målet till förstainstansrätten.
38 Genom beslut av den 7 juli 2006 i mål T‑319/05, Schweiz mot kommissionen (REG 2006, s. II‑2073), biföll förstainstansrätten Landkreis Waldshuts ansökan om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
39 Muntlig förhandling hölls den 9 september 2009.
40 Tribunalen ogillade i den överklagade domen Schweiziska edsförbundets talan utan att ta ställning till huruvida denna kunde tas upp till sakprövning. Tribunalen fann bland annat att kommissionen inte kunde klandras, för det första, för att ha ansett att de angripna åtgärderna inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 9.1 i förordning nr 2408/92 eller, för det andra, för att inte ha beaktat rättigheterna för flygplatsoperatören på Zürichs flygplats och för de närboende till den flygplatsen, när den prövade åtgärderna med avseende på luftfartsavtalet EG–Schweiz och enligt artikel 8.3 i den förordningen eller, för det tredje, för att ha funnit att åtgärderna var förenliga med principen om likabehandling och proportionalitetsprincipen.
Parternas yrkanden
41 Schweiziska edsförbundet har i sin talan yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet och i enlighet med artikel 122 första stycket i domstolens rättegångsregler förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för förfarandet i första instans, och
– i andra hand, återförvisa målet till tribunalen och överlåta åt denna att besluta om rättegångskostnaderna.
42 Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta Schweiziska edsförbundet att ersätta rättegångskostnaderna vid domstolen.
43 Den tyska regeringen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta Schweiziska edsförbundet att ersätta rättegångskostnaderna.
44 Landkreis Waldshut har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– bifalla dess yrkande i första instans att talan ska ogillas,
– i andra hand, upphäva den överklagade domen och avvisa Schweiziska edsförbundets talan, och
– förplikta Schweiziska edsförbundet att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för förfarandet i första instans och Landkreis Waldshuts övriga kostnader som föranletts av saken.
Anslutningsöverklagandet
45 Landkreis Waldshut har med sitt anslutningsöverklagande anfört att tribunalen borde ha avvisat Schweiziska edsförbundets talan om ogiltigförklaring.
46 Enligt Landkreis Waldshut kan inte Schweiziska edsförbundet likställas med en medlemsstat och är inte personligen berört av det omtvistade beslutet, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
47 Domstolen anser i förevarande mål att det nödvändigt att börja med att pröva detta i sak (dom av den 23 oktober 2007 i mål C‑273/04, Polen mot rådet, REG 2007, s. I‑8925, punkt 33).
Överklagandet
48 Schweiziska edsförbundet har till stöd för sitt överklagande anfört sex grunder avseende ett åsidosättande av artiklarna 9.1 och 8.3 i förordning nr 2408/92, av motiveringsskyldigheten, av principerna om frihet att tillhandahålla tjänster, likabehandling och proportionalitet, samt av bestämmelser om bevisbördans fördelning.
Den första grunden
Parternas argument
49 Schweiziska edsförbundet har med sin första grund hävdat att tribunalen, genom att i punkterna 74–91 i den överklagade domen slå fast att artikel 9.1 i förordning nr 2408/92 inte var tillämplig på de angripna åtgärderna, gjorde sig skyldig till en felaktig tolkning och en felaktig rättstillämpning av denna bestämmelse.
50 Enligt Schweiziska edsförbundet avser denna artikel nämligen inte enbart formella förbud för utövandet av trafikrättigheter, utan alternativt också begränsningar eller materiella förbud, även partiella sådana, det vill säga åtgärder som begränsar utövandet av trafikrättigheter.
51 Schweiziska edsförbundet anser att artikel 9.1 i förordning nr 2408/92 är tillämplig på de angripna åtgärderna, eftersom dessa klart begränsar utövandet av trafikrättigheter för inflygning till och avgångar från Zürichs flygplats och innehåller villkor som innebär att dessa begränsningar ska iakttas, vilka omöjliggör inflygning till denna flygplats från norr under de timmar då förbud för flygning på låg höjd råder.
52 Enligt Schweiziska edsförbundet utgör dessa åtgärder således, åtminstone ur materiell synpunkt, ett villkorligt eller partiellt förbud för utövandet av de trafikrättigheter på vilka artikel 9.1 i förordning nr 2408/92 är tillämplig.
53 Kommissionen, den tyska regeringen och Landkreis Waldshut har bestritt vad Schweiziska edsförbundet anfört.
Domstolens bedömning
54 Domstolen erinrar om att enligt artikel 8.2 i förordning nr 2408/92 ska utövandet av trafikrättigheter regleras av bland annat nationella, regionala eller lokala bestämmelser om säkerhet och miljöskydd samt fördelning av ankomst- och avgångstider.
55 Som tribunalen har påpekat i punkterna 75, 76 och 80 i den överklagade domen, avser artikel 9 i förordningen en särskild kategori bestämmelser som är tillämpliga på utövandet av trafikrättigheter, det vill säga bestämmelser som enligt artikel 9.1 inför villkor för, begränsar eller avvisar utövande av trafikrättigheter.
56 Domstolen konstaterar i detta avseende att tribunalen genom den överklagade domen inte har begränsat tillämpligheten av nämnda artikel 9 till formella åtgärder för förbud mot utövandet av trafikrättigheter, utan den slog i punkterna 75 och 88 i den domen fast att de åtgärder som avses i nämnda artikel 9 i allt väsentligt innehåller ett åtminstone villkorligt eller partiellt förbud för utövande av sådana rättigheter.
57 I detta sammanhang gjorde tribunalen rätt när den i punkt 89 i den överklagade domen preciserade att den omständigheten att en medlemsstat kräver att dess offentliggjorda nationella, regionala eller lokala bestämmelser om bland annat miljöskydd ska iakttas för att det ska vara tillåtet att utöva trafikrättigheter, inte motsvarar ett införande av ett villkor för utövande av rättigheterna, i den mening som avses i artikel 9.1 i förordning 2408/92.
58 Om detta vore fallet skulle nämligen artikel 8.2 i den förordningen förlora sitt innehåll.
59 Härav följer att tribunalens bedömning i punkterna 75 och 88 i den överklagade domen, avseende räckvidden av de åtgärder som avses i artikel 9 i nämnda förordning, inte är behäftad med något rättsligt fel.
60 Som tribunalen har påpekat i punkterna 86 och 87 i den överklagade domen, framgår det av skälen 1–6 och 44 i det omtvistade beslutet att de angripna åtgärderna inte innebär något förbud, vare sig villkorligt eller partiellt, mot att flygplan på väg från eller till Zürichs flygplats passerar tyskt luftrum under den tid som åtgärderna är tillämpliga, utan endast en förändring av flygvägen för berörda flygplan efter avgång eller före landning på Zürichs flygplats.
61 Som tribunalen har understrukit i nämnda punkt 87 inskränker sig de angripna åtgärderna i huvudsak till att under den tid som de är tillämpliga förhindra överflygningar på låg höjd av tyskt territorium nära den schweiziska gränsen, medan överflygning av samma territorium på högre höjd fortfarande är möjlig.
62 Tribunalen har således inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att slå fast att nämnda åtgärder inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 9.1 i förordning nr 2408/92.
63 Överklagandet kan mot denna bakgrund inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden
Parternas argument
64 Schweiziska edsförbundet har med sin andra grund hävdat att tribunalen, i punkt 84 i den överklagade domen, tolkat den i artikel 296 FEUF föreskrivna motiveringsskyldigheten felaktigt i rättsligt hänseende när den fann att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat vad gäller konstaterandet att artikel 9 i förordning nr 2408/92 inte är tillämplig på de angripna åtgärderna och eftersom den beaktade de skäl som kommissionen anförde under förfarandet i första instans för att byta ut det omtvistade beslutets motivering.
65 Enligt Schweiziska edsförbundet skulle det omtvistade beslutet, i avsaknad av motivering avseende uteslutandet av de angripna åtgärderna från tillämpningsområdet för artikel 9.1 i förordning nr 2408/92, ha ogiltigförklarats på grund av åsidosättande av en väsentlig formföreskrift.
66 Kommissionen, den tyska regeringen och Landkreis Waldshut har bestritt Schweiziska edsförbundets argument.
Domstolens bedömning
67 Domstolen erinrar om att enligt fast praxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet, och det ska klart och tydligt framgå av denna hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se, bland annat, dom av den 6 mars 2003 i mål C‑41/00 P, Interporc mot kommissionen, REG 2003, s. I‑2125, punkt 55, och av den 29 september 2011 i mål C‑521/09 P, Elf Aquitaine mot kommissionen, REU 2011, s. I‑8947, punkt 147).
68 Det ska i förevarande mål konstateras att Schweiziska edsförbundet inte tydligt och klart angett hur den påstått bristfälliga motiveringen av det omtvistade beslutet skulle ha hindrat det från att få kännedom om skälen i beslutet och från att på ett ändamålsenligt sätt tillvarata sina rättigheter.
69 Det framgår för övrigt tydligt av den överklagade domen att tribunalen har kunnat utföra sin prövning på grundval av kommissionens resonemang i det omtvistade beslutet.
70 Som tribunalen har konstaterat framgår det nämligen klart och entydigt av skälen 1–6, 32 och 44 i det omtvistade beslutet att om kommissionen ansåg att de angripna åtgärderna inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 9 i förordning nr 2408/92, var detta dels på grund av att dessa åtgärder inte hade delgetts med tillämpning av artikel 9.3, dels på grund av att nämnda åtgärder under den tid de var tillämpliga inte innebar något förbud för utövandet av trafikrättigheter, utan endast en förändring av flygvägen för flygplan efter avgång från eller före landning på Zürichs flygplats.
71 Beträffande påståendet att kommissionen under målets handläggning skulle ha bytt ut motiveringen i det omtvistade beslutet konstaterar domstolen endast att även om det redan av detta beslut klart går att utläsa skälen till varför kommissionen ansåg att artikel 9 i förordning nr 2408/92 inte var tillämplig på de angripna åtgärderna, har Schweiziska edsförbundet inte angett vari den nya motivering som kommissionen ska ha lagt fram under förfarandet i tribunalen skulle bestå, och inte heller i vad mån denna motivering skulle ersätta motiveringen i nämnda beslut.
72 Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den fann att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat.
73 Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden
Parternas argument
74 Schweiziska edsförbundet har som tredje grund åberopat att tribunalens tolkning och tillämpning av artikel 8.3 i förordning nr 2408/92 är felaktig, eftersom den i punkterna 118–132 i den överklagade domen inte beaktade rättigheterna för flygplatsoperatören på Zürichs flygplats och för de närboende till flygplatsen, och eftersom den inte gjorde en vederbörlig prövning i punkterna 193–199 i den domen av huruvida dessa åtgärder är förenliga med friheten att tillhandahålla tjänster och med principerna om proportionalitet och om iakttagande av grundläggande rättigheter som ingår i denna frihet.
75 Schweiziska edsförbundet har hävdat att ett beaktande av flygplatsoperatörens respektive de närboendes rättigheter oundvikligen skulle ha lett tribunalen till slutsatsen att de angripna åtgärderna är oproportionerliga, eftersom dessa tvingar flygplatsoperatören att genomföra en kostsam omorganisation av sitt operativsystem och leder till en kraftig ökning av det flygbuller som de närboende till flygplatsen i Zürich utsätts för på den schweiziska sidan.
76 De angripna åtgärderna är därför inte ägnade att uppnå det mål som eftersträvas med dem, nämligen att minska det buller som förorsakas av flygplanen, och de medför en diskriminering grundad på nationalitet som är oförenlig med artikel 3 i luftfartsavtalet EG–Schweiz.
77 Kommissionen, den tyska regeringen och Landkreis Waldshut har bestritt Schweiziska edsförbundets argument.
Domstolens bedömning
78 Domstolen erinrar inledningsvis om att luftfartsavtalet EG–Schweiz ingår i en serie av sju sektorsavtal mellan samma avtalsparter, undertecknade den 21 juni 1999, efter det att Schweiziska edsförbundet den 6 december 1992 förkastat avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3), och om att denna stat därigenom har valt att inte samtycka till en integrerad ekonomisk helhet med en inre marknad som grundar sig på gemensamma regler mellan dess medlemmar, utan i stället valt att sluta bilaterala avtal med unionen och dess medlemsstater inom särskilda områden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2009 i mål C‑351/08, Grimme, REG 2009, s. I‑10777, punkterna 26 och 27, samt av den 11 februari 2010 i mål C‑541/08, Fokus Invest, REU 2010, s. I‑1025, punkt 27).
79 Schweiziska edsförbundet har således inte anslutit sig till unionens inre marknad som syftar till att upphäva samtliga hinder för att inrätta ett område med en fullständigt fri rörlighet, motsvarande den som erbjuds på en nationell marknad, och som bland annat inbegriper frihet att tillhandahålla tjänster (se domen i det ovannämnda målet Grimme, punkt 27, och dom av den 15 juli 2010 i mål C‑70/09, Hengartner och Gasser, REU 2010, s. I‑7233, punkt 41).
80 Den tolkning som gjorts av unionsbestämmelserna om den inre marknaden kan följaktligen under dessa omständigheter inte utan vidare överföras på tolkningen av luftfartsavtalet EG–Schweiz, såvida det inte uttryckligen föreskrivs så i själva avtalet (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Grimme, punkt 29, Fokus Invest, punkt 28, och Hengarter och Gasser, punkt 42).
81 Domstolen konstaterar emellertid att luftfartsavtalet EG–Schweiz inte innehåller någon specifik bestämmelse om att de berörda lufttrafikföretagen ska omfattas av unionsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster. Härav följer att den tolkning som görs av dessa bestämmelser inte kan överföras på tolkningen av luftfartsavtalet.
82 Under dessa förhållanden gjorde tribunalen – mot bakgrund av att friheten att tillhandahålla tjänster inte är tillämplig inom ramen för luftfartsavtalet EG–Schweiz – en riktig bedömning i punkterna 193–198 i den överklagade domen när den fann att kommissionen, genom det omtvistade beslutet, inte åsidosatte principen om frihet att tillhandahålla tjänster.
83 Detsamma gäller i fråga om det av Schweiziska edsförbundet påstådda åsidosättandet att proportionalitetsprincipen och principen om iakttagande av de grundläggande rättigheterna, vilka ingår i friheten att tillhandahålla tjänster.
84 Tribunalen gjorde således en korrekt tolkning och tillämpning av denna bestämmelse när den fann att kommissionen inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att vid undersökningen av de angripna åtgärderna i enlighet med artikel 8.3 i förordning nr 2408/92 inte beakta de eventuella rättigheterna för flygplatsoperatören på Zürichs flygplats respektive de närboende till flygplatsen.
85 Domstolen erinrar i detta hänseende om att enligt artikel 15.1 i luftfartsavtalet EG–Schweiz ska unionens lufttrafikföretag och Schweiziska edsförbundets lufttrafikföretag ges trafikrättigheter för trafik mellan valfri punkt i Schweiz och valfri punkt inom unionen, om inte annat följer av förordning nr 2908/92.
86 Som framgår av bland annat artiklarna 2 f och 3.1 i förordning nr 2408/92 reglerar förordningen beviljandet och utövandet av lufttrafikföretagens trafikrättigheter.
87 Artikel 8.2 i samma förordning innebär i detta sammanhang att utövandet av nämnda rättigheter ska regleras av offentliggjorda bestämmelser, bland annat nationella, regionala eller lokala bestämmelser om säkerhet och miljöskydd samt fördelning av ankomst- och avgångstider. Den undersökning som föreskrivs i artikel 8.3 avseende tillämpningen av punkterna 1 och 2 i nämnda artikel får således endast avse villkoren för utövandet av dessa rättigheter på berörda flygförbindelser, med beaktande av tillämpningen av nämnda bestämmelser eller åtgärder som avses i punkt 1.
88 Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den fann att eventuella rättigheter för flygplatsoperatörer eller för närboende till flygplatser inte får beaktas vid den undersökning som föreskrivs i artikel 8.3 i förordning nr 2408/92.
89 Överklagandet kan därför inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden
Parternas argument
90 Schweiziska edsförbundet har som fjärde grund gjort gällande att tribunalens rättstillämpning var felaktig när den i punkterna 133–192 i den överklagade domen fann att likabehandlingsprincipen inte hade åsidosatts.
91 Schweiziska edsförbundet anser att tribunalens tolkning och tillämpning av icke-diskrimineringsprincipen i artikel 3 i luftfartsavtalet EG–Schweiz är felaktig, eftersom tribunalen inte beaktade rättigheterna för flygplatsoperatören på Zürichs flygplats och de närboende till den flygplatsen när den prövade huruvida de åtgärder som föreskrevs genom de angripna åtgärderna var förenlig med principen i nämnda bestämmelse.
92 Schweiziska edsförbundet anser vidare att tribunalen i punkterna 146–153 i den överklagade domen – avseende prövningen av huruvida de angripna åtgärderna var motiverade och proportionella – felaktigt slagit fast att den omständigheten att det berörda området hade betydelse för turismen och den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland inte hade befogenhet över Zürichs flygplats utgjorde objektiva omständigheter som motiverade åtgärderna.
93 Tribunalen har förvanskat Schweiziska edsförbundets argument att ett område av betydelse för turismen inte var ”viktigt” och att det inte ”utmärkte sig genom någon anmärkningsvärd turismindustri” genom att finna att Schweiziska edsförbundet har medgett att Zürichs flygplats är nära belägen ett område av betydelse för turismen. Ekonomiska överväganden kan under alla omständigheter inte motivera den diskriminering som är följden av åtgärderna.
94 Medgivandet att tyska myndigheter saknar rättslig befogenhet över Zürichs flygplats som en objektiv omständighet vilken motiverar de angripna åtgärderna fick till följd att kommissionens ingripande hindrades.
95 Schweiziska edsförbundet anser mot denna bakgrund att, såsom det framgår av punkt 149 i den överklagade domen, tribunalen inte har bedömt huruvida de angripna åtgärderna var nödvändiga.
96 Schweiziska edsförbundet har vidare gjort gällande att tribunalens slutsatser i punkt 156 i den överklagade domen är rättsligt felaktiga, eftersom de beror på en missuppfattning av bevisningen, av en otillfredsställande utredning av de faktiska omständigheterna, av ett överskridande av tribunalens behörighet och av ett åsidosättande av rätten att yttra sig samt av motiveringsskyldigheten.
97 Kommissionen, den tyska regeringen och Landkreis Waldshut har bestritt Schweiziska edsförbundets argument.
Domstolens bedömning
98 Beträffande vad Schweiziska edsförbundet anfört om att tribunalens rättstillämpning var felaktig när den – i samband med prövningen av huruvida de angripna åtgärderna var förenliga med icke-diskrimineringsprincipen i artikel 3 i luftfartsavtalet EG–Schweiz – fann att det saknades anledning att beakta rättigheterna för flygplatsoperatören på Zürichs flygplats och de närboende till den flygplatsen, erinrar domstolen om att luftfartsavtalet och förordning nr 2408/92, i enlighet med vad som framgår av punkterna 84–88 i förevarande dom, inte föreskriver att dessa rättigheter ska beaktas, utan endast avser lufttrafikföretagens utövande av trafikrättigheter.
99 Enligt artikel 256.1 andra stycket FEUF och artikel 58 första stycket i Europeiska unionens domstols stadga är ett överklagande till domstolen begränsat till rättsfrågor. Tribunalen är därför ensam behörig att fastställa och bedöma de relevanta omständigheterna liksom att bedöma bevisningen. Bedömningen av omständigheter och bevisningen är därför inte, utom i det fall omständigheterna eller bevisningen har missuppfattats, en rättsfråga som i sig är underställd domstolens kontroll vid ett överklagande (se, bland annat, dom av den 18 juli 2006 i mål C‑214/05 P, Rossi mot harmoniseringsbyrån, REG 2006, s. I‑7057, punkt 26, av den 18 december 2008 i mål C‑16/06 P, Les Éditions Albert René mot harmoniseringsbyrån, REG 2008, s. I‑10053, punkt 68, och av den 2 september 2010 i mål C‑254/09 P, Calvin Klein Trademark Trust mot harmoniseringsbyrån, REU 2010, s. I‑7989, punkt 49).
100 En missuppfattning av de faktiska omständigheterna eller bevisningen ska framstå som uppenbar av handlingarna i målet utan att det är nödvändigt att göra en ny bedömning av relevanta omständigheter eller relevant bevisning (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Les Éditions Albert René mot harmoniseringsbyrån, punkt 69, dom av den 3 september 2009 i mål C‑535/06 P, Moser Baer India mot rådet, REG 2009, s. I‑7051, punkt 33, och domen i det ovannämnda målet Calvin Klein Trademark Trust mot harmoniseringsbyrån, punkt 50).
101 Beträffande den omständigheten att det område som berörs av de angripna åtgärderna har betydelse för turismen konstaterar domstolen att Schweiziska edsförbundet har påstått att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna, men att det endast ifrågasatt tribunalens bedömning av dessa omständigheter utan att lämna några precisa uppgifter som gör det möjligt att slå fast att det föreligger en missuppfattning.
102 Domstolen konstaterar under alla omständigheter att tribunalen varken har kvalificerat det område som är av betydelse för turismen som ”viktigt” eller att det ”utmärkte sig genom någon anmärkningsvärd turismindustri” genom att finna att Zürichs flygplats låg nära ett sådant område.
103 De angripna åtgärderna föranleds inte heller av rent ekonomiska överväganden, utan av överväganden hänförliga till skydd för människor och miljön. Målet med åtgärderna är nämligen att minska flygbullret över det område på den tyska sidan som berörs av de angripna åtgärderna.
104 Beträffande att Förbundsrepubliken Tyskland saknar befogenhet över Zürichs flygplats, räcker det att konstatera att detta utgör en objektiv omständighet som inte kan ifrågasättas. Att så är fallet har inte hindrat kommissionen från att med stöd av artikel 8.3 i förordning nr 2408/92 undersöka åtgärderna.
105 Domstolen konstaterar med avseende på Schweiziska edsförbundets argument att tribunalen skulle ha underlåtit att pröva huruvida de angripna åtgärderna var nödvändiga, att detta argument grundar sig på en uppenbart felaktig tolkning av punkt 149 i den överklagade domen. Den punkten måste förstås i sitt sammanhang (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 1996 i mål C‑294/95 P, Ojha mot kommissionen, REG 1996, s. I‑5863, punkterna 48 och 49). Tribunalen konstaterade enbart i punkt 149 att tyska myndigheter hade rätt att vidta åtgärder av denna typ. Det framgår emellertid av punkterna 154 och följande punkter i den överklagade domen att tribunalen genom detta uttalande inte avsett att begränsa sin behörighet att kontrollera åtgärdernas proportionalitet. I punkterna 163 och följande punkter i den domen gjorde tribunalen en utförlig och noggrann prövning av frågan huruvida det fanns mindre ingripande åtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland skulle ha kunnat vidta för att uppnå det mål som eftersträvas med de angripna åtgärderna.
106 Tribunalens slutsatser i punkt 156 i den överklagade domen ingår i tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisningen. I enlighet med vad som erinrats om i punkt 99 i förevarande dom kan tribunalens bedömning av omständigheterna och bevisningen inte prövas av domstolen, i andra fall än om de missuppfattats.
107 Schweiziska edsförbundet har emellertid inte lämnat några precisa uppgifter som gör det möjligt att slå fast att omständigheterna och bevisningen missuppfattats, och den påstådda missuppfattningen framgår inte heller av handlingarna i målet. Tribunalens slutsatser är inte heller följden av en otillfredsställande utredning av de faktiska omständigheterna, av att tribunalen har överskridit gränserna för sin behörighet eller av att tribunalen har åsidosatt rätten att yttra sig eller motiveringsskyldigheten.
108 Tribunalen har dessutom i punkt 157 i den överklagade domen tydligt angett skälet till varför nivån på flygbullret var tillräcklig för att motivera att sådana åtgärder som de angripna åtgärderna antogs.
109 Av det anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Den femte grunden
Parternas argument
110 Schweiziska edsförbundet har som femte grund gjort gällande en godtycklig tolkning av reglerna om fördelningen av bevisbördan och av samarbets- och bevisskyldigheten. Tribunalen har i punkt 158 i den överklagade domen kritiserat Schweiziska edsförbundet för att det inte har preciserat vilka lägre flyghöjder som kunde ha föreskrivits utan att flygbullret ökat över det område på den tyska sidan som berörs av de angripna åtgärderna.
111 Tribunalen har därigenom krävt att Schweiziska edsförbundet ska bevisa något som det är omöjligt för det att bevisa, trots att det är de angripna åtgärdernas upphovsman som är skyldig att bevisa att åtgärderna är nödvändiga.
112 Kommissionen, den tyska regeringen och Landkreis Waldshut har bestritt Schweiziska edsförbundets argument.
Domstolens bedömning
113 Schweiziska edsförbundet har gjort gällande att tribunalens tolkning av bevisbördereglerna är godtycklig. Detta räcker inte i sig för att ifrågasätta tribunalens bedömning i punkt 158 i den överklagade domen.
114 Det omtvistade beslutet och den överklagade domen innehåller en utförlig bedömning av motiveringen till och proportionaliteten av de angripna åtgärderna. Schweiziska edsförbundet var därför skyldigt att noggrant ange de argument vilka gör det möjligt att ifrågasätta denna bedömning.
115 Tribunalen gjorde därför en riktig bedömning när den fann att det inte räcker med Schweiziska edsförbundets påstående att vissa av de lägsta flyghöjder som föreskrivs genom de angripna åtgärderna är alltför höga och att fastställandet av lägre flyghöjder saknar betydelse för flygbullret i det berörda området, såvida den staten inte till stöd för sitt påstående anger vilka lägre flyghöjder som skulle kunna ha föreskrivits.
116 Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
Den sjätte grunden
Parternas argument
117 Schweiziska edsförbundet har som sjätte grund anfört att tribunalens rättstillämpning var felaktig när den – med hänvisning till att Schweiziska edsförbundet inte angett ett enda fall där en bullerkvot fastställts uteslutande för vissa tider på dagen eller vissa veckodagar – fann att det inte fanns några mindre ingripande åtgärder än de som föreskrivs genom de angripna åtgärderna.
118 Denna slutsats i punkt 171 i den överklagade domen står i uppenbar motsättning till punkt 105 i samma dom av vilken det framgår att Schweiziska edsförbundet hänvisat till en bullerkvot som från och med sommaren 2002 tillämpas nattetid för Frankfurt am Mains flygplats.
119 Kommissionen, den tyska regeringen och Landkreis Waldshut har bestritt Schweiziska edsförbundets argument.
Domstolens bedömning
120 Schweiziska edsförbundets sjätte grund inskränker sig till ett bestridande av tribunalens konstaterande i punkt 171 i den överklagade domen att den staten inte angett ett enda fall där en bullerkvot fastställts uteslutande för vissa tider på dagen eller för vissa veckodagar och som fungerat tillfredsställande i praktiken.
121 I motsats till vad Schweiziska edsförbundet har gjort gällande står inte detta konstaterande i uppenbar motsättning till punkt 105 i den överklagade domen, eftersom tribunalen i den punkten endast konstaterade att Schweiziska edsförbundet har hänvisat till en bullerkvot som från och med sommaren 2002 tillämpas nattetid för Frankfurt am Mains flygplats.
122 Domstolen konstaterar att tribunalen, under alla omständigheter, i punkterna 171 och följande punkter i den överklagade domen grundade sig på flera skäl för att finna att de angripna åtgärderna var proportionerliga och att respektive skäl, fristående, gör det möjligt att motivera denna slutsats.
123 Detta innebär följaktligen att även om det antas att överklagandet kan bifallas såvitt avser den sjätte grunden, kan den grunden inte medföra att den överklagande domen ska upphävas, och den ska därför anses sakna verkan, eftersom tribunalens slutsats vinner stöd av andra skäl (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2007 i mål C‑412/05 P, Alcon mot harmoniseringsbyrån, REG 2007, s. I‑3569, punkt 41, och av den 19 april 2012 i mål C‑221/10 P, Artegodan mot kommissionen, punkt110).
124 Det följer härav att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden, då den saknar verkan.
125 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall på någon av de åberopade grunderna, och det ska följaktligen ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
126 Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet avvisas eller ogillas, eller när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken, besluta om rättegångskostnaderna. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Schweiziska edsförbundet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Schweiziska edsförbundet har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och förpliktas att ersätta kommissionens rättegångskostnader i första instans och i domstolen.
127 I artikel 184.4 andra meningen i rättegångsreglerna föreskrivs att om en intervenient i första instans deltar i målet om överklagande får domstolen besluta att parten ska bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland och Landkreis Waldshut ska i enlighet med den bestämmelsen bära sina respektive rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Schweiziska edsförbundet ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader i första instans och i domstolen.
3) Förbundsrepubliken Tyskland och Landkreis Waldshut ska bära sina respektive rättegångskostnader.
Underskrifter