CONCLUSIE VAN ADVOGAAT-GENERAAL
D. RUIZ-JARABO COLOMER
van 13 februari 2007 (1)
Zaak C‑112/05
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
„Beroep wegens niet-nakoming – Vrij verkeer van kapitaal – Vertegenwoordiging van overheid in vennootschap Volkswagenwerk GmbH – Voorwaarden”
I – Inleiding
1. De onderneming Volkswagen, die ontegenzeggelijk meer verbonden is met het Duitse Wirtschaftswunder dan met haar duistere nationaal-socialistische oorsprong, is het meest in het oog springende voorbeeld van het succes van de sociale markteconomie, een ontwikkelingsmodel dat na de Tweede Wereldoorlog door minister Ludwig Erhard(2) in de Bondsrepubliek Duitsland is geïntroduceerd volgens de principes van de Freiburger Schule.(3)
2. Afgezien van de bekende technische kwaliteiten maken enkele door Volkswagen gefabriceerde modellen deel uit van het culturele erfgoed(4) van hun land van herkomst en van alle landen waarin die auto’s rondreden, en vormen zij een van de onuitwisbare iconen van de jaren vijftig en zestig in Europa en aan de andere kant van de Atlantische oceaan.(5) Daarom is het heel begrijpelijk dat in de ogen van vele burgers, onder de invloed van de nostalgie van die gouden tijd, het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming gericht tegen bepaalde artikelen van de Volkswagen-wet(6), niet slechts een aanval op een nationale regeling betekent, maar op een symbool van de Duitse manier van leven, een echte moderne mythe.
3. Afgezien van deze nostalgische overwegingen behoort deze zaak tot de gedingen over de verenigbaarheid met het EG-Verdrag van bepaalde wettelijke regelingen van de lidstaten waarbij binnen particuliere ondernemingen aan de overheid exorbitante bevoegdheden worden toegekend, die in de volksmond „gouden aandelen” („golden shares”) worden genoemd. Ik vermeld echter nu al dat deze zaak aanzienlijke verschillen daarmee vertoont, die een beslissende rol spelen.
4. De kritiek van de Commissie spitst zich met name toe op de volgende onderdelen: de beperking van de stemrechten tot 20 % van het maatschappelijk kapitaal wanneer een aandeelhouder meer dan 20 % van de aandelen bezit; de verhoging van de vereiste meerderheid tot meer dan 80 % voor besluiten waarvoor het Aktiengesetz(7) (Duitse wet op de naamloze vennootschappen) een percentage van 75 % vaststelt; en het recht van de Bund (federale staat) en van het Land Niedersachsen om elk twee leden in de Raad van commissarissen van de onderneming aan te wijzen.
II – Rechtskader
A – Het gemeenschapsrecht
5. Gewoonlijk worden de nationale regels waarvan de geldigheid door de Commissie wordt betwist, door het Hof beoordeeld tegen de achtergrond van twee van de fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag, namelijk het vrije verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging. Met betrekking tot de eerste vrijheid luidt artikel 56, lid 1, EG als volgt:
„1. In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden.”
6. Voor het recht van vestiging geldt artikel 43, eerste alinea, EG, dat luidt als volgt:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een andere lidstaat zijn gevestigd.”
7. Verder wil ik wijzen op artikel 295 EG, omdat het van belang is ook dat artikel in de overwegingen te betrekken:
„Dit Verdrag laat de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet.”
8. Richtlijn 88/361/EEG(8) bevat in haar bijlage I een nomenclatuur van het kapitaalverkeer bedoeld in artikel 1. Deze omvat in het bijzonder „deelneming in nieuwe of bestaande ondernemingen teneinde duurzame economische betrekkingen te vestigen of te handhaven” (directe investeringen)(9), en de „verwerving door niet-ingezetenen van ter beurze verhandelde binnenlandse effecten” (portefeuillebeleggingen).(10)
B – Het Duitse recht
9. In het rechtsstelsel waarop dit beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft, zijn enkele bepalingen van de Duitse wet op de naamloze vennootschappen en van de zogenoemde Volkswagen-wet van belang.
1. De wet op de naamloze vennootschappen
10. § 134, zoals gewijzigd bij de wet inzake de zeggenschap over en de transparantie van ondernemingen (Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich), bepaalt dat het stemrecht wordt uitgeoefend naar rato van het nominaal bedrag van de aandelen, of, in het geval van aandelen zonder nominale waarde („Stückaktien”), van het aantal daarvan. In die paragraaf wordt tevens bepaald dat in niet-beursgenoteerde vennootschappen de statuten het stemrecht van aandeelhouders die meerdere aandelen bezitten, kunnen beperken door een absoluut of progressief maximum vast te stellen.
11. § 101, lid 2, eist dat in de statuten wordt voorzien in het recht om vertegenwoordigers in de Raad van commissarissen aan te wijzen, welk recht alleen kan worden verleend aan bepaalde aandeelhouders of aan aandeelhouders die aandelen op naam bezitten die slechts met toestemming van de vennootschap kunnen worden vervreemd. Dat recht wordt bovendien beperkt tot eenderde van het aantal zetels van die Raad van commissarissen dat volgens de wet of de statuten aan de vertegenwoordigers van het kapitaal is toegewezen. De laatste zin van de paragraaf bepaalt echter uitdrukkelijk dat de bijzondere regeling van deze materie in § 4 van de Volkswagen-wet onverminderd van toepassing blijft.
2. De Volkswagen-wet
12. Bij § 1 wordt de vroegere vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, waarvan de enige aandeelhouder de Bondsrepubliek Duitsland was, omgezet in een naamloze vennootschap.
13. Vervolgens regelt § 2 de uitoefening van het stemrecht, dat in lid 1 wordt beperkt tot eenvijfde van het maatschappelijk kapitaal voor aandeelhouders die meer dan 20 % van het kapitaal bezitten. Hij bevat verder regels voor de telling van de aandelen van elke aandeelhouder (leden 2 en 3).
14. Onder het opschrift „Organisatie van de vennootschap”, regelt § 4 verschillende aspecten en kent hij in lid 1 aan de Bondsrepubliek Duitsland en het Land Niedersachsen de bevoegdheid toe om elk twee leden in de Raad van commissarissen aan te wijzen, zolang zij aandeelhouder van de vennootschap zijn.
15. In lid 2 wordt de bouw en de verplaatsing van fabrieken onderworpen aan de goedkeuring van de Raad van commissarissen met een tweederde meerderheid.
16. In lid 3 wordt het percentage voor het nemen van besluiten door de Algemene vergadering van aandeelhouders, dat volgens de Duitse wet op de naamloze vennootschappen minstens drievierde (75 %) moet zijn, verhoogd tot minstens viervijfde (80 %) van het maatschappelijk kapitaal.
III – De feiten en de precontentieuze procedure
A – Voorgeschiedenis van de Volkswagen-wet
17. Voor een beter begrip van de litigieuze nationale wet moeten wij teruggaan tot de oorsprong van de onderneming. Die oorsprong is door de Duitse regering vrij gedetailleerd beschreven in haar verweerschrift, maar vooral ook in haar antwoord van 20 juni 2003 op de aanmaningsbrief van de Commissie van 20 maart 2003, zonder dat de Commissie die beschrijving heeft weersproken.
18. Toen Adolf Hitler in januari 1933 aan de macht kwam, werd een plan ter bevordering van de automobielindustrie ten uitvoer gelegd(11) waarbij een openbare aanbesteding werd georganiseerd voor de licentie voor de bouw van de zogenoemde „auto voor het volk” (Volks-Wagen). De bedoeling was een eenvoudige en voor de meerderheid van de Duitsers betaalbare auto te bouwen die een niet te grote aanslag op hun budget betekende. De opdracht werd gegeven aan de legendarische ingenieur Ferdinand Porsche.(12)
19. Het project moest met zeer snel worden uitgevoerd. Voor de realisering ervan werden twee subsidies toegekend voor een totaalbedrag van 700 000 Reichsmark (RM), en werd ook gevraagd om financiële steun van de Reichsverband der Deutschen Automobilindustrie, dat gedurende de tien maanden die voor het werk waren gepland, maandelijks 20 000 RM bijdroeg. De moeilijkheden waar deze organisatie op wees, brachten Hitler er echter toe, de productie van de Volkswagen aan het Arbeitsfront(13) op te dragen, dat daarvoor de grootste fabriek liet bouwen die ooit was opgetrokken. De financiering werd verkregen uit verschillende bronnen. Boven de bijdragen van de Duitse Staat deed de regering een beroep op het spaargeld van de burger door de Duitse burgers die een automobiel wilden kopen, te vragen een bedrag van 5 RM per week te storten op een rekening die bestemd was voor de financiering van de onderneming. Op die manier werd 286 miljoen RM bijeengebracht.
20. Op 28 mei 1937 werd het Volkswagen-project uit de handen van de Reichsverband genomen en werd een staatsvennootschap opgericht, de Gesellschaft zur Vorbereitung des Deutschen Volkswagens mbH, met een startkapitaal van 50 miljoen RM afkomstig van het Arbeitsfront. Aan het Arbeitsfront werd een vliegtuig ter beschikking gesteld om te zoeken naar een geschikte plek in Duitsland om de immense fabriek te bouwen, die in het centrum van het land moest liggen en goede weg‑ en waterverbindingen moest hebben. Uiteindelijk werd de ideale plaats gevonden in Niedersachsen, niet ver van het kasteel Wolfsburg, sinds de 14e eeuw eigendom van de familie van graaf Von der Schulenburg, dat werd onteigend. De fabriek werd gebouwd vlakbij Fallersleben, aan het traject van de snelweg tussen Hannover en Berlijn, dichtbij het Mittellandkanaal. Op 26 mei 1938 werd de eerste steen gelegd ten overstaan van meer dan 70 000 aanwezigen en werd tegelijk de bouw van een nieuwe stad gepland om de toekomstige arbeiders te huisvesten, het huidige Wolfsburg. Tot algemene verbazing herdoopte de Führer de auto met de naam „KdF Wagen” (Kraft durch Freude Wagen) oftewel de „auto van kracht door vreugde”, hoewel het bureau van Porsche de naam Volkswagen zelfs al internationaal als merk had laten registreren.(14)
21. Bij de officiële presentatie van het voertuig werden drie verschillende modellen getoond: een cabriolet, een auto met vouwdak en een limousine. De dictator, omringd door militairen in opzichtige uniformen die duidelijk blijk gaven dat zij zijn regime onvoorwaardelijk steunden, nam plaats in de cabriolet die bestuurd werd door de zoon van Ferdinand Porsche, Ferry, die daardoor onmiddellijk een beroemd man werd. De verklaring van de Führer wekte groot enthousiasme: de KdF Wagen zou spoedig voor ieder betaalbaar zijn tegen een prijs van slechts 990 RM.
22. Bovendien werd met geld afkomstig uit de verkoop van de goederen die waren gevorderd en geroofd van de vakbonden uit de tijd van de Weimarrepubliek, die onmiddellijk na de nationaal-socialistische staatsgreep werden verboden, het grootste deel van de werkplaatsen gebouwd voor de industrie die, in de verbeelding van de politici die zich daar sterk voor maakten, de grootste van Europa zou worden.(15)
23. De massaproductie van voertuigen had op 15 oktober 1939 moeten starten, maar Hitler viel op 1 september van dat jaar Polen binnen. Het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog veranderde de plannen van alle betrokkenen, omdat de productie zich diende te richten op het voldoen aan de militaire behoeften, in het bijzonder met betrekking tot de mobiliteit van de troepen en de aanvoer van munitie. Intussen zaten de rond 336 000 kleine spaarders(16) die betrokken waren geraakt bij een droom die vervloog met het dreunen van de wapens en de kanonnen, nog steeds op hun autootje te wachten.(17)
24. De bombardementen van de geallieerden brachten ernstige schade toe aan de fabrieken van de onderneming omdat bij vier luchtaanvallen(18) meer dan duizend ton hoogexplosieve bommen waren gegooid. Hoewel de fabriek beschadigd was, begon zij in mei 1945(19) weer te draaien, toen het militair bestuur van de Britse bezettingszone ingenieur-hoofdinspecteur Rudolf Brörmann, die zich koppig had verzet tegen de Amerikaanse pogingen om de fabriek te slopen, aan het hoofd van de fabriek plaatste. In 1947 werd hij vervangen(20) door een lid van de Raad van bestuur van Opel, Heinrich Nordhoff. Het Britse militaire bestuur slaagde er ook niet in de onderneming aan een buitenlandse concurrent, zoals Ford of Chrysler, te verkopen, zodat Volkswagen op het moment dat het Verenigd Koninkrijk zich in 1949 uit de zone terugtrok, bijna een goed zonder bekende eigenaar was geworden.
25. Ondanks het ontbreken van een bekende eigenaar vertoonde de exploitatie echter een verrassende vitaliteit die Volkswagen veranderde in een bloeiende onderneming(21), hetgeen de belangstelling wekte van de werknemers, die ongetwijfeld gerechtvaardigd was wegens het feit dat zij rechtstreeks en indirect aan het succes van de onderneming hadden meegewerkt. Toen het er aan het eind van de jaren vijftig van de vorige eeuw naar uitzag dat de rechtbanken de eis van de spaarders van Volkswagen zouden afwijzen, eisten de werknemers de eigendom van de onderneming op, zodat er in totaal vijf partijen waren, namelijk de werknemers, de Bund, het Land Niedersachsen, de vakbonden en de ongelukkige spaarders, die alle vijf meenden eigenaar te zijn van het merk.
26. De spanningen veroorzaakt door de tegengestelde belangen dreigden zich voor de Duitse rechter voort te zetten en brachten de stabiliteit van een onderneming die symbool stond voor de nog jonge Bondsrepubliek in gevaar. Na jarenlange intensieve discussies en moeizame onderhandelingen werd een compromis bereikt in de vorm van een overeenkomst tot regeling van de juridische verhoudingen binnen de vennootschap Volkswagenwerk GmbH, die op 12 november 1959 werd gesloten tussen de Bund en het Land Niedersachsen.(22)
27. Conform de overeenkomst werd in een eerste fase voorzien in de overdracht van alle aandelen van de vennootschap – toen nog met beperkte aansprakelijkheid – aan de Bund.(23) Nadat de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in de tweede fase was omgezet in een naamloze vennootschap, werd 60 % van de aandelen toegewezen aan privépersonen en de rest in twee pakketten van elk 20 % aan de twee betrokken overheden, de Bund en het Land Niedersachsen.(24)
28. De overeenkomst tussen de twee Duitse overheden, de nationale en de regionale, hield ook rekening met de belangen van de werknemers door de oprichting van de Stichting Volkswagen voor de bevordering van onderzoek, onderwijs, wetenschap en technologie.
29. De statuten van de naamloze vennootschap Volkswagen werden op 6 juli 1960 goedgekeurd en, samen met de rest van de overeenkomst, in de Volkswagen-wet opgenomen. Twee bepalingen regelden respectievelijk de verhoging van de gekwalificeerde meerderheid voor bepaalde sociale akkoorden van 75 % tot meer dan 80 %, en de beperking van de uitoefening van het stemrecht tot 20 % van het kapitaal.
B – Voorafgaande administratieve procedure
30. Omdat de Commissie klachten over de Volkswagen-wet had ontvangen, heeft zij op 19 maart 2003 een aanmaningsbrief gezonden aan Duitsland, waarop die lidstaat op 20 juni 2003 heeft gereageerd.
31. De uitleg van Duitsland kon de Commissie niet overtuigen, zodat zij op 1 april 2004 een met redenen omkleed advies heeft uitgebracht, waarin zij deze lidstaat verzocht, binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om de litigieuze wet in te trekken of te wijzigen.
32. De Duitse regering formuleerde haar opmerkingen in een document van 12 juli 2004, waarin zij haar mening bevestigde dat de betrokken wet niet in strijd was met artikel 56 EG en dat er geen termen aanwezig waren voor wijziging ervan, en verzocht derhalve de procedure ad acta te leggen wegens ongegrondheid van de grief van niet-nakoming.
33. Omdat de Commissie geen genoegen kon nemen met het Duitse standpunt, wendde zij zich tot het Hof met het verzoek om krachtens artikel 226 EG de niet-nakoming van de artikelen 56 EG en 43 EG vast te stellen.
IV – Procesverloop voor het Hof en standpunten van partijen
34. Het verzoek van de Commissie aan het Hof, te verklaren dat § 2, lid 1, en § 4, leden 1 en 3, van de Volkswagen-wet in strijd zijn met de artikelen 56 EG en 43 EG, is op 4 maart 2005 ter griffie van het Hof geregistreerd. Verder heeft de Commissie verzocht de verwerende lidstaat te verwijzen in de kosten.
35. In het verweerschrift, dat op 25 mei 2005 is ingediend, wordt geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep en verwijzing van de Commissie in de kosten.
36. Bij beschikking van 7 september 2005 heeft de president van het Hof de Republiek Finland tot interventie toegelaten. Bij een brief die op 25 november 2005 ter griffie is ontvangen, heeft deze lidstaat echter afstand gedaan van instantie.
37. Op 22 augustus 2005 respectievelijk 16 november 2005 werden de memories van repliek en dupliek ingediend.
38. Ter terechtzitting van 12 december 2006 hebben de vertegenwoordigers van de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie hun standpunten mondeling toegelicht.
V – Analyse van de niet-nakoming
A – Opmerkingen vooraf
39. Allereerst wil ik erop wijzen dat de Commissie, hoewel zij schending van artikel 43 EG aanvoert, haar beroep wegens niet-nakoming alleen baseert op schending van het vrije verkeer van kapitaal (artikel 56 EG), waarschijnlijk in navolging van de behandeling in de rechtspraak van zaken in verband met bijzondere aandelen. Dat belet het Hof echter niet zich tevens uit te spreken over de gelijktijdige schending van de vrijheid van vestiging.
1. De Volkswagen-wet in het kader van de rechtspraak over bijzondere aandelen
40. De Commissie baseert haar beroep voornamelijk op de rechtspraak over bijzondere aandelen(25) en fundeert haar analyse op het feit dat het gaat om een overheidsmaatregel die de staat, in casu de Bund en het Land Niedersachsen, bijzondere rechten verleent.
41. Zij wijst ook op het publieke karakter van de overeenkomst die tussen beide overheden is gesloten om de spanningen over de eigendomsrechten van de onderneming weg te nemen, omdat de Volkswagen-wet speciaal voor één onderneming is aangenomen.
42. De Duitse regering is het niet eens met deze aanpak en is van mening dat de gevallen waarin het Hof zich heeft uitgesproken, niet vergelijkbaar zijn met de situatie van het Volkswagen-concern. Zij wijst op de objectiviteit van de omstreden bepalingen, althans van de bepalingen die betrekking hebben op de beperking van het stemrecht en op de verhoging van de vereiste meerderheid in de Algemene vergadering van aandeelhouders voor bepaalde fundamentele besluiten, welke bepalingen geen enkel discriminatoir element bevatten, omdat zij op dezelfde wijze gelden voor alle investeerders, publiek of particulier.
43. De Duitse regering beklemtoont bovendien, dat de Volkswagen-wet niet als „overheidsmaatregel” kan worden aangemerkt, omdat deze wet louter de particuliere overeenkomst bevat die in 1959 tussen de Bund en Niedersachsen is gesloten.
44. Hoewel de onderhavige zaak in feite buiten de problematiek van bijzondere aandelen stricto sensu valt, omdat de bijzondere rechten niet zijn gekoppeld aan de aandelen die in het bezit zijn van de overheden, toch mag men geen te beperkte opvatting hebben van hetgeen onder die rechten moet worden verstaan. In feite is het niet belangrijk of de exorbitante rechten formeel gezien gekoppeld zijn aan bepaalde deelnemingen in het kapitaal, maar of die rechten op een dermate begunstigende manier worden toegekend dat investeerders, vooral buitenlandse, worden ontmoedigd.
45. Ook ben ik heel verbaasd dat de Duitse regering een wet die in het nationale parlement is aangenomen, niet als overheidsmaatregel beschouwt, want er bestaat geen handeling die meer typerend is voor de werkzaamheden van de overheid dan de uitoefening van haar wetgevende macht. Niet minder verbazing wekt het om een „Staatsvertrag” naar Duits recht, als particuliere overeenkomst te kwalificeren, terwijl de Duitse rechtsleer een Staatsvertrag unaniem opvat als een van de handelingen van publiekrecht binnen de Duitse rechtsorde.(26)
46. Ik verwerp dus de door de Duitse regering aangevoerde argumenten en wil, om te beginnen, de onderhavige zaak plaatsen ten opzichte van andere zaken over bijzondere aandelen waarin het Hof al uitspraak heeft gedaan. Daarna zal ik in detail ingaan op de door de Commissie aan de Bondsrepubliek Duitsland verweten niet-nakoming.
2. De toepasselijkheid van artikel 295 EG
47. Vreemd genoeg heeft de Duitse regering in haar verweerschrift niet aangevoerd dat artikel 295 EG in acht moet worden genomen. Dit artikel heb ik uitvoerig behandeld in de gevoegde conclusies in de zaken waarin enerzijds de arresten Commissie/Portugal, Commissie/Frankrijk en Commissie/België(27), en anderzijds de arresten Commissie/Spanje en Commissie/Verenigd Koninkrijk(28), alle reeds aangehaald, zijn gewezen.
48. Ik blijf van mening dat de uitdrukking „regeling van het eigendomsrecht” in artikel 295 EG niet naar de privaatrechtelijke regels inzake vermogensrechtelijke betrekkingen verwijst, maar naar het ideële geheel van allerlei zowel privaat- als publiekrechtelijke regels die de economische controle over een onderneming kunnen verlenen, dat wil zeggen, die de betrokkene in staat stellen een beslissende invloed uit te oefenen op de vaststelling en de verwezenlijking van alle of een aantal economische doelstellingen van de onderneming. Verder blijkt uit de noodzakelijke teleologische interpretatie van deze bepaling dat het onderscheid tussen particuliere en publieke ondernemingen voor de toepassing van het Verdrag niet louter op de samenstelling van de aandeelhouders kan worden gebaseerd, maar afhangt van de mogelijkheid die de staat heeft om bepaalde economische beleidsdoelstellingen op te leggen die afwijken van het loutere streven naar maximale winst dat particuliere ondernemingen kenmerkt.(29)
49. Ik herhaal dus mijn standpunt dat de in artikel 295 EG verankerde eerbiediging van de regeling van het eigendomsrecht van de lidstaten zich dient uit te strekken tot alle maatregelen die via economische interventies in de publieke sector de overheid in staat stellen de nationale economische bedrijvigheid mede vorm te geven.(30)
50. Hoewel de kritiek die ik in mijn conclusie in de zaken C‑463/00 en C‑98/01 heb geuit op het feit dat het Hof zonder enige motivering de toepasbaarheid en de gelding van artikel 295 EG van de hand wijst, volledig actueel blijft, gezien het feit dat dit artikel ook in de later gewezen arresten niet is uitgelegd(31), erken ik dat in deze zaak elementen aanwezig zijn die fundamenteel verschillen van die in de zaken waarin tot nu toe door het Hof uitspraak is gedaan, hetgeen leidt tot een andere oplossing.
51. De voorafgaande zaken hadden doorgaans betrekking op privatisering van ondernemingen die werkzaam waren op gebieden die als „strategisch” werden beschouwd en geleidelijk waren geliberaliseerd (brandstoffen, luchthavens, verzekeringen). De toen in geding zijnde maatregelen hadden één aspect gemeen, namelijk dat het ging om interventiemiddelen van de overheid in bepaalde activiteiten met een vitaal belang voor de nationale economie, met het doel, een economische beleidsstrategie te bepalen.(32)
52. Zoals blijkt uit de historische beschrijving van haar totstandkoming, past de Volkswagen-wet niet in die context.
53. In de eerste plaats gaat het niet om een sector die vanouds behoort tot de kerngebieden van de economie van een land, los van het aandeel van die sector in het bruto binnenlands product, want de automobielindustrie was in het Duitsland tussen de twee wereldoorlogen behoorlijk ontwikkeld en die ontwikkeling was niet te danken aan overheidsinterventies.
54. In de tweede plaats was de omstreden wet vooral bedoeld om de spanningen omtrent de eigendom van de onderneming op te heffen, waardoor zij in principe als een privaatrechtelijke regeling zou moeten worden aangemerkt volgens de uitlegging van artikel 295 EG die door sommigen wordt bepleit, maar die ik niet deel. De bepalingen waarop de grieven van de Commissie in dit beroep wegens niet-nakoming betrekking hebben, betreffen echter niet de regeling van het eigendomsrecht, noch in algemene zin, noch in concreto met betrekking tot de vennootschap Volkswagen.
55. Ongetwijfeld helpen de drie litigieuze paragrafen uit de Duitse wet degene die de economische controle al bezit, deze te behouden via vennootschapsrechtelijke technieken die het bestuur van een onderneming gewoonlijk inzet om de vennootschap te beschermen tegen vijandige overnames.(33)
56. Op grond van het bovenstaande ben ik van mening dat de Volkswagen-wet zich niet verdraagt met artikel 295 EG. Ik meen dit zowel op grond van de uitlegging die ik altijd heb gepropageerd, als op grond van de interpretatiecriteria die deze bepaling beperken tot de bescherming van de autonomie van de lidstaten bij het regelen van de vermogensrechtelijke betrekkingen tussen particulieren.
B – Beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal
1. Opmerkingen vooraf
57. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland inbreuk heeft gemaakt op de vrijheid van vestiging en op het vrije verkeer van kapitaal. Zij baseert haar argumentatie echter uitsluitend op de schending van het vrije verkeer van kapitaal, hetgeen logisch lijkt, gelet op de rechtspraak over de „bijzondere aandelen”, die zich in wezen heeft gefocust op artikel 56 EG, en slechts in tweede instantie op artikel 43 EG.
58. Ik blijf bij mijn standpunt dat de vrijheid van vestiging het logische en geschikte kader is voor het onderzoek van de verschillende beperkingen die voortvloeien uit wat – zeer onnauwkeurig – kan worden aangeduid als „bijzondere aandelen”. De verwerende lidstaat heeft er immers doorgaans blijk van gegeven, door de uitoefening van zijn bevoegdheid tot interventie in de aandelenstructuur de besluitvorming van geprivatiseerde vennootschappen te willen controleren (via ingrijpen in de samenstelling van de aandeelhouders, dan wel door beïnvloeding van bepaalde bestuursbeslissingen), een aspect dat weinig van doen heeft met het vrije verkeer van kapitaal.(34)
59. Een dergelijke bevoegdheid kan echter de vrijheid van vestiging aantasten en minder interessant maken, zowel rechtstreeks, wanneer zij de toegang tot het vennootschappelijk kapitaal betreft, als indirect, wanneer zij deze vrijheid minder aantrekkelijk maakt door de beschikkings‑ of bestuursbevoegdheid van de vennootschapsorganen te beperken.(35) In tegenstelling tot het oordeel van het Hof(36), wil ik benadrukken dat de daaruit voortvloeiende beperking van het vrije verkeer van kapitaal geen noodzakelijk, maar een subsidiair karakter heeft. Ik heb al aangegeven dat deze stelling geldt voor maatregelen die de structuur van het aandelenbezit beïnvloeden, maar zij geldt nog veel meer voor maatregelen die de besluitvorming binnen de vennootschap beperken (wijziging van het vennootschappelijk doel, vervreemding van activa), zoals de maatregelen die in casu worden gelaakt. In deze laatste gevallen is de link met het vrije verkeer van kapitaal hypothetisch of zeer zwak.(37)
60. In ieder geval is het niet de moeite waard dieper in te gaan op de onjuiste juridische kwalificatie van de gestelde inbreuk, want deze kwalificatie heeft geen grote gevolgen, aangezien het Hof beide vrijheden op dezelfde wijze onderzoekt. Ik stel voor om hierna de methode van het Hof te volgen om na te gaan of er sprake is van niet-nakoming, aangezien de Volkswagen-wet niet onder de bescherming van artikel 295 EG valt.
61. Zoals ik al heb uiteengezet, heeft het Hof zich herhaaldelijk geconcentreerd op artikel 56, lid 1, EG, waarin beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten worden verboden.(38)
62. Bij gebreke van een definitie van het begrip „kapitaalverkeer” in het EG-Verdrag heeft de rechtspraak de indicatieve waarde van de in de bijlage bij richtlijn 88/361/EEG(39) opgenomen nomenclatuur erkend. Onder kapitaalverkeer vallen volgens deze nomenclatuur zowel directe investeringen, in de vorm van deelneming in een onderneming door aandeelhouderschap, welke deelneming de mogelijkheid biedt om [daadwerkelijk] deel te hebben in het bestuur van of de zeggenschap over een vennootschap, als indirecte investeringen, zoals de verwerving van effecten op de kapitaalmarkt met het doel te beleggen, zonder invloed op het bestuur van en de zeggenschap over de onderneming te willen uitoefenen (ook wel „portefeuillebeleggingen” genoemd).(40)
63. Het Hof heeft beide categorieën investeringen onderzocht. Het heeft nationale maatregelen die het verwerven van aandelen van de betrokken vennootschappen onmogelijk maken of bemoeilijken, of die investeerders uit andere lidstaten ervan weerhouden in het kapitaal van die ondernemingen te investeren, als „beperkingen” in de zin van artikel 56, lid 1, EG gekwalificeerd.(41)
64. Tegen de achtergrond van die beginselen moet worden bezien of de omstreden bepalingen van de Volkswagen-wet een beperking van het vrije verkeer van kapitaal in de zin van artikel 56, lid 1, EG vormen. Indien dat het geval is, moet worden onderzocht of daarvoor een rechtvaardiging kan worden aanvaard.(42)
2. Analyse van de omstreden regeling
a) Het recht van de Bund en het Land om elk twee leden in de Raad van commissarissen van de vennootschap aan te wijzen
i) Probleemstelling
65. Naar de mening van de Commissie vormt § 4, lid 1, van de Volkswagen-wet, door aan de Bondsrepubliek Duitsland en het Land Niedersachsen, voor zover deze de hoedanigheid van aandeelhouder bezitten, de bevoegdheid toe te kennen elk twee leden in de Raad van commissarissen aan te wijzen, een uitzondering op de in § 101, lid 2, van de Duitse wet op de naamloze vennootschappen gestelde eis om in de statuten in een dergelijk recht te voorzien, waarbij dit recht is beperkt tot eenderde van het aantal leden van die raad dat volgens de wet of de statuten aan vertegenwoordigers van het kapitaal is toegewezen. In het geval van Volkswagen zou het gaan om drie leden.
66. De Commissie is van mening dat de manier waarop aan dit recht in de Volkswagen-wet vorm is gegeven, een beperking inhoudt van de mogelijkheid voor andere aandeelhouders om effectief aan het bestuur en de zeggenschap van de onderneming deel te nemen, hetgeen volgens de rechtspraak een schending van het vrije verkeer van kapitaal oplevert.(43) Naar haar mening is het niet van belang dat de Bund al zijn aandelen heeft verkocht en dus geen gebruik maakt van zijn aanwijzingsrecht, en dat het aantal vertegenwoordigers van het Land Niedersachsen evenredig is aan of zelfs lager is dan het percentage van het maatschappelijk kapitaal dat het Land bezit, want beide omstandigheden nemen niet weg dat aan de staat bevoegdheden zijn toegekend die het minder aantrekkelijk maken om in Volkswagen te investeren.
67. De Duitse regering is van mening dat de Raad van commissarissen(44), als toezichtorgaan, geen daadwerkelijke beslissende macht heeft, behalve in de gevallen waarin zijn tussenkomst door de wet of de statuten wordt vereist. Zij stelt dat het aantal zetels in die raad evenredig is aan het aandeel in het kapitaal en dat het aantal zetels van het Land Niedersachsen lager is dan diens aandelenpercentage. Ten slotte voert zij aan dat het betoog van de Commissie over de rem op de investeringen niet overeenkomt met de realiteit.
ii) Onderzoek van het middel
68. Op de juiste wijze opgevat, vervult het recht om leden van de Raad van commissarissen aan te wijzen, dat volgens § 101, leden 1 en 2, van de Duitse wet op de naamloze vennootschappen in de statuten aan bepaalde aandeelhouders wordt voorbehouden, een dubbele functie; enerzijds vergemakkelijking van de vertegenwoordiging in dat orgaan van grootaandeelhouders die aan het bestuur van de vennootschap willen deelnemen, en anderzijds voorbehouden van enkele zetels in die raad aan minderheidsaandeelhouders, waarbij dat type vertegenwoordigers niet meer dan éénderde mag bezetten van het totale aantal zetels dat aan vertegenwoordigers van het kapitaal toekomt.(45)
69. Het feit dat § 101 van de wet op de naamloze vennootschappen een uitzondering maakt voor § 4, lid 1, van de Volkswagen-wet, laat zien dat de aan de betrokken overheden toegekende bevoegdheden exorbitant zijn.
70. Zo blijkt in de eerste plaats dat een van de redenen voor de formulering van bovengenoemde § 101 juist was, de deur te openen voor overheidsbemoeienis in vennootschappen die diensten van algemeen belang leveren, zonder dat de overheid daarvoor het nodige kapitaal hoefde bijeen te brengen.(46) In plaats van een rechtvaardiging te geven voor de Volkswagen-wet, draagt dat juist bij aan het exceptionele karakter daarvan, want door de regeling intact te laten wordt de uitzonderlijkheid benadrukt van bepalingen die slechts aan één onderneming ten goede komen.
71. In de tweede plaats kan worden vastgesteld dat de omstreden regeling zowel afwijkt van wat op formeel gebied normaal is – want de bevoegdheid om leden van de Raad van commissarissen aan te wijzen wordt hier ex lege(47) en niet krachtens de statuten toegekend –, als van wat inhoudelijk normaal is, aangezien § 4, lid 1, vier van de tien zetels die aan het kapitaal toekomen, aan twee overheden voorbehoudt, wat meer is dan het derde dat § 101, lid 2, van de wet op de naamloze vennootschappen als maximum voorschrijft.
72. Samenvattend kan worden gesteld dat dit exclusieve recht van de Bund en het Land, naast het feit dat het – in strijd met de geest van de gemeenschapsnorm – volledig is losgekoppeld van de omvang van hun respectievelijke aandelenpakketten, ook de mogelijkheden voor de andere investeerders om vergelijkbare rechten te verwerven beperkt, waardoor de symmetrie tussen de macht van het kapitaal en de mogelijkheden van bestuur van een vennootschap wordt verbroken.(48) Zelfs wanneer een ondernemer voldoende macht zou verwerven om de statuten te wijzigen en deze bepalingen af te schaffen, zou hij stuiten op het probleem dat de wet moet worden veranderd, waarvoor de medewerking van het nationale parlement nodig is.
73. Daarom lijdt het geen twijfel dat § 4, lid 1, van de Volkswagen-wet, al wordt deze paragraaf als een lex specialis beschouwd, diegenen ontmoedigt die een aanzienlijke hoeveelheid aandelen in de vennootschap willen verwerven, omdat zij in de Raad van commissarissen vier vertegenwoordigers van de overheden zullen aantreffen, die slechts een marginaal aantal aandelen bezitten.
74. De vraag of de genoemde overheden hun rechten uitoefenen, is niet van belang voor het onderzoek van de niet-nakoming, want het volstaat vast te stellen dat noch het exorbitante recht van de Bund en van het Land Niedersachsen om vertegenwoordigers in de Raad van commissarissen van Volkswagen aan te wijzen, noch het recht om in te grijpen als zij dat nodig achten, uit de Duitse rechtsorde zijn geschrapt.
75. Daarom vormt § 4, lid 1, van de Volkswagen-wet een inbreuk op artikel 56 EG, eventuele rechtvaardigingsgronden buiten beschouwing gelaten. Omdat deze rechtvaardigingsgronden op identieke wijze in verband met de andere omstreden bepalingen zijn aangevoerd, zullen zij globaal worden behandeld na de andere grieven.
b) Blokkeringsminderheid en stemrechtbeperking
i) Probleemstelling
76. In de processtukken zijn deze twee punten van niet-nakoming apart onderzocht en slechts tezamen behandeld voor de beoordeling van het gecombineerde effect van de drie omstreden bepalingen. Om de redenen die hierna zullen worden aangegeven, lijkt het echter redelijk ze binnen dezelfde analyse te behandelen.
77. In haar afzonderlijke onderzoek merkt de Commissie op dat § 2, lid 1, van de Volkswagen-wet, waarin het stemrecht tot eenvijfde van het kapitaal wordt beperkt, een afwijking van het beginsel van „één stem per aandeel” („one share, one vote”) introduceert, waarover de eigenaren van de aandelen zich niet hebben kunnen uitspreken. De Commissie voegt daaraan toe dat, zelfs als men aanneemt dat deze methode van stemrechtbeperking in vennootschappen algemeen wordt toegepast, toch onderscheid moet worden gemaakt tussen de situatie waarin deze beperking slechts mogelijk wordt gemaakt, zoals in de Duitse rechtsorde wordt gedaan voor niet-beursgenoteerde vennootschappen, en de situatie waarin die beperking bij wet aan een onderneming wordt opgelegd, zoals bij Volkswagen.
78. De Commissie behandelt voorts § 4, lid 3, waarin voor het aannemen van bepaalde besluiten door de Algemene vergadering van aandeelhouders een meerderheid van meer dan viervijfde (80 %) van het maatschappelijk kapitaal wordt vereist, terwijl in de wet op de naamloze vennootschappen slechts een meerderheid van driekwart (75 %) wordt vereist. Daardoor kan het Land Niedersachsen dat soort besluiten blokkeren met de minderheid die voor dat doel voldoende is, en die het vanaf het begin bezat. De Commissie wijst er ook op dat dit percentage van meer dan 80 % niet het resultaat is van de wilsautonomie van de aandeelhouders, maar het werk is van de wetgever, die deze bepaling uitsluitend ten voordele van de investerende overheden heeft vastgesteld.
79. Van haar kant betwist de Duitse regering met betrekking tot de beperking van § 2, lid 1, dat er een samenhang bestaat tussen de deelneming in het maatschappelijk kapitaal en het stemrecht. Zij bevestigt de contractuele oorsprong van de bepaling en eist voor de wetgever de vrijheid op om voor bepaalde ondernemingen vennootschapsrechtelijke bepalingen vast te stellen die afwijken van de gewone bepalingen.
80. Met betrekking tot § 4, lid 3, voert de Duitse regering aan dat in de Duitse wet op de naamloze vennootschappen geen grenswaarde wordt aangegeven en verklaart zij het percentage aandelen dat in handen is van het Land Niedersachsen, uit de opeenvolgende aankopen die dit Land, net als een willekeurige particuliere investeerder, op de aandelenmarkt heeft gedaan.
81. Zoals gezegd, heb ik een voorkeur voor een gecombineerde analyse van beide bepalingen, omdat het niet de afzonderlijke regelingen zijn, maar de consequenties daarvan, die een gedetailleerd onderzoek verdienen.
82. De Commissie stelt slechts dat, aangezien elk van de drie bepalingen op zichzelf al het Verdrag schendt, de gezamenlijke gevolgen deze schending alleen maar versterken.
83. De Duitse regering beroept zich echter op een precedent(49), en antwoordt dat deze bepalingen noch afzonderlijk bezien noch in onderlinge samenhang het Verdrag schenden.
ii) Onderzoek van de middelen
84. De geschiedenis van de Volkswagen-wet laat zien dat een zeer geraffineerde juridische structuur is ontworpen om een situatie te bevriezen zoals die op een welbepaald moment bestond.(50) Het is moeilijk om de verhoging van het percentage dat nodig is voor het aannemen van bepaalde besluiten van de Algemene vergadering van aandeelhouders tot meer dan 80 %, terwijl de normale regeling slechts 75 % eist, op een andere manier te interpreteren. Bovendien komt de beperking van het stemrecht tot 20 % van het maatschappelijk kapitaal overeen met het percentage aandelen dat aan beide investerende overheden, de Bund en het Land Niedersachsen, werd toegedeeld toen de Volkswagen-wet werd uitgevaardigd.
85. In de praktijk zal iemand die een voldoende aantal aandelen van deze onderneming wil verwerven om zitting te hebben in de bestuursorganen, zich snel rekenschap geven van de obstakels voor wijziging van een statutaire bepaling, nog los van het feit dat de hij de wetgever nodig zal hebben om de wet in de door hem gewenste zin te wijzigen.
86. Om te beginnen zal bij hem ernstige twijfel rijzen voordat hij meer dan eenvijfde deel van het kapitaal verwerft, want boven dat percentage heeft hij geen stemrecht meer.(51) Maar zelfs wanneer hij erin zou slagen alle kleine aandeelhouders te mobiliseren, zou de blokkeringsminderheid van de Bund en het Land elke poging tot wijziging, waarvoor meer dan viervijfde deel van het maatschappelijk kapitaal in de Algemene vergadering van aandeelhouders nodig is, illusoir maken.
87. Kortom, het doel is de status quo van de grootaandeelhouders ab initio, namelijk de Bund en het Land Niedersachsen, in stand te houden, hetgeen het eerste punt van niet-nakoming, betreffende de vertegenwoordiging van die overheden in de Raad van commissarissen, nog versterkt.
88. Er kan echter niet worden voorbijgegaan aan de kenmerken van de opsteller van de maatregel die de beschreven situatie handhaaft. Ik wil er ook op wijzen dat al deze belemmeringen voor een toestroom van grootaandeelhouders sinds de Overeenkomst van 1959 (het „Staatsvertrag”) door de overheden zelf via een federale wet zijn opgelegd.
89. Ook al creëert de nationale regeling geen ongelijke behandeling, zij bevriest wel een situatie die objectief gezien gunstig is voor de genoemde overheden, omdat zij de positie van de Bund en het Land versterkt door elke inmenging in het bestuur te verhinderen. In die protectionistische gevolgen schuilt het ontmoedigende effect van de Volkswagen-wet, waardoor volgens de rechtspraak van het Hof het vrije verkeer van kapitaal wordt belemmerd. Dit ontkracht dus het argument van de Duitse regering inzake de gemakkelijke verkoopbaarheid van de Volkswagen-aandelen, omdat dat argument alleen slaat op portefeuillebeleggingen en niet op investeringen die worden gedaan om invloed te kunnen uitoefenen op het bestuur van de onderneming.
90. De moeilijkheden voor investeerders die buiten de aanvankelijke overeenkomst staan, zijn duidelijk. Zij zullen ook blijven bestaan, in elk geval potentieel, zolang de omstreden artikelen van kracht zijn. Die situatie, die feitelijk onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, wordt niet gewijzigd door verkoop van de aandelen van het Land, die momenteel de enige overheidsinvesteerder is, want de regeling die deze situatie legitimeert, draagt er zelf toe bij dat het Land altijd de zeggenschap zal behouden, zoals gedurende de afgelopen veertig jaar is gebleken.
91. De gehanteerde tactiek is in het bijzonder van belang omdat zij de hand van de overheid als opsteller van die regels verraadt. Daarmee wordt immers aangetoond dat de Volkswagen-wet het karakter heeft van een „overheidsmaatregel” zoals dat begrip in de rechtspraak van het Hof over artikel 56 EG wordt opgevat. Daar mogen echter geen andere consequenties aan worden verbonden. In het bijzonder mag daaruit niet worden afgeleid dat zonder deze regeling de geldigheid van de statutaire bepalingen met dezelfde inhoud als de omstreden voorschriften, zou worden aangetast.
92. Daarom impliceert het feit dat de regeling moet worden gezien als een overheidsmaatregel die investeerders kan ontmoedigen om het kapitaal bijeen te brengen dat nodig is om deel te nemen aan het bestuur van de onderneming, dat de §§ 2, lid 1, en 4, lid 3, van de Volkswagen-wet het vrije verkeer van kapitaal in de zin van artikel 56, lid 1, EG schenden.
3. Mogelijke rechtvaardigingsgronden voor de schending
a) Probleemstelling
93. Aangezien de Duitse regering subsidiair een aantal argumenten heeft aangevoerd die zijn gebaseerd op de bescherming van het algemeen belang, moet daaraan enige aandacht worden besteed, tegen de achtergrond van artikel 58 EG en de rechtspraak.
94. Het Hof heeft bijvoorbeeld herhaaldelijk een nationale beperking van het vrije verkeer van kapitaal toegestaan die haar rechtvaardiging vindt in de in artikel 58 EG genoemde redenen, of in andere dwingende redenen van algemeen belang(52), voor zover er geen communautaire harmonisatie bestaat om die belangen te beschermen.(53) Als deze ontbreekt, staat het aan de lidstaten om te bepalen in welke mate zij die belangen willen beschermen en hoe dit moet worden bereikt. Zij moeten daarbij echter wel binnen de grenzen van het Verdrag blijven en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen.(54)
95. In de onderhavige zaak pleit de Duitse regering ervoor, de bijzondere historische context waarin de omstreden wet is geformuleerd, en de sociale, regionale, economische en industriële beleidsdoelen die hun stempel op die wet hebben gedrukt, mee te wegen.
96. De Commissie meent dat de historische overwegingen van de Duitse regering niet ter zake doen en betwist dat de omstreden wet al deze doelen dient.
b) Onderzoek van de argumenten
97. De kritiek op de omstreden bepalingen van de Volkswagen-wet maakt het succes van de onderneming niet minder eclatant. Dat succes is verbazingwekkend, gelet de omstandigheden waarin het is bereikt, in werkplaatsen die na de bombardementen vrijwel in puin lagen. De efficiëntie, precisie, flexibiliteit(55) en dynamiek die de onderneming heeft vertoond, zijn een voorbeeld van lofwaardige vasthoudendheid en van het streven om de beste te zijn. De verandering die zich in Europa heeft voltrokken na de consolidatie van het integratieproces die door de Verdragen van Rome is ingeluid, maakt het evenwel noodzakelijk de onderneming aan de nieuwe tijd aan te passen.
98. Om te beginnen moet ik bekennen dat ik enigszins verbaasd was dat het algemeen belang wordt ingeroepen ter verdediging van een bepaling die ten gunste van een enkele onderneming is vastgesteld, in navolging van een deel van de rechtsleer, volgens welke in grote ondernemingen het publieke aspect van hun werkzaamheden bijzonder relevant is en bij gebreke van vennootschapsrechtelijke controle, een systeem van wettelijke voorzorgsmaatregelen moet worden opgezet om te kunnen waarborgen dat tevens het openbaar belang wordt gediend, onafhankelijk van de juridische vorm die deze ondernemingen hebben.(56)
99. Met betrekking tot de aangevoerde rechtvaardigingsgronden wil ik in de eerste plaats opmerken dat de door de Duitse regering genoemde gebeurtenissen bewijzen dat er dwingende redenen waren om de eigendomsrechtelijke spanningen in een onderneming als Volkswagen te regelen, maar dat deze geen rechtvaardiging vormen voor de drie omstreden bepalingen die, zoals gezegd, volstrekt irrelevant zijn voor de regeling van het eigendomsrecht van de aandelen stricto sensu.
100. In de tweede plaats is het volkomen onterecht, te schermen met de belangen van de werknemers, want de Duitse regering heeft zelf verklaard dat aan hun verlangen naar zeggenschap over de vennootschap is tegemoetgekomen door de oprichting van de Stichting Volkswagen, zodat de Volkswagen-wet zelfs geen indirecte gevolgen heeft voor de wensen van die werknemers. Bovendien zou voor het betrekken van de werknemers in het bestuur van de onderneming in de vorm van medebestuur weliswaar een handelen van de wetgever nodig zijn geweest, maar geen bevriezing van de versterkte positie van de overheden, zoals in de litigieuze wet is geregeld.
101. In de derde plaats valt moeilijk in te zien waarom minderheden beschermd zouden worden door de onafzetbaarheid van de grootaandeelhouders. De omstreden bepalingen verschaffen geen enkele extra zekerheid.
102. Ten slotte moeten de industriële, economische en regionale beleidsdoelstellingen buiten beschouwing worden gelaten(57), want zij zijn niet verenigbaar met een regel die slechts voor één onderneming is geformuleerd. De Duitse regering verwart het algemeen belang met de belangen die de Bund en het Land Niedersachsen hebben bij het goed functioneren van het bedrijf, welke belangen legitiem en begrijpelijk zijn gezien de omvang van de vennootschap met fabrieken die over het hele land zijn verspreid en met een groot aantal werknemers. In elk geval kan uit de Volkswagen-wet niet worden afgeleid – en is evenmin aangetoond – dat de omstreden artikelen juist dat doel beogen.
103. De Duitse regering tracht de beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal die voortvloeien uit § 2, lid 1, en § 4, leden 1 en 3, van de Volkswagen-wet te rechtvaardigen met te algemene en onrealistische argumenten, die niet voortvloeien uit dwingende redenen van algemeen belang en dus moeten worden afgewezen.
C – Schending van artikel 43 EG
104. De Commissie heeft geen specifieke grief geformuleerd over de onverenigbaarheid van de Volkswagen-wet met artikel 43 EG, ongetwijfeld omdat zij zich wilde houden aan de lijn van de rechtspraak, waarin dergelijke zaken zijn bezien vanuit het vrije verkeer van kapitaal.
105. In verscheidene arresten is namelijk geoordeeld dat in dergelijke zaken de beperkingen van de vrijheid van vestiging het rechtstreekse gevolg zijn van de belemmeringen van het vrije verkeer van kapitaal, waarmee zij onlosmakelijk zijn verbonden. Als een schending van artikel 56, lid 1, EG is vastgesteld, behoeft er dus geen toetsing aan de regels betreffende de vrijheid van vestiging meer te worden verricht.(58)
VI – Kosten
106. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk dient te worden gesteld, dient zij, overeenkomstig de vordering van de Commissie, te worden verwezen in de kosten.
VII – Conclusie
107. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
1) te verklaren dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de §§ 2, lid 1, en 4, leden 1 en 3, van de wet van 21 juli 1960 inzake de privatisering van de aandelen van de Volkswagenwerk GmbH te handhaven, de krachtens artikel 56, lid 1, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.