OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 23 stycznia 2014 r.(1)
Sprawa C‑487/12
Vueling Airlines SA
przeciwko
Instituto Galego de Consumo de la Xunta de Galicia
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 1 de Ourense (Hiszpania)]
Transport lotniczy – Wspólne zasady wykonywania przewozów lotniczych w Unii – Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 – Swoboda ustalania taryf – Ochrona praw konsumenta – Pobieranie opłat za zarejestrowanie bagażu pasażerów w postaci opcjonalnej dopłaty do ceny biletu – Uregulowania krajowe zabraniające przewoźnikom lotniczym pobierania takich opłat
1. W niniejszym odesłaniu prejudycjalnym zwrócono się do Trybunału o wyjaśnienie zakresu swobody ustalania taryf określonej w art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1008/2008(2).
2. W szczególności Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 1 de Ourense (Hiszpania) zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy uregulowanie krajowe, które zabrania przewoźnikom lotniczym pobierania opłat za zarejestrowanie bagaży pasażerów(3) w postaci opcjonalnego dodatku do ceny biletu, jest zgodne z tym przepisem.
3. Artykuł 22 rozporządzenia nr 1008/2008, zatytułowany „Swoboda ustalania taryf”, jest umieszczony w rozdziale IV, który zawiera przepisy dotyczące ustalania taryf za przewozy lotnicze. Ustęp 1 tego artykułu stanowi:
„Bez uszczerbku dla art. 16 ust. 1 [poświęconego ogólnym zasadom dotyczącym wykonywania obowiązku użyteczności publicznej], wspólnotowi przewoźnicy lotniczy oraz, na zasadzie wzajemności, przewoźnicy lotniczy z państw trzecich swobodnie ustalają taryfy lotnicze i stawki za wewnątrzwspólnotowe przewozy lotnicze”.
4. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu przedsiębiorstwa Vueling Airlines SA (zwanego dalej „Vuelingiem”), które oferuje do sprzedaży przewozy lotnicze, w szczególności za pośrednictwem portalu internetowego, z Instituto Galego de Consumo de la Xunta de Galicia (galicyjskim instytutem konsumenckim przy rządzie wspólnoty autonomicznej Galicji, zwanym dalej „IGC”) w przedmiocie nałożenia przez ów instytut grzywny za stosowanie przez Vuelinga umów przewozu lotniczego o niezgodnej z prawem treści.
5. W sierpniu 2010 r. Vueling podwyższył bowiem o 40 EUR podstawową cenę biletów lotniczych (241,48 EUR) zakupionych przez panią Arias Villegas ze względu na zarejestrowanie online dwóch bagaży.
6. W dniu 15 listopada 2010 r., po powrocie z podróży, A. Villegas wniosła skargę na Vuelinga, podnosząc, że zawarta z tym przedsiębiorstwem umowa przewozu lotniczego zawiera klauzulę abuzywną. IGC, któremu skarga została przekazana, nałożył więc na Vuelinga sankcję administracyjną w kwocie 3000 EUR na podstawie art. 97 Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea (ustawy 48/1960 o żegludze powietrznej) z dnia 21 lipca 1960 r.(4), a także art. 82, 86, 87 i 89 tekstu jednolitego Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (ustawy o ochronie konsumentów i użytkowników i innych ustawach uzupełniających)(5).
7. Artykuł 97 LNA stanowi bowiem, co następuje:
„Przewoźnik zobowiązany jest do dokonywania przewozu pasażerów w cenie biletu wraz z bagażem w granicach wagowych, niezależnie od liczby sztuk tego bagażu i jego objętości.
Nadbagaż będzie przedmiotem odrębnej umowy.
Za bagaż nie uważa się przedmiotów i toreb podręcznych, które podróżny zabiera ze sobą. Przewoźnik zobowiązany jest do bezpłatnego przewozu w kabinie, jako bagażu podręcznego, przedmiotów i toreb, które podróżny zabiera ze sobą, w tym artykułów nabytych w sklepach na lotnisku. Odmówić przewozu tych przedmiotów i toreb można jedynie ze względów bezpieczeństwa związanych z ciężarem lub rozmiarem danego przedmiotu, w świetle charakterystyki danego statku powietrznego”.
8. Po oddaleniu środka zaskarżenia wniesionego do IGC, w dniu 27 kwietnia 2012 r. Vueling wniósł skargę do sądu odsyłającego, podnosząc, że nałożona na to przedsiębiorstwo sankcja administracyjna jest sprzeczna z zasadą swobody ustalania taryf sformułowaną w art. 22 rozporządzenia nr 1008/2008.
9. Sąd odsyłający uznał w swym orzeczeniu, że art. 97 LNA przyznaje pasażerowi lotniczemu prawo do zarejestrowania bagażu bez dodatkowej opłaty ani dopłaty do podstawowej ceny biletu lotniczego. Prawo to wpisuje się w definicję ustawową umowy przewozu lotniczego oraz stanowi logiczny i racjonalny środek ochrony konsumentów, który nie stoi w sprzeczności z liberalizacją taryf lotniczych przewidzianą w prawie Unii.
10. Sąd odsyłający zwraca jednak uwagę, że nie wszystkie hiszpańskie sądy podzielają ten pogląd. Niektóre z nich twierdzą bowiem, przeciwnie, że art. 22 rozporządzenia nr 1008/2008 zezwala przewoźnikom lotniczym na stosowanie dopłat do podstawowej ceny biletu lotniczego ze względu na zarejestrowanie bagażu, a przepis ten powinien mieć pierwszeństwo względem sprzecznych z nim uregulowań prawa hiszpańskiego.
11. W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de Ourense postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy wykładni art. 22 ust. 1 rozporządzenia […] nr 1008/2008 […] należy dokonywać w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego (art. 97 [LNA]), który zobowiązuje przewoźników dokonujących pasażerskich przewozów lotniczych do uznawania w każdym przypadku prawa pasażerów do rejestrowania jednej sztuki bagażu bez dodatkowych opłat czy też dopłat do podstawowej ceny zakupionego biletu?”.
12. W niniejszej opinii wyjaśnię, dlaczego stoję na stanowisku, że w świetle zasad ustanowionych w art. 22 i 23 rozporządzenia nr 1008/2008 prawodawca Unii przyznał przewoźnikom lotniczym swobodę ustalania taryf obejmującą wszystkie usługi handlowe związane z wykonaniem umowy przewozu lotniczego, w tym usługi takie jak rejestrowanie bagaży, chroniąc przy tym prawa i interesy konsumenta w drodze ustanowienia imperatywnych norm w zakresie informowania konsumenta.
I – Wykładnia
13. W swym pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie kwestii, czy zasada swobody ustalania taryf wyrażona w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak analizowane w postępowaniu głównym, które zabrania przewoźnikom lotniczym pobierania od pasażerów opłat za zarejestrowanie bagaży w postaci opcjonalnego dodatku do ceny biletu.
14. Innymi słowy, czy przewoźnicy lotniczy tacy jak Vueling, Ryanair Ltd, easyJet Airline Co. Ltd, a także HOP! czy Germanwings postępują w sposób niezgodny z prawem Unii, pobierając stanowiącą świadczenie opcjonalne opłatę za zarejestrowanie bagażu pasażerów?
A – Uwagi wstępne
15. Pytanie to nasuwa się w związku z pojawieniem się na rynku przewozów lotniczych przedsiębiorstw zwanych „low cost” (niskokosztowymi) w wyniku liberalizacji i otwarcia tego sektora na konkurencję, a także wypracowania przez te przedsiębiorstwa własnego modelu działalności handlowej.
16. Model ten polega bowiem na oferowaniu pragnącym zminimalizować swe wydatki klientom przewozów lotami regularnymi na krótkich i średnich dystansach po szczególnie niskich cenach, przy zapewnieniu takiego samego poziomu bezpieczeństwa jak ten, który zapewniają inni przewoźnicy, ale przy oferowaniu usług o ograniczonej jakości. Przedsiębiorstwa lotnicze typu „low cost” koncentrują się zatem na świadczeniu podstawowych usług, w myśl logiki bardzo niskich kosztów(6). Pobierając dodatkowe opłaty za wszystkie usługi, które są zazwyczaj zawarte w cenie tradycyjnego biletu lotniczego, owe przedsiębiorstwa stosują bardziej zróżnicowane i progresywne taryfy. Tak więc świadczenia uzupełniające zwyczajowo oferowane przez tradycyjnych przewoźników lotniczych, takie jak rezerwacja miejsc siedzących, przewóz bagażu, serwowanie posiłków, a nawet udostępnianie pasażerom prasy, stają się usługami opcjonalnymi. W konsekwencji nie zawsze łatwo jest określić dodatkowe obciążenia, które są bądź nie są zawarte w cenie zakupu biletu proponowanej na początku procesu rezerwacji, oraz porównać ceny stosowane przez różnych przewoźników.
17. Co się tyczy Vuelinga, przedsiębiorstwo to oferuje do sprzedaży przewozy lotnicze, w szczególności za pośrednictwem portalu internetowego. Gdyby dokonać dziś fikcyjnej rezerwacji lotu poprzez ten portal, strategię handlową tego przewoźnika można by opisać następująco.
18. Po wybraniu przez klienta określonego lotu w ramach procedury rezerwacji dostępnej na rzeczonym portalu w centralnej części strony internetowej zostają wyświetlone trzy rodzaje taryf, a mianowicie taryfa „Basic”, taryfa „Optima” oraz taryfa „Excellence”. Każdej z tych taryf towarzyszy słowny opis płynących z nich korzyści, które w stosownych wypadkach symbolizuje logo(7).
19. Zgodnie z tym opisem taryfa „Basic” pozwala podróżować za najniższą cenę. Nie jest ona ozdobiona żadnym szczególnym logo.
20. Z kolei taryfę „Optima” symbolizuje przedstawienie w formie graficznej fotela, walizki, a także tarczy zegara. Taryfa ta umożliwia w szczególności zarejestrowanie przewożonego w ładowni bagażu o wadze nieprzekraczającej 23 kg, zajęcie miejsca z przodu lub z tyłu samolotu oraz korzystanie ze szczególnych udogodnień przy odprawie i zmianie rezerwacji biletu lotniczego. Co się tyczy wreszcie taryfy Excellence, to w dniu sporządzania niniejszej opinii symbolizowało ją przedstawienie w formie graficznej fotela, walizki oraz tarczy zegara. Taryfa „Optima”, oprócz korzyści z niej płynących, umożliwia wniesienie na pokład bagażu podręcznego ważącego maksymalnie 14 kg oraz zajęcie miejsca w pierwszym rzędzie przedziału pasażerskiego samolotu. Ponadto umożliwia ona klientowi dokonanie odprawy bezpośrednio po zakończeniu procesu rezerwacji, dostęp do sali „VIP”, pierwszeństwo obsługi przy stanowiskach odprawy i kontroli bezpieczeństwa, a także pierwszeństwo wejścia na pokład. Taryfa ta umożliwia wreszcie korzystanie z posiłków oferowanych na pokładzie samolotu, zmianę lotu, a w stosownym wypadku zwrot kosztów w razie odwołania lotu i gromadzenie punktów w programie lojalnościowym.
21. Jeżeli klient wybierze taryfę „Basic” dla całej podróży, podsumowanie kosztów związanych z tą rezerwacją pojawia się po prawej stronie witryny internetowej, pod nagłówkiem „Państwa podróż”. Podsumowanie to zawiera, oprócz właściwej taryfy „Basic” za dany lot, która obejmuje podatki, kwotę odpowiadającą kosztom manipulacyjnym oraz kosztom związanym, w stosownym wypadku, z płatnością kartą kredytową. Całość tych kosztów stanowi „łączną cenę końcową”. Aby kontynuować rezerwację, klient powinien na tym etapie podać swe dane osobowe. Następnie powinien on zaakceptować „warunki przewozu”, a także „warunki korzystania z witryny”. Punkt 8.4 warunków przewozu, dotyczący bagażu, stanowi, co następuje:
„W taryfie Basic zarejestrowanie bagażu o maksymalnej wadze 23 kg na pasażera podlega dodatkowej opłacie zmiennej, której wysokość uzależniona jest od specyfiki każdego lotu. Taryfy Optima i Excellence obejmują bezpłatną rejestrację bagażu o maksymalnej wadze 23 kg.
Niezależnie od wybranej taryfy pasażer może zarejestrować więcej niż jeden bagaż o maksymalnej wadze 23 kg, pod warunkiem że za każdy z nich uiści stosowną dodatkową opłatę. Istnieje możliwość rejestrowania bagaży cięższych, za dodatkową opłatą, przy czym waga każdego takiego bagażu nie może przekraczać 32 kg.
[…]”.
22. Po zaakceptowaniu tych warunków klient może zatem kontynuować proces rezerwacji, klikając w pole „spersonalizuj swój lot”. Vueling proponuje w tym miejscu różne usługi o charakterze uzupełniającym względem samej usługi przewozu lotniczego, które klient odrzuca lub które akceptuje z zastrzeżeniem zapłaty opcjonalnego dodatku do ceny. Na tym etapie klient może na przykład za cenę „od 13 EUR” (opłata za połączenie) postanowić, że zarejestruje bagaż lub że będzie przewozić zwierzę. Na każdym z tych etapów „łączna cena końcowa” zmienia się w zależności od wybranych przez klienta opcji. Klient może teraz sfinalizować rezerwację poprzez dokonanie zapłaty jednej kwoty odpowiadającej łącznej cenie podróży.
23. Jak wskazuje Vueling w swych uwagach(8), jego celem jest zatem zaoferowanie klientom spersonalizowanej usługi przewozu lotniczego, dostosowanej do ich potrzeb i zasobności, dzięki podziałowi oferty na segmenty. Stosowanie tej strategii wiąże się z jednej strony z rozróżnieniem pierwszorzędnych składników usługi przewozu lotniczego i składników drugorzędnych, z których składa się ta usługa, a z drugiej strony z przekształceniem składników drugorzędnych w składniki opcjonalne, tak aby klienci mogli wybrać te opcje, o ile uznają je za niezbędne, na zasadzie opcji wyraźnej akceptacji („opt‑in”). Podróżowanie za najniższą cenę, które umożliwia taryfa „Basic”, wiąże się zatem z rezygnacją z pewnej liczby usług, które z kolei są zawarte w droższych taryfach „Optima” lub „Excellence”.
24. Strategię przedsiębiorstwa „low cost” można zatem podsumować następująco:
„Aby klient mógł skorzystać z nadzwyczaj atrakcyjnej ceny, [przedsiębiorstwo lotnicze] podejmuje się jego przewozu, ale tylko przewozu”(9).
25. Czy prawo Unii, a w szczególności art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008, jest w stanie podać w wątpliwość ten model działalności gospodarczej? Czy taka strategia, polegająca na opcjonalnym pobieraniu opłat za usługi takie jak rejestracja bagażu, stoi w sprzeczności z prawami konsumenta i normami ustanowionymi przez prawodawcę Unii w tym rozporządzeniu?
26. Nie sądzę.
27. Liberalizacji rynku lotniczego i będącej jej następstwem deregulacji sektora towarzyszą wprawdzie noszące znamiona nadużycia i oszukańcze praktyki przedsiębiorstw lotniczych, a zwłaszcza przedsiębiorstw „low cost”. Wiele z nich ukarano za stosowanie klauzul uznanych za niezgodne z prawem lub abuzywne w umowach przewozu(10) lub w warunkach zatrudnienia personelu. Przedsiębiorstwa te okryte są zatem złą sławą, zwłaszcza że ich działalność oparta jest na modelu, który zrywa dziś z tradycyjnym kodeksem postępowania przewoźników lotniczych. Wielu pasażerów jest zatem zaskoczonych tym, że muszą uiszczać dopłaty do ceny za usługi, które były dotąd w całości zawarte w podstawowej cenie biletu lotniczego. Czy to jest właśnie ekwiwalent za liberalizację rynku? Najwidoczniej tak. Liberalizacja ta, zapoczątkowana przez prawodawcę Unii w 1987 r., miała na celu otwarcie rynków krajowych i poprawę konkurencyjności przedsiębiorstw lotniczych poprzez otwarcie rynku na konkurencję i ograniczenie uprawnień regulacyjnych przysługujących dotąd państwom członkowskim. Ostatecznym celem było uzyskanie większej dywersyfikacji oferowanych usług, a także obniżenie taryf z korzyścią dla konsumentów.
28. Bezsprzecznie cel ten został osiągnięty. Pojawienie się na rynku przewozów lotniczych nowych przedsiębiorstw zmusiło przewoźników tradycyjnych – którym wcześniej zarzucano nadużywanie pozycji dominującej czy też porozumienia cenowe – do zmiany stosowanych przez nich taryf. Ceny lotów uległy zatem znacznemu obniżeniu, co umożliwiło konsumentom, którzy nie dysponowali dotąd odpowiednimi środkami, podróżowanie i korzystanie z przewozów lotniczych. Owa liberalizacja umożliwiła zatem zaspokojenie potrzeb klientów o niskiej sile nabywczej. Przedsiębiorstwa „low cost” pozyskały swych klientów, a przewoźnicy tradycyjni podejmują obecnie działalność w ramach modeli zbliżonych do „low cost”; i tak, Air France SA utworzyła spółkę zależną HOP!, zaś Deutsche Lufthansa AG powołała Germanwings.
29. Deregulacja sektora z pewnością doprowadziła oczywiście do nadużyć po stronie przewoźników tradycyjnych i przedsiębiorstw „low cost”, o czym świadczą wystarczająco sankcje nałożone na spółki easyJet Airline Co. Ltd, Ryanair Ltd, Brussels Airlines czy Air France SA. Nie można jednak zapominać, że wskutek stymulacji konkurencji i otwarcia rynku na nowych przewoźników owa liberalizacja przyniosła ostatecznie liczne korzyści, których – dzięki znaczącemu spadkowi cen – bezpośrednimi beneficjentami są konsumenci.
30. Co się tyczy ustalania taryf za usługi lotnicze, a w szczególności tych związanych z rejestracją bagaży, nie należy zatem odbiegać od istoty zagadnienia. Chociaż dążenie do uporządkowania praktyk handlowych przewoźników lotniczych wydaje się bardzo zasadne, to jednak rozporządzenie nr 1008/2008 zmierza do deregulacji sektora poprzez przyznanie tym przewoźnikom swobody ustalania taryf. W niniejszej sprawie należy więc ustalić, czy pobieranie opłat za zarejestrowanie bagażu w postaci opcjonalnej dopłaty do ceny biletu mieści się w zakresie owej swobody, czy też chodzi tu o stricte niezgodną z prawem praktykę, którą należy ocenić w świetle ogólnych i szczególnych przepisów zawartych w aktach prawnych dotyczących ochrony konsumentów. Jednakże w żadnym wypadku nie można pozwolić na przywrócenie uregulowań, które prawodawca Unii celowo uchylił, chyba że chce się wejść w jego rolę.
31. W niniejszej sprawie uważam, że owo pobieranie opcjonalnych opłat wpisuje się w zakres swobody ustalania taryf przyznanej przez prawodawcę Unii w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008.
B – Moja interpretacja analizowanych przepisów
32. Aby dojść do tego wniosku, należy odwołać się do klasycznych metod wykładni, do których należy metoda teleologiczna. Sformułowania, którymi posłużył się prawodawca Unii w art. 2 pkt 18 i w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008, są bowiem – co wykażę w dalszej części opinii – niezwykle szerokie, a nawet nieprecyzyjne.
33. Tymczasem zupełnie oczywiste jest to, że system ustanowiony w rozporządzeniu nr 1008/2008 służy liberalizacji rynku przewozów lotniczych. Proces ten został zapoczątkowany rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2409/92 z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie taryf i stawek za usługi lotnicze(11) i miał na celu doprowadzenie – poprzez otwarcie rynku na konkurencję – do zwiększenia dywersyfikacji oferty, a także do obniżenia cen z korzyścią dla konsumentów.
34. W tym celu prawodawca Unii przyznał przewoźnikom lotniczym całkowitą swobodę ustalania taryf w odniesieniu do „lotniczych taryf pasażerskich”(12). W konsekwencji ograniczył on pełną suwerenność, jaką państwa członkowskie posiadały dotąd w tej dziedzinie, zastępując przysługujące im uprawnienie do zatwierdzania taryf instytucją zwykłego uprzedniego zgłoszenia i ograniczając ich interwencję do sytuacji, w których poziom taryf albo byłby nadmiernie wysoki, co skutkowałoby pokrzywdzeniem klientów, albo podlegałby stałemu spadkowi, tak aby położyć kres tej tendencji.
35. Rozporządzenie nr 1008/2008 ma również na celu, jak wskazano w art. 1 ust. 1 tego aktu, ustalenie taryf wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych.
36. W art. 22 ust. 1 tego rozporządzenia prawodawca Unii potwierdził zasadę swobodnego ustalania „taryf lotniczych”. Kontynuuje ono zatem deregulację tego sektora poprzez dalsze ograniczenie zakresu interwencji państw członkowskich, co przejawia się w zniesieniu środków dotyczących uprzedniego zgłaszania taryf, a także wspomnianych wyżej klauzul ochronnych.
37. W art. 23 omawianego rozporządzenia prawodawca Unii wprowadził konkretne przepisy dotyczące ochrony konsumenta przed noszącymi znamiona nadużycia lub oszukańczymi praktykami. Jak wykażę w dalszej części opinii, owa swoboda ustalania taryf jest zatem powiązana z obowiązkiem jasnego wyszczególnienia oferowanych świadczeń, tak aby poziom taryf mógł być dokładnie oceniony przez użytkownika przy porównywaniu konkurencyjnych ofert. Można to osiągnąć jedynie kosztem zastosowania względnie złożonej ceny, która według mnie jest konsekwencją charakteru systemu ustanowionego przez prawodawcę Unii dla realizacji celu, który prawodawca ten sobie wyznaczył, a mianowicie dywersyfikacji oferty, a w konsekwencji uzyskania szerokiej gamy usług dostosowanych do siły nabywczej użytkownika.
38. Zbadam obecnie szczegółowo każdą z zasad, na których oparte jest ustalanie taryf za usługi lotnicze.
1. Zasada swobody ustalania taryf
39. Jak już wskazałem, w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 prawodawca Unii potwierdził zasadę swobody ustalania taryf w odniesieniu do „taryf lotniczych”. Przed przystąpieniem do dokładniejszego zbadania zakresu tej zasady należy poczynić dwie następujące uwagi.
40. Po pierwsze, prawodawca Unii nie zdefiniował samego pojęcia taryfy. Niemniej jednak w niniejszej opinii przyjmę założenie, że pojęcie to oznacza taryfę za przewóz, który pasażer rezerwuje w odniesieniu do danej trasy, lotów, dat, a w stosownym wypadku także klasy rezerwacji.
41. Po drugie, należy zaznaczyć, że swoboda ustalania taryf nie ma zastosowania do taryf dotyczących usług lotniczych objętych obowiązkiem użyteczności publicznej, zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008. Swoboda ta nie ma również zastosowania do opłat nakładanych przez władze publiczne lub podmioty zarządzające portami lotniczymi, a mianowicie do podatków, opłat lotniskowych, a także dopłat i należności związanych z ochroną lub paliwem, które ze względu na swój charakter nie mogą podlegać swobodnej ocenie podmiotów gospodarczych i które prawodawca Unii wymienił konkretnie i odrębnie w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008.
42. W świetle tych wyjaśnień wydaje mi się, że z wyjątkiem dwóch wskazanych kategorii kosztów swoboda, jaka przysługuje przewoźnikom lotniczym w odniesieniu do ustalania taryf za ich usługi, jest pełna.
43. Po pierwsze, w celu zdefiniowania przedmiotowego zakresu owej swobody prawodawca Unii posłużył się szczególnie szerokim pojęciem.
44. We francuskiej wersji językowej rozporządzenia nr 1008/2008 swoboda ustalania taryf powinna dotyczyć „tarifs des passagers”, które to pojęcie samo w sobie ma bardzo szerokie znaczenie. W wersjach językowych niemieckiej i angielskiej prawodawca Unii posłużył się jeszcze szerszymi pojęciami, a mianowicie, odpowiednio, terminami „flugpreise” oraz „air fares”, oznaczającymi „taryfy lotnicze”. Co więcej, w wersji hiszpańskiej zastosował on nawet termin „tarifas […] de los servicios aéreos”.
45. Ponadto owe „taryfy pasażerskie” czy też „taryfy lotnicze” zostały zdefiniowane w jednolity sposób i we wszystkich wersjach językowych rozporządzenia nr 1008/2008 w art. 2 pkt 18 tego aktu jako oznaczające „ceny […] płacone przewoźnikom lotniczym […] za przewóz pasażerów w ramach przewozów lotniczych, oraz wszystkie warunki, na których ceny te mają zastosowanie, w tym wynagrodzenie i warunki oferowane agencji oraz inne usługi pomocnicze”(13).
46. Tymczasem pojęcie „cen […] płaconych […] za przewóz pasażerów w rozumieniu art. 2 pkt 18 tego rozporządzenia” może obejmować wszystkie koszty netto związane z wykonaniem usługi przewozu, począwszy od dokonywanej przez klienta rezerwacji lotu, a skończywszy na dostarczeniu klientowi bagażu na taśmie bagażowej. Wykonanie umowy przewozu lotniczego obejmuje bowiem liczne usługi, do których należą: rejestracja, odprawa i przyjęcie pasażerów na pokład samolotu, przewóz pasażerów i ich bagaży z miejsca odlotu do miejsca przylotu w bezpiecznych warunkach, opieka nad pasażerami w trakcie lotu, wysadzenie pasażerów z samolotu, a wreszcie dostarczenie im bagaży. Wszystkie te usługi generują koszty związane nie tylko z przewozem pasażerów sensu stricto, ale także z obsługą ich rezerwacji, wydaniem biletu lotniczego, wykorzystaniem i obsługą statku powietrznego i infrastruktury lotniskowej, a także obsługą bagażową. Dla należytego wykonania umowy przewozu lotniczego usługi te wymagają również uczestnictwa osób różnych profesji, takich jak agenci handlowi, załoga i personel obsługi naziemnej, mechaników oraz inne służby.
47. Ponadto prawodawca Unii nie poprzestał na odniesieniu się do „ceny […] płaconej […] za przewóz pasażerów”. Odniósł się on bowiem wyraźnie do cen związanych z „wynagrodzeniem […] agencji oraz [cen] inn[ych] usług pomocnicz[ych]”, które wyraźnie wykracza poza koszty bezpośrednio związane z wykonaniem przewozu lotniczego sensu stricto. W tym względzie nie sądzę, że termin „usługi pomocnicze” w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 1008/2008 musi wiązać się z usługami oferowanymi przez agencje. Pojęcie to może zatem obejmować rozmaite usługi.
48. W świetle tych okoliczności wydaje mi się zatem, że pojęcie taryf pasażerskich obejmuje szeroką gamę usług handlowych, i to zarówno usług obowiązkowych i niezbędnych do wykonania przewozu pasażera, jak i usług pomocniczych, które mogą być przedmiotem opcjonalnego dodatku do ceny(14).
49. Co się tyczy pobierania opłat związanych z rejestracją bagażu, według mnie niewątpliwie jest ono objęte tym pojęciem, a tym samym wpisuje się w zakres swobody ustalania taryf przyznanej w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008. Pragnę bowiem przypomnieć, że rejestracja bagażu stanowi usługę handlową generującą koszty po stronie przewoźnika lotniczego, gdyż wiążą się z nią koszty obsługi, sortowania, przechowywania, dostawy, a nawet dozorowania bagaży.
50. Po drugie, przyznana przewoźnikom lotniczym swoboda ustalania taryf obejmuje także sposoby stosowania taryf lotniczych. Z zastrzeżeniem przestrzegania reguł ustanowionych w art. 23 rozporządzenia nr 1008/2008 w odniesieniu do informowania konsumentów przewoźnicy lotniczy mogą zatem swobodnie określać warunki, w jakich stosują swe taryfy. Innymi słowy, z wyjątkiem linii lotniczych realizujących misję świadczenia usług użyteczności publicznej owi przewoźnicy lotniczy mogą swobodnie określać gamę usług, które zamierzają zawrzeć w umowie przewozu, oraz ustalać, w jaki sposób zamierzają pobierać opłaty za te usługi, zaś państwa członkowskie nie dysponują w tym względzie żadnymi uprawnieniami kontrolnymi. Jak wskazała Komisja Europejska w swych uwagach, zgodnie z treścią tego rozporządzenia państwa członkowskie nie dysponują uprawnieniem do ustalania szczegółowych warunków taryfowych odnoszących się do ceny biletów lotniczych ani nawet do określania usług, które powinny być zawarte w tej cenie(15). To dzięki tej regule powstają różne modele handlowe i konkurencyjne strategie przedsiębiorstw lotniczych i to dzięki niej przedsiębiorstwa te mogą dywersyfikować swe oferty i dzielić je na segmenty.
51. W odniesieniu do ustalania taryf dotyczących bagażu rejestrowanego i ze względu na to, że usługa ta nie jest niezbędna w świetle norm bezpieczeństwa, co może mieć miejsce w przypadku kwestii dostępności miejsc siedzących, przewoźnicy lotniczy zachowują zatem swobodę wyboru.
52. Mogą oni zdecydować się na zawarcie tej usługi w podstawowej taryfie biletu lotniczego, jak czyni to większość przewoźników tradycyjnych chcących położyć nacisk na jakość swych usług i wzbogacić je, aby stawić czoło konkurencji ze strony przewoźników „low cost”.
53. Przewoźnicy lotniczy mogą również zdecydować się na zmniejszenie kosztów związanych z obsługą, sortowaniem, przewozem i dostawą bagażu, usuwając tę usługę z oferty podstawowej i oferując ją jako usługę opcjonalną, wymagającą dopłaty do ceny biletu. Taka praktyka pozwala na oferowanie lotów po cenach korzystniejszych niż ceny oferowane przez innych przewoźników i wpisuje się w logikę handlową, która przyświeca rozporządzeniu nr 1008/2008, ale przede wszystkim pozwala ona na zapewnienie taryfy proporcjonalnej do świadczeń, jakich życzy sobie użytkownik.
54. Taka interpretacja nie ma oczywiście zastosowania do bagażu podręcznego (czy bagażu kabinowego), a przewoźnik lotniczy powinien zapewnić bezpłatny przewóz takiego bagażu, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, w odróżnieniu od bagażu rejestrowanego, odpowiedzialność za bagaż podręczny ponosi wyłącznie pasażer. Ponadto bagaż taki nie jest wcale objęty zakresem usług handlowych, które są świadczone przez przewoźnika lotniczego i których dotyczy rozporządzenie nr 1008/2008, gdyż nie generuje on żadnych kosztów związanych z jego rejestracją, sortowaniem i przechowywaniem, w przeciwieństwie do bagażu rejestrowanego.
55. Po drugie, okoliczność, że pasażer może mieć przy sobie i pod własną pieczą przedmioty, które uważa się za najcenniejsze lub najbardziej niezbędne, ma związek z samą godnością osobistą, jak zaznaczył sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym. W tym stanie rzeczy nie można zatem zgodzić się na przyjęcie – choćby w przyszłości – zasady odpłatności przewozu bagażu kabinowego.
56. W świetle wszystkich tych elementów uważam zatem, że art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 nie stoi na przeszkodzie temu, aby przedsiębiorstwo lotnicze takie jak Vueling pobierało opłaty za zarejestrowanie bagażu pasażerów w postaci opcjonalnej dopłaty do ceny biletu.
57. Gdyby Trybunał nie zgodził się z tą interpretacja i uznał, że rejestracja bagażu jest świadczeniem obowiązkowym, którego koszt jest wliczony w podstawową cenę biletu lotniczego, wówczas konieczne byłoby zdefiniowanie w sposób uniwersalny samego zakresu tego świadczenia. Wymagałoby to określenia przez Trybunał, dla 28 państw członkowskich Unii Europejskiej, rozmiaru, a także maksymalnej dopuszczalnej wagi bagażu, przy uwzględnieniu warunków bezpieczeństwa, w zależności od typu samolotu, jaki może zostać wykorzystany. Tymczasem jest oczywiste, że podjęcie takiej decyzji określającej reguły techniczne dotyczące rejestracji bagażu nie leży w zakresie kompetencji Trybunału ani nie jest jego rolą.
58. Ponadto podejście takie wydaje mi się trudne do pogodzenia z wymogami dotyczącymi swobodnej konkurencji i ochrony konsumentów, które leżą u podstaw rozporządzenia nr 1008/2008. Z jednej strony, bez względu na postać, jaką przybrałaby taka definicja, przyjęcie takiego podejścia prowadziłoby do ograniczenia konkurencji w odniesieniu do usługi handlowej, co oczywiście zniweczyłoby skuteczność tego rozporządzenia. Z drugiej strony uniemożliwiałoby to ustalenie taryf proporcjonalnych do zakresu świadczeń, jakich życzy sobie użytkownik, wobec czego pasażer podróżujący wyłącznie z bagażem podręcznym ponosiłby koszty związane z rejestracją bagażu innego pasażera, co według mnie uszczupla ochronę konsumenta.
2. Ochrona praw konsumenta
59. Prawodawca Unii ograniczył przyznaną przewoźnikom lotniczym swobodę ustalania taryf koniecznością poszanowania wymogów związanych z ochroną praw konsumenta, określonych w art. 23 rozporządzenia nr 1008/2008.
60. Artykuł 23 rozporządzenia nr 1008/2008, zatytułowany „Informacje i zasada niedyskryminacji”, stanowi w ust. 1:
„Oferowane lub opublikowane w dowolny sposób, w tym w Internecie, publicznie dostępne taryfy lotnicze […] zawierają obowiązujące warunki przewozów lotniczych wykonywanych z portu lotniczego znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego, do którego ma zastosowanie traktat. Ostateczna cena, [jaką] należy zapłacić, jest zawsze wskazywana i zawiera obowiązujące taryfy lotnicze […], a także wszystkie należne podatki, dopłaty, opłaty i należności, które są niemożliwe do uniknięcia i możliwe do przewidzenia w chwili publikacji. Poza wskazaniem ostatecznej ceny określa się przynajmniej następujące informacje:
a) taryfę lotniczą […];
b) podatki;
c) opłaty lotniskowe; oraz
d) inne opłaty, dopłaty i należności, takie jak związane z ochroną lub paliwem;
jeżeli do taryfy lotniczej […] dodano kwoty wymienione w lit. b), c) i d). Informacje o opcjonalnych dopłatach do ceny są przekazywane w sposób wyraźny, przejrzysty i jednoznaczny na początku procesu rezerwacji, zaś zgoda klienta jest wyrażana na zasadzie [opcji wyraźnej akceptacji] (opt‑in)”.
61. Ten dotyczący ustalania taryf za usługi lotnicze przepis stanowi lex specialis w stosunku do norm ogólnych zawartych w dyrektywie 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady(16) oraz w dyrektywie 2011/83/UE Parlamentu Europejskiego i Rady(17). Jego celem jest zapewnienie większej przejrzystości taryf stosowanych przez przewoźników lotniczych w celu wzmocnienia ochrony konsumenta przed oszukańczymi lub noszącymi znamiona nadużycia praktykami, często sygnalizowanymi przez pasażerów.
62. Oczywiste jest bowiem, że taryfa jest kryterium determinującym wybór przewoźnika lotniczego przez pasażerów. Istnieje jednak istotna różnica między podstawową taryfą biletu lotniczego a łączną ceną uiszczaną przez pasażera po zakończeniu procesu rezerwacji, ze względu na znaczny koszt innych jej składników, a w szczególności podatków, opłat i innych dopłat opcjonalnych.
63. Ponadto praktyki handlowe, ale także różne opłaty nakładane na przedsiębiorstwa lotnicze, skutkują zwiększaniem się liczby składników ceny biletów pasażerskich, co nie służy zachowaniu przejrzystości cenników.
64. Wreszcie niektóre spośród tych kosztów są ukrywane ze względów marketingowych, co stoi w sprzeczności z koniecznością informowania w przejrzysty sposób o stosowanych cenach.
65. W art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 prawodawca Unii dokonał więc wyraźnego rozróżnienia pomiędzy z jednej strony taryfami lotniczymi, podatkami i innymi rodzajami opłat, które są nieuniknione i przewidywalne w momencie podania ich do wiadomości, a z drugiej strony opcjonalnymi dopłatami do ceny.
66. Jeśli chodzi o taryfy lotnicze, podatki i inne rodzaje opłat, przewoźnik lotniczy jest zobowiązany do podania informacji na temat warunków stosowania każdej ze swych taryf, bez względu na formę, w której są one podawane do wiadomości.
67. Co się tyczy opcjonalnych dopłat do ceny, w ww. wyroku w sprawie ebookers.com Deutschland Trybunał wyjaśnił, że przewoźnik lotniczy powinien zapewnić, aby zostały one podane do wiadomości w sposób wyraźny, przejrzysty i jednoznaczny na początku procesu rezerwacji oraz aby klient był w stanie dodać lub odrzucić daną usługę na zasadzie opcji wyraźnej akceptacji („opt‑in”)(18).
68. A zatem, chociaż przewoźnik lotniczy może, w ramach swobody ustalania taryf przyznanej w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008, pobierać opłatę za zarejestrowanie bagażu w postaci opcjonalnej dopłaty do ceny biletu, to jednak powinien on w każdym wypadku spełnić wymogi w zakresie informowania konsumentów, przewidziane konkretnie w art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia.
69. Na tym etapie należy zbadać, czy przepisy te stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak te zawarte w art. 97 LNA. Pragnę przypomnieć, że sąd odsyłający interpretuje ów artykuł w ten sposób, że zabrania on przewoźnikom lotniczym pobierania opłat za rejestrację bagaży pasażerów w drodze podwyższenia podstawowej ceny biletu lotniczego.
70. Zgodnie z tą wykładnią analizowany przepis nie jest oczywiście zgodny z prawem Unii. Przywraca on bowiem uregulowania państwowe, które prawodawca Unii zamierzał usunąć mocą rozporządzenia nr 1008/2008, dokonując deregulacji i liberalizacji sektora. Jak wskazałem wyżej, z wyjątkiem linii lotniczych realizujących misję świadczenia usług użyteczności publicznej państwa członkowskie nie dysponują już uprawnieniami kontrolnymi w odniesieniu do poziomów cen ustalanych przez przedsiębiorstwa lotnicze, stosowanych przez nie warunków taryfowych oraz charakteru usług, które mogą być zawarte w podstawowej cenie biletu lotniczego.
71. Co więcej, przepis taki niweczy harmonizację, jakiej prawodawca Unii zamierzał dokonać, ustanawiając „wspólne zasady wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty”(19), zgodnie z tytułem rozporządzenia nr 1008/2008. Z motywów 2, 5, 16 i 18 tego rozporządzenia wynika bowiem, że ma ono na celu zapewnienie skuteczniejszego, spójniejszego i bardziej jednolitego stosowania prawodawstwa Unii w zakresie wewnętrznego rynku lotniczego, tak aby z jednej strony uniknąć zakłóceń konkurencji wynikających z różnego stosowania przepisów na szczeblu krajowym, a z drugiej strony umożliwić konsumentom skuteczne porównywanie cen usług lotniczych. Ponieważ rynek transportu lotniczego jest, ze względu na swój charakter, rynkiem międzynarodowym, na którym prowadzą działalność przedsiębiorstwa lotnicze tej samej wielkości, korzystając z narzędzi do rezerwacji, dla których żadne granice nie stanowią dziś przeszkody, w świetle celów, które wyznaczył prawodawca Unii, jest niezbędne, aby działalność tych przedsiębiorstw skutecznie regulowały przepisy wspólne dla wszystkich państw członkowskich Unii. Tymczasem analizowane uregulowanie stoi w oczywistej sprzeczności z tymi celami.
72. W konsekwencji i w świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że zasadę swobodnego ustalania taryf wyrażoną w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu takiemu jak analizowane w postępowaniu głównym, które zakazuje przewoźnikom lotniczym pobierania opłat za zarejestrowanie bagażu pasażerów w postaci opcjonalnej dopłaty do ceny biletu.
73. Uważam jednak, że zadaniem właściwych władz krajowych jest upewnienie się, iż przy pobieraniu takiego świadczenia przewoźnicy lotniczy wypełniają wymogi, jakie ciążą na nich w dziedzinie ochrony praw konsumenta wskazanych w art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez informowanie w sposób wyraźny, przejrzysty i jednoznaczny na początku procesu rezerwacji zainicjowanego przez klienta o sposobach pobierania opłat związanych z zarejestrowaniem bagażu oraz poprzez umożliwienie klientowi dodania lub odrzucenia danego świadczenia na zasadzie opcji wyraźnej akceptacji („opt‑in”).
74. W niniejszej sprawie zadaniem sądu odsyłającego będzie zatem zbadanie, czy Vueling spełnił rzeczone wymogi względem pani Arias Villegas.
II – Wnioski
75. W świetle powyższych wywodów proponuję, by na pytanie prejudycjalne postawione przez Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 1 de Ourense Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Zasadę swobodnego ustalania taryf wyrażoną w art. 22 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu takiemu jak analizowane w postępowaniu głównym, które zakazuje przewoźnikom lotniczym pobierania opłat za zarejestrowanie bagażu pasażerów w postaci opcjonalnej dopłaty do ceny biletu.
Niemniej jednak zadaniem właściwych władz krajowych jest upewnienie się, że przy pobieraniu takiego świadczenia przewoźnicy lotniczy wypełniają wymogi, jakie ciążą na nich w dziedzinie ochrony praw konsumenta wskazanych w art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez informowanie w sposób wyraźny, przejrzysty i jednoznaczny na początku procesu rezerwacji zainicjowanego przez klienta o sposobach pobierania opłat związanych z zarejestrowaniem bagażu oraz poprzez umożliwienie klientowi dodania lub odrzucenia danej usługi na zasadzie opcji wyraźnej akceptacji („opt‑in”).