SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 10 de septiembre de 2014 (*)
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2004/114/CE — Artículos 6, 7 y 12 — Requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios — Denegación de admisión de una persona que cumple los requisitos establecidos en dicha Directiva — Margen de apreciación de las autoridades competentes»
En el asunto C‑491/13,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgericht Berlin (Alemania), mediante resolución de 5 de septiembre de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de septiembre de 2013, en el procedimiento entre
Mohamed Ali Ben Alaya
y
Bundesrepublik Deutschland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y los Sres. C.G. Fernlund y A. Ó Caoimh (Ponente), la Sra. C. Toader y el Sr. E. Jarašiūnas, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
— en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. T. Henze, en calidad de agente;
— en nombre del Gobierno belga, por las Sras. L. Van den Broeck y C. Pochet, en calidad de agentes;
— en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. N. Grünberg, en calidad de agente;
— en nombre del Gobierno griego, por la Sra. T. Papadopoulou, en calidad de agente;
— en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;
— en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. L. Christie, en calidad de agente, asistido por el Sr. J. Holmes, Barrister;
— en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. G. Wils y la Sra. M. Condou‑Durande, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de junio de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 12 de la Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (DO L 375, p. 12).
2 Esta petición se planteó en el marco de un litigio entre el Sr. Ben Alaya y la Bundesrepublik Deutschland en relación con la negativa por parte de ésta a concederle un visado para cursar estudios.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos sexto, séptimo, decimocuarto, decimoquinto, y vigésimo cuarto, de la Directiva 2004/114 exponen:
«(6) Uno de los objetivos de la acción de la Comunidad en el ámbito de la educación es promover Europa en su conjunto como centro mundial de excelencia de la enseñanza y de la formación profesional. Favorecer la movilidad hacia la Comunidad de los nacionales de terceros países a efectos de estudios es un elemento clave de esta estrategia, de la que también forma parte la aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros en cuanto a condiciones de entrada y residencia.
(7) Las migraciones con los fines establecidos en la presente Directiva, temporales por definición e independientes de la situación del mercado laboral del Estado miembro de acogida, constituyen una forma de enriquecimiento recíproco para los migrantes interesados, su Estado de origen y el Estado que los acoge contribuyendo a fomentar una mejor comprensión entre las culturas.
[...]
(14) La admisión a los efectos de la presente Directiva podrá ser denegada por razones debidamente motivadas. En particular, podrá denegarse la admisión en caso de que un Estado miembro considere, basándose en una evaluación fáctica, que el nacional de un tercer país de que se trate constituye una amenaza potencial para la seguridad o el orden públicos. El concepto de «orden público» puede incluir una condena por la comisión de delitos graves. En este contexto, debe señalarse que los conceptos de orden y de seguridad públicos abarcan asimismo los casos en los que un nacional de un tercer país pertenezca o haya pertenecido a una asociación que apoye al terrorismo, apoye o haya apoyado a una asociación de ese tipo, o tenga o haya tenido aspiraciones de carácter extremista.
(15) En caso de que existan dudas sobre los motivos de la solicitud, los Estados miembros deben poder requerir todas las pruebas necesarias para evaluar su coherencia, basándose, en particular, en los estudios propuestos por el solicitante, con el fin de combatir cualquier abuso o desviación del procedimiento establecido por la presente Directiva.
[...]
(24) Dado que los objetivos de la presente Directiva, en particular establecen los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y pueden lograrse mejor, debido a la dimensión o los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad, tal y como se recoge en el artículo 5 del Tratado. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para lograr estos objetivos.»
4 A tenor del artículo 1 de la Directiva 2004/114, titulado «Objeto»:
«La presente Directiva tiene por objeto definir:
a) los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros, por un período de tiempo superior a tres meses, a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado;
b) las normas relativas a los procedimientos de admisión de los nacionales de terceros países al territorio de los Estados miembros a tales efectos.»
5 El artículo 3 de esta Directiva, que lleva por título «Ámbito de aplicación», dispone en su apartado 1 que ésta se aplicará «a los nacionales de terceros países que soliciten la admisión en el territorio de un Estado miembro con el fin de cursar estudios» y que «los Estados miembros podrán asimismo decidir aplicar la presente Directiva a los nacionales de terceros países que soliciten la admisión con el fin de participar en un intercambio de alumnos o de realizar unas prácticas no remuneradas o un servicio de voluntariado».
6 El artículo 4 de la referida Directiva, titulado «Disposiciones más favorables», establece en su apartado 2:
«La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros de adoptar o mantener disposiciones más favorables para las personas a las cuales es aplicable.»
7 El capítulo II de la Directiva 2004/114, que lleva por título «Condiciones de la admisión», contiene los artículos 5 a 11.
8 El artículo 5 de esta Directiva, titulado «Principio», está redactado en los siguientes términos:
«La admisión de un nacional de un tercer país en virtud de la presente Directiva estará sujeta a que, una vez comprobado su expediente, quede establecido que el solicitante cumple los requisitos previstos de conformidad con el artículo 6 y, según la respectiva categoría, con los artículos 7 al 11.»
9 En virtud del artículo 6 de la referida Directiva, titulado «Condiciones generales»:
«1. Todo nacional de un tercer país que solicite la admisión a los efectos establecidos en los artículos 7 a 11:
a) presentará un documento de viaje en vigor, según lo dispuesto en la legislación nacional. Los Estados miembros podrán exigir que el período de vigencia del documento de viaje abarque como mínimo la duración de la estancia prevista;
b) en caso de ser menor de edad conforme a la legislación nacional del Estado miembro de acogida, presentará la autorización parental para la estancia considerada;
c) poseerá un seguro de enfermedad relativo a todos los riesgos normalmente asegurados para los propios nacionales del Estado miembro en cuestión;
d) no será considerado una amenaza para el orden público, la seguridad ni la salud públicas;
e) si el Estado miembro lo pidiera, presentará la prueba del pago de los derechos administrativos exigidos para tramitar la solicitud conforme al artículo 20 de la presente Directiva.
2. Los Estados miembros facilitarán el procedimiento de admisión en favor de los nacionales de terceros países contemplados en los artículos 7 a 11 que participen en programas comunitarios destinados a favorecer la movilidad con destino a la Comunidad o en la misma.»
10 En el capítulo II de la Directiva 2004/114, sus artículos 7 a 11 establecen los requisitos específicos aplicables a los estudiantes, alumnos, personas en prácticas no remuneradas y voluntarios. El artículo 7 de esta Directiva, que lleva por título «Requisitos específicos a los estudiantes», dispone en su apartado 1:
«Además de los requisitos generales exigidos por el artículo 6, todo nacional de un tercer país que solicite la admisión con fines de estudio:
a) deberá haber sido admitido en un centro de enseñanza superior con objeto de cursar un programa de estudios;
b) deberá presentar toda prueba que solicite un Estado miembro de que podrá disponer durante su estancia de recursos suficientes para cubrir sus gastos de subsistencia, estudios y regreso. Los Estados miembros harán público el importe mínimo de recursos mensuales necesarios a efectos de la presente disposición, sin perjuicio del examen de cada caso en particular;
c) si el Estado miembro lo pidiera, deberá dar pruebas de un conocimiento suficiente de la lengua del programa de enseñanza que va a cursar;
d) si el Estado miembro lo pidiera, presentará la prueba del pago de los derechos de matrícula exigidos por el centro.»
11 El capítulo III de la Directiva 2004/114, titulado «Permisos de residencia», contiene disposiciones en materia de permisos de residencia expedidos a cada una de las categorías de personas a las que es aplicable la Directiva. En virtud del artículo 12 de la citada Directiva, que lleva por título «Permiso de residencia expedido al estudiante»:
«1. Al estudiante le será expedido un permiso de residencia por un período de un año al menos, renovable si su titular sigue satisfaciendo las condiciones de los artículos 6 y 7. Si la duración del programa de estudios fuera inferior a un año, el permiso de residencia abarcará la duración de los estudios.
2. Sin perjuicio del artículo 16, un permiso de residencia podrá no renovarse o retirarse en los siguientes casos:
a) si su titular no respetara los límites impuestos al acceso a una actividad económica de conformidad con el artículo 17;
b) no progresa suficientemente en sus estudios, de conformidad con la legislación o práctica administrativa nacional.»
Derecho alemán
12 El artículo 6 de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley reguladora del derecho de residencia, el ejercicio de actividades remuneradas y la integración de los extranjeros en el territorio federal), en su versión de 25 de febrero de 2008 (BGBl. I, p. 162; en lo sucesivo, «AufenthG»), titulado «Visado», dispone, en su apartado 3, lo siguiente:
«Para estancias de larga duración será preciso obtener un visado válido en todo el territorio federal (visado nacional) que deberá haberse expedido antes de la entrada en el territorio. Dicho visado se expedirá con arreglo a las disposiciones en vigor en materia de permiso de residencia, tarjeta azul europea, permiso y documento de residencia permanente en la UE. [...]»
13 El artículo 16 de la referida Ley, titulado «Estudios, cursos de idiomas, escolaridad», dispone en su apartado 1:
«Podrá concederse a un extranjero un permiso de residencia para estudiar en un centro de enseñanza superior estatal o autorizado por el Estado o en un centro de formación similar. La finalidad de la estancia para cursar estudios incluye los cursos de idiomas preparatorios para dichos estudios y la frecuentación de una escuela preparatoria a los estudios universitarios para estudiantes extranjeros (medidas de preparación a los estudios universitarios). El permiso de residencia para cursar estudios sólo podrá concederse cuando el nacional extranjero haya sido aceptado por el centro de enseñanza. A dichos efectos bastará con que la admisión sea condicional. No será preciso demostrar el conocimiento del idioma en el que vaya a impartirse la formación cuando los conocimientos lingüísticos ya hubieran sido tomados en consideración al adoptar la decisión de admisión o si está previsto que se adquiera en el marco de las medidas de preparación a los estudios. En el momento de su primera concesión y de su prórroga, el permiso de residencia para cursar estudios deberá tener una vigencia de al menos un año, y no podrá ser superior a dos años para los estudios y las medidas de preparación a éstos. Podrá prorrogarse cuando el objetivo de formación que se persigue aún no se hubiera alcanzado y todavía pueda lograrse en un plazo de tiempo razonable.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
14 El Sr. Ben Alaya, nacido el 19 de febrero de 1989 en Alemania, posee la nacionalidad tunecina. Abandonó Alemania en 1995 para vivir en Túnez.
15 Tras haber finalizado el bachillerato en el año 2010 y haberse matriculado posteriormente en la Universidad de Túnez para cursar estudios de informática, el Sr. Ben Alaya emprendió gestiones para poder cursar estudios superiores (licenciatura) en Alemania. Así, la Technische Universität Dortmund admitió varias veces su solicitud para cursar estudios de Matemáticas. El Sr. Ben Alaya presentó varias solicitudes ante las autoridades alemanas competentes para obtener un visado de estudiante con el fin de poder cursar dicha formación o la formación lingüística organizada por la Universidad para los extranjeros que desean acceder a estudios superiores. Estas peticiones fueron denegadas.
16 La última resolución por la que se denegó la concesión de un visado al Sr. Ben Alaya, con fecha de 23 de septiembre 2011, se basaba en el carácter dudoso de su motivación para cursar estudios, habida cuenta, en particular, de los resultados insuficientes que había obtenido anteriormente, de su escaso conocimiento de la lengua alemana y de la falta de un vínculo entre la formación prevista y su proyecto profesional.
17 El 1 de noviembre de 2011, el Sr. Ben Alaya interpuso recurso contra dicha resolución ante el órgano jurisdiccional remitente con el fin de obtener un visado para cursar estudios de conformidad con el artículo 16, apartado 1, de la AufenthG. Aduce que posee conocimientos suficientes para cursar estudios de matemáticas y que mientras duren los estudios estará a cargo de su padre, quien reside en Alemania.
18 El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si, en caso de que concurran los requisitos de admisión establecidos en los artículos 6 y 7 de la Directiva 2004/114/CE, dicha Directiva otorga el derecho a obtener un visado de estudiante en virtud de su artículo 12, sin que la Administración nacional disponga de una facultad de apreciación. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que los órganos jurisdiccionales alemanes otorgan un margen de apreciación a la Administración nacional para denegar la concesión de un visado a efectos de cursar estudios, y que los requisitos para la concesión de dicho visado se rigen por el artículo 16, apartado 1, de la AufenthG.
19 Según dicho órgano jurisdiccional, la Directiva 2004/114 reconoce un derecho a la admisión de los nacionales de terceros países en el territorio de un Estado miembro a efectos de cursar estudios siempre que concurran los referidos requisitos, sin que las autoridades estatales dispongan de facultad discrecional alguna en lo que respecta a la resolución de admisión.
20 En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Reconoce la Directiva [2004/114] el derecho a exigir la expedición de un visado con el fin de cursar estudios y del permiso de residencia correspondiente de conformidad con el artículo 12 de la [Directiva 2004/114], siempre que concurran los requisitos de admisión, es decir, los requisitos establecidos en los artículos 6 y 7, y que no exista razón alguna para denegar la admisión en virtud del artículo 6, apartado 1, letra d), de la referida Directiva?»
Sobre la cuestión prejudicial
21 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12 de la Directiva 2004/114 debe interpretarse en el sentido de que el Estado miembro de que se trata tiene la obligación de admitir en su territorio al nacional de un tercer país que desee residir en su territorio durante más de tres meses con el fin de cursar estudios siempre que dicho nacional cumpla los requisitos de admisión establecidos en los artículos 6 y 7 de la referida Directiva.
22 Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión procede tener en cuenta, no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, en particular, la sentencia Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, apartado 34 y jurisprudencia citada).
23 En primer lugar, en lo que respecta al sistema general de la Directiva 2004/114, procede comenzar señalando que el artículo 5 de dicho texto dispone que la admisión en virtud de la referida Directiva de un nacional de un tercer país en el territorio de un Estado miembro estará sujeta a que, una vez comprobado su expediente, quede establecido que el solicitante cumple tanto los requisitos generales previstos de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 2004/114, como, para aquellos nacionales de países terceros que soliciten la admisión a efectos de estudios, los requisitos específicos establecidos en el artículo 7 de esa misma Directiva.
24 En particular, en virtud del artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2004/114, interpretado a la luz de su decimocuarto considerando, los Estados miembros podrán verificar si concurren motivos relacionados con la existencia de una amenaza para el orden público, la seguridad o la salud públicas que puedan justificar que se deniegue la admisión del referido nacional.
25 A continuación, si concurren los requisitos generales y específicos establecidos en los artículos 6 y 7 de la referida Directiva, el Estado miembro expedirá un permiso de residencia de estudiante de conformidad con el artículo 12 de dicha Directiva.
26 Por último, procede señalar que el artículo 3 de la Directiva 2004/114 lleva a cabo una distinción entre, por un lado, las disposiciones relativas a los nacionales de terceros países que soliciten la admisión en el territorio de un Estado miembro con el fin de cursar estudios y, por otro lado, las disposiciones relativas a los nacionales de terceros países que soliciten la admisión con el fin de participar en un intercambio de alumnos o de realizar unas prácticas no remuneradas o un servicio de voluntariado. Mientras que las primeras disposiciones son obligatorias para los Estados miembros, la transposición de las segundas se deja a su libre discreción. Esta distinción pone de manifiesto un deseo de obtener un cierto grado de aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros en materia de condiciones de entrada y residencia.
27 En consecuencia, de la lectura conjunta de estas disposiciones de la Directiva 2004/114 se desprende que, de conformidad con su artículo 12, deberá concederse un permiso de residencia a los estudiantes de terceros países siempre que cumplan los requisitos generales y específicos establecidos de manera exhaustiva en los artículos 6 y 7 de esta Directiva.
28 En segundo lugar, en lo que atañe a los objetivos de la Directiva 2004/114, de su artículo 1, letra a), en relación con su vigésimo cuarto considerando se desprende que esta Directiva tiene como finalidad establecer los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros, por un período de tiempo superior a tres meses, a efectos de estudios.
29 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, con arreglo a los considerandos sexto y séptimo de la Directiva 2004/114, ésta tiene por finalidad favorecer la movilidad hacia la Unión de los estudiantes nacionales de terceros países a efectos de estudios, y que esta movilidad tiene por objeto promover Europa como centro mundial de excelencia de la enseñanza y de la formación profesional (sentencia Sommer, C‑15/11, EU:C:2012:371, apartado 39). En particular, el sexto considerando de la referida Directiva dispone que la aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros en cuanto a condiciones de entrada y residencia es parte integrante de la consecución de dicho objetivo.
30 Pues bien, permitir que un Estado miembro establezca requisitos adicionales a los establecidos en los artículos 6 y 7 de la Directiva 2004/114 en lo que respecta a la admisión de nacionales de terceros países a efectos de estudios sería contrario al objetivo perseguido por dicha Directiva consistente en favorecer la movilidad de tales nacionales.
31 En consecuencia, del sistema general y de los objetivos de la Directiva 2004/114 se desprende que, conforme al artículo 12 de esta Directiva, los Estados miembros tienen la obligación de conceder un permiso de residencia a efectos de estudios al solicitante que cumpla los requisitos que figuran en los artículos 6 y 7 de la referida Directiva, puesto que esta disposiciones establecen de manera exhaustiva tanto los requisitos generales y específicos que el solicitante de un permiso de residencia a efectos de estudios ha de cumplir, como los motivos que pueden justificar que se deniegue su admisión.
32 Por otro lado, la posibilidad prevista en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2004/114, en virtud del cual los Estados miembros pueden adoptar disposiciones más favorables para las personas a las cuales la referida Directiva es aplicable, confirma dicha interpretación del artículo 12 de la Directiva. Pues bien, considerar que los Estados miembros pueden verse obligados a añadir requisitos de admisión distintos de los establecidos por dicha Directiva supondría una limitación de las condiciones de admisión de estas personas, lo que sería contrario al objetivo perseguido por el referido artículo 4, apartado 2.
33 Es cierto que la Directiva 2004/114 reconoce a los Estados miembros un margen de apreciación en lo que atañe al examen de las solicitudes de admisión. Sin embargo, es preciso subrayar que, tal y como señaló el Abogado General en el punto 49 de sus conclusiones, el margen de maniobra de que disponen las autoridades nacionales se refiere únicamente a los requisitos establecidos en los artículos 6 y 7 de esta Directiva, así como, en este marco, al examen de los hechos pertinentes con el fin de determinar si concurren los requisitos establecidos en los referidos artículos, y, en particular, si concurren motivos relativos a la existencia de una amenaza para el orden público, la seguridad o la salud públicas que se opongan a la admisión del nacional del tercer país.
34 En consecuencia, con arreglo al decimoquinto considerando de la Directiva 2004/114, en el marco del examen de los requisitos de admisión de conformidad con esta Directiva nada impide a los Estados miembros requerir todas las pruebas necesarias para evaluar la coherencia de la solicitud de admisión con el fin de combatir cualquier abuso o desviación del procedimiento establecido por dicha Directiva.
35 En el asunto que nos ocupa, parece deducirse de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia que, en el asunto principal, el Sr. Ben Alaya cumple los requisitos generales y específicos establecidos en los artículos 6 y 7 de la Directiva 2004/114. En particular, no parece que las autoridades alemanas hayan invocado ninguno de los motivos que figuran en el artículo 6, apartado 1, letra d), de esta Directiva en su contra. En consecuencia, en una situación como la controvertida en el litigio principal, parece que las autoridades nacionales deberían concederle un permiso de residencia, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
36 Habida cuenta de las anteriores consideraciones procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 12 de la Directiva 2004/114 debe interpretarse en el sentido de que el Estado miembro de que se trata tiene la obligación de admitir en su territorio al nacional de un tercer país que desee residir en su territorio durante más de tres meses con el fin de cursar estudios siempre que dicho nacional cumpla los requisitos de admisión establecidos de manera exhaustiva en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva y que ese Estado miembro no invoque en su contra ninguno de los motivos explícitamente enumerados en la referida Directiva que justifican la denegación del permiso de residencia.
Costas
37 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 12 de la Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, debe interpretarse en el sentido de que el Estado miembro de que se trata tiene la obligación de admitir en su territorio al nacional de un tercer país que desee residir en su territorio durante más de tres meses con el fin de cursar estudios siempre que dicho nacional cumpla los requisitos de admisión establecidos de manera exhaustiva en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva y que ese Estado miembro no invoque en su contra ninguno de los motivos explícitamente enumerados en la referida Directiva que justifican la denegación del permiso de residencia.
Firmas