OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 29 maja 2013 r.(1)
Sprawa C‑95/12
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
Skarga na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rozumienie wyroku – Kary pieniężne – Zapłata kary – Ryczałt – Zarzut niejednoznaczności wyroku – Czas pomiędzy zakończeniem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi a rozpoczęciem postępowania przed Trybunałem – Wniosek o wykładnię
1. Komisja Europejska wniosła skargę przeciwko Republice Federalnej Niemiec w niniejszej sprawie na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE w związku z zarzucanym temu państwu niewykonaniem wyroku wydanego przez Trybunał w dniu 23 października 2007 r. w sprawie C‑112/05 Komisja przeciwko Niemcom(2) (zwanego dalej „wyrokiem z 2007 r.”).
2. W wyroku tym Trybunał orzekł, iż poprzez utrzymanie w mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1960 r. w sprawie prywatyzacji udziałów w Volkswagenwerk GmbH(3) (zwanej dalej „ustawą VW”) Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 56 ust. 1 WE. Biorąc pod uwagę fakt, iż Republika Federalna Niemiec w rzeczywistości uchwaliła nowe przepisy uchylające art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy VW, niniejsze postępowanie dotyczy zgodności wyłącznie w odniesieniu do art. 4 ust. 3 ustawy VW.
3. Ponieważ strony podtrzymują rozbieżne stanowiska co do rozumienia wyroku z 2007 r. w tej kwestii, w niniejszej sprawie powstaje wstępny problem, czy Trybunał stwierdził naruszenie w związku z art. 4 ust. 3 ustawy VW, który przyznaje każdemu akcjonariuszowi posiadającemu 20% kapitału zakładowego możliwość dysponowania mniejszością blokującą, rozpatrywanego odrębnie, czy stwierdził, że przepis tego artykułu stanowi naruszenie swobodnego przepływu kapitału w rozumieniu art. 56 ust. 1 WE wyłącznie w związku z art. 2 ust. 1 ustawy VW. Zgodnie z tym drugim przepisem prawa głosy wszystkich akcjonariuszy zostały ograniczone do 20% kapitału zakładowego spółki Volkswagenwerk GmbH (zwanej dalej „Volkswagen”).
4. Jeżeli Trybunał uwzględni żądanie Komisji dotyczące stwierdzenia niewykonania wyroku z 2007 r., w niniejszej sprawie podniesione zostaną również złożone kwestie dotyczące prawidłowych metod obliczania wysokości jakichkolwiek kar pieniężnych. Sednem tej sprawy jest z jednej strony ustalenie, w jakim zakresie należy brać pod uwagę zarzucaną niejednoznaczność wyroku z 2007 r. przy nakładaniu kar finansowych, a z drugiej strony czy, i jeżeli tak, to na jakich zasadach, przy obliczaniu wysokości kar finansowych należy uwzględniać nietypowy odstęp czasu, jaki upłynął pomiędzy odpowiedzią Republiki Federalnej Niemiec na uzasadnioną opinię a przekazaniem sprawy do Trybunału.
I – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
5. Pismem z dnia 24 grudnia 2007 r. Komisja zwróciła się do rządu niemieckiego o powiadomienie jej o środkach podjętych w związku z wyrokiem z 2007 r.
6. Niemieckie organy władzy w odpowiedzi z dnia 6 marca 2008 r. poinformowały o podjęciu działań niezbędnych w celu dokonania zmian w istniejących przepisach prawa w celu zapewnienia wykonania wyroku z 2007 r.
7. Z uwagi na fakt, iż pismo władz niemieckich nie zawierało żadnych wskazań co do kalendarza prac legislacyjnych ani treści projektu aktu, o którym mowa w piśmie, Komisja w dniu 5 czerwca 2008 r. skierowała do Republiki Federalnej Niemiec wezwanie do przedstawienia swoich uwag w terminie dwóch miesięcy.
8. Rząd niemiecki odpowiedział tego samego dnia, informując Komisję o postępach prac nad projektowanym ustawodawstwem. Jak wynikało z pisma, rząd federalny zatwierdził projekt aktu prawnego zmieniającego ustawę VW, a wkrótce rozpocznie się procedura ustawodawcza.
9. W dniu 1 sierpnia 2008 r. rząd niemiecki ustalił kalendarz prac legislacyjnych dotyczących uchwalenia omawianego aktu prawnego oraz poinformował Komisję o treści projektu.
10. Z uwagi na fakt, że odpowiedzi niemieckiego rządu w dalszym ciągu nie były zadowalające, w dniu 1 grudnia 2008 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której wezwała rząd Republiki Federalnej Niemiec do podjęcia niezbędnych środków zapewniających wykonanie zobowiązań określonych wyrokiem z 2007 r. w terminie dwóch miesięcy. W odniesieniu do omawianego projektu aktu prawnego Komisja stwierdziła, że w świetle tego tekstu nie zostanie zmienione prawo mniejszości do blokowania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy VW. Komisja zauważyła również brak informacji dotyczących zamiarów rządu niemieckiego co do zmiany statutu spółki Volkswagen, na podstawie którego zostały wdrożone niezgodne z prawem przepisy ustawy VW; i wreszcie, że powinna również otrzymać sam tekst aktu zmieniającego ustawę VW.
11. W dniu 10 grudnia 2008 r. uchwalono ustawę z dnia 8 grudnia 2008 r. zmieniającą ustawę VW(4) (zwaną dalej „ustawą zmieniającą ustawę VW”), której treść, co do zasady, pozostała taka sama jak treść omawianego projektu. Na mocy ustawy, która weszła w życie z dniem 11 grudnia 2008 r., uchylone zostały przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy VW, jak również art. 101 ust. 5 ustawy o spółkach akcyjnych(5). Jednakże ustawa nie wprowadziła żadnych zmian w przepisach art. 4 ust. 3 ustawy VW.
12. Ze względu na rozbieżne stanowiska stron co do rozumienia wyroku z 2007 r. rząd niemiecki, w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r., zaproponował, aby strony wspólnie złożyły do Trybunału wniosek o wykładnię spornego wyroku, zgodnie z art. 43 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 102 regulaminu postepowania(6). Komisja w odpowiedzi z dnia 15 stycznia 2009 r. stwierdziła, że ponieważ nie ma wątpliwości co do rozumienia wyroku z 2007 r. ani jego skutków, nie zamierza składać do Trybunału wniosku o wykładnię.
13. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię z dnia 29 stycznia 2009 r. rząd niemiecki stwierdził, że uchwalając ustawę zmieniającą ustawę VW, w pełni wykonał wyrok z 2007 r.
14. W dniu 21 lutego 2012 r., uznając, że Republika Federalna Niemiec wykonała wyrok z 2007 r. tylko w części, Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie.
II – Postępowanie przed Trybunałem i zakres żądań
15. Komisja wnosi w skardze do Trybunału o:
– stwierdzenie, że nie podejmując niezbędnych środków zapewniających wykonanie wyroku z 2007 r. dotyczącego niezgodności ustawy VW z przepisami prawa Unii Europejskiej („UE”), Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 2 TFUE;
– nakazanie Republice Federalnej Niemiec zapłatę okresowej kary pieniężnej w wysokości 282 725,10 EUR za każdy dzień oraz ryczałtu w kwocie 31 114,72 EUR za każdy dzień, płatnych na rachunek środków własnych Unii Europejskiej;
– obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
16. Republika Federalna Niemiec wnosi o:
– oddalenie skargi lub, ewentualnie, obniżenie, według uznania Trybunału, kary pieniężnej i ryczałtu dochodzonych przez Komisję, oraz ustalenie w wyroku w niniejszej sprawie daty, w której wejdzie w życie zobowiązanie do zapłaty;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17. Podczas rozprawy w dniu 12 marca 2013 r. wysłuchano stanowisk rządu niemieckiego i Komisji. Strony udzieliły również odpowiedzi na pytania przesłane im w moim imieniu celem przygotowania do rozprawy(7).
III – Analiza
A – Czy Republika Federalna Niemiec uchybiła swoim zobowiązaniom?
1. Mechanizm egzekwowania prawa na podstawie art. 260 TFUE
18. Procedurę określoną w art. 260 ust. 2 TFUE można opisać jako ostateczny środek Komisji, będącej „strażnikiem traktatów”, służący egzekwowaniu prawa UE. Ma ona charakter szczególnego postępowania sądowego służącego wykonywaniu wyroków lub, inaczej, stanowi metodę stosowania środków przymusu dla zapewnienia ich wykonywania(8).
19. W niniejszej sprawie Komisja podniosła zarzut nie tylko w odniesieniu do art. 4 ust. 3 ustawy VW, ale również w odniesieniu do statutu spółki Volkswagen. W odpowiedzi na powyższe zarzuty rząd niemiecki zauważa, że statut ten nie podlegał ocenie Trybunału w wyroku z 2007 r. Z związku z tym, według Republiki Federalnej Niemiec, zarzuty te powinny zostać odrzucone jako niedopuszczalne.
20. W tej kwestii wystarczy powiedzieć, że biorąc pod uwagę szczególne cechy procedury egzekwowania prawa na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, Trybunał stwierdził, że procedura ta może dotyczyć jedynie uchybienia, które Trybunał stwierdził na podstawie art. 258 TFUE(9). Ponieważ statut spółki nie podlegał ocenie Trybunału w wyroku z 2007 r., uważam, że powyższe zarzuty są niedopuszczalne(10).
21. Dlatego też celem niniejszego postępowania nie jest określenie, czy art. 4 ust. 3 ustawy VW, wprowadzający wymóg większości przekraczającej 80% reprezentowanego kapitału dla podjęcia decyzji walnego zgromadzenia Volkswagen, narusza prawo UE. Ma ono na celu ustalenie, czy Republika Federalna Niemiec wykonała wyrok z 2007 r., czy też nie.
22. Po wydaniu wyroku deklaratoryjnego na podstawie art. 258 TFUE państwo członkowskie zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE jest zobowiązane podjąć wszelkie niezbędne środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. W przypadku stwierdzenia, że po zakończeniu postępowania wyrok nie został wykonany, przed skierowaniem sprawy do Trybunału na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE Komisja odgrywa kluczową rolę w ustaleniu, w jakim stopniu państwo członkowie podjęło wszelkie niezbędne środki zapewniające wykonanie pierwszego wyroku Trybunału, w którym stwierdzono uchybienie.
23. W niniejszej sprawie, przed określeniem, czy zostały podjęte niezbędne środki, w pierwszej kolejności Trybunał musi ustalić, czy w odniesieniu do art. 4 ust. 3 ustawy VW wystąpiło jakiekolwiek uchybienie, z którego wynikałby obowiązek podjęcia działań w celu zapewnienia wykonania wyroku.
24. Niestety strony wyciągają różne wnioski z wyroku z 2007 r. Mimo że rozbieżność co do znaczenia i skutków wyroków jest nieuniknionym aspektem prawa, wydaje mi się, że w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzonego na podstawie art. 258 TFUE Trybunał jest w stanie zapobiec powstaniu wątpliwości poprzez zapewnienie przejrzystego uzasadnienia oraz ostrożne formułowanie sentencji wyroków. Podczas gdy zadaniem Komisji jest dokonanie oceny po zakończeniu postępowania, czy państwo członkowskie w sposób wystarczający wykonało zobowiązania wynikające z wyroku, dokonanie takiej oceny w sposób właściwy wymaga jednak jasnego ustalenia przez Trybunał istnienia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
25. W tym świetle wyrok z 2007 r. w moim odczuciu nie jest szczególnie niejednoznaczny. Jak widać jednak na przykładzie niniejszej sprawy, sformułowania użyte w wyroku wydają się nie do końca precyzyjne w odniesieniu do art. 4 ust. 3 ustawy VW.
26. W tej sytuacji należy podkreślić, że zamiarem moim nie jest ustalenie „subiektywnego rozumienia” wyroku z 2007 r., ani też co Trybunał miał lub czego nie miał na myśli. Celem niniejszej wykładni jest określenie rozumienia sentencji wyroku w świetle jego uzasadnienia. Ponieważ państwo członkowskie winne uchybienia musi być w stanie ustalić, jakie zachowanie jest na podstawie wydanego wobec niego wyroku niezgodne z prawem, w tym kontekście znaczące mogą być jedynie informacje, które z tego wyroku wynikają. Innymi słowy, biorąc pod uwagę grożące kary pieniężne, należy wykluczyć szeroką wykładnię wyroku z 2007 r.
27. Z przyczyn omówionych poniżej uważam, że rozumienie wyroku z 2007 r. zaproponowane przez Republikę Federalną Niemiec jest bardziej właściwe niż rozumienie tego wyroku przedstawione przez Komisję.
2. Rekonstrukcja znaczenia i skutków wyroku z 2007 r.
28. W sentencji wyroku z 2007 r. Trybunał stwierdził, że utrzymując w mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 „w związku z”(11) art. 4 ust. 3 ustawy VW, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, którre na niej ciążą na mocy art. 56 ust. 1 WE.
29. W związku z powyższym ustalenie, czy Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE, będzie zależało od rozumienia wyroku z 2007 r. (i) jako orzeczenia o niezgodności z prawem trzech przepisów w ujęciu indywidulanym lub (ii) jako stwierdzenia dwóch różnych uchybień: pierwszego w odniesieniu do art. 4 ust. 1 ustawy VW i drugiego w odniesieniu do art. 2 ust. 1 ustawy VW w związku z art. 4 ust. 3 tej ustawy. Druga wykładnia (ii) jest oparta na współzależności pomiędzy tymi przepisami. W związku z tym niezgodność z prawem wynikałaby z połączenia skutków powyższych przepisów.
30. Komisja podnosi, iż fakt, że stosowna część sentencji wyroku z 2007 r. zawiera słowa „w związku z” nie wyklucza niezgodności z prawem poszczególnych zaskarżonych przepisów. Według Komisji niezgodność z prawem powyższych przepisów potwierdza uzasadnienie wyroku.
31. Rząd niemiecki uważa inaczej. Utrzymuje on, że sentencja wyroku z 2007 r. nie może być interpretowana jako odnosząca się do trzech niezgodnych z prawem przepisów rozważanych odrębnie. Podnosi, że Trybunał stwierdził dwa naruszenia art. 56 ust. 1 WE: pierwsze w odniesieniu do art. 4 ust. 1 ustawy VW i drugie w odniesieniu do art. 2 ust. 1 ustawy VW w związku z art. 4 ust. 3 ustawy VW. W związku z powyższym rząd niemiecki utrzymuje, że uchylając art. 4 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy VW, spełnił zobowiązania ciążące na nim na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
32. W mojej ocenie, użycie słów „w związku z” w sentencji wyroku wyklucza, samo w sobie, rozumienie zaproponowane przez Komisję(12). Uwzględniając jednak wagę, jaką ma uzasadnienie wyroku dla jego interpretacji(13), właściwe wydaje się dokonanie analizy sentencji wyroku z 2007 r. w świetle motywów Trybunału uzasadniających wydane rozstrzygnięcie.
a) Jedno ograniczenie wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW
33. Na wstępie należy podkreślić, że uzasadnienie wyroku z 2007 r., w szczególności pkt 31–56, nie stanowi, w mojej ocenie, poparcia dla stanowiska przedstawionego przez Komisję.
34. Po pierwsze, w świetle argumentów stron dotyczących poszczególnych zarzutów Komisji w odniesieniu do art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW, oraz łącznych skutków tych przepisów, Trybunał stwierdził, że zarzuty te należy rozpatrywać łącznie(14). W tym względzie należy według mnie podkreślić fakt, że Trybunał wyraźnie odniósł się do łącznych skutków omawianych przepisów(15).
35. Po drugie, Komisja opiera się na licznych punktach wyroku z 2007 r.(16), które rozpatrywane odrębnie mogłyby być interpretowane w sposób stanowiący poparcie dla jej stanowiska. Należy jednak podkreślić konieczność przyjęcia ogólnego podejścia do ustaleń Trybunału dotyczących omawianych przepisów.
36. W moim rozumieniu wyroku z 2007 r. podstawą decyzji Trybunału, aby rozpatrywać zarzuty w odniesieniu do art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW razem, był łączny skutek tych przepisów. Potwierdza to bowiem fakt, iż Trybunał zdecydował się rozważać skutki ograniczenia prawa głosu wraz z prawem mniejszości do blokowania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy VW(17).
37. Zgodnie z pkt 50 wyroku z 2007 r. art. 4 ust. 3 ustawy VW wprowadza rozwiązanie, które pozwala podmiotom publicznym zapewnić sobie blokującą mniejszość z uwagi na fakt, że kraj związkowy Dolnej Saksonii zachował udział w kapitale VW na poziomie ok. 20%. Umożliwia im to sprzeciwianie się istotnym decyzjom w oparciu o mniejszy udział inwestycyjny niż wymagany przepisami krajowej ustawy o spółkach akcyjnych.
38. Komisja interpretuje treść tego punktu wyroku z 2007 r. jako potwierdzającą istnienie ograniczenia wynikającego z art. 4 ust. 3 ustawy VW rozpatrywanego odrębnie. Zalecam jednak zachowanie szczególnej ostrożności przy opieraniu swojego stanowiska w nadmiernym stopniu wyłącznie na tym punkcie.
39. W mojej ocenie pkt 50 wyroku należy odczytywać w związku z pkt 51, gdzie Trybunał zauważa, że ograniczając prawo głosu do tej samej wysokości 20%, art. 2 ust. 1 ustawy VW dopełnia ram prawnych, które dają wspomnianym podmiotom publicznym możliwość wywierania istotnego wpływu na spółkę na podstawie mniejszego udziału inwestycyjnego. To właśnie te ramy prawne, wynikające ze współzależności pomiędzy zaskarżonymi przepisami, leżą u podstaw analizy Trybunału w przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przepływu kapitału, a w szczególności inwestycji bezpośrednich.
40. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie przepływu kapitału w rozumieniu art. 56 ust 1 WE obejmuje inwestycje bezpośrednie, tj. wszelkiego rodzaju inwestycje, które służą ustanowieniu lub utrzymaniu trwałych i bezpośrednich powiązań między osobą, która wniosła kapitał, a przedsiębiorcą, któremu udostępnia ona kapitał w celu prowadzenia działalności gospodarczej(18). Cel polegający na ustanowieniu lub utrzymaniu trwałych i bezpośrednich powiązań gospodarczych zakłada, że akcje będące w posiadaniu inwestora umożliwiają mu skuteczny udział w zarządzaniu przedsiębiorstwem lub w kontroli nad nim(19).
41. W odniesieniu do inwestycji bezpośrednich, za „ograniczenia” w rozumieniu art. 56 ust. 1 WE należy uznać takie przepisy krajowe, które mogą utrudniać lub ograniczać nabywanie akcji określonych spółek lub które mogą zniechęcić inwestorów z innych państw członkowskich do inwestowania w kapitał owych spółek(20).
42. Ponadto Komisja opiera się na pierwszym zdaniu pkt 54 wyroku z 2007 r. W szczególności utrzymuje ona, że użycie słowa „ograniczenia” w liczbie mnogiej w tym kontekście świadczy o stwierdzeniu dwóch, indywidualnych naruszeń w odniesieniu do art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW.
43. Należy podkreślić, że w tym punkcie Trybunał stwierdził, z jednej strony, że „ograniczenia swobodnego przepływu kapitału będące przedmiotem niniejszej skargi dotyczą inwestycji bezpośrednich w kapitał Volkswagena, a nie inwestycji portfelowych […], a których niniejsza skarga nie dotyczy”(21). Z drugiej zaś strony, odnośnie do inwestycji bezpośrednich, które zgodnie z pierwszym zdaniem stanowią przedmiot postępowania, Trybunał stwierdził, „że art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW, tworząc rozwiązanie mogące ograniczać możliwość ich udziału w spółce celem ustanowienia lub utrzymania trwałych powiązań gospodarczych ze spółką umożliwiających efektywny udział w zarządzaniu nią lub w sprawowaniu nad nią kontroli, zmniejszają zainteresowanie nabyciem udziału w kapitale Volkswagena”(22).
44. Moim zdaniem zarówno użycie słowa „ograniczenia” w liczbie mnogiej, jak i brak wyrażenia „w związku z” w tym punkcie o niczym nie świadczą. Zdanie pierwsze jedynie zastrzega ocenę domniemanych ograniczeń do inwestycji bezpośrednich i wyłącza analizę inwestycji portfelowych jako nieistotnych. W zdaniu drugim Trybunał odnosi swoje orzecznictwo związane z inwestycjami bezpośrednimi do toczącej się przed nim sprawy. Według Trybunału art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW łącznie zmniejszają zainteresowanie inwestorów nabyciem udziałów w spółce Volkswagen, ponieważ tworzą ramy lub rozwiązanie mogące ograniczać możliwość udziału inwestorów bezpośrednich w spółce celem ustanowienia lub utrzymania trwałych powiązań gospodarczych ze spółką(23). Innymi słowy, u podstaw tego ograniczenia leży współzależność pomiędzy tymi przepisami.
45. W istocie jakakolwiek odmienna wykładnia w mojej ocenie nie uwzględniałaby treści pkt 56 wyroku z 2007 r., w którym Trybunał stwierdził, że połączony skutek art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW stanowi ograniczenie przepływu kapitału w rozumieniu art. 56 ust. 1 WE.
46. W związku z powyższym po uchyleniu art. 2 ust. 1 ustawy VW wydaje się, że omawiane ramy prawne przestają istnieć, usuwając w ten sposób niepożądany skutek wywierany współzależnością pomiędzy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy VW, tj. ograniczenie inwestycji bezpośrednich w spółkę Volkswagen, które, jak jasno wynika z wyroku z 2007 r., stanowiło sedno zarzutów Komisji. Pomimo iż nie jestem przekonany, czy ten sam efekt można by osiągnąć, uchylając art. 4 ust. 3 ustawy VW zamiast jej art. 2 ust. 1, uzasadnienie wyroku z 2007 r., jak również jego sentencja wydają się dopuszczać taką możliwość.
47. Ponadto nie uważam, że pozostała części rozważań Trybunału na temat zaskarżonych przepisów ustawy VW pozwala na interpretację odrzucającą taką analizę.
b) Dalsze rozważania na temat wyroku z 2007 r.
48. Po ustaleniu, że zaistniało ograniczenie, Trybunał podjął rozważania w przedmiocie, czy zaskarżone przepisy były uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego. Stwierdzając, że interesy, na które powołuje się Republika Federalna Niemiec, a mianowicie ochrona pracowników i akcjonariuszy mniejszościowych, nie mogą stanowić uzasadnienia dla ograniczeń, o których mowa, Trybunał uznał, że „należy uwzględnić podniesione przez Komisję zarzuty oparte na naruszeniu art. 56 ust. 1 WE”(24).
49. Podobnie jak poprzednio, wykładnia tego punktu rozpatrywanego odrębnie może potwierdzać interpretację wyroku z 2007 r. przedstawioną przez Komisję. Biorąc pod uwagę wniosek pośredni Trybunału w pkt 56 wyroku z 2007 r., dotyczącym istnienia ograniczenia, treść pkt 81 wydaje się sformułowana dość niefortunnie(25). Sprzeczność pomiędzy rzeczonymi punktami zanika jednak w kontekście pkt 82, gdzie Trybunał podsumowuje swoją analizą, potwierdzając, że „utrzymując w mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy VW Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 56 ust. 1 WE”.
50. Odnośnie do faktu, że Trybunał obciążył Republikę Federalną Niemiec kosztami zgodnie z żądaniami Komisji, ponieważ Niemcy „sprawę w przeważającej części przegra[ły]”(26), nie zaprzecza on mojej wykładni wyroku z 2007 r. W tej kwestii nieważne jest bowiem, czy Republika Federalna Niemiec przegrała w stosunku do wszystkich zarzutów Komisji dotyczących ustawy VW w kontekście art. 56 ust. 1 WE, czy tylko w stosunku do dwóch trzecich tych zarzutów(27).
51. Wreszcie argumenty Komisji odnośnie do znaczenia orzecznictwa dotyczącego „złotych akcji”(28) dla wykładni wyroku z 2007 r. nie są przekonujące. Prawdą jest, że orzecznictwo to tworzy podstawy do analizy w przedmiocie istnienia ograniczenia swobodnego przepływu kapitału i jego ewentualnego uzasadnienia, co wynika jasno z uzasadnienia Trybunału(29). Nie może to jednak stanowić podstawy szerokiej wykładni wyroku z 2007 r.
52. W tym względzie, szczególny nacisk należy położyć na kontekst. Jak zauważyłem, wyrok z 2007 r. został wydany w ramach określonych w art. 258 TFUE (wcześniej art. 226 WE). Mimo że Komisji przysługuje znacząca dowolność przy dokonywaniu oceny, w jakim zakresie środki podjęte przez państwo członkowskie zapewniają wykonanie wyroku Trybunału, odradzałbym przyjmowanie podejścia, że Komisja ma prawo jednostronnie, ex post, rozszerzać zakres wyroku deklaratoryjnego Trybunału na podstawie podobnych, ale nie identycznych, spraw(30).
53. Uważam, że taką samą ostrożność należy zachować w stosunku do argumentu Komisji, w którym stwierdza ona, że wyrok z 2007 r. powinno się interpretować w świetle opinii rzecznika generalnego D. Ruiza Jaraba Colomera w sprawie, w której ten wyrok zapadł(31). Należy przypomnieć, że po odrzuceniu argumentów rządu niemieckiego rzecznik generalny zaproponował, aby Trybunał orzekł, że trzy zaskarżane przepisy są niezgodne z prawem. Mimo że opinia rzecznika generalnego z pewnością przedstawia dogłębną analizę kwestii prawnych i politycznych leżących u podstaw wyroku Trybunału, należy zwrócić szczególną uwagę na różniącą się formułę sentencji wyroku od formuły opinii odnośnie do istnienia niezgodnych z prawem ograniczeń.
54. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że celem niniejszego postępowania nie jest określenie, czy art. 4 ust. 3 ustawy VW rozpatrywany odrębnie stanowi naruszenie prawa UE, nie ma potrzeby dalszego dochodzenia, czy prawo mniejszości do blokowania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy VW stanowi naruszenie prawa UE. W mojej opinii kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 258 TFUE(32).
55. Dlatego też uważam, że skarga Komisji powinna zostać oddalona, a Komisja powinna zostać obciążona kosztami postępowania.
56. Na wypadek gdyby Trybunał nie zgodził się z moim rozumieniem wyroku z 2007 r., odniosę się do kwestii kar pieniężnych.
B – Kary pieniężne
1. Kwestie wstępne
57. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że Republika Federalna Niemiec nie zastosowała się do wyroku z 2007 r., może nałożyć karę pieniężną lub ryczałt zgodnie z art. 260 ust. 2 akapit drugi TFUE(33). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sugestie Komisji dotyczące kar pieniężnych stanowią przydatny punkt odniesienia dla Trybunału, ale nie są dla niego wiążące. Stąd rolą Trybunału jest dokonanie w każdej sprawie, zależnie od jej szczególnych okoliczności, oceny wysokości sankcji finansowych, jakie należy orzec(34).
58. Opierając się na metodzie obliczania kar pieniężnych określonej w Komunikacie na temat stosowania art. 228 traktatu WE(35), Komisja sugeruje nałożenie przez Trybunał na Republikę Federalną Niemiec okresowej kary pieniężnej w wysokości 282 725,10 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu wyroku z 2007 r. Swoją sugestię opiera na obliczeniu wynikającym z zastosowania podstawowej stawki zryczałtowanej w wysokości 630 EUR pomnożonej przez współczynnik wagi naruszenia wynoszący 7 oraz współczynnik czasu trwania naruszenia wynoszący 3, oraz specjalny współczynnik „n” wynoszący 21,37(36).
59. W odniesieniu do ryczałtu Komisja, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z uchybieniem, proponuje, aby dzienny ryczałt w wysokości 31 114,72 EUR (stanowiący iloczyn podstawowej stawki zryczałtowanej w wysokości 208 EUR, współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 7 oraz specjalnego współczynnika „n” wynoszącego 21,37) pomnożyć przez liczbę dni, które upłynęły pomiędzy wydaniem wyroku z 2007 r. a datą, w której Republika Federalna Niemiec zastosuje się do wyroku, lub jeżeli się do niego nie zastosuje, datą wydania wyroku w niniejszej sprawie.
60. Stosując wytyczne zaproponowane przez Komisję jako punkt wyjścia, Trybunał systematycznie rozważa trzy podstawowe kryteria: tj. stopień wagi naruszenia, czas trwania naruszenia oraz zdolność państwa członkowskiego do zapłaty(37). W szczególności Trybunał rozważa skutki niewykonania wyroku dla interesów prywatnych i interesu publicznego oraz stopień pilności doprowadzenia do zastosowania się przez państwo członkowskie do jego zobowiązań(38). W tym względzie Trybunał utrzymywał, że nałożone kary pieniężne muszą być ustalane na poziomie stosownym do okoliczności sprawy oraz proporcjonalnym do stwierdzonego naruszenia, jak również do zdolności danego państwa członkowskiego do ich zapłaty(39).
61. W tym miejscu należy podkreślić, że dane ekonomiczne, na podstawie których Komisja oparła swoje sugestie, od czasu skierowania sprawy do Trybunału zostały zaktualizowane. W świetle powyższego właściwe wydaje się uwzględnienie ewentualnych zmian danych. W szczególności powyższe dotyczy potrzeby oceny przez Trybunał, wraz z oceną stanu faktycznego, zdolności państwa członkowskiego do zapłaty w świetle ostatnich tendencji związanych z inflacją i PKB tego państwa członkowskiego(40).
62. Moim zdaniem wykorzystanie zaktualizowanych danych ekonomicznych odzwierciedla w sposób należyty zasadę stosowności i proporcjonalności, które mają zastosowanie w dziedzinie nakładania kar pieniężnych(41). W związku z powyższym zamierzam wykorzystać najnowsze dostępne dane, a mianowicie te podane przez Komisję w komunikacie z 2012 r.(42). Zgodnie z komunikatem podstawowa stawka zryczałtowana stosowana do obliczania kary pieniężnej wynosi 640 EUR za każdy dzień, podstawowa stawka zryczałtowana stosowana do obliczania ryczałtu wynosi 210 EUR, a specjalny współczynnik „n” dla Republiki Federalnej Niemiec wynosi 21,12(43).
2. Szczególne okoliczności sprawy
63. W niniejszej sprawie podniesionych zostało kilka zasadniczych kwestii. A mianowicie kwestia tego czy, i jeżeli tak to w jaki sposób, zarzucana niejednoznaczność wyroku z 2007 r., okres trzech lat pomiędzy zakończeniem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi a rozpoczęciem postępowania przed Trybunałem i, wreszcie, propozycja Republiki Federalnej Niemiec dotycząca złożenia wspólnego wniosku o wykładnię do Trybunału, powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu wysokości kar pieniężnych.
64. Powyższe czynniki zostaną zbadane przed przystąpieniem do szerszego omówienia kwestii obliczania kar pieniężnych.
a) Czy zarzucana niejednoznaczność wyroku z 2007 r. powinna mieć wpływ na kwestię nałożenia kar finansowych?
65. Rząd niemiecki we wszystkich przedkładanych pismach utrzymywał, że z uwagi na brak wyraźnej i jednoznacznej podstawy prawnej zobowiązań wynikających z wyroku z 2007 r. Trybunał powinien powstrzymać się od nakładania kar pieniężnych.
66. Nie mogę przyjąć takiego argumentu. Postąpienie inaczej, w mojej ocenie, nie uwzględniałoby celu art. 260 TFUE, tj. potrzeby zabezpieczenia skutecznego egzekwowania prawa UE.
67. Należy przypomnieć, że szczególny system ustanowiony na mocy uzupełniających się art. 258 i 260 TFUE, mający na celu zagwarantowanie zgodności z przepisami UE, został opracowany przez same państwa członkowskie. Procedurę egzekwowania wynikającą z art. 260 TFUE należy odróżnić od postępowania cywilnego, jako procedurę sui generis właściwą dla prawa UE, stanowiącą podstawowy mechanizm nakładania sankcji przeciwko państwu członkowskiemu winnemu uchybienia(44).
68. W związku z tym prawa przyznawane państwu członkowskiemu winnemu uchybienia w odniesieniu do przewidywanych kar pieniężnych były dotychczas ściśle interpretowane w orzecznictwie Trybunału. Mówiąc dokładniej, należy je rozumieć w świetle celu zakładanego w art. 260 TFUE, a mianowicie gwarancji zgodności ze stosownymi przepisami prawa(45). W tym kontekście to dane państwo członkowskie powinno wyciągać wnioski, jakie w jego ocenie wynikają z wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom, oraz, w stosownych przypadkach, uzasadniać zasadność tych wniosków przed Trybunałem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 260 TFUE(46).
69. W celu zaspokojenia minimum wymogów związanych z rzeczonymi prawami wystarczy, aby państwo członkowskie otrzymało możliwość przedstawienia swojej opinii w przedmiocie wszystkich kwestii prawnych oraz faktycznych niezbędnych do ustalenia, że domniemane naruszenie miało miejsce, oraz ustalenia wagi tego naruszenia oraz środków, które należy podjąć w celu jego zakończenia(47). Jeżeli państwo członkowskie miało możliwość przedstawienia swojego stanowiska, Trybunał może nałożyć karę pieniężną, jaką uzna za stosowną dla zapewnienia wykonania pierwszego wyroku tak szybko, jak to możliwe, oraz zapobieżenia podobnych naruszeń przepisów praw UE(48).
70. Innymi słowy, jeżeli argument dotyczący niejednoznaczności wyroku Trybunału mógłby zostać skutecznie podniesiony przeciwko zasadności nałożenia kar pieniężnych, mechanizm egzekwowania prawa wynikający z art. 260 TFUE stałby się nieskuteczny. Ponadto rozwiązanie takie wymagałoby każdorazowej oceny ze strony Trybunału jego wyroków deklaratoryjnych wydanych na podstawie art. 258 TFUE pod względem jakichkolwiek niejednoznaczności, z powodu których państwa członkowskie mogłyby zostać zwolnione z kar pieniężnych. Stanowiłoby to oczywistą sprzeczność z celem art. 260 TFUE, a mianowicie celem polegającym na możliwie jak najszybszym położeniu kresu naruszeniom przepisów prawa UE. W tym względzie ryzyko kar pieniężnych stanowi silną zachętę dla państw członkowskich do niezwłocznego naprawiania naruszeń.
71. Można jednak twierdzić, że rzekoma niejednoznaczność wyroku z 2007 r. powinna być rozpatrywana jako okoliczność łagodząca przy określaniu wagi naruszenia. Takie rozwiązanie byłoby uzasadnione, ponieważ treść zobowiązań państwa członkowskiego jest ostatecznie określana w wyroku nakładającym karę pieniężną(49).
72. Pomimo iż Trybunał ma pełną jurysdykcję do rozpatrywania wszystkich okoliczności, które uzna za stosowne, nie zalecałbym takiego podejścia. W postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE Trybunał ma za zadanie ustalić jedynie, czy przepis prawa UE został naruszony(50). Nie wyraża natomiast stanowiska w sprawie środków, które powinny zostać podjęte przez państwo członkowskie w celu zaprzestania naruszenia. W tym względzie wyrok stwierdzający naruszenie zazwyczaj pozostawia możliwość zaistnienia sporu w sprawie niezbędnych środków, które mają zostać podjęte.
73. Ponadto uchybienie zobowiązaniom, które dają podstawę do wydania pierwotnego wyroku na podstawie art. 258 TFUE, wynika z niedotrzymania przez państwo członkowskie zobowiązań wynikających z traktatów. W rzeczywistości sposób sformułowania wyroku stwierdzającego naruszenie nie zmienia właściwych przepisów, z których takie zobowiązania wynikają. Dlatego też wydaje mi się, że przejrzystość stosownych przepisów UE może, w niektórych przypadkach, stanowić właściwszą podstawę do analizy wagi, niż przejrzystość samego wyroku stwierdzającego naruszenie(51).
74. Z wyżej wymienionych powodów zajmuję stanowisko, że Republika Federalna Niemiec nie może skutecznie podnosić argumentu niejednoznaczności wyroku z 2007 r. w obronie przeciwko nałożeniu kar pieniężnych.
b) Kto powinien podjąć działania w przypadku trwającego braku porozumienia co do wykonania wyroku?
75. Na rozprawie strony zostały zaproszone do przedstawienia opinii na temat kwestii, czy w świetle okoliczności niniejszej sprawy jedna ze stron była zobowiązana do podjęcia działania w określonym terminie, i jeżeli tak, jak należy uwzględnić zaniechanie takiego działania przy obliczaniu kar pieniężnych. W zasadzie kwestia ta sprowadza się do ustalenia, kto powinien ponieść ryzyko związane z zaniechaniem, jeżeli okaże się, że stanowisk stron w sprawie wykonania pierwotnego wyroku nie da się pogodzić.
76. Na wstępie należy przypomnieć, że na mocy art. 258 TFUE Komisja ma dużą swobodę w podejmowaniu decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania oraz w wyborze stosownego terminu na wniesienie skargi do Trybunału o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(52). W kontekście art. 260 TFUE szczegółowy zakres tej swobody określa jednak Trybunał.
77. Pomiędzy tymi dwoma przepisami można zauważyć podobieństwa. Artykuł 260 ust. 2 TFUE, podobnie jak art. 258 ust. 2 TFUE, nie określa terminu na wniesienie skargi do Trybunału. Rzeczywiście przepisy te wydają się przyznawać Komisji dużą swobodę w tym względzie(53). Moim zdaniem wspólny tym przepisom brak wiążących sformułowań uzasadnia analogiczne zastosowanie orzecznictwa Trybunału w kontekście art. 258 TFUE, szczególnie w odniesieniu do swobody Komisji do określania terminu skierowania sprawy do Trybunału(54).
78. W tym względzie swoboda Komisji co do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom jest ograniczona jedynie, jeżeli jej postępowanie narusza prawo państwa członkowskiego do obrony(55). Jeżeli nietypowy czas trwania postępowania uniemożliwia państwu członkowskiemu obronę, skutkiem może być stwierdzenie niedopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE(56).
79. W niniejszej sprawie nie ma dowodów wskazujących, że działania Komisji lub czas, który upłynął od momentu zakończenia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, miały jakikolwiek skutek na sposób, w jaki Republika Federalna Niemiec przeprowadziła obronę.
80. Wydaje mi się bowiem, że na podstawie art. 260 TFUE ograniczający skutek prawa do obrony może pojawić się jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a Komisja z zasady nie ma obowiązku kierowania sprawy do Trybunału w określonym terminie(57). Wymaga to jednak odpowiedzi na następujące pytanie: nawet jeżeli opóźnienie we wniesieniu skargi do Trybunału nie wpływa na dopuszczalność skargi, czy powinno mieć ono wpływ na nałożenie kar finansowych?
81. Przy pierwszym spojrzeniu na sprawę, uwzględnienie w taki czy inny sposób postępowania Komisji wydaje się rozsądne, ponieważ im dłuższe opóźnienie we wniesieniu skargi do Trybunału, tym dłuższy okres niezastosowania się do wyroku. W rzeczywistości opóźnienie w skierowaniu sprawy do Trybunału po zakończeniu postępowania poprzedzającego jej wniesienie mogłoby w niektórych przypadkach utrudnić zapewnienie zastosowania się do wyroku w „możliwie najkrótszym terminie”(58) i ostatecznie skuteczne egzekwowanie prawa UE.
82. Powyższy problem nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy do interpretowania art. 260 TFUE jako określającego termin wniesienia sprawy do Trybunału.
83. Nałożenie wymogu na Komisję co do skierowania sprawy do Trybunału w określonym terminie i, w braku takiego działania, nałożenie na nią sankcji w postaci zwolnienia państwa członkowskiego z kar pieniężnych lub ich obniżenia byłoby, w mojej ocenie, sprzeczne z celem mechanizmu egzekwowania prawa(59). Wymóg taki pozbawiłby Komisję środków mających na celu doprowadzenie do podjęcia przez państwo członkowskie działań w możliwie najkrótszym terminie, w tym presji gospodarczej kar pieniężnych.
84. Natomiast okoliczność, że w niniejszej sprawie pomiędzy zakończeniem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi a skierowaniem sprawy do Trybunału upłynął okres trzech lat, wydaje się nie być w pełni zgodna z założeniem szybkiego i skutecznego rozwiązywania problemu niewykonania wyroku(60). W tym zakresie działania podjęte przez Komisję zasługują na słowa krytyki.
85. Niezależnie od zachowania Komisji faktem jest, że państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia zgodności z przepisami prawa UE. Mimo iż art. 260 TFUE nie określa terminu, w jakim powinno nastąpić wykonanie pierwotnego wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom, Trybunał utrzymywał, że konieczność zapewnienia bezzwłocznego i jednolitego stosowania prawa UE oznacza, że „proces zapewniania zgodności należy rozpocząć bezzwłocznie oraz zakończyć w najkrótszym możliwym terminie”(61).
86. Za naprawienie naruszenia odpowiada bowiem wyłącznie zainteresowane państwo członkowskie. Z uwagi na to, że art. 260 TFUE określa przymusową metodę egzekwowania prawa oraz że możliwość nakładania kar pieniężnych ma na celu zniechęcenie państw członkowskich do przedłużania stanu naruszenia, nie uważam za stosowne zwolnienia Republiki Federalnej Niemiec z kar pieniężnych lub obniżenia ich wysokości ze względu na sposób działania Komisji w niniejszej sprawie. Ogólnie rzecz biorąc, podejście takie, w praktyce, osłabiłoby moc art. 260 TFUE jako środka przymusu i przyczyniłoby się do zmniejszenia atrakcyjności opcji pozostawania w zgodności z przepisami(62).
87. Wreszcie, biorąc pod uwagę jednoznaczny wymóg wynikający z art. 260 ust. 1 TFUE dotyczący podjęcia niezbędnych środków celem zapewnienia wykonania wyroku, nie widzę powodu, dla którego Republika Federalna Niemiec nie mogłaby złożyć do Trybunału wniosku o wykładnię z własnej inicjatywy w celu ograniczenia ryzyka finansowego(63). Ponieważ jednak procedura egzekwowania prawa nie wymaga złożenia takiego wniosku, fakt, że Republika Federalna Niemiec zdecydowała się nie skorzystać z tej możliwości, nie powinien mieć żadnego wpływu na ocenę stosownych kar pieniężnych(64).
88. Poniżej przedstawię rozważania na temat obliczenia kar pieniężnych, rozpoczynając od kwestii zapłaty kary.
3. Zapłata kary
89. Zapłacenie kary ma na celu zachęcenie państwa członkowskiego do naprawienia uchybienia zobowiązaniom(65). Przy określaniu, czy kara powinna zostać nałożona, decydujące znaczenie ma to, czy uchybienie utrzymuje się w momencie rozpatrywania sprawy przez Trybunał.
90. W razie gdyby Trybunał uwzględnił wniosek Komisji o stwierdzenie istnienia naruszenia, strony wydają się zgodne co do przyczyny nienaprawienia naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec, a mianowicie, że naruszenie spowodowane jest jedynie utrzymaniem w mocy art. 4 ust. 3 ustawy VW.
91. W świetle powyższych okoliczności, oraz jeżeli Trybunał nie zgodzi się z moją wykładnią wyroku z 2007 r., zajmuję stanowisko, że na Republikę Federalną Niemiec należy nałożyć obowiązek zapłaty kary.
a) Waga zarzucanego naruszenia
92. Odnośnie do wagi naruszenia należy zauważyć, że art. 56 WE określa podstawowe zasady stanowiące fundamenty rynku wewnętrznego. Aby zapewnić jego funkcjonowanie, należy znieść jakiekolwiek ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi(66).
93. Według Komisji domniemane naruszenie wynika z sytuacji, w której władze zachowują możliwość wywierania na spółkę wpływu przekraczającego zakres ich inwestycji. A mianowicie działania organów publicznych w spółkach prywatnych, za pomocą środków, o których mowa w ustawie (tj. poprzez wykonywanie prawa mniejszości do blokowania zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy VW), mogą ograniczać możliwość udziału inwestorów w spółce celem ustanowienia lub utrzymania trwałych i bezpośrednich powiązań gospodarczych ze spółką.
94. Mimo iż naruszenie podstawowych zasad traktatu musi zostać uznane za szczególnie poważne(67), należy zauważyć, że Republika Federalna Niemiec zapewniła częściowe wykonanie wyroku z 2007 r., uchylając art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy VW. Czynnik ten powinien moim zdaniem zmniejszyć wagę naruszenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy.
95. Ponadto skłaniałbym się do stwierdzenia, że bez ram ustanowionych na podstawie ograniczenia praw głosu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy VW, prawo mniejszości do blokowania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy VW ma bardzo ograniczony wpływ na przepływ kapitału. Z pewnością nie ma wątpliwości co do tego, że prawo mniejszości do blokowania różni się od ogólnego progu 25%, o którym mowa w ustawie o spółkach akcyjnych, i wiąże się ze szczególnym obowiązkiem akcjonariuszy wynikającym z przepisów prawa. Niemniej dla oceny wagi zarzucanego naruszenia istotne jest, że prawo do blokowania przysługuje wszystkim akcjonariuszom bez wyjątku, zarówno dużym jak i małym. Dlatego też nie jestem przekonany, czy prawo do blokowania, nawet jeżeli rozpatrywane jest w świetle istniejącego 20% udziału podmiotów publicznych (tj. kraju związkowego Dolnej Saksonii) w kapitale spółki Volkswagen, jest w stanie znacząco ograniczyć przepływ kapitału.
96. Mając powyższe na uwadze, wydaje mi się, że współczynnik 2 prawidłowo odzwierciedlałby wagę naruszenia.
b) Czas trwania naruszenia i zdolność państwa członkowskiego do zapłaty
97. Czas trwania naruszenia art. 260 ust. 1 TFUE, który należy obliczać od dnia ogłoszenia wyroku z 2007 r., to obecnie pięć lat i siedem miesięcy. O ile przepisy nie wskazują, w jakim okresie należy zastosować się do wyroku, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykonywanie wyroku należy rozpocząć niezwłocznie i zakończyć w najkrótszym możliwym terminie(68).
98. Jeżeli Trybunał uzna, że Republika Federalna Niemiec w dalszym ciągu nie wykonała wyroku z 2007 r., takie niewykonanie zobowiązań jest w niniejszym przypadku nie do zaakceptowania, jako że środki niezbędne do wykonania zobowiązań określonych wyrokiem z 2007 r. można uznać za proste. W istocie, jak wskazuje uchwalenie ustawy zmieniającej ustawę VW, pełne wykonanie wyroku z 2007 r. nie powinno sprawiać większych przeszkód.
99. W tej sytuacji dla oddania czasu trwania naruszenia za właściwy należy uznać mnożnik 3.
100. Odnośnie do zdolności państwa członkowskiego do zapłaty, Trybunał stwierdził, że pomnożenie kwoty podstawowej przez współczynnik dla konkretnego państwa członkowskiego stanowi odpowiedni sposób odzwierciedlenia jego zdolności do zapłaty, przy jednoczesnym utrzymaniu różnic pomiędzy państwami członkowskimi w rozsądnych granicach(69). Zgodnie z powyższym w niniejszej sprawie należy zastosować współczynnik „n” dla Republiki Federalnej Niemiec na poziomie 21,12(70).
101. Wreszcie nie zgadzam się z twierdzeniem rządu niemieckiego, że powinien zostać jej przyznany dodatkowy czas na wykonanie zobowiązań. Republika Federalna Niemiec uzasadnia to roszczenie brakiem wyraźnej i jednoznacznej podstawy prawnej zobowiązań(71).
102. Jak starałem się przedstawić w powyższych rozważaniach, zarzucana niejednoznaczność wyroku nie powinna być uwzględniania przy określaniu wagi naruszenia. Z uwagi na fakt, że wyrok z 2007 r. w żaden sposób nie zmienił treści zobowiązań państw członkowskich wynikających z art. 56 WE, nie ma potrzeby przyznawania Republice Federalnej Niemiec dodatkowego okresu karencji.
103. Z uwagi na powyższe uważam, że na Republikę Federalną Niemiec należy nałożyć okresową karę pieniężną w wysokości 81 100,80 EUR (= 640x2x3x21,12) za każdy dzień od daty wydania wyroku w niniejszej sprawie do wykonania wyroku z 2007 r. w całości.
4. Ryczałt
104. W celu wywarcia na państwo członkowskie, które dopuszcza się naruszenia, należytej presji finansowej do skłonienia go, by naprawiło uchybienie stwierdzone pierwotnym wyrokiem wydanym na podstawie art. 258 TFUE, Trybunał może zdecydować o nałożeniu ryczałtu jako kary dodatkowej do okresowej kary pieniężnej(72).
105. Zapłata kary okresowej stanowi zachętę dla państw członkowskich do naprawienia naruszenia w najszybszym możliwym terminie po wydaniu wyroku w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 260 TFUE. Natomiast nałożenie ryczałtu stanowi czynnik odstraszający, mający zapewnić, że państwo członkowskie nie będzie oczekiwało na postępowanie przed podjęciem odpowiednich środków w celu naprawienia naruszenia stwierdzonego przez Trybunał w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE(73).
106. Utrwalone orzecznictwo stanowi, że przepis art. 260 TFUE powierza Trybunałowi szeroki zakres swobodnego uznania w przedmiocie podjęcia decyzji co do tego, czy należy nałożyć ryczałt, czy też nie, uwzględniając całokształt istotnych elementów związanych z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie(74). Do elementów isotnych w tym względzie należą w szczególności takie elementy jak czas trwania uchybienia od wydania stwierdzającego je wyroku, jak również waga naruszenia(75).
107. W niniejszym postępowaniu czas trwania naruszenia uzasadnia nałożenie ryczałtu. W szczególności od momentu wydania wyroku z 2007 r. upłynął znaczny okres czasu, ponad pięć lat. Naruszenie, o którym mowa, istnieje niezależnie od częściowego wykonania wyroku, a mianowicie uchwalenia ustawy zmieniającej ustawę VW.
108. Odnośnie do ryczałtu Trybunał rzadko wyjaśnia kryteria użyte do obliczania wysokości, którą uzna za stosowną w okolicznościach niniejszej sprawy. W celu jaśniejszego przedstawienia, a zarazem zwiększenia skuteczności efektu odstraszającego ryczałtu, uważam, że szczególnie ważne jest wyjaśnienie zastosowanych kryteriów(76).
109. W niniejszej sprawie nie widzę przyczyny, dla której Trybunał nie miałby się oprzeć na wytycznych Komisji(77). Uwzględniając powyższą analizę wagi naruszenia oraz zdolność państwa członkowskiego do zapłaty, słuszne wydaje się zastosowanie dziennego ryczałtu w wysokości 8 870,40 EUR – stanowiącego iloczyn podstawowej stawki zryczałtowanej w wysokości 210 EUR, współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 2 oraz specjalnego współczynnika „n” wynoszącego 21,12 – za każdy dzień trwania naruszenia.
110. W dniu wydania niniejszej opinii mija 2045. dzień naruszenia. Pomnożenie dziennego ryczałtu w wysokości 8 870,40 EUR przez 2045 dni daje całkowitą kwotę 18 139 968 EUR. Ponieważ kwota ta przekracza minimum ustalone przez Komisję dla Republiki Federalnej Niemiec (11 192 000 EUR)(78), zaproponowana wysokość ryczałtu w mojej ocenie prawidłowo odzwierciedla odstraszający i karny charakter tej kary pieniężnej.
111. Dlatego też jestem zdania, że na Republikę Federalną Niemiec należy nałożyć dzienny ryczałt w wysokości 8 870,40 EUR pomnożony przez liczbę dni, które upłynęły pomiędzy wydaniem wyroku z 2007 r. a datą wydania wyroku w niniejszej sprawie.
IV – Wnioski
112. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
– oddalił skargę Komisji;
– obciążył Komisję kosztami postępowania.
Lub, jeżeli Trybunał uzna, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE, Trybunał powinien:
– nakazać Republice Federalnej Niemiec zapłatę okresowej kary pieniężnej w wysokości 81 100,80 EUR za każdy dzień od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie do dnia wykonania wyroku z 2007 r. oraz ryczałtu w kwocie 8 870,40 EUR pomnożonej przez liczbę dni, które upłynęły pomiędzy wydaniem wyroku z 2007 r. a datą wydania wyroku w niniejszej sprawie;
– obciążyć Republikę Federalną Niemiec kosztami postępowania.