ROZSUDEK TRIBUNÁLU (druhého senátu)
12. listopadu 2013(*)
„Státní podpory – Smlouva mezi maďarským státem a ropnou a plynárenskou společností MOL týkající se poplatků za těžbu uhlovodíků – Pozdější změna zákonné úpravy poplatků – Rozhodnutí, kterým se podpora prohlašuje za neslučitelnou s vnitřním trhem – Selektivní povaha“
Ve věci T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., se sídlem v Budapešti (Maďarsko), zastoupená N. Niejahr, advokátkou, F. Carlin, barrister, a C. van der Meerem, advokátem,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené L. Flynnem a K. Talabér-Ritz, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise 2011/88/EU ze dne 9. června 2010 o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt. (Úř. věst. 2011, L 34, s. 55), a podpůrně návrh na zrušení uvedeného rozhodnutí v rozsahu, v němž se Maďarsku nařizuje zajistit, aby uvedený podnik předmětnou podporu vrátil,
TRIBUNÁL (druhý senát),
ve složení N. J. Forwood, předseda, F. Dehousse a J. Schwarcz (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 22. ledna 2013,
vydává tento
Rozsudek
Skutkový základ sporu
1 Žalobkyně, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., je obchodní společnost se sídlem v Budapešti (Maďarsko), mezi jejíž hlavní činnosti patří sondování a zpracování ropy, zemního plynu a plynných produktů, dále přeprava, skladování a distribuce ropných produktů v maloobchodní i velkoobchodní síti, přeprava zemního plynu a výroba a prodej alkenů a polyolefinů.
2 V Maďarsku jsou veškeré těžební činnosti, včetně těžby uhlovodíků, upraveny 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (zákonem č. XLVIII z roku 1993, o hornictví, dále jen „horní zákon“). Podle horního zákona vykonávají regulační funkce ministr odpovědný za důlní činnost a báňský úřad, který vykonává dozor nad těžebními činnostmi.
3 Horní zákon stanoví pro provádění důlního průzkumu a těžby dva odlišné právní režimy. Pro oblasti, ve kterých se zejména na základě geologických údajů předpokládá větší bohatství surovin určených k těžbě a které jsou označovány jako „uzavřené“ (§ 9 odst. 1 horního zákona), stanoví § 8 až 19 horního zákona režim koncesí přidělovaných pro každou uzavřenou oblast po provedeném veřejném výběrovém řízení na základě smlouvy podepsané ministrem odpovědným za důlní činnost s úspěšným uchazečem výběrového řízení (§ 10 až 12 horního zákona). V oblastech kvalifikovaných jako „otevřené“, ve kterých se předpokládá menší bohatství nerostných surovin, lze provádět těžbu na základě povolení k těžbě vydaného báňským úřadem, jakmile žadatel splní zákonné podmínky [§ 5 odst. 1 písm. a) a odst. 4 horního zákona].
4 Ustanovení § 20 horního zákona stanoví pravidla, podle kterých se určují poplatky za těžbu povinně odváděné státu. Podle § 20 odst. 11 horního zákona se částka poplatku za těžbu stanoví jako procentní podíl určený v závislosti na příslušném režimu zákonem, smlouvou o koncesi nebo smlouvou uzavřenou podle § 26/A odst. 5 horního zákona. U koncesí určuje sazbu poplatku za těžbu ministr odpovědný za důlní činnost s ohledem na některé parametry stanovené v § 20 odst. 8 horního zákona. U smlouvy podle § 26/A odst. 5 horního zákona se sazba poplatku stanoví v souladu s ustanoveními tohoto paragrafu. Sazbu poplatku za těžbu stanoví horní zákon pro případy, kdy se těžební činnost provádí v režimu povolení k těžbě (§ 20 odst. 2 až 7 horního zákona).
5 Do roku 2008 činily poplatky za těžbu uhlovodíků, ropy a zemního plynu v režimu povolení k těžbě 12 % z hodnoty vytěžených surovin u nalezišť, na nichž byla těžba zahájena od 1. ledna 1998, anebo byly – v případě nalezišť zemního plynu, na nichž byla těžba zahájena před 1. lednem 1998 – vypočítány podle matematického vzorce zohledňujícího mj. průměrnou cenu zemního plynu, za kterou jej odebíraly veřejné plynárny, přičemž minimální sazba byla 12 % [§ 20 odst. 3 písm. b) horního zákona].
6 Ustanovení § 26/A odst. 5 horního zákona stanoví, že pokud těžařský podnik, který svou činnost provozuje v režimu povolení k těžbě, tedy na nalezištích nacházejících se v otevřené oblasti, nezahájí těžbu do pěti let od získání povolení, může – pouze jednou – požádat báňský úřad o prodloužení této lhůty o dobu nejvýše pěti let. V případě souhlasu báňského úřadu stanoví smlouva mezi ministrem odpovědným za důlní činnost a těžařským podnikem množství surovin, které bude v případě nalezišť s prodlouženým povolením základem pro výpočet poplatku za těžbu, a sazbu tohoto poplatku, která musí být vyšší než sazba platná v okamžiku podání žádosti o prodloužení, ale nesmí přesáhnout 1,2násobek této sazby (dále jen „poplatek za prodloužení“). Pokud se žádost o prodloužení týká více než dvou nalezišť, uplatní se sazba poplatku za prodloužení prostřednictvím smlouvy uzavřené na dobu nejméně pěti let na všechna naleziště těžařského podniku (dále jen „navýšený poplatek za těžbu“). Pokud se žádost o prodloužení týká více než pěti nalezišť, lze požadovat úhradu jednorázového poplatku, který nesmí přesáhnout 20 % částky splatné na základě navýšeného poplatku za těžbu (dále jen „jednorázový poplatek“).
7 Dne 19. září 2005 požádala žalobkyně o prodloužení svých těžebních práv k dvanácti nalezištím uhlovodíků, na něž bylo vydáno povolení k těžbě, ale těžba na nich nebyla ještě zahájena.
8 Dne 22. prosince 2005 podepsal ministr odpovědný za důlní činnost s žalobkyní smlouvu o prodloužení podle § 26/A odst. 5 horního zákona, týkající se všech dvanácti nalezišť uhlovodíků, zmíněných výše v bodě 7 (dále jen „smlouva z roku 2005“), jejíž bod 1 prodlužuje nejzazší datum pro zahájení těžby na těchto dvanácti nalezištích o pět let a stanoví poplatek za prodloužení, který má žalobkyně odvést státu za jednotlivé roky tohoto pětiletého období (12 % x 1,050, tj. 12,600 %, za první rok; 12 % x 1,038, tj. 12,456 %, za druhý rok; 12 % x 1,025, tj. 12,300 %, za třetí rok a 12 % x 1,020, tj. 12,240 %, za čtvrtý a pátý rok).
9 Podle bodu 4 smlouvy z roku 2005 se navýšení poplatku za těžbu bude po dobu patnácti let od účinnosti smlouvy vztahovat na všechna naleziště žalobkyně, na nichž již probíhá těžba v režimu povolení, tedy na 44 nalezišť uhlovodíků, na nichž byla těžba zahájena po 1. lednu 1998, a na 93 nalezišť zemního plynu, na nichž byla těžba zahájena před tímto datem. Sazba navýšeného poplatku za těžbu za pátý rok prodloužení platí až do patnáctého roku. V případě nalezišť zemního plynu, na nichž byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se pro jednotlivé roky po dobu prvních pěti let prodloužení použijí na matematický vzorec stanovený v § 20 odst. 3 písm. b) horního zákona, příslušné navyšovací koeficienty (viz výše bod 8), přičemž navyšovací koeficient pro pátý rok platí až do patnáctého roku.
10 Bod 6 smlouvy z roku 2005 stanoví povinnost odvést jednorázový poplatek ve výši 20 miliard maďarských forintů (HUF).
11 Bod 9 smlouvy z roku 2005 stanoví, že sazbu poplatku za prodloužení, sazbu navýšeného poplatku za těžbu, základ pro výpočet, procentní podíl i všechny ostatní faktory významné pro výpočet těchto poplatků určují po celou dobu trvání smlouvy jen její ujednání a že sazby určené ve smlouvě z roku 2005 se po celou tuto dobu nezmění, respektive zůstanou stabilní.
12 Podle bodu 11 nabývá smlouva z roku 2005 účinnosti v den právní moci rozhodnutí báňského úřadu. Totéž ujednání zakazuje smluvním stranám jednostranné vypovězení smlouvy z roku 2005, ledaže by se třetí osoba stala vlastníkem více než 25 % kapitálu žalobkyně.
13 O smlouvě z roku 2005 rozhodl báňský úřad dne 23. prosince 2005 tak, že schválil prodloužení nejzazšího data pro zahájení těžby na dvanácti nalezištích uhlovodíků zmíněných výše v bodě 7 i odvody uložené žalobkyni a stanovené touto smlouvou.
14 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (zákon č. CXXXIII z roku 2007, o hornictví, kterým se mění zákon č. XLVIII z roku 1993, dále jen „horní zákon v pozměněném znění“) nabyl účinnosti dne 8. ledna 2008. Horní zákon v pozměněném znění změnil sazbu poplatku za těžbu. Především stanoví v § 20 odst. 3 sazbu 30 % z hodnoty vytěžených surovin pro naleziště, na nichž byla těžba zahájena mezi 1. lednem 1998 a 31. prosincem 2007, dále použití matematického vzorce – existujícího již v režimu horního zákona pro naleziště zemního plynu, na nichž byla těžba zahájena před 1. lednem 1998 – s minimální sazbou poplatku ve výši 30 % a také použití odstupňované sazby poplatku za těžbu pro naleziště s těžbou zahájenou po 1. lednu 2008 v závislosti na vytěženém množství ropy či zemního plynu, a sice sazby 12 %, nepřekročí-li roční výtěžnost 300 milionů m3 zemního plynu nebo 50 kt ropy, sazby 20 % pro výtěžnost od 300 do 500 milionů m3 zemního plynu nebo od 50 do 200 kt ropy, a sazby 30 % pro výtěžnost nad 500 milionů m3 zemního plynu nebo 200 kt ropy. Pro všechna naleziště, bez ohledu na datum, kdy byla těžba na nich zahájena, je nakonec stanoveno navýšení poplatku za těžbu o 3 % pro případ, že cena ropy Brent přesáhne 80 amerických dolarů (USD), nebo o 6 %, přesáhne-li 90 USD.
15 Ustanovením § 235 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (zákona č. LXXXI z roku 2008, kterým se mění sazby daní a poplatků) byl horní zákon změněn tak, že sazba poplatku za těžbu u nalezišť, na nichž byla těžba zahájena mezi 1. lednem 1998 a 31. prosincem 2007 včetně, a minimální sazba poplatku za těžbu u nalezišť zemního plynu, na nichž byla těžba zahájena před 1. lednem 1998, se stanoví na 12 %. Tato změna nabyla účinnosti dne 23. ledna 2009.
Skutečnosti předcházející sporu a napadené rozhodnutí
16 Komise Evropských společenství poté, co dne 14. listopadu 2007 obdržela stížnost, zaslala Maďarsku dopis ze dne 24. ledna 2008, v němž jej požádala o zaslání blíže určených dokumentů souvisejících se smlouvou z roku 2005 a v němž mu položila několik otázek k této smlouvě a k uplatňování horního zákona a horního zákona v pozměněném znění.
17 V návaznosti na odpověď Maďarska ze dne 17. března 2008 požádala Komise o dodatečná vysvětlení ke smlouvě z roku 2005, a to dopisem ze dne 18. června 2008, na který Maďarsko dopovědělo dne 8. září 2008.
18 Dopisem ze dne 13. ledna 2009 oznámila Komise maďarským orgánům své rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 ES v souvislosti se smlouvou z roku 2005, podle které byla žalobkyně osvobozena od zvýšení poplatku za těžbu, které vyplývalo z horního zákona v pozměněném znění (Úř. věst. C 74, s. 63) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Komise měla za to, že smlouva z roku 2005 a ustanovení horního zákona v pozměněném znění jsou s ohledem na podmínky, za jakých byly vypracovány, součástí téhož opatření, a po posouzení jejich společného vlivu dospěla k závěru, že kombinovaný účinek smlouvy z roku 2005 a horního zákona v pozměněném znění vede k tomu, že je žalobkyni poskytována neoprávněná výhoda. Komise se domnívala, že dané opatření splňuje kritéria podle čl. 87 odst. 1 ES a musí být považováno za státní podporu, přičemž neshledala žádné důvody, na základě kterých by mohlo být slučitelné se společným trhem. Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno spolu s výzvou, aby zúčastněné strany podaly připomínky.
19 Dopisem ze dne 9. dubna 2009 předložilo Maďarsko připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. Maďarské orgány vyjádřily názor, že opatření nepředstavuje státní podporu, jelikož smlouva z roku 2005 nepřináší žalobkyni žádnou výhodu ani není selektivní, takže z uplatňování zmíněné smlouvy nevyplývá pro ni žádné preferenční zacházení.
20 Dvěma dopisy ze dne 27. dubna 2009 předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení žalobkyně a Magyar Bányászati Szövetség (Maďarská těžební unie). Žalobkyně se domnívá, že podle smlouvy z roku 2005 není v žádném privilegovaném postavení, neboť úroveň poplatků za těžbu, které odvádí, je mnohem vyšší než poplatky, které odvádějí její konkurenti, a také vyšší, než kdyby smlouva neexistovala, a že tato smlouva je v souladu s ustanoveními i s logikou horního zákona. Magyar Bányászati Szövetség poukázala zvlášť důrazně na to, že stát musí zejména ve svém postavení zákonodárce respektovat legitimní očekávání hospodářských subjektů a zásadu právní jistoty v souvislosti s dlouhodobou stabilitou sazeb poplatku za těžbu na nalezištích, k nimž bylo povolení k těžbě již vydáno.
21 V dopise ze dne 3. července 2009 Maďarsko uvedlo, že k připomínkám zúčastněných stran nemá žádné poznámky.
22 Dopisy ze dne 16. října 2009 a ze dne 8. února 2010 Maďarsko odpovědělo na žádosti o další informace, které Komise zaslala ve dnech 21. září 2009 a 12. ledna 2010, a předložilo dokumenty, které si Komise vyžádala.
23 Dne 9. června 2010 přijala Komise rozhodnutí 2011/88/EU o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku MOL Nyrt. (Úř. věst. 2011, L 34, s. 55, dále jen „napadené rozhodnutí“), podle kterého představuje opatření přijaté Maďarskem, a sice kombinace stanovení poplatku za těžbu, jejž má odvádět žalobkyně, ve smlouvě z roku 2005 a změn plynoucích z horního zákona v pozměněném znění, státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, která je neslučitelná se společným trhem podle čl. 108 odst. 3 SFEU, a podle kterého musí Maďarsko zajistit navrácení této podpory od žalobkyně.
24 V napadeném rozhodnutí Komise uvedla, že přezkoumávaným opatřením podpory byla kombinace smlouvy z roku 2005 a horního zákona v pozměněném znění, přičemž uvedená smlouva osvobozovala žalobkyni od změn poplatků za těžbu vyplývajících ze zmíněného zákona (body 19 a 20 odůvodnění). Komise měla za to, že i přesto, že smlouva z roku 2005 byla v souladu s horním zákonem ve znění účinném v době jejího uzavření a že členský stát může stanovit výši poplatků za těžbu, nebyly jimi vyvolané účinky nevyhnutelně slučitelné s pravidly Smlouvy týkajícími se státních podpor, ačkoli smlouva z roku 2005 ani horní zákon v pozměněném znění nejsou samy o sobě s těmito pravidly v rozporu (body 52 a 53 odůvodnění).
25 V souvislosti s kritériem týkajícím se selektivnosti opatření dospěla Komise v napadeném rozhodnutí k závěru, že referenčním systémem je režim povolení k těžbě, a odmítla argumenty, podle kterých by smlouvy o prodloužení takových povolení mohly představovat samostatný referenční systém (body 61 až 65 odůvodnění). Podle Komise je smlouva o prodloužení „jasně“ selektivní, jelikož maďarské orgány disponovaly při rozhodování, zda takovou smlouvu uzavřou, a při stanovování platebních podmínek v této smlouvě manévrovacím prostorem (bod 66 odůvodnění). Komise kladla důraz na skutečnost, že se na žalobkyni až do roku 2020 vztahují nižší poplatky z téměř všech jejích nalezišť podléhajících povolení k těžbě, zatímco její konkurenti podléhající témuž režimu, kteří těžbu zahájili v zákonných lhůtách, museli odvádět poplatky vyšší (bod 67 odůvodnění), a také na skutečnost, že žalobkyně je jediným subjektem působícím v odvětví uhlovodíků, kterému byla prodloužena těžební práva udělená v rámci povolení, jelikož ostatní prodloužení se týkala podniků těžících pevné nerostné suroviny, u kterých se poplatky za těžbu nezměnily (bod 68 odůvodnění). Komise dospěla k názoru, že sled dotčených kroků, a sice způsob, jakým byl formulován § 26/A odst. 5 horního zákona, smlouva z roku 2005 uzavřená na tomto základě a změny obsažené v horním zákoně v pozměněném znění, byl selektivní (bod 69 odůvodnění). Podle Komise se zvláštní režim, který žalobkyni chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu, vztahoval jen na žalobkyni (bod 70 odůvodnění).
26 Pokud jde o přiznanou výhodu, Komise v napadeném rozhodnutí odmítla argumenty Maďarska, které tvrdilo, že při povolování těžebních činností jedná jako hospodářský subjekt. Podle Komise není udělování povolení k těžbě činností, kterou by mohly vykonávat soukromé subjekty, nýbrž je výkonem veřejné moci, jelikož nerostné bohatství bylo vždy ve vlastnictví orgánů veřejné moci, a navíc nebyla prokázána žádná spojitost mezi výší poplatků za těžbu a hodnotou povolení k těžbě (body 72 a 73 odůvodnění). Komise uvedla, přestože Maďarsko tvrdilo opak, že na jiné subjekty se zvýšení poplatků za těžbu, vyplývající z horního zákona v pozměněném znění, vztahovalo, a to zejména v podobě navýšení uplatněného v závislosti na ceně ropy Brent, popsaného výše v bodě 14 (body 77 a 78 odůvodnění). Komise konstatovala, že ostatní subjekty, zejména subjekty nově vstupující na trh, musí čelit konkurenci ze strany žalobkyně, která jako jediná má do roku 2020 odvádět poplatky za těžbu v nižší sazbě, což představuje výhodu na dlouhé období (body 79 a 80 odůvodnění). Komise měla za to, že skutečnost, že žalobkyně v roce 2006 a v roce 2007 odvedla poplatky navýšené v důsledku smlouvy z roku 2005, je bezvýznamná, neboť se jednalo o uplatnění ustanovení horního zákona, respektive – u navýšeného poplatku za těžbu a u jednorázového poplatku – o částky odvedené za prodloužení a závisející na počtu nalezišť, u nichž bylo povolení prodlouženo, takže tyto náklady, které nemají žádnou souvislosti se změnami vyplývajícími z horního zákona v pozměněném znění, odmítla zohlednit (body 82 až 86 odůvodnění). Komise dospěla k názoru, že opatřením byla žalobkyni poskytnuta výhoda.
27 Komise v napadeném rozhodnutí stručně analyzovala další podmínky pro existenci státní podpory a dospěla k závěru, že opatření znamená pro stát snížení příjmů a narušuje hospodářskou soutěž i obchod mezi členskými státy. Z toho dovodila, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (body 89 až 91 odůvodnění).
28 V bodech 92 až 106 odůvodnění napadeného rozhodnutí se Komise zabývala slučitelností státní podpory se Smlouvou o FEU a poukázala na to, že opatření je svou podstatou provozní podporou a že se na něj nevztahuje žádná z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU. Komise dospěla k závěru, že opatření představuje neslučitelnou státní podporu.
29 V bodech 107 až 112 odůvodnění napadeného rozhodnutí reagovala Komise na argumentaci Maďarska týkající se respektování legitimního očekávání i nabytých práv a diskriminace vůči žalobkyni. Zaprvé připomenula, že podniky se mohou dovolávat legitimního očekávání legality podpory jen tehdy, byla-li podpora uznána za slučitelnou v řízení o přezkumu státních podpor, zadruhé konstatovala, že žádný orgán Evropské unie neposkytl ujištění o slučitelnosti podpory a že v projednávaném případě nenastala žádná mimořádná okolnost, která by mohla vzbudit legitimní očekávání takové slučitelnosti, a zatřetí poukázala na to, že horní zákon v pozměněném znění zvýšil sazby poplatků za těžbu na nalezištích, na kterých v okamžiku, kdy nabyl účinnosti, již probíhala těžba, což prokazuje, že držitelé povolení k těžbě nemohou legitimně očekávat, že se jejich právní postavení nezmění (body 107 až 111 odůvodnění). Na argument vycházející z diskriminace Komise odpověděla, že zvýšení poplatku pro všechny subjekty nevede k žádné diskriminaci (bod 112 odůvodnění).
30 V bodech 113 až 120 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise nakonec odůvodnila povinnost Maďarska zajistit navrácení státní podpory ze strany žalobkyně s tím, že výhoda jí přiznaná se projevila v den, kdy změny obsažené v horním zákoně v pozměněném znění nabyly účinnosti, tedy dne 8. ledna 2008, a spočívala v rozdílu mezi skutečnou výší poplatků za těžbu, které žalobkyně odvedla za svá naleziště, na nichž probíhala těžba, a výší poplatků, které měla odvádět podle horního zákona v pozměněném znění. Komise uvedla, že při výpočtu částky podpory, která má být navrácena, nemá být v úvahu brán poplatek za prodloužení, navýšení poplatku za těžbu dlužného za roky 2006 a 2007, ani jednorázový poplatek, nýbrž výlučně navýšený poplatek za těžbu odváděný žalobkyní od 8. ledna 2008, kdy horní zákon v pozměněném znění nabyl účinnosti.
31 Výroková část napadeného rozhodnutí zní následovně:
„Článek 1
1. Kombinace pevně stanoveného poplatku za těžbu vymezeného ve smlouvě [z roku 2005] uzavřené dne 22. prosince 2005 mezi [Maďarskem] a [žalobkyní] a následných změn [horního zákona v pozměněném znění] představuje státní podporu pro [žalobkyni] ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. Státní podpora uvedená v [odstavci] 1, kterou Maďarsko protiprávně udělilo [žalobkyni] v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, je neslučitelná s vnitřním trhem.
3. Maďarsko zastaví poskytování státní podpory uvedené v odstavci 1 do dvou měsíců ode dne oznámení [napadeného] rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené článku 1 od příjemce.
2. Celková výše státní podpory činí 28 444,7 milionu HUF za rok 2008 a 1 942,1 milionu HUF za rok 2009. Pokud jde o rok 2010, musí Maďarsko vypočítat částku podpory do data zrušení opatření.
3. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly dány příjemci k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
4. Výše úroků je vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení [Komise] (ES) č. 794/2004 [ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. L 140, s. 1; Zvl. vyd. 08/04, s. 3)], ve znění nařízení [Komise] (ES) č. 271/2008 [ze dne 30. ledna 2008 (Úř. věst. L 82, s. 1)].
Článek 3
1. Podpora uvedená v článku 1 se získá zpět okamžitě a účinně.
2. Maďarsko zajistí, aby [napadené] rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců ode dne oznámení [napadeného] rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi následující informace:
a) celkovou částku (jistinu a úroky z vymáhané podpory), která má být od příjemce získána zpět, včetně výpočtu výše podpory za rok 2010;
b) podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků [napadeného] rozhodnutí;
c) doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Maďarsko informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění [napadeného] rozhodnutí, dokud nebude podpora uvedená v článku 1 zcela získána zpět. Na žádost Komise neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k dodržení požadavků [napadeného] rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již byly od příjemce získány zpět.
Článek 5
[Napadené] rozhodnutí je určeno Maďarsk[u].“
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
32 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 8. října 2010 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
33 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– podpůrně zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž jí nařizuje navrácení předmětných částek;
– uložit Komisi náhradu nákladů řízení.
34 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
35 Organizačním procesním opatřením položil Tribunál účastnicím řízení několik otázek, na které žalobkyně odpověděla dopisem došlým dne 8. ledna 2013 a Komise dopisem došlým dne 9. ledna 2013.
36 V závěru jednání umožnil Tribunál žalobkyni, aby do jednoho týdne od jednání předložila veškeré informace o výši cen ropy na konci roku 2005, kdy byla podepsána smlouva z roku 2005, a v průběhu druhého pololetí 2007, kdy byl vypracován a schválen horní zákon v pozměněném znění, a také odhad cen na rok 2008.
37 Dokumenty předložené žalobkyní ve stanovené lhůtě byly předány Komisi k vyjádření. Tribunál poté, co obdržel toto vyjádření, skončil dne 7. února 2013 ústní část řízení.
Právní otázky
38 Žalobkyně předkládá tři žalobní důvody: zaprvé napadené rozhodnutí porušuje čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť Komise se svým závěrem, že smlouva z roku 2005 a horní zákon v pozměněném znění představuje státní podporu, která je protiprávní a neslučitelná s vnitřním trhem, dopustila nesprávného právního posouzení; zadruhé, podpůrně, je napadené rozhodnutí v rozporu s čl. 108 odst. 1 SFEU a s čl. 1 písm. b) bodem v) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108] Smlouvy o [FEU] (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), neboť Komise neposuzovala smlouvu z roku 2005 z hlediska pravidel pro existující podpory, a zatřetí, podpůrně, toto rozhodnutí porušuje nařízením navrácení dotčených částek čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
39 V rámci prvního žalobního důvodu zpochybňuje žalobkyně skutečnost, že přezkoumávané opatření bylo kvalifikováno jako státní podpora. V rámci první výtky tvrdí, že na smlouvu z roku 2005 a horní zákon v pozměněném znění nelze nahlížet jako na jediné opatření podpory. V rámci druhé, třetí a čtvrté výtky tohoto žalobního důvodu postupně tvrdí, že kdyby bylo rozhodnuto, že smlouva z roku 2005 a horní zákon v pozměněném znění přestavují jediné opatření podpory, nebylo by toto opatření v rozporu s ustanoveními čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož není selektivní, neposkytuje jí žádnou výhodu a nenarušuje hospodářskou soutěž.
40 Přezkoumat je třeba především druhou výtku prvního žalobního důvodu, týkající se neselektivnosti sporného opatření. K tomu je třeba nejprve objasnit, jak v napadeném rozhodnutí posoudila selektivnost sporného opatření Komise, posléze představit argumenty, které v tomto ohledu uvedly účastnice řízení před Tribunálem, a nakonec uvést posouzení Tribunálu.
Posouzení selektivnosti sporného opatření, které Komise provedla v napadeném rozhodnutí
41 Komise analyzovala podmínku selektivnosti sporného opatření v bodech 56 až 71 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
42 V této souvislosti dospěla Komise zaprvé k závěru, že referenčním systémem je režim povolení k těžbě (bod 65 odůvodnění napadeného rozhodnutí), jehož součástí je i mechanismus smlouvy o prodloužení, a odmítla argumenty Maďarska podporující uznání samostatného referenčního systému sestávajícího z tohoto typu smluv (body 62 a 63 odůvodnění uvedeného rozhodnutí). Komise poukázala na to, že Maďarsko mělo v případě prodloužení povolení k těžbě a v případě následné změny ustanovení horního zákona širokou posuzovací pravomoc, přičemž si bylo vědomo výhod, které to může přinést žalobkyni coby jedinému subjektu v odvětví uhlovodíků, který uzavřel smlouvu o prodloužení. Podle Komise mělo Maďarsko možnost kdykoli stanovit poplatky za těžbu, a mělo tedy i možnost horní zákon vůbec neměnit (bod 64 odůvodnění onoho rozhodnutí). Komise měla za to, že z pohledu účinků zvýhodnil tento sled kroků jeden konkrétní podnik.
43 Zadruhé Komise uvedla, že v rámci režimu povolení k těžbě je smlouva o prodloužení jasně selektivní, a to s ohledem na manévrovací prostor stran při stanovování různých složek odvodů či při rozhodování, že takovou smlouvu neuzavřou vůbec, a na možnost maďarských orgánů se dle vlastního uvážení v této souvislosti rozhodnout, zda smlouvu uzavřou s žalobkyní, nebo s kterýmkoli jiným subjektem na trhu (bod 66 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Podle Komise nelze takové zacházení vysvětlovat pomocí logiky nebo povahy systému, v němž poplatky za těžbu zajišťují státu příjmy, počítané v závislosti na hodnotě vytěžených surovin, a v němž jsou částky dlužné na základě smlouvy o prodloužení odváděny jako protihodnota za prodloužení. Komise měla tudíž za to, že uzavření smlouvy z roku 2005 a horní zákon v pozměněném znění vedou k tomu, že se na žalobkyni až do roku 2020 vztahují nižší poplatky za těžbu z prakticky všech jejích nalezišť podléhajících povolení k těžbě, zatímco její konkurenti, kteří na svých nalezištích provádějí těžbu na základě stejného povolení a kteří těžbu zahájili včas a neuzavírali žádnou smlouvu o prodloužení, musí odvádět vyšší poplatky (bod 67 odůvodnění onoho rozhodnutí).
44 Zatřetí Komise poznamenala, že smlouva z roku 2005 byla jedinou smlouvou uzavřenou v odvětví uhlovodíků, že ostatní smlouvy tohoto typu byly uzavřeny v oblasti pevných nerostných surovin, ale že poplatky za těžbu pevných nerostných surovin nebyly horním zákonem v pozměněném znění změněny (bod 68 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
45 Začtvrté, sled jednotlivých kroků, a sice formulace § 26/A odst. 5 horního zákona, uzavření smlouvy z roku 2005 a následná změna horního zákona, je selektivní vůči žalobkyni (bod 69 odůvodnění napadeného rozhodnutí). V důsledku kombinace účinků tohoto sledu se zvláštní režim, který žalobkyni chránil před jakýmkoli zvýšením poplatků za těžbu uhlovodíků, vztahoval jen na žalobkyni (bod odůvodnění 70 téhož rozhodnutí). Komise z toho dovodila, že vzhledem k širokému prostoru při schvalování smlouvy o prodloužení a s ohledem na fakt, že osvobození se vztahuje jen na jediný podnik, je kritérium selektivnosti splněno (bod 71 odůvodnění onoho rozhodnutí).
46 Komise tedy sice učinila závěr, že žalobkyně byla zvýhodněna v důsledku těchto dvou základních prvků sporného opatření, nicméně poukázala i na to, že selektivní byla i smlouva o prodloužení sama o sobě, a to s ohledem na podmínky, za jakých byla dojednávána a uzavřena (bod 66 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Komise poté, co uvedla, že smlouva z roku 2005 a horní zákon v pozměněném znění vedly k tomu, že se na žalobkyni až do roku 2020 vztahují nižší poplatky za těžbu než na ostatní subjekty, zdůraznila skutečnost, že vůči žalobkyni byla selektivní již sama smlouva z roku 2005 (bod odůvodnění 67 téhož rozhodnutí), neboť prospěch z takových poplatků za těžbu plyne výlučně z dané smlouvy, jež stanoví sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků trvání smlouvy a podle níž jen její ujednání určují takto stanovené sazby, které se nezmění (body 4 a 9 smlouvy z roku 2005). Ostatně i závěrem, že žalobkyně podléhá zvláštnímu režimu, který ji chrání před veškerým zvyšováním poplatků za těžbu (bod 70 odůvodnění napadeného rozhodnutí), měla Komise kritérium selektivnosti sporného opatření nevyhnutelně za splněné, a to proto, že smlouva z roku 2005 je s ohledem na své výše zmíněné charakteristiky selektivní.
47 Komise tedy považovala sporné opatření za státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem na základě selektivní povahy smlouvy z roku 2005 spočívající v tom, že tato smlouva určuje sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků jejího trvání a že stanoví, že takto určené sazby se nezmění.
Argumenty účastnic řízení
48 Žalobkyně zpochybňuje selektivní povahu smlouvy z roku 2005. Poznamenává především, že podrobení všech jejích nalezišť navýšenému poplatku za těžbu vyplývá z horního zákona, neboť podmínky jím stanovené byly splněny, a má tedy obecný dosah i působnost. Dále tvrdí, že všichni držitelé povolení k těžbě, kteří se nacházeli v obdobném postavení jako ona, se mohli rozhodnout, že v souladu s příslušnými ustanoveními horního zákona sjednají k prodloužení svých těžebních práv smlouvu. V replice poznamenává, že Komise sama dospěla v napadeném rozhodnutí k závěru, že smlouva z roku 2005 stanoví pro žalobkyni „standardní zacházení“ a nepředstavuje „zvýhodnění“, i když určuje poplatky za těžbu, které musí žalobkyně odvádět po celou dobu trvání této smlouvy. Odkazuje na § 20 odst. 11 horního zákona, podle kterého jsou poplatky za těžbu odváděné v případě koncese nebo prodloužení povolení k těžbě stejné jako poplatky uvedené a smluvené ve smlouvách o koncesi nebo o prodloužení. Připomíná, že Maďarsko ve správním řízení vysvětlilo, že podniky investující značné prostředky do těžebních projektů si potřebují být dlouhodobě jisty poplatky za těžbu a příslušnými náklady, a že proto musí být smluvně stanovené poplatky za těžbu pevné a stabilní po celou dobu trvání smlouvy, přičemž tuto zásadu je třeba aplikovat i na poplatky za těžbu na nalezištích, na nichž byla těžba zahájena v režimu povolení.
49 Komise vyvrací argumentaci žalobkyně třemi argumenty. Zaprvé se domnívá, že tvrzení, podle kterého vytváří horní zákon jediný referenční rámec, ve kterém koncese, povolení k těžbě a smlouvy o prodloužení tvoří samostatné podsystémy, je nepodložené, jelikož smlouvy o prodloužení spadají pod režim povolení k těžbě. Zadruhé má Komise za to, že pokud žalobkyně tvrdí, že po uzavření smlouvy z roku 2005 nedošlo k diskriminaci mezi ní a všemi držiteli povolení k těžbě, opomíjí skutečnost, že sporným opatřením je kombinace této smlouvy a horního zákona v pozměněném znění, v důsledku jehož účinnosti již žalobkyně není v tomtéž postavení jako zmínění držitelé. Zatřetí se Komise nedomnívá, že horní zákon stanoví pravidlo o stabilitě poplatků v rámci povolení k těžbě ani že existuje ucelený systém právních předpisů zaručující všem těžařským podnikům právní jistotu pro jejich naleziště, na nichž byla těžba již zahájena.
Závěry Tribunálu
50 Článek 107 odst. 1 SFEU stanoví, že „[p]odpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
51 Podle ustálené judikatury se pro kvalifikaci jakožto „podpora“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby byly splněny všechny podmínky uvedené v tomto ustanovení. Aby tak opatření mohlo být kvalifikováno jako státní podpora, musí se zaprvé jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků, zadruhé tento zásah musí být takový, že může ovlivnit obchod mezi členskými státy, zatřetí musí svého příjemce zvýhodnit a začtvrté musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 2. září 2010, Komise v. Deutsche Post, C‑399/08 P, Sb. rozh. s. I‑7831, body 38 a 39 a citovaná judikatura).
52 Co se týče podmínky týkající se zvýhodnění příjemce, z ustálené judikatury vyplývá, že jsou za státní podpory považovány zásahy, které mohou v jakékoli formě přímo nebo nepřímo zvýhodňovat podniky nebo které musí být považovány za hospodářské zvýhodnění, které by podnik-příjemce za obvyklých podmínek na trhu nezískal (viz rozsudek Komise v. Deutsche Post, bod 51 výše, bod 40 a citovaná judikatura).
53 Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že pojem „státní podpora“ je obecnější než pojem „dotace“. Zahrnuje nejen pozitivní plnění, ale také zásahy různými způsoby snižující náklady, které obvykle zatěžují rozpočet podniku, a které tudíž mají tutéž povahu a tytéž účinky jako dotace, aniž jimi v přesném slova smyslu jsou (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise, C‑81/10 P, Sb. rozh. s. I‑12899, bod 16 a citovaná judikatura).
54 V souvislosti se selektivní povahou opatření podpory je třeba poukázat také na to, že čl. 107 odst. 1 SFEU nerozlišuje podle příčin nebo cílů státních zásahů, ale vymezuje je podle jejich účinků (rozsudek Soudního dvora ze dne 13. února 2003, Španělsko v. Komise, C‑409/00, Recueil, s. I‑1487, bod 46). Z toho plyne, že při použití tohoto ustanovení je nezbytné určit, zda v rámci daného právního režimu může státní opatření zvýhodňovat „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci (viz výše uvedený rozsudek Španělsko v. Komise, bod 47 a citovaná judikatura). Pokud je tomu tak, splňuje opatření podpory podmínku selektivnosti, která je zakládajícím znakem pojmu „státní podpora“ stanoveného v citovaném ustanovení.
55 Ještě před posouzením platnosti závěrů uvedených v napadeném rozhodnutí k selektivní povaze smlouvy z roku 2005 je namístě reprodukovat argumenty, které Maďarsko a žalobkyně přednesly ve správním řízení.
56 Maďarsko v této souvislosti ve správním řízení uvedlo několik argumentů zpochybňujících selektivní povahu smlouvy z roku 2005, kterou Komise zmínila již v rozhodnutí o zahájení řízení, kde poznamenala, že přezkoumávané sporné opatření osvobodilo od poplatků za těžbu jediný podnik (body 18 a 21 odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení).
57 Ve fázi předběžného přezkumu Maďarsko na otázku Komise, podle kterých ustanovení horního zákona bylo žalobkyni umožněno odvádět až do roku 2020 stabilní poplatky za těžbu, odpovědělo dne 17. března 2008, že podle § 20 odst. 11 a § 26/A odst. 5 tohoto zákona. Podle § 20 odst. 11 horního zákona se částka poplatku za těžbu vyjádřeného v penězích stanoví jako procentní podíl z hodnoty vytěžených surovin určený zákonem, smlouvou o koncesi nebo smlouvou uzavřenou podle § 26/A odst. 5 předmětného zákona. Maďarsko podotklo, že o prodloužení zákonné lhůty k zahájení těžby může v souladu se zásadami stanovenými v § 26/A odst. 5 horního zákona požádat – proti úhradě poplatku nahrazujícího neodvedený poplatek – každý těžařský podnik, který je držitelem povolení k těžbě (viz výše bod 6), ale že uzavření takové smlouvy o prodloužení není povinné. Maďarsko vyjádřilo názor, že horní zákon umožňuje prodloužení těžebních práv na základě týchž zásad, jakými se řídí pravidla týkající se koncese. Uzavřelo, že smlouvy o prodloužení může bez diskriminace uzavřít každý těžařský podnik, neboť takový podnik má při splnění požadavků § 26/A odst. 5 horního zákona na prodloužení data zahájení těžby nárok.
58 Dne 8. září 2008 Maďarsko dále předložilo několik upřesnění k zákonnému základu, na němž může podnik, který nedokázal zahájit těžbu ve stanovené lhůtě, odvádět nižší poplatky za těžbu, než jaké stanoví horní zákon, a znovu citovalo ustanovení § 20 odst. 11 tohoto zákona, z nichž dovodilo, že v případě činnosti vykonávané v režimu povolení k těžbě stanoví sazbu poplatku za těžbu v závislosti na konkrétním případu § 20 odst. 3 tohoto zákona, který určuje zákonnou sazbu poplatku podle typu těžených surovin, nebo – v případě prodloužení povolení k těžbě – smlouva uzavřená podle § 26/A odst. 5 dotčeného zákona.
59 V odpovědi ze dne 9. dubna 2009 na rozhodnutí o zahájení řízení Maďarsko především důrazně poukazovalo na logiku právní úpravy hornictví, ze které plyne, že takové ujednání, jako je ujednání určující sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků trvání smlouvy a stanovící, že takto určené sazby se nezmění, je „přirozenou“ součástí každé smlouvy o prodloužení, a že následné změny sazeb poplatků za těžbu se nemohou na sazby určené v takové smlouvě vztahovat. Podle Maďarska nepřiznává smlouva z roku 2005 žalobkyni žádné preferenční zacházení, neboť s uzavřením obdobné smlouvy určující sazby poplatků za těžbu stejným způsobem, jak činila dotčená smlouva, mohl počítat každý další těžařský podnik v téže situaci. Maďarsko se posléze vrátilo k § 20 odst. 11 horního zákona, k němuž uvedlo, že stanoví způsoby výpočtu sazby poplatků za těžbu. Podle něj je deklarovaným cílem § 20 odst. 11 horního zákona v části, v níž odkazuje na smlouvy uzavřené podle § 26/A odst. 5 téhož zákona, zajistit legalitu použitelnosti poplatků za těžbu určených v takových smlouvách na těžbu z nalezišť, na něž se tyto smlouvy vztahují, a to bez ohledu na sazbu poplatku za těžbu stanovenou předmětným zákonem. Nakonec Maďarsko zpochybnilo zjištění uvedené v bodě 29 odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, podle kterého nemohl se získáním takové smlouvy za podmínek stanovených smlouvou z roku 2005 počítat žádný další subjekt na trhu, protože z § 26/A odst. 5 horního zákona plyne podle něj přesný opak, a sice že právě smlouva z roku 2005 je jediným typem smlouvy, kterou lze uzavřít.
60 Žalobkyně dále v rámci formálního vyšetřovacího řízení rozvedla argumenty o neselektivnosti smlouvy z roku 2005.
61 V připomínkách ze dne 27. dubna 2008 vyjádřila i žalobkyně názor, že smlouvu o prodloužení obsahující stejná ujednání jako smlouva z roku 2005, podle nichž sazbu poplatku za těžbu určuje smlouva a jakákoli pozdější změna sazeb provedená zákonem je neúčinná, mohl na základě § 26/A odst. 5 horního zákona uzavřít každý těžařský podnik nacházející se v téže situaci. Zpochybnila též selektivní povahu smlouvy z roku 2005 a poukázala přitom na smlouvy téže povahy, které maďarské orgány uzavřely s těžařskými podniky působícími v odvětví pevných nerostných surovin a které obsahovaly taková ujednání, jako je ujednání určující sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků trvání zmíněné smlouvy z roku 2005 a ujednání stanovící, že takto určené sazby se nezmění. Okolnost, že sazby poplatku za těžbu určené smlouvou z roku 2005 se lišily od sazby vyplývající z režimu povolení k těžbě, odůvodnila odkazem na § 20 odst. 11 horního zákona a uvedla, že kdyby úmyslem zákonodárce bylo nahradit sazby poplatku určené smlouvou z roku 2005 budoucí změnou poplatku za těžbu provedenou zákonem, musel by jej výslovně vyjádřit příslušným ustanovením.
62 Úvodem je třeba připomenout, že sporné opatření sestává ze dvou prvků, a sice ze smlouvy z roku 2005, která určuje sazby poplatků za těžbu pro všechna naleziště žalobkyně, na nichž byla těžba již zahájena nebo u nichž bylo povolení prodlouženo, pro každý z patnácti roků jejího trvání, a z horního zákona v pozměněném znění, který zvyšuje sazby poplatků za těžbu pro všechna naleziště uhlovodíků, k nimž bylo vydáno povolení k těžbě, ale který neobsahuje žádné ustanovení o nalezištích, které byly předmětem smlouvy o prodloužení.
63 V této souvislosti je třeba předeslat, že Komise v bodě 53 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně podotkla, že smlouva z roku 2005 není v rozporu s pravidly v oblasti státních podpor. Smlouva z roku 2005 totiž vzhledem k tomu, že poplatky v ní dojednané, které se vztahovaly na naleziště, na nichž těžba již probíhala, i na naleziště, jichž se týkalo prodloužení povolení k těžbě, byly vyšší než zákonné poplatky platné v okamžiku jejího uzavření, nevykazovala prvky státní podpory ve smyslu článku 107 SFEU.
64 Dále je třeba uvést, že v případě, kdy stát uzavře s hospodářským subjektem smlouvu, která nevykazuje prvky státní podpory ve smyslu článku 107 SFEU, nemůže skutečnost, že následně se okolnosti mimo dosah této smlouvy změní tak, že se dotyčný subjekt ocitne ve výhodnějším postavení než ostatní subjekty, které obdobnou smlouvu neuzavřely, stačit k tomu, aby na smlouvu posuzovanou společně s následnou změnou okolností mimo dosah této smlouvy bylo možno nahlížet tak, že představují státní podporu.
65 Kdyby totiž taková zásada neexistovala, mohla by každá smlouva, kterou hospodářský subjekt uzavře se státem a která nevykazuje prvky státní podpory ve smyslu článku 107 SFEU, být kdykoli zpochybněna, když se situace na trhu, na němž působí subjekt, který je smluvní stranou, vyvine tak, že bude požívat takové výhody, jako je výhoda popsaná výše v bodě 64, nebo když stát v důsledku takového vývoje na trhu objektivně odůvodněným způsobem, při němž bude respektovat práva a povinnosti plynoucí z takové smlouvy, využije své pravomoci vydávat právní předpisy.
66 Takovou kombinaci prvků, jako je kombinace uvedená Komisí v napadeném rozhodnutí, lze naproti tomu jako státní podporu kvalifikovat tehdy, když stát nabídne podmínky uzavírané smlouvy selektivně jednomu nebo více subjektům, a to nikoli na základě objektivních kritérií vyplývajících z předpisu s obecnou působností a použitelných na kterýkoli subjekt. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že okolnost, že určitý subjekt uzavřel smlouvu tohoto typu, nepostačuje k prokázání selektivní povahy smlouvy, jelikož taková situace může plynout zejména z nezájmu ostatních subjektů.
67 Dále je třeba připomenout, že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU může jediné opatření podpory sestávat z kombinace prvků za podmínky, že tyto prvky vykazují zejména z hlediska jejich časového rozvržení, jejich cíle a situace podniku v době, kdy nastaly, natolik úzké vazby, že je nemožné je od sebe oddělit (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 19. března 2013, Bouygues a Bouygues Télécom v. Komise a další a Komise v. Francie a další, C‑399/10 P a C‑401/10 P, body 103 a 104). V tomto kontextu lze takovou kombinaci prvků, jako je kombinace uvedená Komisí v napadeném rozhodnutí, kvalifikovat jako státní podporu tehdy, když stát za účelem ochrany jednoho nebo více subjektů již působících na trhu uzavře s těmito subjekty smlouvu, na jejímž základě jsou jim zaručeny sazby poplatku po celou dobu trvání této smlouvy, a má přitom v úmyslu posléze využít své pravomoci vydávat právní předpisy tak, že sazbu poplatku zvýší, aby ostatní subjekty na trhu – bez ohledu na to, zda jde o subjekty již působící na trhu v den uzavření smlouvy, nebo o subjekty nové – byly znevýhodněny.
68 Posoudit, zda Komise mohla v projednávaném případě oprávněně dospět k závěru, že sporné opatření je selektivní, neboť smlouva z roku 2005 tím, že určuje sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků jejího trvání a že stanoví, že takto určené sazby se nezmění, je selektivní, je třeba s ohledem na uvedené úvahy.
69 Zaprvé je třeba analyzovat přímo právní rámec, na jehož základě byla smlouva z roku 2005 uzavřena.
70 Podle § 26/A odst. 5 horního zákona může každý těžařský podnik bez ohledu na to, zda provádí těžbu na nalezištích uhlovodíků nebo pevných nerostných surovin, požádat o prodloužení svých těžebních práv k jednomu nebo více nalezištím, na nichž těžba nebyla zahájena ve lhůtě pěti let od vydání povolení k těžbě. Do této míry se § 26/A odst. 5 horního zákona nejeví jako ustanovení selektivní povahy.
71 K okolnosti uvedené v bodě 66 odůvodnění napadeného rozhodnutí, a sice že těžařský podnik a maďarské orgány se mohou rozhodnout, že smlouvu o prodloužení vůbec neuzavřou, je nutné konstatovat, že z § 26/A odst. 5 horního zákona nevyplývá, že by maďarské orgány, ke kterým byla podána žádost o prodloužení, mohly odmítnout jednat o uzavření smlouvy, jejímž předmětem by bylo prodloužení dotčených těžebních práv. O prodloužení svých těžebních práv může přitom podle § 26/A odst. 5 horního zákona požádat každý těžařský podnik (viz výše bod 70). Takový podnik se ovšem může také rozhodnout, že žádost o prodloužení nepodá, a to zejména s ohledem na finanční náklady plynoucí z navýšení sazby poplatku platné v den žádosti o prodloužení, které by se případně mohlo vztahovat na všechna naleziště, na nichž byla těžba již zahájena (viz výše bod 6), anebo že nepřijme sazby navržené maďarskými orgány na základě žádosti o prodloužení, takže žádná smlouva o prodloužení uzavřena nebude.
72 Dále je třeba uvést, že § 26/A odst. 5 horního zákona tím, že stanoví, že sazba poplatku za prodloužení, na které případně závisí sazba navýšeného poplatku za těžbu, nesmí přesáhnout 1,2násobek sazby platné v okamžiku podání žádosti o prodloužení, ponechává maďarským orgánům prostor pro uvážení. Na tento prostor pro uvážení však lze nahlížet i jinak, než že určité podniky nebo určitá odvětví výroby zvýhodňuje oproti ostatním, a v důsledku toho připisovat uzavřeným smlouvám o prodloužení selektivní povahu. Tento prostor pro uvážení lze totiž odůvodnit několika faktory, jako například počtem nalezišť, pro které bylo povolení prodlouženo, nebo jejich odhadovaným významem ve srovnání s nalezišti, na nichž těžba již probíhá. Konktrétně řečeno, jestliže je účelem navýšení sazby poplatku platné v den podání žádosti o prodloužení, jak tvrdilo Maďarsko v průběhu správního řízení (viz výše bod 57), kompenzovat ztrátu poplatků z nalezišť, na nichž těžba nebyla zahájena ve lhůtě pěti let od vydání povolení k těžbě, není nelogické, aby sazba poplatku za prodloužení, která se vztahuje na naleziště, u nichž došlo k odložení data zahájení těžby, a případně i sazba navýšeného poplatku za těžbu, která se vztahuje na naleziště, na nichž těžba již probíhá, byla vyšší tehdy, je-li počet nalezišť, u nichž bylo povolení prodlouženo, vysoký ve srovnání s počtem nalezišť, na nichž těžba již probíhá, a nižší tehdy, představuje-li počet nalezišť, u nichž bylo povolení prodlouženo – jako je tomu v projednávaném případě – jen malý podíl z počtu nalezišť, na nichž těžba již probíhá. Z toho plyne, že správní orgán může s využitím prostoru pro uvážení, přiznaného mu v § 26/A odst. 5 horního zákona, zachovat tím, že přizpůsobí své návrhy na výši poplatků charakteristikám jednotlivých podaných žádostí o prodloužení, rovné zacházení se subjekty podle toho, zda se nacházejí ve srovnatelné či v odlišné situaci ve smyslu judikatury citované výše v bodě 54, a že tento prostor pro uvážení je podle všeho projevem posuzovací pravomoci omezené objektivními kritérií, která se nevymykají systému poplatků zavedenému dotčenou právní úpravou. V obecnější rovině je třeba poznamenat, že prostor pro uvážení zde dotčený se liší svou povahou od případů, kdy je využití takového prostoru spojeno s přiznáním výhody určitému hospodářskému subjektu. V projednávaném případě mohou maďarské orgány s pomocí prostoru pro uvážení vyvažovat dodatečné zatížení hospodářských subjektů tak, aby byly zohledněny požadavky plynoucí ze zásady rovného zacházení.
73 Ustanovení § 26/A odst. 5 horního zákona rovněž stanoví, že smlouva o prodloužení určí sazby poplatku za prodloužení a že v případech, kdy se žádost o prodloužení týká více než dvou či více než pěti nalezišť, určí tatáž smlouva sazby navýšeného poplatku za těžbu pro období nejméně pěti let a částku jednorázového poplatku (viz výše bod 6). Z tohoto ustanovení vyplývá, že sazby poplatku za prodloužení a případné sazby navýšeného poplatku za těžbu určuje v případě prodloužení výhradně smlouva o prodloužení; tato zásada je ostatně výslovně stanovena v § 20 odst. 11 větě první horního zákona.
74 Proto skutečnost, že sazby určené pro jednotlivé roky platnosti smlouvy z roku 2005 jsou výsledkem jednání, nepostačuje s ohledem na ustanovení § 26/A odst. 5 horního zákona, která se vztahují na všechny podniky, jež hodlají požádat o prodloužení povolení k těžbě, a na základě kterých byla smlouva z roku 2005 uzavřena, k tomu, aby této smlouvě byla připisována selektivní povaha. Vzhledem k tomu, co bylo rozhodnuto výše v bodě 72, by tomu bylo jinak jen tehdy, kdyby maďarské orgány svého prostoru pro uvážení využily při jednáních vedoucích ke smlouvě z roku 2005 určující sazby poplatku za prodloužení a navýšeného poplatku za těžbu tak, že by s ohledem na účel navýšení poplatků odváděných v případě prodloužení povolení k těžbě bez objektivní příčiny akceptovaly nízkou úroveň poplatku ku prospěchu žalobkyně a na úkor jakéhokoli jiného subjektu usilujícího o prodloužení svých těžebních práv, nebo kdyby v případě, že by žádný takový subjekt neexistoval, existovaly konkrétní skutečnosti poukazující na bezdůvodně příznivé zacházení se žalobkyní. Vzhledem dále k tomu, že ujednání smlouvy z roku 2005 stanoví, že smluvně vymezené sazby navýšeného poplatku za těžbu se uplatní po celou dobu její platnosti a po tuto dobu nemohou být jednostranně změněny, nestanoví tato smlouva nic nad rámec pravidla stanoveného v § 26/A odst. 5 horního zákona a připomenutého výše v bodě 73.
75 Zadruhé tedy musí Tribunál ověřit, zda Komise prokázala selektivní povahu smlouvy z roku 2005, a to především s ohledem na ujednání určující přesnou sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků jejího trvání a na ujednání, podle kterého se takto určené sazby nezmění.
76 Nejprve je třeba poukázat na to, že horní zákon je v souvislosti s podniky, na které se mohou vztahovat ustanovení § 26/A odst. 5 tohoto zákona, formulován obecně (viz výše bod 70).
77 Dále je třeba poznamenat, že v napadeném rozhodnutí se Komise omezila na konstatování, že žalobkyně byla jediným podnikem, který smlouvu o prodloužení v odvětví uhlovodíků skutečně uzavřel (bod 71 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Výše v bodech 66 a 71 však bylo shledáno, že tuto skutečnost lze vysvětlit nezájmem ostatních subjektů, a tedy nepodáním žádostí o prodloužení, nebo nedosažením dohody stran ohledně sazeb poplatku za prodloužení. K těmto dvěma posledně uvedeným případům je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že kritéria, která horní zákon stanoví pro uzavření smlouvy o prodloužení, jsou objektivní a vztahují se na každý subjekt, který by potenciálně mohl mít zájem a který tato kritéria splní, nelze se ztotožnit se závěrem, že uzavření smlouvy z roku 2005 má selektivní povahu.
78 Navíc, jak bylo uvedeno výše v bodě 74, Maďarsko a žalobkyně tím, že určily sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro každý z patnácti roků platnosti smlouvy z roku 2005 a stanovily, že takto určené sazby se nezmění, toliko uplatnily ustanovení § 20 odst. 11 a § 26/A odst. 5 horního zákona, podle kterých každá smlouva o prodloužení určuje sazbu navýšeného poplatku za těžbu pro celou dobu své platnosti.
79 Rovněž je třeba poukázat na to, že sazby stanovené podle smlouvy z roku 2005 se vztahují na všechna naleziště žalobkyně, na nichž již probíhala těžba v režimu povolení, tedy na 44 nalezišť uhlovodíků, na nichž byla těžba zahájena po 1. lednu 1998, a na 93 nalezišť zemního plynu, na nichž byla těžba zahájena před tímto datem, zatímco prodloužením je dotčeno jen dvanácti jiných nalezišť, na nichž v okamžiku uzavření dané smlouvy těžba neprobíhala. Za těchto okolností lze skutečnost, že navyšovací koeficient je stanoven pod horní hranicí 1,2, konkrétně mezi 1,02 a 1,05 (viz výše bod 8), objektivně vysvětlit nižším významem dvanácti nalezišť dotčených prodloužením ve srovnání se 137 nalezišti, na kterých v roce 2005 již probíhala těžba (viz výše bod 72). Je přitom třeba konstatovat, že Komise se tímto relevantním aspektem smlouvy z roku 2005 nezabývala, takže v napadeném rozhodnutí nic nenaznačuje, že by žalobkyně byla bezdůvodně zvýhodněna. Za těchto podmínek se nelze domnívat, že by žalobkyně měla nárok na příznivější zacházení než kterýkoli jiný podnik, jež se s ní částečně nacházel ve srovnatelné situaci ve smyslu judikatury citované výše v bodě 54.
80 Zároveň je třeba uvést, že Komise sice zmínila, že další smlouvy o prodloužení existují v odvětví pevných nerostných surovin, avšak k těmto smlouvám není dle jejího názoru namístě přihlížet, jelikož se týkají jiných kategorií nerostných surovin podléhajících jiným poplatkům za těžbu, přičemž pro tyto nerostné suroviny horní zákon v pozměněném znění poplatky nezměnil (bod odůvodnění 68 napadeného rozhodnutí). Je ovšem třeba připomenout, že podle bodu 70 odůvodnění napadeného rozhodnutí plyne selektivní povaha sporného opatření ze selektivnosti smlouvy z roku 2005 (viz výše bod 46), a nikoli z povahy těžených surovin, ze sazeb poplatků platných pro tyto kategorie nerostných surovin ani z okolnosti, že tyto sazby se posléze nezměnily. Zjištění, která Komise vyjádřila v bodě 68 odůvodnění napadeného rozhodnutí, tudíž nejsou relevantní pro odmítnutí argumentace vycházející z existence jiných smluv o prodloužení uzavřených podle § 26/A odst. 5 horního zákona a s podmínkami obdobnými podmínkám smlouvy z roku 2005. V důsledku svého přístupu Komise tudíž nezohlednila všechny skutečnosti, prostřednictvím kterých by byla s to posoudit, zda smlouva z roku 2005 byla v kontextu tvořeném dalšími smlouvami o prodloužení, které také byly uzavřeny na základě § 26/A odst. 5 horního zákona a o jejichž existenci ji žalobkyně zpravila, vůči žalobkyni selektivní. Komise se nadto ani nepokusila získat od maďarských orgánů širší informace o smlouvách o prodloužení uzavřených s těžařskými podniky působícími v odvětví pevných nerostných surovin.
81 Vzhledem zaprvé k neselektivnosti, kterou se vyznačuje právní rámec upravující uzavírání smluv o prodloužení, a k úvahám odůvodňujícím prostor pro uvážení, který je maďarským orgánům přiznán pro jednání o sazbách poplatků, a zadruhé k neexistenci jakéhokoli náznaku příznivějšího zacházení těchto orgánů se žalobkyní ve srovnání s kterýmkoli jiným podnikem ve srovnatelné situaci (viz výše body 70 až 74, 79 a 80) nelze selektivní povahu smlouvy z roku 2005 považovat za prokázanou.
82 Nakonec je třeba poukázat na to, že ke zvýšení poplatků podle horního zákona v pozměněném znění, který nabyl účinnosti teprve v roce 2008, došlo v kontextu celosvětového zdražování ropy, což žalobkyně uvedla ve svých procesních písemnostech a podrobně rozvedla v odpovědi na žádost, kterou v tomto smyslu vznesl vůči ní Tribunál (viz výše bod 36). Vzhledem k tomu, že Komise navíc ani netvrdila, že by při uzavírání smlouvy z roku 2005 bylo předjímáno zvýšení poplatků za těžbu, nelze kombinaci této smlouvy a posledně zmíněného zákona důvodně kvalifikovat jako státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU (viz výše body 64 až 67).
83 V důsledku toho je třeba druhé výtce prvního žalobního důvodu, vycházející z neselektivnosti sporného opatření, vyhovět a napadené rozhodnutí zrušit, aniž je třeba reagovat na ostatní výtky prvního žalobního důvodu a na druhý a třetí žalobní důvod.
K nákladům řízení
84 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě Komise neměla ve věci úspěch, je třeba rozhodnout, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Evropské komise 2011/88/EU ze dne 9. června 2010 o státní podpoře C 1/09 (ex NN 69/08), kterou Maďarsko poskytlo podniku Mol Nyrt., se zrušuje.
2) Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. listopadu 2013.
Podpisy.