FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIILO JÄÄSKINEN
föredraget den 13 december 2012(1)
Mål C‑625/10
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Frankrike
”Talan om fördragsbrott – Direktiv 91/440/EEG – Utveckling av gemenskapens järnvägar – Direktiv 2001/14/EG – Tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet – Artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till detta direktiv – Artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14 – Infrastrukturförvaltare – Oberoende vid utförandet av väsentliga uppgifter – Artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14 – Avsaknad av åtgärder avsedda att ge infrastrukturförvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter – Artikel 11 i direktiv 2001/14 – Avsaknad av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”
1. Genom föreliggande talan om fördragsbrott har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440/EEG(2) och enligt bilaga II till detta direktiv, i dess lydelse enligt direktiv 2001/12/EG(3) (nedan kallat direktiv 91/440), samt enligt artiklarna 14.2, 6.2–6.5 och 11 i direktiv 2001/14/EG(4) (nedan kallat direktiv 2001/14). Republiken Frankrike har yrkat att kommissionens talan ska ogillas.
2. Förevarande mål ingår i en rad mål om fördragsbrott(5) i vilka kommissionen har väckt talan under åren 2010 och 2011 avseende medlemsstaternas tillämpning av direktiv 91/440 och direktiv 2001/14, i synnerhet vad gäller rättvist och icke‑diskriminerande tillträde för järnvägsföretagen till infrastrukturen, det vill säga till järnvägsnätet. Ovannämnda mål ger domstolen möjlighet att för första gången ta ställning till avregleringen av järnvägarna i Europeiska unionen och framför allt tolka det så kallade ”första järnvägspaketet”.
3. Jag föredrog redan den 6 september 2012 mina förslag till avgöranden i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal samt i målen kommissionen mot Ungern, kommissionen mot Spanien, kommissionen mot Österrike och kommissionen mot Tyskland. Utöver förevarande förslag till avgörande, föredrar jag i dag mina förslag till avgörande i de ovannämnda målen kommissionen mot Polen, kommissionen mot Tjeckien, kommissionen mot Slovenien och kommissionen mot Luxemburg. I den mån förevarande mål avser liknande anmärkningar som dem som jag redan haft tillfälle att bedöma i ovannämnda förslag till avgörande, kommer jag att begränsa mig till att hänvisa till relevanta punkter i dem utan att återge argumentationen i dess helhet.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
1. Direktiv 91/440
4. Artikel 6.3 första stycket i direktiv 91/440 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de uppgifter, enligt förteckningen i bilaga II, som ett rättvist och icke‑diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av, anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av de organisatoriska strukturerna måste det kunna påvisas att detta mål uppnåtts.”
5. I bilaga II till direktiv 91/440 finns en förteckning över de ”väsentliga uppgifter” som åsyftas i artikel 6.3 i direktivet:
”…
– Beslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen inbegripet både fastställande och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen.
– Beslutsfattande i samband med fastställande och uttag av infrastruktur.
…”
2. Direktiv 2001/14
6. I artikel 3.1 i direktiv 2001/14 fastställs följande:
”Infrastrukturförvaltaren skall efter samråd med berörda parter upprätta och offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet som kan erhållas till en avgift som inte får överstiga kostnaden för offentliggörandet.”
7. I artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”2. Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.
3. Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.”
8. Artikel 11 i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
”1. Avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen skall med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet och ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat.
2. Grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning skall tillämpas för hela järnvägsnätet.”
9. I artikel 14.2 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”Om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag, i juridisk mening och med avseende på organisation eller beslutsfattande, skall den tilldelning som avses i punkt 1 och som beskrivs i detta kapitel utföras av ett tilldelningsorgan som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.”
B – Fransk rätt
1. Lag nr 97‑135
10. I lag nr 97‑135 av den 13 februari 1997 om bildandet av det offentliga organet ”Réseau ferré de France” (Frankrikes järnvägsnät) i syfte att förnya järnvägstransporterna(6) (nedan kallad lag nr 97‑135) föreskrivs att Réseau ferré de France (nedan kallat RFF) ska vara det franska järnvägsnätets infrastrukturförvaltare.
11. I artikel 1 andra stycket i denna lag föreskrivs följande:
”Med hänsyn till de tvingande kraven på säkerhet och kontinuitet hos allmännyttiga tjänster ska förvaltningen av trafiken på det nationella järnvägsnätet, de tekniska installationernas funktion och underhåll samt järnvägsnätets säkerhet garanteras av Société nationale des chemins de fer français [det nationella franska järnvägsbolaget, nedan kallat SNCF] för [RFF:s] räkning och i enlighet med de syften och förvaltningsprinciper som [RFF] fastställer. SNCF ska erhålla ersättning härför av [RFF]. …”
2. Dekret nr 2003‑194
12. I artikel 17 första stycket i dekret nr 2003‑194 av den 7 mars 2003 om utnyttjandet av det nationella järnvägsnätet(7) anges följande:
”[RFF] ska utarbeta en beskrivning av det nationella järnvägsnätet som innehåller alla nödvändiga upplysningar för utövandet av de rättigheter som rör tillträde till det nationella järnvägsnätet vilka anges under rubrik I. …”
13. I artikel 18 i dekretet föreskrivs följande:
”[RFF] ansvarar för tilldelning av det nationella järnvägsnätets infrastrukturkapacitet på de infrastrukturer som det förvaltar eller vilkas infrastrukturförvaltare innehar ett partneravtal som ingåtts med tillämpning av artiklarna 1.1 och 1.2 i ovannämnda lag av den 13 februari 1997, enligt de former som anges i artiklarna 18–27 i detta dekret. …”
14. I artikel 21 i dekretet föreskrivs följande(8):
”Ansökningarna om tåglägen ska ställas till [RFF] på de villkor och enligt de former som anges i beskrivningen av järnvägsnätet, vid ramavtal enligt vad som föreskrivs i avtalet.
…
[RFF] ska uppdra åt [SNCF] att utföra de tekniska förstudier som behövs för utredningen av ansökningarna om tåglägen. [SNCF] innehar uppdraget att för [RFF:s] räkning förvalta trafiken på det nationella järnvägsnätet. Dessa studier ska betalas av sökanden, och ersättningen ska motsvara den kostnad som uppstår som en direkt följd av de studier som utförts.
[SNCF] ska under överinseende av [RFF] vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa det funktionella oberoendet hos den avdelning som upprättar de tekniska rapporterna i syfte att garantera att det inte förekommer någon diskriminering vid utförandet av dessa uppgifter. Avdelningen ska iaktta tystnadsplikt i fråga om upplysningar av kommersiell art som den erhåller för att kunna upprätta rapporterna.
…”
15. Ett avtal om prestanda för åren 2008–2012 ingicks mellan franska staten och RFF den 3 november 2008.
3. Lag nr 82‑1153
16. Artikel 24, III i lag nr 82‑1153 av den 30 december 1982 om inriktning för inrikes transporter(9), i ändrad lydelse enligt lag nr 2009‑1503 av den 8 december 2009 om organisation och reglering av järnvägstransporter och diverse bestämmelser angående transporter(10), innehåller detaljerade bestämmelser om en specialiserad avdelning inom SNCF som ”från och med den 1 januari 2010, i överensstämmelse med de syften och förvaltningsprinciper som [RFF] fastställer samt för dess räkning, ska ansvara för förvaltningen av trafiken på det nationella järnvägsnätet i enlighet med artikel 1 i lag nr 97‑135 … under förhållanden som säkerställer de väsentliga uppgifternas oberoende vilka ska utföras på ett sätt som garanterar fri och lojal konkurrens och avsaknad av all diskriminering.”
II – Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
17. Den 27 juni 2008 skickade kommissionen en formell underrättelse till Republiken Frankrike i vilken medlemsstaten uppmanades att efterkomma direktiven avseende det första järnvägspaketet. Frankrike besvarade den formella underrättelsen den 9 september 2008. Därefter översände de franska myndigheterna en kompletterande skrivelse daterad den 14 juli 2009.
18. Den 9 oktober 2009 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike. Den 10 december 2009 besvarade Republiken Frankrike ovannämnda motiverade yttrande och upplyste därvid kommissionen om att lag nr 2009‑1503 hade antagits och utfärdats samt att de anmärkningar som kommissionen framfört i sitt motiverade yttrande enligt medlemstatens mening var ogrundade. Den 30 juli 2010 översände Republiken Frankrike till kommissionen diverse kompletterande upplysningar om genomförandet av det första järnvägspaketet.
19. Då kommissionen inte fann att svaret och de omständigheter som Republiken Frankrike anfört var övertygande, beslutade den att väcka förevarande talan. Med tanke på förändringar som skett i de nationella rättsreglerna sedan det motiverade yttrandet hade avsänts, begränsade kommissionen förevarande talan om fördragsbrott, som hade väckts genom ansökan av den 22 december 2010, till att omfatta artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till detta direktiv samt artiklarna 14.2, 6.2–6.5 och 11 i direktiv 2001/14.
20. Genom beslut av domstolens ordförande den 30 juni 2011 tilläts Konungariket Spanien att intervenera till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden.
21. Kommissionen och Republiken Frankrike var företrädda vid förhandlingen den 20 september 2012.
III – Bedömning av talan om fördragsbrott
A – Den första anmärkningen: En enhet som tillhandahåller järnvägstransporttjänster kan inte anförtros väsentliga uppgifter på området för tilldelning av tåglägen
1. Parternas argument
22. Kommissionen har anfört att tilldelning av tåglägen enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 är en väsentlig uppgift för att säkerställa ett rättvist och icke‑diskriminerande tillträde till den infrastruktur som räknas upp i bilaga II till direktivet och på vilken kravet på oberoende ska tillämpas. Enligt kommissionen kan således en enhet som tillhandahåller järnvägstransporttjänster (eller en avdelning som skapats inom denna enhet) inte anförtros väsentliga uppgifter på området för tilldelning av tåglägen. Kommissionen har även gjort gällande att tilldelning av infrastruktur enligt artikel 14.2 i direktiv 2001/14 ska uppdras åt ett oberoende tilldelningsorgan.
23. RFF, som ansvarar för infrastrukturförvaltningen, är enligt kommissionen förvisso ett oberoende organ i förhållande till SNCF, men inte desto mindre innehar SNCF uppdraget att utföra vissa väsentliga uppgifter på området för tilldelning av tåglägen. Kommissionen har anmärkt att även om dessa väsentliga uppgifter har anförtrotts en specialiserad avdelning inom SNCF, det vill säga Direction des Circulations Ferroviaires (avdelningen för järnvägstrafik, nedan kallad DCF), är denna avdelning inte oberoende i förhållande till SNCF, vare sig i juridisk mening eller med avseende på organisation och beslutsfattande.
24. Enligt kommissionen bidrar de uppdrag som anförtrotts DCF till utförandet av sådana väsentliga uppgifter som anges i bilaga II till direktiv 91/440. SNCF ansvarar för viktiga delar i processen för tilldelning av kapacitet, i den mening som avses i bilaga II till direktiv 91/440, exempelvis tekniska förstudier och tilldelning av tåglägen i sista minuten. Kommissionen anser att de förstudier som SNCF utför är en del av de väsentliga uppgifterna, även om RFF ansvarar för tilldelningen av individuella tåglägen. Dessa uppgifter ingår i dem som anges i artikel 14.2 i direktiv 2001/14 och ska således med nödvändighet utföras av ett oberoende organ.
25. Kommissionen har hävdat att artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14 kompletterar varandra och måste tolkas tillsammans. Regeln om de väsentliga uppgifternas oberoende, vilken formuleras på ett allmänt sätt i artikel 6.3 i direktiv 91/440, förtydligas i artikel 14.2 i direktiv 2001/14 vad gäller tilldelning av tåglägen. Det anges inte i det senare direktivet att väsentliga uppgifter kan utföras av ett järnvägsföretag under ”överinseende” av ett oberoende organ. Syftet med artikel 14.2 är att järnvägsföretag inte ska ha någon som helst behörighet på området för tilldelning av tåglägen, för att det ska säkerställas att järnvägsföretag behandlas rättvist och inte diskrimineras.
26. Vad angår DCF:s oberoende i juridisk mening, anser kommissionen att det rör sig om en specialiserad avdelning inom SNCF som således inte är oberoende i det avseendet, i strid med kraven i artikel 14.2 i direktiv 2001/14, eftersom DCF inte endast saknar ställning som juridisk person utan dessutom är integrerat i juridisk mening i den juridiska personen SNCF. Kommissionen har även uppgett att DCF:s oberoende inte säkerställs på ett tillfredsställande sätt vad gäller organisation och beslutsfattande.
27. Slutligen har kommissionen tillagt i sin replik att, även om antagandet av det ovannämnda dekretet nr 2011‑891 av den 26 juli 2011(11) utgjorde en förbättring i den då rådande situationen, räckte det inte för att göra DCF tillräckligt oberoende i fråga om organisation och beslutsfattande och än mindre i juridisk mening.
28. Republiken Frankrike har, för sin del, gjort gällande att oberoendet säkerställs, eftersom de väsentliga uppgifter som anförtrotts DCF övervakas av RFF. DCF deltar i utförandet av väsentliga uppgifter men leder inte utförandet av dem, då RFF ensamt ansvarar för tilldelningen av tåglägen. Den franska regeringen har hävdat att kravet på oberoende i juridisk mening inte förutsätter att DCF är en egen juridisk person som är avskild från SNCF.
29. Den franska regeringen anser vidare att artikel 14.2 i direktiv 2001/14 inte är tillämplig i den franska situationen eftersom bestämmelsen endast ska tillämpas ”om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende”. Infrastrukturförvaltaren, det vill säga RFF, är emellertid oberoende, och därför är nämnda artikel inte tillämplig på DCF:s verksamhet.
30. Den franska regeringen har hävdat att DCF, trots att den ingår i en enhet som tillhandahåller järnvägstransporter, är ett oberoende organ i funktionellt hänseende. DCF kan således inte betraktas som ett organ som tillhandahåller järnvägstransporttjänster i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 91/440. Den franska regeringen har likaledes avfärdat kommissionens argument om oberoende med avseende på organisation och beslutsfattande. Den franska regeringen har gjort gällande i dupliken att artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till detta direktiv är fullständigt införlivade, sedan dekret nr 2011-891 antagits med tillämpning av lag nr 2009-1503.
2. Prövning av första anmärkningen
31. Jag nämner inledningsvis att Republiken Frankrike har bestritt fördragsbrottet och även anser att införlivandet av artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till direktivet helt och hållet har fullbordats genom antagandet av dekret nr 2011-891.
32. Det skall härvid erinras om att förekomsten av ett fördragsbrott, enligt fast rättspraxis, ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.(12) Således är domstolen inte skyldig att undersöka hur välgrundade de argument är som medlemsstaten framfört till stöd för sin åsikt att den lagstiftning som genomförts efter utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet var förenlig med direktivet. Av detta skäl är det onödigt att undersöka vad dekret nr 2011-891 tillfört.
33. I förevarande mål har den tidigare monopoloperatören SNCF anförtrotts uppdraget att, under överinseende av ett oberoende organ med ansvar för den väsentliga uppgiften att tilldela kapacitet och individuella tåglägen, utföra uppgifter som medlemsstaten betecknar som ”tekniska”, vilka består i förstudier som är nödvändiga för att utreda ansökningar om tåglägen och tilldelning av tåglägen ”i sista minuten”, det vill säga sju dagar före dagen för det begärda tågläget.(13)
34. Den första anmärkningen väcker två huvudsakliga frågor. Den första frågan gäller huruvida ett järnvägstransportföretag över huvud taget, direkt eller indirekt, kan associeras med utförandet av en väsentlig uppgift. Den andra frågan rör huruvida deltagande i utförandet av nämnda väsentliga uppgift med avseende på beslutsfattandet kräver att det oberoende organet är en juridisk person som är avskild från järnvägsföretaget.
35. Den första frågan skapar knappast några problem, eftersom de uppgifter som räknas upp i bilaga II till direktiv 91/440 enligt artikel 6.3 i detta direktiv endast kan ”anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster”. I denna bilaga II nämns ”[b]eslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen, inbegripet både fastställande och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen”.
36. Det följer således av texten i direktiv 91/440 att ”fastställande och bedömning av tillgänglighet” ingår i åliggandena för det organ vilket ansvarar för den väsentliga uppgiften att tilldela kapacitet och tåglägen. Det är således inte möjligt för det oberoende organ, som inte kan vara ett järnvägstransportföretag, att uppdra åt ett sådant företag att, inför beslutsfattandet, utföra allt förberedande arbete. Den omständigheten att en avdelning inom SNCF, nämligen DCF, handlar för RFF:s räkning, vilket behåller hela behörigheten att fastställa tågplanen och tilldelningen av individuella tåglägen, räcker inte för att detta system ska godkännas.
37. Republiken Frankrike anser emellertid att det organ som ansvarar för denna uppgift, det vill säga DCF, åtnjuter funktionellt oberoende inom transportföretaget. Den franske lagstiftaren har skapat en särskild avdelning inom SNCF som åtnjuter oberoende med avseende på organisation och beslutsfattande. Enligt medlemsstaten kan DCF inte anses vara detsamma som SNCF, då avdelningen är funktionellt oberoende.
38. Jag konstaterar att förevarande talan på sätt och viss ger upphov till en motsatt fråga i förhållande till vad som var fallet beträffande det integrerade system med holdingbolag som var kärnpunkten i de ovannämnda målen kommissionen mot Polen (se punkterna 38–44 i mitt förslag till avgörande), kommissionen mot Österrike (se punkterna 53–104 i mitt förslag till avgörande) och kommissionen mot Tyskland (se punkterna 59–64 i mitt förslag till avgörande). I holding‑modellen är nämligen oberoendet i juridisk mening givet, och prövningen rör oberoende vad avser beslutsfattande. I förevarande mål förefaller oberoende vara uppnått med avseende på beslutsfattande, och frågan gäller oberoende i juridisk mening.
39. Det förefaller som om Republiken Frankrikes förslag bygger på att artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14 ska särskiljas. Om det, i likhet med vad Republiken Frankrike har föreslagit, bortses från artikel 14 i direktiv 2001/14, som nämner oberoende i juridisk mening samt avseende organisation och beslutsfattande, återstår bara artikel 6 i direktiv 91/440, som endast kräver att det ska röra sig om ”organ eller företag” som inte själva tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Enligt Republiken Frankrike preciseras således inte i denna bestämmelse vilken associationsform organet eller företaget ska ha. Härav följer att artikel 6.3 i direktiv 91/440 inte föreskriver att organ eller företag som har väsentliga uppgifter med nödvändighet måste vara juridiska personer. DCF är emellertid ett organ som inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster.
40. Däremot är, enligt Republiken Frankrike, artikel 14.2 i direktiv 2001/14 inte tillämplig, eftersom RFF är ett oberoende bolag och kravet på oberoende hos det organ som ansvarar för den väsentliga uppgiften att tilldela kapacitet och individuella tåglägen endast kan tillämpas när infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till ett järnvägstransportföretag.
41. Enligt min åsikt måste detta argument underkännas. Jag anser att DCF – eftersom den uppgift som anförtrotts DCF verkligen är en väsentlig uppgift – ska underkastas kraven i artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14, vilka inte kan särskiljas. RFF är nämligen oberoende i förhållande till SNCF, men har överlåtit en del av de väsentliga uppgifter som avdelningen ansvarar för till SNCF, så att RFF inte längre visar sig vara oberoende vad gäller denna del av uppgifterna, vilka således måste anförtros ett oberoende organ, i den mening som avses i artikel 14.2 i direktiv 2001/14.
42. Jag noterar vidare att överlåtelse av väsentliga uppgifter till ett järnvägsföretag i senare led inte finns angivet som en möjlighet i direktiven. Att detta är uteslutet följer av själva systematiken i ifrågavarande bestämmelser, nämligen av artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14. Som kommissionen har understrukit skulle medlemsstaterna i annat fall kunna undvika tillämpningen av den sistnämnda bestämmelsen (om än inte fullständigt) genom att bilda en oberoende infrastrukturförvaltare som sedan låter sin verksamhet bedrivas av ett järnvägsföretag.
43. Det är således med orätt som Republiken Frankrike har hävdat att kommissionens anmärkning borde bedömas enbart mot bakgrund av artikel 6.3 i direktiv 91/440. Det franska systemet ska tvärtom bedömas mot bakgrund av kravet på ett oberoende organ i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande, enligt vad som framgår av de båda ovannämnda bestämmelserna sammantagna.
44. Kommissionen har bestritt att DCF är oberoende med avseende på såväl organisation som beslutsfattande. Enligt kommissionen är villkoret om oberoende inte uppfyllt, därför att om infrastrukturförvaltaren delegerar väsentliga uppgifter till ett särskilt organ, måste detta naturligtvis uppfylla samma krav på oberoende som infrastrukturförvaltaren.
45. Jag inser inte hur ett oberoende i juridisk mening i förhållande till ett bolag som SNCF skulle se ut som inte kräver en ställning som juridisk person.(14) Det kan således konstateras att det franska systemet inte uppfyller villkoret på juridiskt oberoende.
46. Kommissionen har bestritt DCF:s oberoende med avseende på organisation och beslutsfattande med tillämpning av de kriterier som framförts mot det integrerade systemet med holdingbolag. Enligt min uppfattning finns det ingen anledning att skilja dessa två andra aspekter av oberoende förvaltning, eftersom de tre aspekterna av oberoende samtidigt ska föreligga, och enbart konstaterandet av DCF:s bristande oberoende i juridisk mening är tillräckligt för att fastställa att ovanstående bestämmelser har åsidosatts.
47. Av dessa skäl finner jag att kommissionens första anmärkning ska godkännas.
B – Den andra anmärkningen: Avgiftssystemet för tillträde till järnvägsinfrastrukturen
1. Parternas argument
48. Kommissionen har gjort gällande att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 2001/14, såtillvida att den aktuella franska lagstiftningen saknade bestämmelser som var förenliga med denna artikel om verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. De åtgärder som medlemsstaten har nämnt uppfyller inte dessa krav.
49. Kommissionen har även gjort gällande att Republiken Frankrike, genom att underlåta att införa sådana incitament som anges i artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14, har åsidosatt sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser.
50. Kommissionen har, i fråga om de incitament som infrastrukturförvaltarna ska ges till att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur, hävdat att de åtgärder som de franska myndigheterna vidtagit inte på ett påtagligt sätt kunnat motivera infrastrukturförvaltarna att nå sina mål.
51. Vad beträffar sänkningen av avgifterna för tillträde till infrastrukturen har kommissionen anfört att det avtal om prestanda(15) mellan den franska staten och RFF som undertecknades den 3 november 2008 inte anger något sådant mål.
52. Den franska regeringen har, för sin del, gjort gällande att avtalet om prestanda fastställer mål om modernisering av infrastrukturen och metoder för utveckling av ett nytt kommersiellt utbud för järnvägsnätet, i syfte att förbättra kvaliteten, tjänsterna och säkerheten. Avtalet innehåller således bestämmelser som kan motivera infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten och förbättra järnvägsnätets prestanda.
53. Republiken Frankrike har likaledes hävdat att de allmänna villkor som ska tillämpas på avtalen om utnyttjande av infrastrukturen, i och med att de föreskriver skadeståndskyldighet vid avtalsbrott, således innehåller bestämmelser som är ämnade att motivera såväl järnvägsföretagen som infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten och förbättra järnvägsnätets prestanda.
54. Angående de åtgärder som syftar till att motivera infrastrukturförvaltaren att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur, har de franska myndigheterna hävdat att de infört ett bonussystem för personal som direkt ansvarar för sänkningen av dessa kostnader och att incitament således har skapats på det området.
55. Vad beträffar målet att sänka nivån på avgifter för tillträde till järnvägsinfrastrukturen, anser den franska regeringen att sänkningen av kostnaderna för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen inte i något fall kan utgöra ett absolut mål som fastställs i direktiv 2001/14.
56. Den spanska regeringen har, å sin sida, intervenerat i målet enbart till stöd för den franska regeringens argument i samband med andra anmärkningens första del. Den spanska regeringen har härvidlag gjort gällande att direktiv 2001/14 inte innehåller vare sig någon definition av eller något tvingande krav på verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande och att direktivet endast nämner syftet härmed.
57. Vad angår de åtgärder som är avsedda att sänka tillträdesavgifterna, skulle det inte vara förnuftigt att sänka dem utan att först modernisera järnvägsnätet och samtidigt sänka underhållkostnaderna. Denna omständighet utesluter omgående att det skett någon överträdelse av ovannämnda bestämmelser.
2. Prövning av andra anmärkningen
58. Det ska inledningsvis framhållas att första delen av kommissionens andra anmärkning, vilken baseras på att det inte vidtagits några åtgärder för att motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda, med hjälp av ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”, i huvudsak överensstämmer med andra anmärkningen i det ovannämnda målet C‑483/10, kommissionen mot Spanien (se punkterna 67–72 i mitt förslag till avgörande) och fjärde anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tjeckien (se punkterna 90–93 i mitt förslag till avgörande).
59. Andra delen av kommissionens andra anmärkning avseende avsaknaden av incitament till att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter överensstämmer i huvudsak också med tredje anmärkningen i det ovannämnda målet C‑556/10, kommissionen mot Tyskland (se punkterna 93–104 i mitt förslag till avgörande), tredje anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen (se punkterna 74–84 i mitt förslag till avgörande) samt andra anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tjeckien (se punkterna 47–55 i mitt förslag till avgörande).
60. Av det skälet är min rättsliga argumentation i förslagen till avgörande i ovannämnda mål även tillämplig inom ramen för förevarande mål. Den franska lagstiftningen skiljer sig emellertid från motsvarande lagstiftning i nämnda medlemsstater. Följaktligen bör hänsyn tas, vid prövningen av huruvida anmärkningen är befogad, till den specifika situation som råder i Frankrike.
61. Jag anser att Republiken Frankrike, den dag då fristen i det motiverade yttrandet hade löpt ut, inte hade infört verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande för att förbättra järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas prestanda, enligt vad som föreskrivs i artikel 11 i direktiv 2001/14. De åtgärder som medlemsstaten har tagit upp, om det antas att de kan betecknas som åtgärder som är ämnade att motivera de berörda företagen att förbättra tjänsternas prestanda, bildar i vart fall inte någon konsekvent helhet som tillåter insyn och som kan ingå i ett avgiftssystem för infrastrukturen.
62. Detta gäller såväl artikel 6.4 i RFF:s beskrivning(16), vilken föreskriver att ett specifikt avgiftssystem ska tillämpas på den rätt att reservera godståglägen som är föremål för två villkor, som de båda övriga handlingar som de franska myndigheterna har nämnt. Det rör sig om avtalen om utnyttjande av infrastruktur och avtalet om prestanda. Kommissionen har med rätta hävdat, i fråga om avtalet om prestanda, att RFF:s åtaganden enligt avtalet, vad gäller prestationernas kvalitet, inte har något att göra med verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande och inte heller har något samband med det avgiftssystem som åsyftas i artikel 11 direktiv 2001/14.
63. Enligt artikel 6.2 i direktiv 2001/14 ska infrastrukturförvaltarna ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet, och med upprätthållande av och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt sänka nivån på tillträdesavgifterna. Till skillnad från vad som föreskrivs angående förbättring av järnvägsnätets prestanda i artikel 11 i direktiv 2001/14, kräver inte artikel 6.2 i direktivet att incitamenten är ett uttryck för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande.(17)
64. Artikel 6.3 i direktiv 2001/14 anger emellertid två möjligheter att fullgöra den skyldighet som uttalas i punkt 2 i nämnda artikel. Det måste röra sig om antingen ett flerårigt avtal som ingås mellan infrastrukturförvaltaren och den behöriga myndigheten, varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller om ett införande av lämpliga bestämmelser som anger nödvändig behörighet. Även om flera åtgärder, var och en för sig, skulle kunna betraktas som incitament, kan de dock inte utgöra sådana åtgärder som avses i artikel 6.2 om de inte hänför sig till någon av de båda möjligheter som anges i punkt 3 i samma artikel.
65. Republiken Frankrike har hävdat att den även infört ett bonussystem för RFF:s personal som har ett direkt samband med sänkningen av kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och således utgör ett incitament.
66. Det verkar som om kommissionen har medgett i sin replik att det bonussystem som ingår i intresseavtalet av den 26 juni 2009 till förmån för RFF:s personal faktiskt kan utgöra en tillräcklig åtgärd i syfte att motivera infrastrukturförvaltaren att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur. Jag framhåller att nämnda avtal av den 26 juni 2009(18) fastställer, som ett kriterium av intresse för personalen, förverkligandet av målet GOPEQ (Grosse opération programmée équivalente), som det definieras i det ovannämnda avtalet av den 3 november 2008 vilket ingicks mellan staten och RFF för perioden 2008–2012. Genom uppföljningen av detta index, som avser kostnaden per arbetad enhet för fullständig upprustning av 1 kilometer spår, införs ett bonussystem för personalen som har ett direkt samband med sänkningen av kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur. Jag anser således att Republiken Frankrike har fullgjort sin skyldighet att ge incitament till att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur.(19)
67. Republiken Frankrike anser, angående målet att sänka avgifterna för tillträde till järnvägsinfrastrukturen, att en sådan sänkning inte i något fall kan utgöra ett absolut mål som fastställts av direktiv 2001/14. Jag delar denna uppfattning. Av skäl som jag angett i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet C‑556/10, kommissionen mot Tyskland, är medlemsstaterna enligt min åsikt inte skyldiga att föreskriva ett specifikt incitament i syfte att sänka avgifterna för att utnyttja infrastrukturen, eftersom detta inte följer av sänkningen av kostnadsnivån för att tillhandahålla infrastruktur.
68. Kommissionen anser tvärtom att en fristående skyldighet att sänka tillträdesavgifterna är oundgänglig för att motverka tendensen hos infrastrukturförvaltarna, vilka har naturliga monopol, att inte dela ut överskotten till följd av förvaltningens ökade effektivitet till sina kunder. Som den franska regeringens ombud har framhållit vid förhandlingen, medger artikel 6.1 i direktiv 2001/14 att en medlemsstat kräver att infrastrukturförvaltaren balanserar sin redovisning utan statlig finansiering. Det skulle således vara förnuftsvidrigt att tolka punkt 2 i artikeln så, att medlemsstaten är skyldig att ge infrastrukturförvaltaren incitament att agera i strid med detta syfte. Artikel 8.1 i direktiv 2001/14 begränsar i vart fall de avgifter som får tas ut till den nivå som behövs för att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader.
69. Av dessa skäl föreslår jag att domstolen godkänner kommissionen andra anmärkning, såvitt den grundas på Republiken Frankrikes underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 2001/14 och att den ogillar talan i övrigt.
IV – Rättegångskostnader
70. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna(20) ska, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, vardera parten bära sina rättegångskostnader. Eftersom kommissionen och Republiken Frankrike ömsom har tappat målet, på en eller flera punkter, föreslår jag att vardera parten bär sina rättegångskostnader.
71. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Spanien som har tillåtits att intervenera i förvarande mål bära sina rättegångskostnader.
V – Förslag till avgörande
72. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen avgör målet enligt följande:
1) Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter
– enligt artikel 6.3 i rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001, och bilaga II till direktiv 91/440, samt artikel 14.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, såtillvida att en avdelning inom ett järnvägsföretag deltar i utförandet av väsentliga uppgifter, som ska anförtros en järnvägsinfrastrukturförvaltare eller ett organ som är oberoende i förhållande till järnvägsföretagen i juridisk mening, och
– enligt artikel 11 i direktiv 2001/14, såtillvida att den franska lagstiftningen inte kräver någon verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i enlighet med denna artikel.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Europeiska kommissionen, Republiken Frankrike och Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.