URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
6. März 2008(*)
„Elektronische Kommunikation – Netze und Dienste – Art. 3 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) – Nationale Nummerierungspläne – Spezifische Regulierungsbehörde“
In der Rechtssache C‑82/07
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Tribunal Supremo (Spanien) mit Entscheidung vom 23. Januar 2007, beim Gerichtshof eingegangen am 15. Februar 2007, in dem Verfahren
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
gegen
Administración del Estado
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans, der Richter L. Bay Larsen, K. Schiemann und P. Kūris (Berichterstatter) sowie der Richterin C. Toader,
Generalanwalt: M. Poiares Maduro,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, vertreten durch F. Ramos Cea, procurador, und M. Sánchez Blanco, abogado,
– der spanischen Regierung, vertreten durch M. Muñoz Pérez als Bevollmächtigten,
– der belgischen Regierung, zunächst vertreten durch A. Hubert, dann durch C. Pochet als Bevollmächtigte,
– der griechischen Regierung, vertreten durch S. Spyropoulos, I. Pouli und S. Trekli als Bevollmächtigte,
– der italienischen Regierung, vertreten durch I. M. Braguglia als Bevollmächtigten im Beistand von P. Gentili, avvocato dello Stato,
– der niederländischen Regierung, vertreten durch C. Wissels und M. de Grave als Bevollmächtigte,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch R. Vidal Puig als Bevollmächtigten,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 3 Abs. 2 und 10 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108, S. 33) (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) in Verbindung mit deren elftem Erwägungsgrund.
2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen einer Klage, mit der die Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (im Folgenden: CMT) die vollständige oder teilweise Aufhebung des Königlichen Dekrets 2296/2004 über die Annahme der Verordnung über elektronische Kommunikationsmärkte, Zugang zu den Netzen und Nummerierung (Real Decreto 2296/2004 por el que se aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración) vom 10. Dezember 2004 (BOE Nr. 314 vom 30. Dezember 2004, S. 42372) sowie einiger Nummern des Nationalen Telefonnummerierungsplans im Anhang dieses Königlichen Dekrets begehrt wegen Verstoßes gegen das Gesetz 32/2003 vom 3. November 2003, Allgemeines Telekommunikationsgesetz (Ley General 32/2003 de Telecomunicaciones, BOE Nr. 264 vom 4. November 2003, S. 38890, im Folgenden: LGT), mit dem die Rahmenrichtlinie in nationales Recht umgesetzt wurde.
Gemeinschaftsrechtlicher Rahmen
3 Der 11. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie lautet:
„Nach dem Grundsatz der Trennung hoheitlicher und betrieblicher Funktionen sollten die Mitgliedstaaten die Unabhängigkeit ihrer Regulierungsbehörde(n) garantieren, um die Unparteilichkeit ihrer Beschlüsse sicherzustellen. Die Anforderung der Unabhängigkeit berührt weder die institutionelle Autonomie und die verfassungsmäßigen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten noch den Grundsatz der Neutralität im Hinblick auf die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten nach Artikel 295 des Vertrags. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten in Bezug auf Personal, Fachwissen und finanzielle Ausstattung über die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben notwendigen Mittel verfügen.“
4 Im 20. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es:
„Der Zugang zu Nummerierungsressourcen nach transparenten, objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien ist eine wesentliche Voraussetzung für den Wettbewerb im Bereich der elektronischen Kommunikation. Alle Bestandteile der nationalen Nummerierungspläne einschließlich der zur Netzadressierung verwendeten Point-Codes (zur Kennzeichnung von Knoten im Wählnetz) sollten von den nationalen Regulierungsbehörden verwaltet werden. …“
5 Art. 2 Buchst. g der Rahmenrichtlinie definiert „nationale Regulierungsbehörde“ als „eine oder mehrere Stellen, die von einem Mitgliedstaat mit einer der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten Regulierungsaufgaben beauftragt werden“.
6 Nach Art. 2 Buchst. m dieser Richtlinie bedeutet die „Bereitstellung eines elektronischen Kommunikationsnetzes“ die Errichtung, den Betrieb, die Kontrolle oder die Zurverfügungstellung eines derartigen Netzes.
7 Art. 3 der Rahmenrichtlinie („Nationale Regulierungsbehörden“) bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass alle den nationalen Regulierungsbehörden mit dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien übertragenen Aufgaben von einer zuständigen Stelle wahrgenommen werden.
(2) Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden, indem sie dafür sorgen, dass sie rechtlich und funktional von allen Unternehmen unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, ‑geräte oder ‑dienste anbieten. Wenn Mitgliedstaaten weiterhin an Unternehmen beteiligt sind, die elektronische Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste bereitstellen, oder diese kontrollieren, müssen sie eine wirksame strukturelle Trennung der hoheitlichen Funktion von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen.
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden ihre Befugnisse unparteiisch und transparent ausüben.
(4) Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die von den nationalen Regulierungsbehörden wahrzunehmenden Aufgaben in leicht zugänglicher Form, insbesondere wenn diese Aufgaben mehr als einer Stelle übertragen werden. Die Mitgliedstaaten sorgen gegebenenfalls für die Konsultation und Zusammenarbeit zwischen diesen Behörden sowie zwischen diesen und den für die Anwendung des Wettbewerbs- und des Verbraucherschutzrechts zuständigen nationalen Behörden in Fragen von gemeinsamem Interesse. Ist mehr als eine Behörde für diese Fragen zuständig, so sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die jeweiligen Aufgaben der einzelnen Behörden in leicht zugänglicher Form veröffentlicht werden.
…
(6) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission unter Angabe der jeweiligen Zuständigkeiten alle Aufgaben mit, die den nationalen Regulierungsbehörden aufgrund dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien übertragen werden.“
8 Art. 10 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie („Vergabe von Nummern, Namen und Adressen“) lautet:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden die Zuteilung aller nationalen Nummerierungsressourcen und die Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne kontrollieren. Sie sorgen für die Bereitstellung adäquater Nummern und Nummerierungsbereiche für alle öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienste. Die nationalen Regulierungsbehörden legen objektive, transparente und nichtdiskriminierende Verfahren für die Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen fest.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
9 Am 9. Dezember 2005 reichte die CMT beim Tribunal Supremo eine Klage ein, mit der sie beantragte, die Art. 27 Abs. 1 und 3, 28 Abs. 2, 34, 36, 38, 40 Abs. 1 und 3, 49 und 55 des Königlichen Dekrets 2296/2004 sowie die Nrn. 5.4 und 10.1 des nationalen Telefonnummerierungsplans im Anhang dieses Dekrets wegen Verstoßes gegen das LGT aufzuheben und für wirkungslos zu erklären.
10 CMT trägt vor, dass diese Bestimmungen die in den Art. 16 und 48 des LGT geregelte Zuständigkeitsverteilung im Bereich der Verwaltung von Nummerierungsressourcen nicht berücksichtigten. Die in den vorhergehenden Bestimmungen und dem LGT vorgesehene Restzuständigkeit des Ministeriums für Industrie, Tourismus und Handel in diesem Bereich sei nämlich durch die Vorschriften des Königlichen Dekrets 2296/2004 so konkretisiert worden, dass sich die Aufgaben der CMT auf die bloße Durchführung der von diesem Ministerium erlassenen Entscheidungen beschränkten. Darüber hinaus überschreite das Königliche Dekret die Regelungsbefugnis nach dem LGT unter Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, der Normenhierarchie und der Rechtssicherheit und verstoße gegen Art. 10 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie.
11 Mit Beschluss vom 23. Januar 2007 hat das Tribunal Supremo das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Verpflichten Art. 3 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit deren elftem Erwägungsgrund die Mitgliedstaaten, die „hoheitlichen Funktionen“ einerseits und die „betrieblichen Funktionen“ andererseits bei der Zuteilung nationaler Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne unterschiedlichen Behörden zu übertragen?
2. Kann ein Mitgliedstaat, wenn er bei der Umsetzung der Rahmenrichtlinie in sein nationales Recht die Zuteilung nationaler Nummerierungsressourcen und die Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne einer spezifischen Regulierungsbehörde übertragen hat, gleichzeitig die Zuständigkeiten dieser Behörde in diesem Bereich dadurch beschneiden, dass er sie anderen Behörden oder der staatlichen Verwaltung selbst überträgt, so dass in Wirklichkeit eine zwischen verschiedenen Behörden aufgeteilte Verwaltung dieser Ressourcen erfolgt?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
12 Zunächst ist festzustellen, dass nach dem ersten Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie der neue Rechtsrahmen für Telekommunikation – d. h. die Rahmenrichtlinie und die Richtlinien 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 21), 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) (ABl. L 108, S. 51) und 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 7) – angenommen wurde, während mit dem bisherigen Rechtsrahmen die Bedingungen für einen wirksamen Wettbewerb im Telekommunikationssektor in der Phase des Übergangs von Monopolbetrieben zum vollständigen Wettbewerb geschaffen worden waren.
13 In diesem Zusammenhang ist der elfte Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie zu sehen, dem zufolge die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der Trennung hoheitlicher und betrieblicher Funktionen die Unabhängigkeit ihrer Regulierungsbehörde(n) garantieren sollen, um die Unparteilichkeit ihrer Beschlüsse sicherzustellen.
14 Art. 3 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie regelt die Einzelheiten, durch die die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden gewährleistet werden soll, indem dafür gesorgt wird, dass sie rechtlich und funktional von allen Unternehmen unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, -geräte oder -dienste anbieten. Wenn Mitgliedstaaten weiterhin an Unternehmen beteiligt sind, die elektronische Kommunikationsnetze und/oder -dienste bereitstellen, oder diese kontrollieren, müssen sie eine wirksame strukturelle Trennung der hoheitlichen Funktion von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen.
15 Was die Funktionen der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne betrifft, ist zunächst festzustellen, dass sie nicht zu den Funktionen gehören, die Unternehmen ausüben, die Dienste und/oder Netze im Sinne der Definition in Art. 2 Buchst. m der Rahmenrichtlinie bereitstellen. Daher sind sie nicht als betriebliche, sondern als hoheitliche Funktionen im Sinne des elften Erwägungsgrundes dieser Richtlinie anzusehen.
16 Darüber hinaus möchte das vorlegende Gericht offenbar wissen, ob die Rahmenrichtlinie den Mitgliedstaaten gestattet, unterschiedlichen Regulierungsbehörden zum einen hoheitliche Funktionen und zum anderen Verwaltungsfunktionen im Bereich der Zuteilung nationaler Nummerierungsressourcen und der Verwaltung nationaler Nummerierungspläne zu übertragen.
17 Dazu geht aus Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie hervor, dass die Mitgliedstaaten einer oder mehreren Regulierungsbehörden die Kontrolle der Zuteilung aller nationalen Nummerierungsressourcen und die Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne übertragen, dass diese Regulierungsbehörden rechtlich und funktional von allen Unternehmen unabhängig sein müssen, die elektronische Kommunikationsnetze, -geräte oder -dienste anbieten, und dass die Mitgliedstaaten, die weiterhin an Unternehmen beteiligt sind, die elektronische Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste bereitstellen, oder diese kontrollieren, eine wirksame strukturelle Trennung der Tätigkeiten, die im Zusammenhang mit dem Eigentum und der Kontrolle dieser Unternehmen stehen, und der hoheitlichen Funktion, einschließlich der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne, sicherstellen müssen.
18 Diese Feststellung wird sowohl durch den elften Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie bestätigt, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Unabhängigkeit ihrer Regulierungsbehörde(n) zu garantieren, als auch durch Art. 3 Abs. 4 dieser Richtlinie, wonach Mitgliedstaaten die von den nationalen Regulierungsbehörden wahrzunehmenden Aufgaben veröffentlichen müssen, insbesondere wenn diese Aufgaben mehr als einer Stelle übertragen werden.
19 Zudem ergibt sich aus der Definition der „nationalen Regulierungsbehörde“ in Art. 2 Buchst. g der Richtlinie, dass es mehrere Regulierungsbehörden geben kann.
20 Dagegen ist festzustellen, dass die Rahmenrichtlinie nicht vorschreibt, dass die Regulierungsbehörde, der die Funktionen der Zuteilung nationaler Nummerierungsressourcen und die Verwaltung nationaler Nummerierungspläne übertragen werden, von anderen Regulierungsbehörden und insbesondere von derjenigen, die für die Annahme des nationalen Nummerierungsplans oder der Kontroll- und Verwaltungsverfahren für diesen Plan zuständig ist, verschieden oder unabhängig sein muss.
21 Nach alledem ist auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 2 und 4 und Art. 10 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit deren elftem Erwägungsgrund dahin auszulegen sind, dass die Funktionen der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne als hoheitliche Funktionen anzusehen sind. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, diese verschiedenen Funktionen unterschiedlichen Regulierungsbehörden zu übertragen.
Zur zweiten Frage
22 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Mitgliedstaat die in Art. 10 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen hoheitlichen Funktionen mehreren Regulierungsbehörden übertragen kann.
23 Aus den Art. 2 Buchst. g und 10 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie geht klar hervor, dass mehrere Regulierungsbehörden mit der Kontrolle der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und mit der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne betraut sein können.
24 Zwar verfügen die Mitgliedstaaten in diesem Bereich bei der Organisation und Strukturierung der Regulierungsbehörden im Sinne von Art. 2 Buchst. g der Rahmenrichtlinie über eine institutionelle Autonomie, doch kann diese nur unter vollständiger Beachtung der in dieser Richtlinie festgelegten Ziele und Pflichten ausgeübt werden.
25 Nach Art. 3 Abs. 2, 4 und 6 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten nicht nur gewährleisten, dass die Regulierungsbehörden von allen Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze, -geräte oder ‑dienste anbieten, funktional unabhängig sind, sondern auch die Aufgaben dieser Behörden in leicht zugänglicher Form veröffentlichen und der Kommission unter Angabe der jeweiligen Zuständigkeiten die Namen der Regulierungsbehörden mitteilen, denen die Aufgaben übertragen wurden.
26 Wenn daher diese Übertragung, und sei es auch nur teilweise, in den Zuständigkeitsbereich von Regierungsbehörden fällt, ist es Sache des Mitgliedstaats, dafür zu sorgen, dass diese Behörden nicht unmittelbar oder mittelbar mit den betrieblichen Funktionen im Sinne der Rahmenrichtlinie zu tun haben.
27 Nach alledem ist auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 10 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2, 4 und 6 der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen sind, dass sie es nicht verbieten, dass die Funktionen der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne auf mehrere unabhängige Regulierungsbehörden aufgeteilt werden, vorausgesetzt, dass die Aufgabenverteilung öffentlich gemacht wird, leicht zugänglich ist und der Kommission mitgeteilt wird.
Kosten
28 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 3 Abs. 2 und 4 und Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) in Verbindung mit deren elftem Erwägungsgrund sind dahin auszulegen, dass die Funktionen der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne als hoheitliche Funktionen anzusehen sind. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, diese verschiedenen Funktionen unterschiedlichen nationalen Regulierungsbehörden zu übertragen.
2. Art. 10 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2, 4 und 6 der Richtlinie 2002/21 sind dahin auszulegen, dass sie es nicht verbieten, dass die Funktionen der Zuteilung der nationalen Nummerierungsressourcen und der Verwaltung der nationalen Nummerierungspläne auf mehrere unabhängige Regulierungsbehörden aufgeteilt werden, vorausgesetzt, dass die Aufgabenverteilung öffentlich gemacht wird, leicht zugänglich ist und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften mitgeteilt wird.
Unterschriften