РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
28 февруари 2013 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Транспорт — Развитие на железниците в Общността — Директива 91/440/ЕИО — Член 6, параграф 3 и приложение II — Директива 2001/14/ЕО — Член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 — Управител на инфраструктурата — Независимост от гледна точка на организацията и вземането на решения — Холдингова структура — Директива 2001/14 — Член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 — Установяване на таксите въз основа на преките разходи — Таксуване — Преки разходи — Общи разходи — Директива 2001/14 — Член 6, параграф 2 — Липса на стимули за намаляване на разходите — Директива 91/440 — Член 10, параграф 7 — Директива 2001/14 — Член 30, параграф 4 — Регулаторен орган — Правомощия“
По дело C‑556/10
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС, предявен на 26 ноември 2010 г.,
Европейска комисия, за която се явяват г‑н G. Braun и г‑н H. Støvlbæk, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Федерална република Германия, за която се явяват г‑н T. Henze, г‑н J. Möller и г‑н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители, подпомагани от R. Van der Hout, advocaat,
ответник,
подпомагана от:
Чешка република, за която се явяват г‑н M. Smolek, г‑жа J. Očková и г‑н T. Müller, в качеството на представители,
Италианска република, за която се явява г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н S. Fiorentino, avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,
встъпили страни,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г‑н A. Tizzano, председател на състав, г‑н A. Borg Barthet (докладчик), г‑н E. Levits, г‑н J.‑J. Kasel и г‑жа M. Berger, съдии,
генерален адвокат: г‑н N. Jääskinen,
секретар: г‑жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 май 2012 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 септември 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да постанови, че
– като не е приела необходимите мерки, за да гарантира, че субектът, на когото е възложено да изпълнява съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността (ОВ L 237, стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 86), изменена с Директива 2001/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 г. (ОВ L 75, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 38, наричана по-нататък „Директива 91/440“), е независим от предприятието, което предоставя железопътните транспортни услуги;
– като не е приела стимули за намаляване на разходите;
– като не е транспонирала надлежно разпоредбите относно събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, които се съдържат в Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура (ОВ L 75, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), изменена с Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. (ОВ L 315, стр. 44, наричана по-нататък „Директива 2001/14“), и
– като не е снабдила предвидения в член 30 от Директива 2001/14 регулаторен орган с някои правомощия, свързани с получаването на информация и налагането на санкции,
Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 и приложение II от Директива 91/440, по член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, по член 6, параграф 2, член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от последната директива и по член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 във връзка с член 10, параграф 7 от Директива 91/440.
Правна уредба
Право на Съюза
Директива 91/440
2 Четвърто съображение от Директива 91/440 гласи:
„[…] бъдещото развитие и ефективната експлоатация на железопътната мрежа могат да се улеснят посредством разграничаване между предоставянето на транспортни услуги и експлоатацията на инфраструктурата; […] при тези условия е необходимо отделно управление на тези дейности, както и […] водене на отделни счетоводни сметки“.
3 Член 6, параграфи 1—3 от тази директива предвижда:
„1. Държавите членки предприемат необходимите мерки, осигуряващи изготвянето и публикуването на отделни отчети за приходите и разходите и баланси, от една страна, за дейността, свързана с предоставянето на транспортни услуги от железопътни предприятия и, от друга, за дейността, свързана с управление на железопътната инфраструктура. Публични средства, изплатени за едната от тези две сфери на дейност, не могат да се прехвърлят към другата.
Счетоводствата за двете сфери на дейност се водят по начин, отразяващ тази забрана.
2. Държавите членки могат също да предвидят това разделяне да налага организирането на обособени отдели в рамките на едно и също предприятие или инфраструктурата да се управлява от отделен орган.
3. Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че [съществените] функции[…], определящи справедлив и недискриминационен достъп до инфраструктурата, изброени в приложение II, се възлагат на органи и[ли] фирми, които самите не предоставят никакви железопътни транспортни услуги. Постигането на тази цел следва да е видно, независимо от организационните структури.
Държавите членки могат обаче да възложат на железопътни предприятия или на който и да е друг орган събирането на таксите и отговорностите за управление на железопътната инфраструктура, като например инвестиции, поддържане и финансиране“.
4 Член 10, параграф 7 от споменатата директива гласи:
„Без да се засяга националната нормативна уредба, както и тази на Общността, касаещи политиката на конкуренцията, а също и дейността на институциите, отговарящи в тази област, регулативният орган, създаден в съответствие с член 30 от Директива 2001/14/ЕО, или всеки друг орган, притежаващ същата степен на независимост, наблюдава конкуренцията на пазара на железопътните услуги, включително и на пазара на железопътни превози на товари.
Този орган се създава в съответствие с правилата в член 30, параграф 1 от горепосочената директива. Всеки заявител или заинтересована страна може да подаде жалба към този орган, ако смята, че е бил третиран несправедливо, че е бил подложен на дискриминация или засегнат по някакъв друг начин. Регулаторният орган при първа възможност, въз основа на жалба[…] и — п[ри необходимост] — по собствена инициатива, взима решение за подходящи мерки за коригиране на нежелателни развития на тези пазари. С цел осигуряване необходимата възможност за съдебен контрол и необходимото сътрудничество между националните регулаторни органи, в този контекст следва да се прилагат член 30, параграф 6 и член 31 от горепосочената директива“.
5 Приложение II от Директива 91/440 съдържа списък на съществените функции, посочени в член 6, параграф 3 от тази директива:
„– подготовка и взимане на решения във връзка с лицензиране на железопътни предприятия, включващо предоставяне на индивидуални лицензии,
– взимане на решения във връзка с [раз]пределяне на маршрут[и], включващо както определянето, така и оценка на наличността и определяне на индивидуални влакови маршрути,
– взимане на решения във връзка с таксуване на инфраструктурата,
– мониторинг на спазването на задълженията за публични услуги, изисквани при предоставянето на определени услуги“.
Директива 2001/14
6 Съображения 12, 16, 20, 40 и 46 от Директива 2001/14 прогласяват целите на тази директива, както следва:
(12) В установената от държавите членки рамка схемите за таксуване и за разпределяне на капацитет би следвало да насърчават управителите на железопътната инфраструктура да оптимизират използването на своята инфраструктура.
[…]
(16) Схемите за таксуване и за разпределяне на капацитета следва да дават възможност за лоялна конкуренция при предоставянето на железопътни услуги.
[…]
(20) Желателно е да се предостави известна степен на гъвкавост на управителите на инфраструктура с оглед постигане по-ефективно използване на инфраструктурната мрежа.
[…]
(40) Една железопътна инфраструктура представлява естествен монопол. Поради това е необходимо да се осигурят стимули за управителите на инфраструктурата, за да намаляват разходите си и да управляват ефективно инфраструктурите си.
[…]
(46) Ефективното управление и справедливото и недискриминационно използване на железопътната инфраструктура изискват създаването на регулиращ орган, който осъществява надзор по прилагането на тези общностни правила и действа като апелативен орган, независимо от възможността за съдебен контрол“.
7 Съгласно член 1, първа алинея от споменатата директива:
„Настоящата директива се отнася до принципите и процедурите, които се прилагат по отношение определянето и събирането на такси за железопътна инфраструктура и за разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура“.
8 Член 4, параграфи 1 и 2 от същата директива гласи:
„1. Държавите членки установяват рамка на таксите, като при това се съобразяват с независимостта на у[п]равлението, посочена в член 4 от Директива 91/440/ЕИО.
Спазвайки споменатото условие за независимост на управлението, държавите членки установяват специфични правила за таксуване или делегират такива пълномощия на управителя на инфраструктурата. Определянето на таксата за използване на инфраструктурата и събирането на тази такса се извършва от управителя на инфраструктурата.
2. В случаите, когато управителят на инфраструктурата не е независим от железопътни предприятия по отношение на юридическата си форма, организация или функции за вземане на решения, функциите, описани в тази глава, с изключение на тези по събирането на такси, се изпълняват от таксуващ орган, който по отношение на юридическата си форма, организация и вземане на решения е независим от което и да било железопътно предприятие“.
9 Член 6 от Директива 2001/14 предвижда:
„1. Държавите членки определят условия, включително авансови плащания, където е необходимо, с цел осигуряване при нормални условия на работа и през един разумен период от време [на баланс между приходите и разходите] на управителя на инфраструктурата, като приходите от таксите за инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности и държавното финансиране от една страна, покриват разходите по инфраструктурата от друга.
Без да се засяга възможната дългосрочна цел за покриване на всички разходи по инфраструктурата от потребителя за всички видове транспорт на базата на лоялна недискриминационна конкуренция между отделните видове, в случаите, когато железопътният транспорт е в състояние да се конкурира с другите видове транспорт, в рамките на таксуването по членове 7 и 8, държавата членка може да изисква управителя на инфраструктурата да [балансира своите приходи и разходи] без държавно финансиране.
2. Съобразявайки се с безопасността и поддържането и подобряването на качеството на инфраструктурното обслужване, на управителите на инфраструктурата следва да се осигурят стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на равнището на таксите за достъп.
3. Държавите членки осигуряват прилагането на разпоредбата на параграф 2 или посредством договорно споразумение между компетентен орган и управителя на инфраструктурата за период, не по-малък от три години, при държавно финансиране, или посредством предприемането на подходящи регулаторни мерки[, предвиждащи необходимите правомощия].
[…]
5. Установява се метод на разпределяне на разходите. Държавите членки могат да изискват предварително одобряване. Този метод се актуализира от време на време в съответствие с най-добрата международна практика“.
10 Член 7, параграфи 3—5 от тази директива гласи:
„3. Без да се засягат разпоредбите на параграфи 4 или 5 или на член 8, таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения се определят от размера на разходите, произтекли директно вследствие на извършването на [железопътната] услуга.
4. Таксата за инфраструктура може да включва такса, отразяваща недостига на капацитет на даден определим сегмент от инфраструктурата в периоди на претоварване.
5. Таксата за инфраструктурата може да бъде променяна, така че да отразява стойността на въздействието върху околната среда, предизвикано от оперирането на влака. Такава промяна следва се диференцира според размера на предизвиканото въздействие“.
11 Съгласно член 8, параграфи 1 и 2 от споменатата директива:
„1. С оглед постигане на пълно възстановяване на [извърш]ените от управителя на инфраструктурата разходи, държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надбавки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност по-специално на международните железопътни товарни превози. Системата за таксуване отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.
Размерът на таксите обаче не следва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне разходите, настъпили директно вследствие извършване на железопътната услуга плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе.
2. За отделни инвестиционни проекти за в бъдеще или за такива, които са завършени не повече от 15 години преди влизане в сила на настоящата директива, управителят на инфраструктурата може да определя или да продължава да определя по-високи такси въз основа на дългосрочните разходи [з]а такива проекти, ако те повишават ефективността и/или намаляват разходите и не може или не е било възможно да бъдат осъществени по друг начин. Так[а]ва [постановка] за таксуването може да включва и споразумения за поделяне на риска във връзка с новите инвестиции“.
12 Член 9, параграф 1 от същата директива предвижда:
„Без да се засягат разпоредбите на членове 81, 82, 86 и 87 от Договора и въпреки член 7, параграф 3 от настоящата директива, всякакви отстъпки от таксите, начислени на едно железопътно предприятие от управител на инфраструктурата за каквито и да било услуги, се съобразяват с поставените в този член критерии“.
13 Съгласно член 14, параграфи 1 и 2 от Директива 2001/14:
„1. Държавите членки могат да създадат рамка за разпределянето на капацитета на инфраструктурата, като при това се съобразяват с независимостта на управителите на инфраструктура, посочена в Директива 91/440/ЕИО, член 4. Създават се специфични правила за разпределяне на капацитета. Управителят на инфраструктурата осъществява процесите на разпределяне на капацитет. По-специално, управителят на инфраструктурата осигурява разпределянето на капацитета да става на справедлива и недискриминационна основа и в съответствие със законодателството на Общността.
2. В случаите, когато по отношение на юридическата си форма, организация или функции за вземане на решения, управителят на инфраструктурата не е независим от което и да е железопътно предприятие, функциите, предвидени в параграф 1 и описани в тази глава, се изпълняват от разпределящ орган, който по отношение на юридическата си форма, организация или вземането на решения е независим от което и да е железопътно предприятие“.
14 Член 30 от тази директива, озаглавен „Регулиращ орган“, предвижда:
„1. […] държавите членки създават регулиращ орган. […] Този орган функционира в съответствие с принципите, които са определени в този член, като апелативните и регулаторните функции могат да бъдат предоставени на отделни органи.
2. Кандидат има право да подаде жалба до регулиращия орган, ако счита, че е третиран несправедливо, че е дискриминиран или засегнат по какъвто и да било друг начин, и по-специално срещу решения, приети от управители на инфраструктура или, където е уместно, от железопътни предприятия по отношение на:
[…]
3. […] Регулиращият орган осигурява определените от управители на инфраструктурата такси да са в съответствие с глава II и да са недискриминационни. […]
4. Регулиращият орган е упълномощен да изисква съответна информация от управителя на инфраструктурата, кандидатите и която и да било трета [заинтересован]а страна в съответната държава членка, която следва да му бъде предоставяна без ненужно забавяне.
5. От регулиращия орган се изисква да взима решение по всички жалби и да предприема действия за нормализиране на ситуацията в срок от максимум два месеца след получаване на цялата информация.
Независимо от параграф 6, решението на регулаторния орган е задължително за всички страни, които то касае.
[…]“.
Германското право
15 Член 5a, параграф 2 от Общия закон за железниците (Allgemeines Eisenbahngesetz) от 27 декември 1993 г. (BGBl. I, стр. 2378, 2396), изменен със Закона от 29 юли 2009 г. (BGBl. I, стр. 2542, наричан по-нататък „Общият закон за железниците“), предвижда:
„При изпълнението на своите функции органите за надзор на железниците могат да вземат по отношение на лицата, които са обвързани с разпоредбите по член 5, параграф 1, необходимите мерки за отстраняване на установените нарушения и за предотвратяване на бъдещи нарушения на разпоредбите, посочени в член 5, параграф 1“.
16 Член 9a, параграф 1 от Общия закон за железниците гласи:
„1) Публичните управители на железопътните линии трябва да бъдат независими от предприятията за железопътен транспорт от правна страна, от гледна точка на организацията и вземането на решения, доколкото въпросните решения са свързани с разпределянето на влакови маршрути и таксуването. За постигането на посочените в първото изречение цели е необходимо
1. вътре в железопътните дружества, които са едновременно предприятия за железопътен транспорт и управители на железопътни линии, тези две дейности да бъдат разделени и извършването на всяка от тях да бъде предоставено на едно или повече отделни дружества;
2. договорите между управителя на железопътните линии и третите лица да са сключени така, че да гарантират организационната му самостоятелност;
3. право да вземат решения относно работното разписание, разпределянето на влаковите маршрути и таксуването да имат само служителите от персонала на управителя на железопътните линии, които не изпълняват функции нито в предприятия за железопътен транспорт, нито в свързани с тях предприятия;
4. да се приеме, че не е разрешено даването на указания от трети лица на управителя на железопътните линии или на неговия персонал относно решенията, свързани с работното разписание, с разпределянето на влаковите маршрути и с таксуването;
5. в предприятията по смисъла на член 9, параграф 1, първо изречение, точки 2 и 3 да се изготвят, поддържат и публикуват правилници, възпрепятстващи оказването на влияние от трети лица, външни за управителя на железопътните линии, върху решенията относно работното разписание, разпределянето на влаковите маршрути и таксуването; в тези правилници по-специално трябва да се изброяват наложените на служителите конкретни задължения с цел да се възпрепятства упражняването на такова влияние; освен това, ако компетентният надзорен орган поиска, управителите на железопътните линии са длъжни да му предоставят името на представителя, който следи за спазването на тези правилници; последният е длъжен ежегодно да предоставя на компетентния надзорен орган доклад относно възникналите проблеми и взетите мерки за разрешаването им;
6. да се назначават различни лица на длъжностите в надзорните съвети на предприятията по смисъла на член 9, параграф 1, първо изречение, точки 2 и 3; така в надзорния съвет на управителя на железопътните линии не могат да участват нито членове на надзорните съвети на предприятия по смисъла на член 9, параграф 1, първо изречение, точки 2 и 3, нито членове на техния персонал; тази разпоредба се прилага и по отношение на другите участия на дружеството майка“.
17 Член 14, параграф 4 от този закон предвижда:
„Управителите на железопътните линии определят тарифите си в съответствие с наредба, приета на основание член 26, параграф 1, точки 6 и 7, с цел възстановяване на извършените от тях разходи за предоставянето на регулираните услуги по смисъла на параграф 1, първо изречение плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе. Така те могат да начисляват надбавки към разходите, свързани пряко с извършване на железопътната услуга — като е възможно да се прави разграничение както в зависимост от това дали се извършват пътнически превози на дълги разстояния, пътнически превози на къси разстояния или железопътни товарни превози, така и в зависимост от пазарните сегменти в рамките на тези транспортни услуги, — гарантирайки същевременно конкурентоспособността по-специално на международните железопътни товарни превози. Що се отнася до второто изречение, за един пазарен сегмент размерът на таксите обаче не може да надхвърля разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга, плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе. В наредбата, приета на основание член 26, параграф 1, точки 6 и 7,
1. е възможно да се допуснат изключения при определянето на размера на таксата съгласно първото изречение, ако разходите се покриват по друг начин, или
2. компетентният надзорен орган може да бъде оправомощен — след провеждане на консултации с федералната агенция по електроенергия, газ, телекомуникации, пощи и железници (регулаторен орган) — чрез общо решение да освобождава всички управители на железопътните линии от спазването на изискванията, посочени в първото изречение“.
18 Член 14c от цитирания закон гласи:
„(1) При изпълнението на функциите си регулаторният орган може да вземе спрямо публичните предприятия за железопътна инфраструктура всички необходими мерки за отстраняване на установените нарушения и за предотвратяване на бъдещи нарушения на разпоредбите на железопътното законодателство относно достъпа до железопътната инфраструктура.
(2) Субектите, на които е разрешен достъп до инфраструктурата, публичните предприятия за железопътна инфраструктура и техният персонал трябва да позволяват на регулаторния орган и на неговите представители при изпълнение на задачите им
1. да влизат в търговските помещения и съоръженията в обичайното работно време, и
2. да извършват справки в регистрите, търговската документация, файловете и другите документи, както и да ги съхраняват върху съответните информационни носители.
(3) Субектите, на които е разрешен достъп до инфраструктурата, публичните предприятия за железопътна инфраструктура и техният персонал трябва да предоставят на регулаторния орган и на неговите представители
1. цялата информация,
2. всички доказателства,
3. всички средства и всички спомагателни услуги, необходими за изпълнението на задачите им.
Тази разпоредба се прилага и по отношение на преговорите — които са в ход или са приключили — относно размера на таксите за ползване на инфраструктура и други. Предоставяните сведения трябва да бъдат точни и да са подготвени добросъвестно. Всеки, който е длъжен да предостави сведения, може да откаже да отговаря на въпроси, чийто отговор би създал за него или за някое от лицата, посочени в член 383, параграф 1, точки 1—3 от Гражданския процесуален кодекс, опасност от възбуждане на наказателно преследване или образуване на производство по установяване на административно нарушение.
(4) Регулаторният орган може да прилага издадените от него заповеди въз основа на настоящия закон в съответствие с разпоредбите, уреждащи изпълнението на административните мерки. Максималният размер на имуществената санкция е 500 000 EUR“.
19 Член 1 от договора за поемане на контрол и прехвърляне на печалби, сключен на 1 юни 1999 г. между Deutsche Bahn AG (наричано по-нататък „DB AG“) и Deutsche Bahn Netz AG (наричано по-нататък „DB Netz“), озаглавен „Управление на [DB Netz]“, в редакцията съгласно споразумението за изменение от 2 май 2005 г. гласи:
„Принципът на правна и организационна независимост на [DB Netz] не се дерогира по отношение на решенията, свързани с работното разписание, разпределянето на влаковите маршрути и таксуването. [DB AG] няма да дава никакви указания, поставящи под съмнение този принцип“.
20 Съгласно член 4 от вътрешния правилник на управителния съвет на DB Netz, изменен считано от 9 май 2005 г., озаглавен „Вземане на решение“:
„[…]
3. Членовете на управителния съвет, които изпълняват функции в предприятия за железопътен транспорт, свързани с [DB Netz] или в предприятия, свързани с последните, не участват в гласуването при приемането на решения относно работното разписание, разпределянето на влаковите маршрути и таксуването. Освен това те не могат да участват в изготвянето на тези решения“.
Досъдебна процедура и производство пред Съда
21 През май 2007 г. Комисията изпраща въпросник до германските власти, за да провери дали Федерална република Германия е транспонирала Директива 2001/12, Директива 2001/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за изменение на Директива 95/18/EО на Съвета относно лицензиране на железопътните предприятия (ОВ L 75, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 63) и Директива 2001/14. Тази държава членка отговаря с писмо от 25 септември 2007 г. и с допълнително писмо от 14 декември 2007 г.
22 С официално уведомително писмо от 26 юни 2008 г. Комисията отбелязва наличието на несъответствия между германското железопътно законодателство и Директива 91/440, Директива 95/18/ЕО на Съвета от 19 юни 1995 година относно лицензиране на железопътните предприятия (ОВ L 143, стр. 70; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 3, стр. 155) и Директива 2001/14 и предупреждава Федерална република Германия, че трябва да се съобрази с тях.
23 С писмо от 22 октомври 2008 г. тази държава членка отговаря на официалното уведомително писмо.
24 С допълнително официално уведомително писмо от 24 февруари 2009 г., изпратено до Федерална република Германия, Комисията упреква последната в допускането на нови нарушения на Директива 2001/14 във връзка с Директива 91/440, що се отнася до таксите за ползване на инфраструктурата и правомощията на германския регулаторен орган.
25 С писмо от 17 април 2009 г. Федерална република Германия отговаря на допълнителното официално уведомително писмо.
26 С писмо от 9 октомври 2009 г. Комисията изпраща на тази държава членка мотивирано становище, в което я приканва да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с мотивираното становище в срок от два месеца, считано от получаването му.
27 С писмо от 3 декември 2009 г. Федерална република Германия отговаря на мотивираното становище, като оспорва неизпълнението на задълженията, в което я упреква Комисията.
28 Тъй като не е удовлетворена от отговора на тази държава членка, Комисията решава да предяви настоящия иск.
29 С Определение на председателя на Съда от 19 май 2011 г. Чешката република и Италианската република са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Федерална република Германия.
По иска
По твърдението за нарушение, свързано с независимостта на субекта, на когото е възложено да изпълнява съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440
Доводи на страните
30 Комисията твърди, че субектът, на когото е било възложено изпълнението на съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440, трябва да бъде не само правно, но и икономически независим от предприятието, което предоставя железопътните транспортни услуги.
31 В това отношение тя твърди, че макар член 6, параграф 3 от Директива 91/440 да не изисква изрично субектът, на когото е възложено изпълнението на съществените функции, да бъде „независим“ от дружествата, които предоставят железопътните транспортни услуги, съгласно практиката на Съда използваното в тази разпоредба понятие „предприятие“ трябва всъщност да се тълкува като обхващащо всички субекти, които въпреки че са разделени от правна страна, действат като една „икономическа единица“.
32 Според Комисията член 6, параграф 3 от Директива 91/440 трябва да се тълкува в смисъл, че съществените функции, изпълнявани от управителя на инфраструктурата, трябва да се осигуряват от субект, който е отделен от железопътните предприятия не само от правна страна, но е независим от тях и от гледна точка на организацията и вземането на решения.
33 По-нататък Комисията твърди, че ако посочените съществени функции се изпълняват от дружество, зависимо от железопътен холдинг — както е в случая на DB Netz, — трябва да се прецени в каква степен и при какви условия това дружество — което е и управителят на железопътната инфраструктура, натоварен с изпълнението на съществените функции — може да се счита за „независимо“ от предприятието, което предоставя железопътните транспортни услуги, т.е. холдинга и зависещите от него дружества, които осигуряват услугите по превоз на пътници и стоки, въпреки принадлежността им към една и съща група.
34 Федерална република Германия обаче не предвидила ефикасни механизми, за да гарантира независимостта на управителя на железопътната инфраструктура DB Netz от гледна точка на организацията и вземането на решения, както и независимото изпълнение от негова страна на съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440. От това Комисията прави извод, че посочената държава членка не е изпълнила задълженията си както по член 6, параграф 3 от Директива 91/440 и приложение II към нея, така и по член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14.
35 Във връзка с проверката дали държавите членки са в състояние да докажат, че националните им железопътни холдингови дружества или другите им органи за контрол гарантират необходимата независимост за изпълнението на съществените функции и че конфликтите на интереси са избегнати, Комисията съобщила още през 2006 г. критериите, въз основа на които преценява изискваната съгласно Директива 2001/14 независимост и мерките за гарантирането ѝ. Ставало дума за критериите, споменати в приложение 5 от работен документ на службите на Комисията, който придружавал доклада на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите от 3 май 2006 г. за привеждането в действие на първия железопътен пакет (COM(2006) 189) (наричано по-нататък „приложение 5“).
36 В това отношение Комисията твърди, на първо място, че спазването на задължението за независимост трябва да се контролира от независим орган, като например железопътен регулаторен орган, или от трето лице. Конкурентите трябвало да имат възможност да подават жалби при неспазване на изискването за независимост. Комисията счита, че никоя от тези две разпоредби не е била спазена от Федерална република Германия.
37 Всъщност според Комисията от член 5a от Общия закон за железниците следва, че Eisenbahn-Bundesamt (Федерална служба по железниците) е оправомощена единствено да прилага разпоредбите относно независимостта, които вече са част от германското право, като тези в член 9a от този закон. Eisenbahn-Bundesamt не разполагала с никакви правомощия по отношение на приемането на структурни мерки, като например промяна в организационната структура на холдинга, или на решения, свързани с организационната структура на управителя на инфраструктурата спрямо холдинга, или относно смяната на ръководители, които не отговарят на критерия за независимост, или пък относно промяната на организационни процедури за изпълнението на съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440.
38 На второ място, според Комисията трябва да съществуват законови или поне договорни разпоредби относно независимостта в отношенията между холдинга и субекта, натоварен със съществени функции, както и между последния и другите предприятия от групата, които предоставят железопътни услуги, или другите органи, контролирани от холдинга, и по-специално общото събрание на акционерите на субекта, натоварен с тези съществени функции.
39 Комисията твърди, че член 9a от Общия закон за железниците, който съдържа разпоредби относно независимостта, и разпоредбите от вътрешния правилник на железопътното холдингово дружество — като например член 1, параграф 3 от договора за поемане на контрол и прехвърляне на печалби, забраняващ на DB AG да дава указания, които поставят под съмнение правната и организационна независимост на DB Netz AG относно решенията, свързани с работното разписание, разпределянето на влаковите маршрути и таксуването — са предпазни мерки, които обаче сами по себе си са недостатъчни, за да се гарантира независимостта при изпълнението на съществените функции, изброени в приложение II към Директива 91/440, да се избегнат конфликтите на интереси и да се освободи органът, натоварен с тези съществени функции, от контрола на холдинга.
40 На трето място, Комисията счита, че членовете на управителния съвет на холдинга и на другите предприятия от този холдинг не трябва да участват в управителния съвет на субекта, натоварен с изброени в приложение II към Директива 91/440 съществени функции.
41 Според Комисията всъщност е трудно да се твърди, че при вземането на решения управителният съвет на субекта, натоварен с въпросните съществени функции, е независим от управителния съвет на холдинга, ако двата управителни съвета са съставени от едни и същи лица. Комисията отбелязва, че липсва законова разпоредба, която да възпрепятства възникването на такова положение.
42 На четвърто място, нямало разпоредба, която да забранява на членовете на ръководството на субекта, натоварен с изброени в приложение II към Директива 91/440 съществени функции, и на висшите ръководители, отговарящи за съществените функции, за определен разумен брой години след напускане на съответния субект да приемат каквато и да било работа като висши ръководители в холдинга или в други контролирани от него органи.
43 Всъщност в германското право нямало такива разпоредби и на практика много ръководители на DB Netz преминали от това дружество в холдинга или в други дъщерни дружества.
44 На пето място, Комисията твърди, че управителният съвет на субекта, натоварен с изброени в приложение II от Директива 91/440 съществени функции, трябва да се избира при ясно определени условия и да носи правни задължения, гарантиращи пълната му независимост при вземането на решения. Изборът и освобождаването му трябвало да се контролират от независим орган.
45 На шесто място, Комисията твърди, че субектът, натоварен с посочените съществени функции, трябва да има свой собствен персонал и отделени помещения или такива, до които достъпът е защитен. Във вътрешния правилник на този субект или в сключените с него трудови договори ясно трябвало да се посочва, че връзките с холдинга и другите дружества, които се намират под неговия контрол, се свеждат до официалните контакти, свързани с изпълнението на съществените функции. Достъпът до информационните системи трябвало да бъде защитен така, че да се осигури независимостта при изпълнението на съществените функции.
46 Според Федерална република Германия член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 не изискват пълна икономическа независимост, а само независимост на управителя на инфраструктурата от правна страна от гледна точка на организацията и вземането на решения, и то при приемането на някои ясно определени решения, като например разпределянето на влакови маршрути и събирането на такси за ползването на инфраструктурата съгласно член 6, параграф 3 от Директива 91/440 във връзка с приложение II към същата директива.
47 Споменатата държава членка твърди, че свързаните с доказването на независимостта критерии за проверка, предвидени в приложение 5, не съответстват на относимите в разглеждания случай императивни разпоредби, съдържащи се в член 6, параграф 3 от Директива 91/440, в приложение II към тази директива и в член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14. Освен това документът, който съдържал въпросното приложение 5, не бил публикуван в Официален вестник на Европейския съюз и не бил задължителен юридически акт. Поради това в настоящото производство не можело да се прави позоваване на него.
48 Италианската република встъпва в производството единствено в подкрепа на доводите, представени от Федерална република Германия в рамките на отговора ѝ на настоящото твърдение на Комисията за нарушение.
49 Италианската република напомня, че предвиденото от законодателя на Съюза задължение за разделяне на функциите, свързани с железопътния транспорт, и тези по управлението на инфраструктурата има счетоводен характер.
50 Тази държава членка подчертава, че по отношение на холдинговия модел Комисията защитава противоречив подход, тъй като тя стига до презумпция за несъвместимост, доколкото моделът е правно признат, но би бил съвместим с Директиви 91/440 и 2001/14 само ако холдингът не притежава или не упражнява никое от правомощията, присъщи на такъв холдинг.
51 Целта на законодателството на Съюза изобщо не била да се въвежда задължение за разделяне на структурите на собственост или организационните схеми, които имат еквивалентни последици по отношение на управленската самостоятелност, а да се спазва и гарантира свободата на преценка на държавите членки и на предприятията, желаещи да възприемат различни видове организационни модели.
52 Италианската република не може, с оглед както на съдържанието, така и на целта на споменатото законодателство, да приеме довода на Комисията, че посочените в приложение II към Директива 91/440 съществени функции трябва да се предоставят на субекти, външни за групата, от която е част съответното железопътно предприятие.
Съображения на Съда
53 С твърдението си за нарушение Комисията упреква Федерална република Германия за това, че не е приела специални мерки, с които може да се гарантира независимостта на управителя на железопътната инфраструктура, DB Netz, на когото са възложени някои съществени функции, посочени в приложение II към Директива 91/440, въпреки че DB Netz е собственост на холдинг, DB AG, който включва предприятия за железопътен транспорт.
54 Всъщност Комисията счита, че за да се гарантира независимостта на въпросния управител от правна страна, от гледна точка на организация или на вземане на решения по смисъла на член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14, е необходимо съответната държава членка да приеме специални и подробни правила, каквито произтичат от приложение 5.
55 В това отношение следва да се напомни, че член 6, параграфи 1 и 2 от Директива 91/440 изисква единствено транспортните услуги, предоставяни от железопътните предприятия, да се отделят счетоводно от дейността по управление на железопътната инфраструктура, като предоставянето от железопътните предприятия на транспортни услуги може да се отдели от дейността по управление на железопътната инфраструктура чрез организирането на обособени отдели в рамките на едно и също предприятие, както е в случая в рамките на холдинг.
56 Член 6, параграф 3 от Директива 91/440 обаче предвижда, че за да осигурят справедлив и недискриминационен достъп до железопътната инфраструктура, държавите членки трябва да предприемат мерките, които са необходими, за да се гарантира, че съществените функции, изброени в приложение II от тази директива, се възлагат на органи или фирми, които сами не предоставят никакви железопътни транспортни услуги, и също така предвижда, че постигането на тази цел следва да е видно, независимо от организационните структури.
57 Във всеки случай в член 4, параграф 2 и член 14, параграф 2 от Директива 2001/14 се посочва, че субектите, на които са възложени функциите по таксуване и по разпределяне, са независими от правна страна, от гледна точка на организацията и вземането на решения.
58 В настоящия случай DB Netz, в качеството си на управител на железопътната инфраструктура, е част от предприятието DB AG, което като холдинг контролира и железопътни предприятия. Следователно, за да може да поеме функциите по таксуване и по разпределяне DB Netz трябва да е независимо от DB AG от правна страна и от гледна точка на организацията и вземането на решения.
59 В това отношение е безспорно, че DB Netz има, от една страна, отделна правосубектност от DB AG и от друга, свои органи и ресурси, различни от тези на DB AG.
60 На следващо място, в исковата си молба Комисията твърди, че за да се прецени дали управител на инфраструктурата — който като DB Netz е част от предприятие, което включва и няколко железопътни предприятия — е независим при вземането на решения, следва да се приложат критериите, залегнали в приложение 5.
61 Цитираното приложение предвижда, че спазването на задължението за независимост трябва да се контролира от независим орган или от трето лице, че трябва да съществуват законови или поне договорни разпоредби относно независимостта, че трябва да бъде предвидена забрана едновременно да се заемат две длъжности в ръководните органи на различни дружества на холдинга, че трябва да се въведе период на забрана за заемане на определени длъжности в случаите, когато членове на ръководството преминават от субекта, на когото са възложени изброени в приложение II от Директива 91/440 съществени функции, в друго предприятие от холдинга или, обратно, че освобождаването и избирането на членовете на ръководството на управителя на железопътната инфраструктура трябва да се контролират от независим орган и че субектът, натоварен с посочените съществени функции, трябва да има свой собствен персонал и отделени помещения.
62 На първо място, следва да се отбележи, че приложение 5 няма обвързваща правна сила. Всъщност то изобщо не е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз и е оповестено пет години след влизането в сила на Директива 2001/14, т.е. три години след като е изтекъл срокът за нейното транспониране. Следователно изброените в това приложение критерии не са съществували към момента, в който директиви 91/440 и 2001/14 са приведени в действие. В допълнение и независимо от тази времева разлика, споменатото приложение и критериите в него не са отразени нито в текста на Директива 91/440, нито в текста на Директива 2001/14, нито в друг законодателен акт. Ето защо никоя държава членка не може да бъде упреквана, че не е закрепила тези критерии в законови или подзаконови разпоредби, с които се транспонират директиви 91/440 и 2001/14.
63 На второ място, Съдът не приема направеното от Комисията сравнение с разпоредбите относно вътрешния пазар на електроенергия и вътрешния пазар на природен газ. Всъщност Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (ОВ L 211, стр. 55) и Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, стр. 94) предоставят на регулаторния орган широки правомощия за надзор относно независимостта на оператора на преносна система. Съгласно член 19, параграф 2 от всяка от посочените директиви регулаторният орган може да възрази срещу назначаването и освобождаването на лицата, отговарящи за оперативното управление, и на членовете на административните органи на оператора на преносна система. Член 19, параграф 3 предвижда, че за срок от три години преди назначаването им лицата, отговарящи за управлението, и/или членовете на административните органи на оператора на преносна система не трябва да са заемали професионален пост или отговорна длъжност, да са имали интереси или делови отношения, пряко или непряко, с вертикално интегрирано предприятие или която и да е част от него или с негови акционери, притежаващи контролен пакет от акции и различни от оператора на преносна система. Съгласно член 19, параграф 4 служителите на оператора на преносна система не могат да заемат друг пост в която и да е друга част от холдинговото дружество от енергийния сектор. Член 19, параграф 7 предвижда период на несъвместимост между изпълнението на функции в рамките на оператора на преносна система и заемането на пост в друга част от вертикално интегрираното предприятие.
64 Следователно тези две директиви изрично предвиждат разпоредби относно условията, при които може да бъде заеман пост в дружеството оператор, и относно периодите на несъвместимост, но случаят с Директива 2001/14 не е такъв, доколкото тя не прецизира критериите за независимостта, която трябва да съществува между управителя на инфраструктурата, на когото са възложени изброени в приложение II към Директива 91/440 съществени функции, и железопътните предприятия; ето защо тези критерии не могат да бъдат изведени от директиви 91/440 и 2001/14, а Федерална република Германия не може да бъде задължена да спазва такива критерии.
65 При това положение следва да се приеме за установено, че самò по себе си нетранспонирането в германското право на критериите, произтичащи от приложение 5, не може да доведе до извод, че при вземането на решения DB Netz, в качеството си на управител на инфраструктурата, няма независимост от DB AG.
66 Според постоянната съдебна практика обаче в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения, образувано по член 258 ДФЕС, задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Именно тя, без да може да се основава на каквато и да било презумпция, трябва да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения (вж. по-специално Решение от 26 април 2005 г. по дело Комисия/Ирландия, C‑494/01, Recueil, стр. I‑3331, точка 41, Решение от 6 октомври 2009 г. по дело Комисия/Финландия, C‑335/07, Сборник, стр. I‑9459, точка 46 и Решение от 10 декември 2009 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑390/07, точка 43).
67 Комисията обаче не е представила никакво конкретно доказателство, което да показва, че от гледна точка на условията за вземане на решения DB Netz няма независимост от DB AG.
68 В това отношение от член 1 от договора за поемане на контрол и прехвърляне на печалби, сключен на 1 юни 1999 г. между DB AG и DB Netz, и от член 4 от вътрешния правилник на управителния съвет на DB Netz по-специално следва, че някои разпоредби от тези частноправни актове имат за цел да гарантират на практика именно независимостта на DB Netz спрямо DB AG при вземането на решения.
69 Следователно Комисията е била длъжна да докаже — с оглед не само на целите на директиви 91/440 и 2001/14, но и на всички обстоятелства, включително от частен характер, около отношенията между DB Netz и DB AG, — че при вземането на решения DB Netz практически няма независимост от DB AG.
70 От изложените дотук съображения следва, че твърдението на Комисията за нарушение, свързано с независимостта на субекта, на когото е възложено да изпълнява изброените в приложение II към Директива 91/440 съществени функции, следва да бъде отхвърлено.
По твърдението за нарушение, свързано с таксуването
Доводи на страните
71 Комисията твърди, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
72 Според нея в член 14, параграф 4 от Общия закон за железниците, с който Федерална република Германия транспонира тези разпоредби, има непълноти. Всъщност посочената разпоредба невинаги позволявала да се определи със сигурност, от една страна, дали е приложен принципът на преките разходи, предвиден в член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, или принципът на общите разходи, прогласен в член 8, параграф 1 от същата директива, и от друга, при какви условия следва да се приложи единият или другият от тези принципи.
73 Освен това тази държава членка явно избрала принципа на общите разходи. Тя обаче не изпълнила изцяло условията, необходими за прилагането на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14, и по-специално условието да се уточнят обстоятелствата, при които трябва да се направи тест на капацитета на пазара да поеме тези разходи, какъвто бил необходим, за да се провери дали всички пазарни сегменти могат да поемат посочените разходи.
74 Федерална република Германия счита, че по отношение на отчитането на конкурентоспособността разпоредбите на германското законодателство напълно отговарят на изискванията, залегнали в член 8, параграф 1, първо изречение от Директива 2001/14. Всъщност по отношение на теста на капацитета за поемане на разходите Директива 2001/14 не изисквала преценката на конкурентоспособността да се извършва за всеки пазарен сегмент. Член 14, параграф 4 от Общия закон за железниците, с който бил транспониран въпросният член от същата директива, задължавал, и то в съответствие с текста и целта на посочената директива, адресатите само да гарантират конкурентоспособността, и по-специално на международните железопътни товарни превози. Така националното право отговаряло на изискванията и целите на Директива 2001/14.
75 Разходите можело да бъдат включени изцяло при определянето на размера на таксата. Следователно DB Netz имало правомощието да определя своите такси така, че да си възстановява разходите за инфраструктурата, които не са покрити с държавни субсидии.
76 Федерална република Германия отхвърля твърдението на Комисията, че германската правна уредба не предвижда определение на пазарните сегменти, посочени в член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Същата държава членка твърди, че с член 14, параграф 4, трето изречение от Общия закон за железниците осигурила в пълна степен полезното действие на тази нормативна цел. Освен това от разпоредбите относно независимостта при определянето на цените следвало, че законодателството на Съюза оставя на действащите на пазара предприятия сами да оценяват финансовия капацитет на търсенето. Член 8, параграф 1 от Директива 2001/14 не предвиждал изрично по-широко изискване, свързано с процедурата и контрола, в частност за предоставяне на информация от транспортните предприятия.
77 Чешката република е съгласна с доводите на Федерална република Германия, че цитираните от Комисията разпоредби са правилно транспонирани от последната държава членка, и то що се отнася както до твърденията за нарушение, изведени от твърдяното неправилно транспониране на разглежданите разпоредби от правото на Съюза, така и до твърдението за нарушение на разпоредбите на член 7, параграф 3 във връзка с член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
78 По отношение по-специално на нарушението на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 Чешката република счита, че понятието „разходи, произтекли директно вследствие на извършването на [железопътната] услуга“ трябва да бъде изяснено, за да се провери дали посочените по-горе разпоредби са нарушени.
Съображения на Съда
79 С настоящото твърдение за нарушение Комисията по същество упреква Федерална република Германия за това, че не е приела законодателство, което да посочва ясно, от една страна, дали следва да се приложи принципът на преките разходи, предвиден в член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, или принципът на общите разходи, прогласен в член 8, параграф 1 от същата, и от друга страна, при какви условия следва да се приложи единият или другият от тези принципи.
80 Съгласно член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения се определят от размера на разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга, без да се засягат разпоредбите на член 7, параграфи 4 или 5 или на член 8 от тази директива.
81 Член 8, параграф 1 от Директива 2001/14 предвижда, че държавата членка може с оглед постигане на пълно възстановяване на извършените от управителя на инфраструктурата разходи да начисли надбавки, ако пазарът е в състояние да понесе това.
82 Уместно е да се напомни, че една от целите на схемата за таксуване, създадена с Директива 2001/14, е да се осигури независимостта на управлението на управителя на инфраструктурата. С други думи, както отбелязва генералният адвокат в точка 80 от заключението си, последният трябва да използва схемата за таксуване като инструмент за управление. Така от съображение 12 от тази директива следва, че схемите за таксуване и за разпределяне на капацитет би следвало да насърчават управителите на железопътната инфраструктура да оптимизират използването на своята инфраструктура в рамката, установена от държавите членки. Както се посочва в съображение 20 от цитираната директива, за да стане възможна такава оптимизация обаче, въпросните управители трябва да имат известна гъвкавост.
83 На следващо място, прилагането на други разпоредби на Директива 2001/14 налага да се предостави известна гъвкавост на управителите на инфраструктура, за да имат последните стимул да оптимизират използването на своята инфраструктура. Всъщност член 8, параграф 2 от тази директива предвижда, че управителят на инфраструктурата може да определя или да продължава да определя по-високи такси въз основа на дългосрочните разходи за някои инвестиционни проекти. Член 9 от същата директива позволява на посочения управител да въведе схеми за отстъпки във връзка със събираните от операторите такси.
84 Също така следва да се отбележи, че що се отнася до схемите за таксуване, член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 разпределя правомощията между държавите членки и управителя на инфраструктурата. Именно държавите членки трябва да създадат рамка за таксуването, докато на управителя на инфраструктурата е възложено да определя и събира таксата. Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 78 от заключението си, държавата може изцяло да възстанови разходите по инфраструктурата чрез начисляване на надбавки, ако пазарът е в състояние да го понесе и ако това не изключва ползването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне разходите, свързани пряко с извършването на железопътната услуга плюс определен процент печалба.
85 Налага се изводът, че за да бъдат отчетени преследваните от Директива 2001/14 цели, таксата за използване на инфраструктурата трябва да представлява, както отбелязва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, минимум, който съответства на разходите, пряко свързани с извършването на железопътната услуга, предвидена в член 7, параграф 3 от тази директива, и максимум, който се определя от общия размер на извършените от управителя на инфраструктурата разходи, както предвижда член 8, параграф 1 от споменатата директива.
86 Между тези две крайни величини съгласно Директива 2001/14 таксата може да варира поради отчитането на недостига на капацитет, както е предвидено в член 7, параграф 4 от тази директива, или на стойността на въздействието върху околната среда, както е споменато в член 7, параграф 5, или пък на специфичните инвестиционни проекти, визирани в член 8, параграф 2 от споменатата директива, както и на отстъпките по член 9 от тази директива.
87 Ето защо по отношение на довода на Комисията, че член 14, параграф 4 от Общия закон за железниците не позволява да се определи дали се прилага принципът на преките разходи, предвиден в член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, или принципът на общите разходи, прогласен в член 8, параграф 1 от споменатата директива, следва да се отбележи — както бе посочено в точки 84 и 85 от настоящото решение, — че тези два принципа не са взаимозаменяеми. Всъщност залегналата в член 8, параграф 1 от Директива 2001/14 система може да бъде използвана само ако пазарът е в състояние да понесе това, като, за да се провери дали случаят е такъв, е необходимо да се направи пазарно проучване.
88 В настоящия случай цитираната национална разпоредба допуска пълното възстановяване на извършените разходи и дава възможност на управителя на инфраструктурата да провежда разграничение както в зависимост от това дали се извършват пътнически превози на дълги разстояния, пътнически превози на къси разстояния или железопътни товарни превози, така и в зависимост от пазарните сегменти в рамките на тези транспортни услуги. Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 85 от заключението си, Директива 2001/14 не задължава държавите членки да предвидят по-подробни правила за таксуване.
89 По отношение на довода на Комисията, че трябва да се направи тест на капацитета на пазара да поеме разходите, за да се провери дали всички пазарни сегменти могат да поемат тези разходи, следва да се приеме, че управителят на инфраструктурата е длъжен да направи такъв тест само когато иска да начисли надбавка към разходите специално с оглед на пазарните сегменти. Както бе посочено в точка 84 от настоящото решение, държавата членка е длъжна да създаде единствено рамка за таксуването, докато самото таксуване е възложено на управителя на инфраструктурата. Ето защо Федерална република Германия няма задължение съгласно Директива 2001/14 да предвиди в националното си законодателство условията, при които управителят на инфраструктурата трябва да прецени дали пазарните сегменти могат да понесат евентуалните надбавки към разходите и обстоятелствата, при които той е длъжен да направи това.
90 С оглед на предходните съображения твърдението на Комисията за нарушение, свързано с таксуването, следва да бъде отхвърлено.
По твърдението за нарушение, свързано със стимулите за намаляване на разходите
Доводи на страните
91 Комисията твърди, че член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 не е транспониран в германското законодателство. Според тази институция никой от посочените от Федерална република Германия механизми не стимулира управителя на инфраструктура да ограничи разходите, свързани с услугата по предоставяне на инфраструктура, или размера на таксите за достъп. Освен това споразуменията за обслужване и финансиране, сключени между германската държава, инфраструктурните предприятия на DB AG и самото това дружество, не съдържали нито една разпоредба, предвиждаща намаляване на разходите за инфраструктура и на таксите.
92 Според Федерална република Германия в основата на член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 е принципът, че трябва да се постигне баланс, като приходите от таксите, събирани за ползване на инфраструктурата, и държавното финансиране, от една страна, покриват разходите по инфраструктурата, от друга. Тя счита, че размерът на разходите, свързани с услугата по предоставяне на инфраструктура, размерът на таксите за достъп и на държавното финансиране са част от икономическо отношение, изключващо наличието на едностранни правни изисквания. Така разпоредбите на тази директива не позволявали да се направи изводът, че е налице едностранно задължение за намаляване на разходите или на таксите. Целта на предвиденото в член 6, параграф 2 от споменатата директива намаляване на разходите и на таксите за достъп зависела от спазването на изискванията за безопасност и подобряване на качеството на услугата по предоставяне на инфраструктурата.
93 Посочената държава членка твърди също, че Директива 2001/14 не изисква действително намаляване на разходите или на таксите за достъп. Напротив, с това задължение трябвало да се постигне равновесие спрямо другите изисквания, свързани със структурата на таксуването. Следователно като цяло трябвало да се гарантира постигането на дългосрочната цел за баланс между приходите и разходите за инфраструктурата.
94 В допълнение, Федерална република Германия счита, че съгласно текста на член 6, параграф 3 от Директива 2001/14 националният законодател може да избере кой инструмент за действие да използва при транспонирането — договор, сключен между компетентния орган и управителя на инфраструктурата, или подходящи регулаторни мерки.
95 Същата държава членка твърди, че изцяло е транспонирала предвидения в член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 механизъм за стимулиране. Споразумението за обслужване и финансиране (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung, наричано по-нататък „LuFV“) отговаряло на изискванията за договорно споразумение по смисъла на член 6, параграф 3 от тази директива и поради това представлявало ефикасна система за стимулиране на намаляването на разходите и на таксите за достъп в съответствие с член 6, параграф 2 от посочената директива.
96 Всъщност LuFV по-специално налагало на управителите на инфраструктура множество задължения за гарантиране на качеството и за предоставяне на информация. Наложените изисквания за качество били структурирани така, че да се осигури постепенно подобряване на качеството на железопътната инфраструктура. Това споразумение ограничавало размера на преведените от федералната държава субсидии за заместващи инвестиции на 2,5 милиарда евро годишно и задължавало управителите на инфраструктура да предвидят собствени парични средства, за да осигурят поддръжката на железопътните линии.
97 Освен това в железопътния сектор били налице множество системни фактори, стимулиращи намаляването на разходите, тъй като дружествата — управители на инфраструктура, трябвало да се управляват като търговски предприятия, длъжни да спазват принципите на пазарната икономика, и по-специално да се управляват в условията на конкуренция с цел максимизиране на печалбите, което силно мотивирало DB Netz да намалява разходите си.
Съображения на Съда
98 С настоящото твърдение за нарушение Комисията по същество упреква Федерална република Германия за това, че не е предвидила механизми, които да стимулират управителя на инфраструктурата да ограничи разходите си, свързани с предоставянето на услугата по предоставяне на инфраструктура, или да намали размера на таксите за достъп.
99 Комисията и Федерална република Германия са на различно мнение по въпроса дали за управителя на инфраструктурата трябва да бъдат създадени както стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, така и — наред с това — стимули за намаляване на таксите за достъп.
100 Нужно е да се напомни, че съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 държавите членки трябва да определят условия, с цел осигуряване при нормални условия на работа и през един разумен период от време на баланс между приходите и разходите на посочения управител, като приходите от таксите, печалбата от други търговски дейности и държавното финансиране, от една страна, покриват разходите по инфраструктурата, от друга. Съгласно член 6, параграф 2 от тази директива на управителите на инфраструктурата следва да се осигурят стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на равнището на таксите за достъп.
101 В това отношение член 6, параграф 3 от Директива 2001/14 предвижда, че задължението, което произтича от член 6, параграф 2, трябва да бъде изпълнено или посредством предвиждащо държавно финансиране многогодишно договорно споразумение, сключено между компетентния орган и управителя на инфраструктурата, или посредством предприемането на подходящи регулаторни мерки, предвиждащи необходимите правомощия. Следователно държавите членки могат да приведат в действие стимулите или в рамките на многогодишен договор, или чрез регулаторни мерки.
102 В случая LuFV е сключено между германската държава, DB AG и железопътните инфраструктурни предприятия на това дружество и представлява стимулиращ механизъм по смисъла на многогодишния договор, предвиден в член 6, параграф 3 от Директива 2001/14.
103 Всъщност условията, които уреждат държавното финансиране, предвидени в LuFV, могат да насърчат управителя на инфраструктурата да намали разходите, доколкото ограничават размера на субсидиите от федералната държава за заместващи инвестиции на 2,5 милиарда евро годишно, и то независимо от инфлацията, а това задължава посочения управител, длъжен да поддържа стандарт за качество, който остава един и същ, да намали разходите. Това е така и защото управителят на инфраструктурата е длъжен да допринесе със собствените си ресурси за извършването на заместващи инвестиции.
104 На следващо място, LuFV налага задължения за гарантиране на качеството и за предоставяне на информация, които управителят на инфраструктурата трябва да изпълни, под страх от налагане на санкция.
105 Следователно тези мерки насърчават управителя на инфраструктурата да намали разходите и косвено — да намали размера на таксите.
106 Що се отнася до довода на Комисията, че член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 задължава държавите членки да предвидят стимули за намаляване на таксите за достъп, отделни от стимулите за намаляване на разходите, трябва да се приеме за установено, че съгласно съображение 40 от цитираната директива железопътната инфраструктура представлява естествен монопол и че поради това е необходимо да се осигурят стимули за управителите на инфраструктурата, за да намаляват разходите си и да управляват ефективно своята инфраструктура. В това съображение са споменати не таксите, а само разходите.
107 Действително съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 трябва да бъдат приети стимулиращи мерки, за да се намалят разходите и таксите за достъп. Същата разпоредба обаче изобщо не предвижда, че тези мерки трябва да бъдат приети отделно.
108 Да се приеме позицията на Комисията, всъщност би означавало да се признае задължението за съответната държава членка да насърчи управителя на инфраструктурата чрез намаление на таксите да прехвърли на ползвателите на мрежата част от излишъка, получен в резултат от увеличената му ефективност, въпреки че може да не е в състояние да си възстанови всички разходи за предоставяне на инфраструктура. Това тълкуване би задължило държавата членка в замяна на прехвърлянето на излишъка да финансира инфраструктурата. Налага се изводът, че такова тълкуване би било в противоречие с член 6, параграф 1, втора алинея от Директива 2001/14, съгласно който в рамките на таксуването по членове 7 и 8 държава членка може да изисква от управителя на инфраструктурата да балансира своите приходи и разходи без държавно финансиране.
109 Ето защо следва да се приеме, че задължението за насърчаване на управителя на инфраструктурата чрез стимули да намали разходите за предоставяне на инфраструктура и размера на таксите за достъп, е изпълнено в настоящия случай с мерките за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, защото тези мерки имат отражение, както бе споменато в точки 102—105 от настоящото решение, и върху намаляването на таксите.
110 В допълнение, също така следва да се приеме за установено, че стимулите за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура могат да доведат само до намаляване на размера на таксите за достъп, независимо дали тези такси се определят въз основа на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 или на член 8, параграф 1 от същата директива.
111 С оглед на предходните съображения твърдението на Комисията за нарушение, свързано със стимулите за намаляване на разходите, следва да бъде отхвърлено.
По твърдението за нарушение, свързано с правомощията на регулаторния орган
Доводи на страните
112 Комисията твърди най-напред, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 във връзка с член 10, параграф 7 от Директива 91/440.
113 Според Комисията регулаторният орган може да изпълни задължението си по член 10, параграф 7 от Директива 91/440 — постоянно да наблюдава конкуренцията на пазара на железопътни услуги и да коригира неблагоприятните тенденции на тези пазари — само ако, независимо дали са налице жалби, или конкретно подозрение за извършено нарушение на съответните директиви, е оправомощен да отправя въпроси до железопътните предприятия и управителите на инфраструктура и ако има право да ги принуждава да отговарят на отправените от него искания за информация, под страх от налагане на съответни санкции. Ако не разполагал с данни, получени чрез такива искания за информация, регулаторният орган, който винаги щял да бъде длъжен да се позовава на предоставената от жалбоподателите информация, нямало да може да започне производство по собствена инициатива.
114 Освен това Комисията счита транспонирането на член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 за непълно, тъй като в посочения член не се правело разграничение между управителите на инфраструктура и транспортните предприятия.
115 Накрая, ако регулаторният орган не можел да осигури изпълнението на искане за информация, той можел да разчита само на информацията, която самите железопътни предприятия желаят да му предоставят, а това не съответствало на целите, преследвани с Директива 2001/14.
116 Федерална република Германия твърди, че член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 не изисква регулаторният орган да има правомощия за получаване на информация, когато не е налице особена причина или подозрение за нарушение. Напротив, тази разпоредба трябвало да се тълкува в контекста на приложното поле и регулаторната цел на Директивата, а именно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и таксуването за нейното ползване. В този контекст регулаторният орган изпълнявал по-скоро функцията на орган по обжалване, който следи и гарантира недискриминационния достъп до железопътната инфраструктура при разпределянето на капацитета и таксуването. Цитираната разпоредба предвиждала само материално право за получаване на информация и съответно задължение за нейното предоставяне, като в Директивата не се разглеждал въпросът за санкциите при нарушаване на тези права.
117 Освен това член 10, параграф 7 от Директива 91/440 не оправомощавал регулаторния орган да получава информация или да налага санкции в областта на конкуренцията.
Съображения на Съда
118 С настоящото твърдение за нарушение Комисията по същество упреква Федерална република Германия за това, че не е изпълнила задълженията си по член 10, параграф 7 от Директива 91/440 и по член 30, параграф 4 от Директива 2001/14, тъй като не е предвидила, че посоченият в член 30 регулаторен орган трябва да бъде оправомощен, независимо дали са налице жалби, или конкретно подозрение за извършено нарушение на съответните директиви, да отправя въпроси до железопътните предприятия и управителите на инфраструктура и да им налага санкции.
119 Съгласно член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 регулаторният орган е оправомощен да изисква съответна информация от управителя на инфраструктурата, от кандидатите и от която и да било трета заинтересована страна в съответната държава членка, която следва да му бъде предоставяна без ненужно забавяне.
120 Трябва да се приеме за установено, че член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 не изисква регулаторният орган да има правомощия за получаване на информация, когато не е налице особена причина или подозрение за извършено нарушение.
121 В това отношение е необходимо да се отбележи, че член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 трябва да се тълкува, като се отчитат приложното му поле и целта, преследвана със същата директива.
122 Както личи от съображение 16 от Директива 2001/14, схемите за таксуване и за разпределяне на капацитета следва да дават възможност за лоялна конкуренция при предоставянето на железопътни услуги. В допълнение, съгласно съображение 46 от тази директива ефективното управление и справедливото и недискриминационно използване на железопътната инфраструктура изискват създаването на регулиращ орган, който осъществява надзор по прилагането на тези правила на Съюза и действа като орган по обжалване, независимо от възможността за съдебен контрол.
123 Това тълкуване се подкрепя и от предмета на Директива 2001/14, изложен в член 1 от нея. Всъщност съгласно последната разпоредба тази директива се отнася до принципите и процедурите, които се прилагат за определянето и събирането на такси за железопътна инфраструктура и за разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура.
124 От предходното и от законодателния контекст, в който се вписва член 30, параграф 4 от Директива 2001/14, следва, че предвиденият в тази норма регулаторен орган има за задача да следи и да гарантира недискриминационен достъп до железопътната инфраструктура при разпределянето на капацитета и на таксуването. Ето защо възможността този орган да получава информация, произтича от член 30, параграф 2 от Директива 2001/14, съгласно който всеки кандидат има право да подаде жалба до посочения орган, ако счита, че е третиран несправедливо, че е дискриминиран или засегнат по какъвто и да било друг начин.
125 По отношение на въпроса дали член 10, параграф 7 от Директива 91/440 във връзка с член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 допуска регулаторният орган да прави по своя инициатива разследване, когато не е подадена жалба и не е налице особена причина или подозрение за извършено нарушение, следва да се напомни, че съгласно член 10, параграф 7 от Директива 91/440 регулаторният орган, създаден в съответствие с член 30 от Директива 2001/14, или всеки друг орган, притежаващ същата степен на независимост, наблюдава конкуренцията на пазара на железопътните услуги, включително и на пазара на железопътни превози на товари.
126 Налага се изводът, че в член 10, параграф 7 от Директива 91/440 не се споменава за възможност или дори за задължение за държавата членка да изисква регулаторният орган да получава, във връзка със задачата му да осъществява контрол върху конкуренцията, информация, когато не е налице особена причина или подозрение за извършено нарушение, или да налага санкции.
127 Действително съгласно член 10, параграф 7, втора алинея, трето изречение от Директива 91/440 регулаторният орган при първа възможност, въз основа на жалба и ако е необходимо, по собствена инициатива, взима решение относно подходящите мерки, с които да се коригират неблагоприятните тенденции на тези пазари. От структурата на тази разпоредба — която препраща към член 30 от Директива 2001/14, чийто обхват бе анализиран в точки 121—125 от настоящото решение — обаче следва, че мястото на това изречение именно в член 10, параграф 7, втора алинея от Директива 91/440 и правомощието на регулаторния орган по собствена инициатива да приема мерки, с които може да се коригират неблагоприятните тенденции на пазарите на железопътни услуги, трябва да се тълкуват в смисъл, че посоченият орган може да действа, независимо дали е подадена жалба, въз основа на сведения, за които е узнал, и по-специално когато е налице конкретно съмнение за извършено нарушение, а не в смисъл, че същият е оправомощен да предприема свое собствено разследване и да задължава съответните предприятия да отговорят на неговите въпроси.
128 Следователно член 10, параграф 7 от Директива 91/440 и член 30, параграф 4 от Директива 2001/14 не предвиждат изрично, че държавата членка трябва да приведе в действие мерки, по силата на които регулаторният орган да получава информация в случаите, когато не е подадена жалба или не е налице съмнение за извършено нарушение на споменатите директиви, и да предвижда санкции за евентуалните нарушения. Следователно Федерална република Германия не може да бъде упрекната, че не е предвидила такива мерки в националното си законодателство.
129 Ето защо твърдението на Комисията за нарушение, свързано с правомощията на регулаторния орган, трябва да бъде отхвърлено. От всички изложени дотук съображения следва, че искът на Комисията трябва да бъде отхвърлен.
По съдебните разноски
130 По силата на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Федерална република Германия е направила искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
131 В приложение на член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Чешката република и Италианската република следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1) Отхвърля иска.
2) Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
3) Чешката република и Италианската република понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи