OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 15 września 2011 r.(1)
Sprawa C‑465/10
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales
przeciwko
Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]
Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Subwencje przyznane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – Naruszenie przez beneficjenta procedur udzielania zamówień publicznych – Obowiązek odzyskania subwencji w przypadku nieprawidłowości – Termin przedawnienia
1. Niniejszy wniosek francuskiej Conseil d’État o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia nr 2052/88(2), rozporządzenia nr 4253/88(3) oraz rozporządzenia nr 2988/95(4). W czasie gdy miały miejsce okoliczności postępowania przed sądem krajowym, wymienione instrumenty prawne (zwane dalej „właściwymi rozporządzeniami”) stanowiły część uregulowań dotyczących funduszy strukturalnych Unii Europejskiej(5). Fundusze strukturalne(6) są podstawowym instrumentem Unii Europejskiej służącym wspieraniu rozwoju społecznego i ekonomicznego w państwach członkowskich. Obejmują ponad jedną trzecią budżetu UE.
2. Sąd krajowy, po pierwsze, pragnie się dowiedzieć, czy Unia Europejska wymaga odzyskania kwot przydzielonych z EFRR, jeśli beneficjent (będący instytucją zamawiającą(7)) narusza procedury zamówień publicznych UE, korzystając z subwencji dla realizacji wspieranej inicjatywy. Po drugie, zwraca się on o wytyczne dotyczące zastosowania terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w odniesieniu do takiego żądania zwrotu.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 2052/88
3. Pośród celów rozporządzenia nr 2052/88 znalazły się między innymi zwiększenie efektywności funduszy strukturalnych i koordynacja ich działań(8).
4. Artykuł 3 ust. 5 wymaga od Rady przyjęcia przepisów koniecznych dla zapewnienia koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego (zwanego dalej „EBI”) i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi.
5. Artykuł 7 jest zatytułowany „Zgodność i kontrole”. Stanowi on, w zakresie w jakim znajdzie zastosowanie:
„1. Środki finansowane z funduszy strukturalnych […] powinny być zgodne z przepisami traktatów, instrumentami przyjętymi zgodnie z nimi oraz z polityką Wspólnoty, w tym jej obszarami dotyczącymi […] udzielania zamówień publicznych na usługi.
2. Bez uszczerbku dla rozporządzenia finansowego przepisy, o których mowa w art. 3 ust. 4 i 5, powinny stanowić zharmonizowane zasady dla wzmocnienia kontroli działań strukturalnych […]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Rozporządzenie nr 4253/88
6. Rozporządzenie Rady nr 4253/88 ustanawia przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań funduszy.
7. Motyw szósty rozporządzenia nr 2082/93(9), zmieniającego rozporządzenie nr 4253/88, stanowi:
„[…] na podstawie zasady subsydiarności, bez uszczerbku dla kompetencji Komisji, w szczególności odpowiedzialnej za zarządzanie wspólnotowymi zasobami finansowymi, realizacja różnych form interwencji musi leżeć przede wszystkim w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich na właściwym szczeblu terytorialnym, w zależności od specyfiki każdego państwa członkowskiego” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z niniejszego rozporządzenia poniżej].
8. Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stanowi:
„1. W celu zapewnienia pomyślnej realizacji działań prowadzonych przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu:
– regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób,
– zapobiegania i usuwania nieprawidłowości,
– żądania zwrotu kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbania. Jeżeli państwo członkowskie lub pośrednik, lub projektodawca wykażą, że nie ponoszą oni odpowiedzialności za nieprawidłowości lub zaniedbanie, państwo członkowskie jest subsydiarnie odpowiedzialne za zwrot bezprawnie wypłaconych kwot. W odniesieniu do globalnych dotacji pośrednik może, za zgodą państwa członkowskiego i Komisji, skorzystać z gwarancji bankowej lub innego zabezpieczenia obejmującego to ryzyko.
Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych w tym celu środkach, w tym w szczególności przesyłają Komisji opis systemów kontroli i zarządzania wprowadzonych celem zagwarantowania skutecznego wdrażania działań. Regularnie informują one Komisję o stanie zaawansowania postępowań administracyjnych i sądowych.
[…]”.
9. Artykuł 24 stanowi:
„Zmniejszenie, zawieszenie i cofnięcie pomocy
1. Jeśli zajdzie podejrzenie, że realizacja działania lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja w odpowiedni sposób bada dany przypadek w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub wyznaczone przez nie do realizacji działania organy do przedstawienia uwag w określonym terminie.
2. W wyniku powyższego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc przeznaczoną na dane działanie lub środek, jeśli badanie potwierdzi występowanie nieprawidłowości lub istotnej zmiany, która wpływa na charakter lub warunki realizacji działania lub środka i która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia.
3. Nienależnie wypłacone kwoty podlegają zwrotowi Komisji. Kwoty niezwrócone powiększane są o odsetki za zwłokę […]”.
Rozporządzenie nr 2988/95
10. Rozporządzenie nr 2988/95 ustanawia szereg ogólnych zasad w sprawie kontroli, środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do wypłat dokonywanych na rzecz beneficjentów w ramach określonych dziedzin polityki Wspólnoty. Poprzednio nie istniały wspólne reguły definiujące tego rodzaju nieprawidłowości.
11. Szczególnie istotne są motywy trzeci, czwarty i piąty rozporządzenia nr 2988/95. Motyw trzeci wskazuje, że szczegółowe zasady regulujące zarządzanie wydatkami Wspólnoty oraz ich monitorowanie podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty, lecz we wszystkich tych dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot(10). Motyw czwarty stanowi, że wymagane jest ustalenie wspólnych zasad prawnych we wszystkich obszarach polityki Wspólnot w celu skutecznego zwalczania oszustw wymierzonych w interesy finansowe Wspólnot. Motyw piąty przypomina, że nieprawidłowości oraz odnoszące się do nich środki administracyjne i kary są przewidziane w uregulowaniach sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. Wreszcie, jak to jednoznacznie wynika z motywu czternastego, rozporządzenie nr 2988/95 ma wystarczająco szeroki zakres horyzontalny, aby wymagało oparcia na podstawie prawnej postanowień 235 WE oraz art. 203 EWEA.
12. Artykuł 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„1. W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
13. Istotne przepisy art. 2 brzmią następująco:
„1. Kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.
[…]
3. W postanowieniach prawa wspólnotowego zostaną określone charakter oraz zakres środków administracyjnych i sankcji, jakie są niezbędne dla prawidłowego stosowania danych zasad, z uwzględnieniem charakteru i wagi nieprawidłowości, przyznanej lub uzyskanej korzyści oraz stopnia odpowiedzialności.
4. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich”.
14. Artykuł 3 stanowi między innymi:
„1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu [upływ terminu przedawnienia nie następuje przed ostatecznym zakończeniem programu].
Każdy akt właściwego organu władzy, o którym właściwa osoba została zawiadomiona, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości powoduje przerwanie [biegu] przedawnienia. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia jednakże następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu okresowi przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1[(11)].
[…]
3. Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2”.
15. Artykuł 4 stanowi, że co do zasady jeśli podmiot gospodarczy uzyskał nienależną korzyść na skutek nieprawidłowości, korzyść ta powinna zostać cofnięta (poprzez płatność albo zwrot kwot należnych albo nienależnie otrzymanych albo poprzez częściowy albo całkowity przepadek zabezpieczenia).
16. Artykuł 5 przewiduje możliwość stosowania kar administracyjnych w przypadku nieprawidłowości, których dopuszczono się celowo, lub nieprawidłowości będących skutkiem zaniedbania.
Rozporządzenie nr 1083/2006
17. Artykuł 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006(12), na który powołano się również w uwagach na piśmie złożonych do Trybunału(13), definiuje „nieprawidłowość” jako „jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego”.
Przepisy krajowe
18. W przedmiotowym czasie art. 2262 francuskiego kodeksu cywilnego przewidywał: „Wszystkie roszczenia, zarówno rzeczowe, jak i osobiste, przedawniają się z upływem 30 lat […]”.
Okoliczności sprawy, postępowanie i pytania prejudycjalne
19. Z akt krajowych sprawy wynika, że w dniu 5 grudnia 1995 r. Chambre de commerce et d’industrie du département de l’Indre (izba handlowo-przemysłowa departamentu Indre, zwana dalej „CCI”) złożyła wniosek o pomoc finansową do prefekta tego departamentu (zwanego dalej „prefektem”) na sfinansowanie operacji o nazwie „Objectif Entreprises” (zwanej dalej „operacją”). Celem operacji było przeprowadzenie badań w celu stwierdzenia, czy francuscy i zagraniczni przedsiębiorcy mogliby być zainteresowani inwestowaniem i zakładaniem przedsiębiorstw w departamencie Indre. CCI postanowiła zlecić realizację tej operacji na swą rzecz przedsiębiorstwu zewnętrznemu.
20. Odpowiadając na pytania na piśmie zadane przez Trybunał na podstawie art. 54a regulaminu postępowania, rząd francuski dostarczył dalsze informacje i niektóre dokumenty. Okazało się, że CCI poinformowała prefekta pismem z dnia 27 września 1995 r., iż zamierza powierzyć realizację operacji przedsiębiorstwu DDB-Needham. Pismo to zostało wysłane przed publikacją zaproszenia do składania ofert w dzienniku urzędowym (Bulletin officiel des annonces des marchés publics) w dniu 4 listopada 1995 r.
21. Po zbadaniu ofert złożonych w toku postępowania DDB-Needham została wybrana w dniu 8 grudnia 1995 r., na tej podstawie, że poziom usług był wyższy, a zaproponowana cena niższa, niż te oferowane przez konkurujące przedsiębiorstwa.
22. W dniu 29 maja 1996 r. CCI zawarła z DDB-Needham umowę na wykonywanie usług w okresie trzech lat. Opłaty wynosiły 3 895 380 FF (600 000 EUR) za 1996 r. oraz w przybliżeniu 2 725 560 FF (420 000 EUR) za lata 1997 i 1998.
23. Na podstawie umowy zawartej w dniu 20 grudnia 1996 r. (która odwołuje się do rozporządzenia nr 2081/93 oraz rozporządzenia 2082/93(14)) CCI otrzymała 400 000 FF (60 979,60 EUR) z EFRR na wsparcie operacji. Dwie kolejne kwoty zostały przyznane na rzecz CCI na cel sam cel z funduszy krajowych. Jednakże to subwencja z EFRR jest przedmiotem niniejszego postępowania.
24. CCI w piśmie z dnia 9 maja 2000 r. została poinformowana, że projekt będzie przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez prefekta région Centre (dalej zwanego „prefektem regionu”). Sprawozdanie, zatytułowane Audit sur l’utilisation des fonds structurels européens (dalej zwane „sprawozdaniem z kontroli”), zostało podpisane przez prefekta regionu oraz przez regionalny trésorerie générale (departament finansowy) w dniu 14 marca 2001 r. Zostało ono przekazane CCI w dniu 18 lipca 2001 r.
25. W sprawozdaniu z kontroli zidentyfikowane zostały wskazane poniżej nieprawidłowości. Po pierwsze, zamówienie zostało udzielone DDB-Needham przy naruszeniu zasad proceduralnych udzielania zamówień publicznych UE. W szczególności CCI przekazała prefektowi informację o wybraniu przez nią DDB-Needham przed publikacją zaproszenia do składania ofert. Ponadto nic nie wskazywało na to, że informacja o zakwalifikowaniu umów odnoszących się do operacji została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (taka nazwa wówczas obowiązywała). Po drugie, umowa została podpisana, lecz nie została opatrzona datą.
26. W dniu 23 stycznia 2002 r. prefekt regionu zawiadomił CCI o wydaniu decyzji, z której wynikał między innymi obowiązek zwrotu subwencji EFRR w konsekwencji niezachowania zgodności z zasadami udzielania zamówień publicznych UE w odniesieniu do realizacji operacji.
27. Środek odwoławczy CCI od tej decyzji został oddalony dorozumianą decyzją regionalnego trésorier-payeur général.
28. W dniu 3 czerwca 2004 r. wniosek CCI do tribunal administratif de Limoges (sądu administracyjnego w Limoges) o uchylenie decyzji prefekta regionu oraz decyzji trésorier-payeur général został oddalony.
29. Cour administrative d’appel de Bordeaux (administracyjny sąd apelacyjny w Bordeaux) uchylił wyrok tribunal administratif de Limoges w dniu 12 czerwca 2007 r. Stwierdził, że w umowie brak jest postanowienia stanowiącego wprost, że CCI podlega zasadom udzielania zamówień publicznych UE oraz że brak jest przepisu prawa UE stanowiącego podstawę prawną dla żądania zwrotu przedmiotowych funduszy.
30. Ministre de l’intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales (minister spraw wewnętrznych, terytoriów zamorskich i jednostek terytorialnych) zaskarżył ten wyrok do Conseil d’État, która zawiesiła postępowanie i zwróciła się do Trybunału o wydanie w trybie prejudycjalnym orzeczenia w przedmiocie następujących pytań:
„1. W odniesieniu do podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek odzyskania pomocy wypłaconej CCI:
Czy w przypadku gdy instytucja zamawiająca będąca beneficjentem subwencji wypłaconych w ramach EFRR nie przestrzegała jednej lub kilku zasad udzielania zamówień publicznych w celu wykonania subwencjonowanego działania, podczas gdy nie podważono, że działanie kwalifikuje się do finansowania z tego funduszu i że zostało ono wykonane, istnieje przepis prawa [Unii], w szczególności w rozporządzeniach Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. i nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r., tworzący obowiązek odzyskania subwencji? W przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy taki obowiązek powstaje w przypadku każdego uchybienia zasadom udzielania zamówień publicznych, czy wyłącznie w przypadku niektórych z nich? W tym ostatnim przypadku – jakich?
2. W przypadku odpowiedzi co najmniej częściowo twierdzącej na pierwsze pytanie, jeśli chodzi o zasady odzyskiwania pomocy nienależnie wypłaconej:
a) Czy naruszenie przez instytucję zamawiającą będącą beneficjentem pomocy w ramach EFRR jednej lub kilku zasad udzielania zamówień publicznych w zakresie wyboru usługodawcy zobowiązanego do wykonania subwencjonowanego działania stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/953? Czy okoliczność, że właściwy organ krajowy nie może pominąć w momencie podejmowania decyzji o przyznaniu pomocy wnioskowanej w ramach EFRR faktu, że podmiot będący beneficjentem naruszył zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, dokonując jeszcze przed przyznaniem pomocy wyboru usługodawcy zobowiązanego do wykonania działania finansowanego z tej pomocy, może mieć wpływ na kwalifikację danego zachowania jako nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95?
b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 2a) i skoro, jak orzekł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku przeciwko Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co.[(15)], okres przedawnienia określony w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie do środków administracyjnych takich jak żądanie zwrotu pomocy nienależnie przyznanej podmiotowi w następstwie popełnionych przez niego:
– czy okres ten rozpoczyna swój bieg w dniu wypłaty pomocy beneficjentowi, czy też w dniu wykorzystania przez beneficjenta subwencji pobranej w celu wynagrodzenia usługodawcy wybranego z naruszeniem jednej lub kilku zasad dotyczących udzielania zamówień publicznych?
– czy należy uznać, że okres ten ulega przerwaniu w wyniku przekazania beneficjentowi subwencji przez właściwy organ krajowy sprawozdania z kontroli stwierdzającego nieprzestrzeganie procedur udzielania zamówień publicznych i nakazującego w konsekwencji organowi krajowemu odzyskanie wypłaconych sum?
– czy w przypadku gdy państwo członkowskie korzysta z przyznanej mu w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 możliwości zastosowania dłuższego okresu przedawnienia, w szczególności gdy stosuje się we Francji okres określony w prawie cywilnym przewidziany w dniu wystąpienia faktów będących przedmiotem sporu w art. 2262 kodeksu cywilnego, na mocy którego: „[w]szystkie roszczenia, zarówno rzeczowe jak i osobiste, przedawniają się po trzydziestu latach […]”, zgodność takiego okresu z prawem wspólnotowym, zwłaszcza z zasadą proporcjonalności, należy oceniać w świetle maksymalnego okresu przedawnienia przewidzianego w tym akcie krajowym służącym jako podstawa prawna dla wniosku administracji krajowej o zwrot, czy też w świetle okresu rzeczywiście zastosowanego w danym przypadku?
c) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie 2a) – czy interesy finansowe Wspólnoty stoją na przeszkodzie temu, by w celu wypłacenia pomocy takiej jak ta, która jest przedmiotem niniejszego sporu, sąd stosował przepisy krajowe dotyczące cofnięcia decyzji tworzących prawa, zgodnie z którymi, poza przypadkami nieistnienia, uzyskania w wyniku oszustwa lub wniosku beneficjenta, administracja może cofnąć indywidualną decyzję tworzącą prawa, jeśli jest bezprawna, wyłącznie w ciągu czterech miesięcy od wydania tej decyzji, przy czym jednak indywidualna decyzja administracyjna może, zwłaszcza gdy odnosi się do wypłaty pomocy, zawierać warunki rozwiązujące, których spełnienie umożliwia cofnięcie danej pomocy bez względu na okres, jaki upłynął od momentu jej udzielenia – biorąc po uwagę, że Conseil d’Etat orzekła, że należy uznać, iż ten przepis krajowy może być powołany przez beneficjenta pomocy niesłusznie przyznanej na podstawie aktu wspólnotowego tylko wtedy, gdy był on w dobrej wierze?
31. Uwagi na piśmie przedłożyły rządy francuski i polski oraz Komisja. Nie złożono wniosku o przeprowadzenie rozprawy i nie miała ona miejsca.
Ocena
Uwagi wstępne
32. Przed rozpoczęciem właściwej analizy należy poczynić kilka uwag wstępnych.
33. Po pierwsze, w postępowaniu głównym jest bezsporne, że operacja kwalifikowała się do wsparcia finansowego z EFRR.
34. Po drugie, przed sądem krajowym nie było kwestionowane, że umowa pomiędzy CCI oraz DDB-Needham podlega dyrektywie 92/50/EWG(16). Jej wartość przekracza próg 200 000 EUR przewidziany w art. 7 tej dyrektywy i obejmuje ona usługi wymienione w załączniku IA. W konsekwencji CCI, jako instytucja zamawiająca w rozumieniu dyrektywy 92/50/EWG, powinna była opublikować wymagane ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich(17).
35. Po trzecie, w odniesieniu do właściwych rozporządzeń – rozporządzenie nr 2988/95 wprowadziło system środków administracyjnych i kar wobec nieprawidłowości w odniesieniu do prawa UE, celem przeciwstawiania się „działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii] […] we wszystkich dziedzinach”(18); rozporządzenie to powinno być interpretowane łącznie z innymi aktami prawa UE, które dotyczą specyfiki niniejszej sprawy, a mianowicie rozporządzeniem nr 2052/88(19) oraz rozporządzeniem 4253/88(20).
36. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje, że co do zasady każda nieprawidłowość powinna „pociągać za sobą” cofnięcie (co, jak rozumiem, oznacza „prowadzić do” cofnięcia(21)) bezprawnie uzyskanej korzyści. Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stawia państwom członkowskim bardziej szczegółowo wymagania, aby podejmowały wszelkie niezbędne kroki w celu monitorowania, czy działania finansowane z funduszy strukturalnych są realizowane we właściwy sposób, oraz zapobiegania nieprawidłowościom i ich usuwania oraz odzyskiwania funduszy utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbania(22).
37. Po czwarte, wspólne zarządzanie, to jest współpraca pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją, jest metodą wybraną przez prawodawcę unijnego dla wykonania budżetu w zakresie funduszy strukturalnych. Jednakże wykorzystanie środków pomocy z funduszy należy w pierwszej kolejności do państw członkowskich.
38. Następnie, z art. 280 WE (obecnie art. 325 TFUE) wynika jednoznacznie, że zarówno Unia Europejska, jak i państwa członkowskie mają obowiązek podejmować wszelkie kroki w celu zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe UE.
39. Ponadto Trybunał orzekł, że w wykonywaniu ich obowiązków państwom członkowskim nie przysługuje uznanie w odniesieniu do stosowności żądania zwrotu funduszy Unii Europejskiej wypłaconych niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób(23).
40. Po piąte, Trybunał orzekł, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 tworzy obowiązek odzyskania przez państwa członkowskie funduszy „utraconych” w następstwie jakiejkolwiek nieprawidłowości, bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego(24).
41. Po szóste, dla celów art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 nie istnieje żadne rozróżnienie o charakterze ilościowym czy też jakościowym w kwestii nieprawidłowości, które mogą stanowić podstawę obniżenia dofinansowania(25). Podobnie nie ma znaczenia okoliczność, że nieprawidłowość powoduje znaczną szkodę, czy też że posiada „techniczny charakter”. Nieprawidłowość pozostaje nieprawidłowością(26).
42. Nie jest w końcu w niniejszej sprawie kwestionowane, że operacja (Objectif Entreprises) została faktycznie zrealizowana. W związku z tym strony, które przedłożyły uwagi do Trybunału, pozostają zgodne co do tego, że przedmiotowa subwencja nie może być uważana za „utraconą” w rozumieniu art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88.
Pytania 1 i 2a
43. Pytania pierwsze i 2a należy zbadać łącznie. Oba dotyczą znaczenia pojęcia nieprawidłowości oraz tego, czy właściwe rozporządzenia wymagają od państw członkowskich odzyskania kwot wypłaconych z funduszy.
44. Poprzez pytanie 1 sąd krajowy dąży w pierwszej kolejności do ustalenia, czy państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskania kwot uzyskanych z EFRR, jeśli beneficjent nie przestrzegał procedur udzielania zamówień publicznych UE przy wyborze przedsiębiorstwa, która miało wdrażać subwencjonowaną operację. Sąd krajowy zapytuje ponadto, czy zobowiązanie takie, jeśli powstaje, znajduje zastosowanie w każdym przypadku nieprzestrzegania tych zasad. W razie odpowiedzi twierdzącej dalsze pytanie dotyczy kwestii, czy naruszenie takie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95.
45. Rząd francuski podnosi, że wykładnia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 powinna być spójna w wykładnią rozporządzenia nr 2052/88 oraz rozporządzenia nr 2988/95.
46. Dalej, rząd francuski zauważa, że art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88 nie stanowi podstawy dla żądania zwrotu subwencji, ponieważ przedmiotowe fundusze nie mogą być uważane za „utracone” w rozumieniu tego przepisu. Za podstawę prawną dla żądania zwrotu powinien raczej zostać uznany przepis art. 23 ust. 1 tiret drugie („aby zapobiegać i usuwać nieprawidłowości”). Następnie podnosi on, że orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 powinno znaleźć zastosowanie w drodze analogii, wobec czego przedmiotowe kwoty powinny być uważane za nienależnie wypłacone.
47. Rząd polski podnosi, że w sprawach takich jak niniejsza konieczne jest wzięcie pod uwagę celu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, a mianowicie gwarancji pełnego wdrożenia operacji, która otrzymała wsparcie finansowe z funduszy. Każda sprawa powinna być rozstrzygana przy wzięciu pod uwagę okoliczności tej konkretnej sprawy. Rząd polski twierdzi, że art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006(27) powinien przez analogię znaleźć zastosowanie do wykładni art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4263/88. Aby zatem wynikiem naruszenia prawa UE była nieprawidłowość, naruszenie to musi skutkować uszczerbkiem dla budżetu Unii Europejskiej poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem.
48. Rząd polski twierdzi, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w którym nie ogłoszono przetargu, posiada taki właśnie skutek; wobec czego państwo członkowskie powinno podjąć działania w celu odzyskania zapłaconych kwot. Stoi on jednak na stanowisku, że naruszenie procedur udzielania zamówień publicznych, które nie wywiera skutku wobec budżetu Unii Europejskiej, nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Naruszenie takie nie może zatem stanowić nieprawidłowości w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88.
49. Komisja stoi na stanowisku, że właściwe rozporządzenia powinny być interpretowane łącznie. Okoliczność, że przedmiotowe kwoty nie są „utracone” nie ma znaczenia dla odpowiedzi na pytanie, czy art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stanowi podstawę prawną dla odzyskania subwencji.
50. Podobnie jak rząd francuski i Komisja, uważam, że właściwe rozporządzenia powinny być interpretowane łącznie.
51. Ze względu na okoliczność, że art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 nie znajdował zastosowania w przedmiotowym okresie, można go pominąć dla celów niniejszej sprawy.
52. Określenie „nieprawidłowość” nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu nr 2052/88 ani w rozporządzeniu nr 4253/88.
53. Jeśli jednak właściwe rozporządzenia mają być interpretowane łącznie, to „nieprawidłowość” należy interpretować jednolicie – to znaczy, w ten sam sposób w każdym rozporządzeniu.
54. Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 przewiduje, że działania finansowane przez fundusze strukturalne muszą być zgodne z traktatami oraz z polityką Wspólnoty w danych obszarach, w szczególności dotyczących udzielania zamówień publicznych.
55. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że nieprawidłowością jest „jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego”, które […] „spowodowało szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty”, […] „poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
56. W niniejszej sprawie kwestia naruszenia prawa wspólnotowego (obecnie prawa Unii) jest poza dyskusją. Bezsprzeczne jest, że CCI („podmiot gospodarczy” w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz „instytucja zamawiająca” w rozumieniu dyrektywy 92/50/EWG) nie przestrzegała procedur udzielania zamówień publicznych UE przy udzielaniu zamówienia na wdrożenie operacji „Objectif Entreprises”.
57. Wynika z tego, że inicjatywa finansowana przez subwencję EFRR nie była zgodna z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88.
58. Czy to naruszenie prawa UE skutkowało szkodą w ogólnym budżecie Unii Europejskiej albo budżetach (takich jak fundusze strukturalne) zarządzanych przez UE w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95?
59. Wydaje się, że zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 było zapewnienie, aby wydatki Unii Europejskiej w kontekście funduszy strukturalnych były ściśle ograniczone wyłącznie do tych podmiotów, które stosują się do zasad prawa UE, i nie były wykorzystywane do finansowania zachowania niezgodnego z tymi zasadami(28).
60. Wynika z tego, że wydatek dokonany w sposób sprzeczny z prawem UE byłby oczywiście traktowany jako szkodliwy dla budżetu UE.
61. W wyroku w sprawie Irlandia przeciwko Komisji(29) Trybunał analizował przysługujące Komisji na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 kompetencje do odzyskania kwot przekazanych Irlandii z Europejskiego Funduszu Społecznego (zwanego dalej „EFS”). Władze irlandzkie przyznały, że dopuszczono się nieprawidłowości (jakkolwiek nieumyślnie), w takim zakresie, w jakim dokumenty kontroli dotyczące funduszy były niezgodne z najlepszymi praktykami Europejskiego Funduszu Społecznego(30). Nieprawidłowość w tym wypadku nie prowadziła do żadnych nienależnych wypłat lub nadpłat ze strony Wspólnoty, niemniej jednak Komisja zamierzała, na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, zmniejszyć wysokość kwoty pierwotnie udzielonej pomocy.
62. Trybunał odrzucił twierdzenie Irlandii, że nieprawidłowości o charakterze „technicznym” nie były szkodliwe dla budżetu UE. Trybunał orzekł, że nawet takie nieprawidłowości, które nie mają szczególnego wpływu finansowego, mogą poważnie szkodzić interesom finansowym Unii Europejskiej i z tego względu uzasadniają zastosowanie korekt finansowych przez Komisję(31).
63. W wyroku w sprawie Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in.(32), Trybunał podkreślił, że art. 23 i 24 rozporządzenia nr 4253/88 powinny być interpretowane łącznie.
64. Uważam zatem, że stanowisko przyjęte przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Irlandii powinno przez analogię znaleźć zastosowanie przy wykładni art. 23 rozporządzenia nr 4253/88.
65. Nawet zatem nieprawidłowości, które nie mają żadnego konkretnego wpływu finansowego i jako takie nie mogą zostać wyrażone liczbowo, powinny mimo wszystko być traktowane jako poważnie szkodzące interesom finansowym UE.
66. Czy szkoda dla budżetu UE (lub budżetów zarządzanych przez UE) skutkuje w niniejszym przypadku utratą dochodów albo obciążeniem nieuzasadnionym wydatkiem?
67. W niniejszej sprawie brak jest szczegółowych danych finansowych dotyczących konkretnych kosztów nieprawidłowości. W istocie ich ocena może być niemożliwa(33).
68. Można jednakże rozsądnie zakładać, że gdyby CCI, jako instytucja zamawiająca, działała zgodnie z procedurami udzielania zamówień publicznych UE, całościowy koszt finansowania inicjatywy mógłby być niższy. W tym zakresie wypłacenie subwencji EFRR mogłoby być uznane za skutkujące nieuzasadnionym wydatkiem w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.
69. Zatem według mnie zarówno z brzmienia, jak i z celu właściwych rozporządzeń oraz z ww. wyroku Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, stosowanych przez analogię, wynika, że naruszenie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 skutkuje szkodą dla budżetu Unii Europejskiej lub budżetów funduszy strukturalnych poprzez dopuszczenie nieuzasadnionego wydatku i stanowi tym samym nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 23 rozporządzenia nr 4253/88.
70. W tych okolicznościach państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskania nienależnie wypłaconych kwot.
71. Czy oznacza to, że powinny dochodzić od beneficjenta pełnej kwoty subwencji?
72. Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wymaga od państw członkowskich wprowadzenia środków administracyjnych „[…] w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego […]”. Środki takie „muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Artykuł 2 ust. 3 stanowi, że prawo UE „określi charakter oraz zakres środków administracyjnych, jakie są niezbędne dla prawidłowego stosowania danych zasad, z uwzględnieniem charakteru i wagi nieprawidłowości, przyznanej lub uzyskanej korzyści oraz stopnia odpowiedzialności”(34).
73. Celem ochrony budżetu UE (oraz budżetów zarządzanych przez Unię Europejską, jak fundusze strukturalne) państwa członkowskie mają obowiązek odzyskania wypłaconych kwot w przypadku nieprawidłowości. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści(35). Dla wykonania tego zobowiązania państwa członkowskie powinny zatem prowadzić postępowanie w celu odzyskania kwot stanowiących „bezprawnie uzyskaną korzyść”. Może to wymagać zwrotu całości przyznanej subwencji albo tylko częściowego zwrotu, w niższej wysokości(36).
74. Okoliczności stwierdzone przez sąd krajowy wskazują na to, że wszystkie etapy wyboru usługodawcy dokonującego wdrożenia Objectif Entreprises miały miejsce przed przyznaniem subwencji(37). Szczególny charakter powstałej nieprawidłowości (nieprzeprowadzenie procedury przetargowej zgodnie z odpowiednimi zasadami UE) oznacza jednakże, że nie jest możliwe zidentyfikowanie i obliczenie określonej „straty” spowodowanej przez nieprawidłowość. Usługodawca, który został znaleziony, a następnie wybrany, oferował, jak się wydaje, najlepszą jakość za daną cenę w ramach krajowej procedury przetargowej, która została przeprowadzona. Jeśli jednak zamówienie zostałoby właściwie ogłoszone zgodnie z procedurami udzielania zamówień publicznych UE, usługodawcy z innych państw członkowskich mogliby być zainteresowani i mogli być może złożyć oferty pozwalające na lepsze wykorzystanie środków. Nie sposób stwierdzić, czy i jak dużo lepsze. Ponadto, ponieważ operacja była finansowana częściowo z EFRR, a częściowo z funduszy krajowych, nie jest możliwe określenie, jaka część (hipotetycznie) zaoszczędzonej kwoty trafiłaby do budżetu UE, a jaka do krajowego.
75. Z całą pewnością można stwierdzić tylko to, że operacja, na której realizację korzyść została udzielona, rzeczywiście miała miejsce; że mogła być może kosztować mniej, gdyby przestrzegane były procedury udzielania zamówień publicznych UE; że mógł zostać wybrany inny usługodawca – że odpowiednio mogłyby zostać zmniejszone kwoty obciążające budżet krajowy i budżet UE.
76. Co w takich okolicznościach powinien zrobić sąd krajowy?
77. Teoretycznie są trzy możliwości: całkowite zaniechanie odzyskania, odzyskanie całej subwencji albo odzyskanie jej części, która odpowiadałaby szkodzie wyrządzonej budżetowi UE poprzez naruszenie procedur udzielania zamówień publicznych UE.
78. Z przyczyn wskazanych powyżej wykluczyłabym w niniejszej sprawie trzecią możliwość.
79. Ogranicza to wybór do dwóch możliwości: całkowitego zaniechania odzyskania albo odzyskania w całości.
80. Całkowite zaniechanie odzyskania wydaje mi się nie do pogodzenia z zasadami stanowiącymi dotąd fundament orzecznictwa Trybunału(38). Płynący z tego przekaz byłby całkowicie mylny w kontekście obowiązku szanowania zasad regulujących przyznawanie takich funduszy przez beneficjentów funduszy UE.
81. Prawdą jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie zwrotu pełnej kwoty może wydawać się zbyt radykalnym rozwiązaniem. W rzeczywistości strata poniesiona przez budżet UE mogła być niewielka albo żadna. Wydaje mi się jednak, że istnieją przynajmniej trzy przekonywające powody dla przyjęcia konkluzji, że subwencja powinna jednak zostać odzyskana w całości.
82. Po pierwsze, zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 władze krajowe, wykonując swoje zobowiązanie odzyskania przedmiotowych kwot, powinny mieć na uwadze między innymi charakter i wagę nieprawidłowości oraz stopień towarzyszącej jej odpowiedzialności. W niniejszej sprawie bardzo ważnym czynnikiem, który powinien zostać wzięty pod uwagę, jest moim zdaniem wcześniejsza informacja przekazana prefektowi, wskazująca na całkowity brak przestrzegania procedur udzielania zamówień publicznych UE.
83. Po drugie, procedury udzielania zamówień publicznych UE mają być stosowane do wszystkich umów powyżej pewnej wartości właśnie w celu otwarcia możliwości udziału w zamówieniach dla potencjalnych usługodawców z innych państw członkowskich. To oczywiście pozwala mieć nadzieję, że procedura będzie (często) skutkować lepszym wykorzystaniem środków niż w przypadku, gdyby miało miejsce ściśle krajowe postępowanie. Ale to nie wszystko. Równie ważnym elementem jest to, że stosowanie procedur wzmacnia właściwe funkcjonowanie jednolitego rynku.
84. Po trzecie, w okolicznościach niniejszej sprawy wybór pomiędzy całkowitym zaniechaniem odzyskania a odzyskaniem pełnej kwoty jest nieunikniony. Przy zastosowaniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, który wymaga, aby środki służące zabezpieczeniu prawidłowego zastosowania prawa [UE] były „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”, brak obowiązku odzyskania nie byłby ani skuteczny, ani odstraszający. Ze względu na brak możliwości częściowego odzyskania, odzyskanie pełnej kwoty jest również proporcjonalne.
85. Sąd krajowy zastanawia się jednak, czy na kwalifikację jako nieprawidłowości mogłaby mieć wpływ okoliczność, że w chwili przyznawania subwencji CCI prefekt musiał mieć świadomość, że miało miejsce naruszenie procedur udzielania zamówień publicznych UE przy wyborze usługodawcy.
86. W wyroku w sprawie Emsland-Stärke(39) Trybunał orzekł, że okoliczność, iż właściwy organ był poinformowany o nieprawidłowości, nie zmienia kwalifikacji nieprawidłowości jako „będącej wynikiem zaniedbania” lub „dokonanej celowo” w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Idąc tym tokiem rozumowania: okoliczność taka nie może zatem zmienić kwalifikacji przedmiotowego zachowania jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88.
87. Moim zdaniem odpowiedź na pytanie pierwsze oraz pytanie 2a powinna wobec tego być taka, że jeśli beneficjent subwencji z funduszy strukturalnych, który jest instytucją zamawiającą w rozumieniu procedur udzielania zamówień publicznych UE, narusza te procedury przy wyborze usługodawcy mającego wdrożyć operację subwencjonowaną w całości lub w części z tych funduszy, to art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 wymaga od państw członkowskich wystąpienia z żądaniem zwrotu przedmiotowych subwencji. W takich okolicznościach zachowanie beneficjenta stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.
Pytanie 2b
88. Pytanie 2b dotyczy wykładni art. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
89. Sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniami dotyczącymi terminu przedawnienia znajdującego zastosowanie w okolicznościach sprawy w postępowaniu przed tym sądem. Po pierwsze, kiedy zaczął biec? Po drugie, czy został przerwany przez przekazanie CCI sprawozdania z kontroli przez prefekta regionu? Po trzecie, jakie są kryteria dla określenia maksymalnej długości przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95?
90. Komisja twierdzi, że przedawnienie rozpoczęło bieg, kiedy CCI zdecydowała się udzielić zamówienie DDB-Needham, naruszając procedury udzielania zamówień publicznych UE albo, alternatywnie, kiedy zdecydowała o tym, jaki rodzaj procedury zastosować i ogłosić przetarg.
91. Francja uważa, że przedawnienie rozpoczęło bieg, kiedy CCI zapłaciła DDB-Needham w wykonaniu umowy. Ta płatność stanowiła nieprawidłowość w rozumieniu właściwych uregulowań, z uwagi na to, że CCI mogła przez cały czas, aż do tego momentu, podjąć decyzję o przeprowadzeniu prawidłowej procedury przetargowej.
92. Rząd polski twierdzi, że bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu wypłaty przez EFRR subwencji na rzecz CCI. Polska argumentuje, że naruszenie procedur udzielania zamówień publicznych UE stało się nieprawidłowością w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 dopiero z chwilą wyrządzenia szkody w budżecie UE. Taka szkoda powstaje z chwilą przekazania środków z budżetu. Rząd polski stwierdza dalej, że kwota, jaka powinna zostać odzyskana, stanowi odpowiednik różnicy pomiędzy kwotą zapłaconą w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej procedury, a kwotą, która zostałaby zapłacona, gdyby usługodawca został wybrany zgodnie z procedurami udzielania zamówień publicznych UE(40).
93. Rozporządzenie nr 4253/88 nie przewiduje żadnych zasad dotyczących okresu przedawnienia mających zastosowanie do powództwa o odzyskanie kwot niezależnie przyznanych. Moim zdaniem zastosowanie musi wobec tego znaleźć termin przewidziany art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95(41).
94. Zgodnie z tym przepisem w związku z art. 1 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, okres przedawnienia zaczyna biec, kiedy nieprawidłowość wynikająca z działania lub zaniechania beneficjenta subwencji powoduje szkodę w budżecie Unii Europejskiej (lub w budżetach zarządzanych przez Unię Europejską, takich jak fundusze strukturalne), między innymi poprzez nieuzasadniony wydatek.
95. To miało miejsce, kiedy subwencja EFRR została przyznana CCI. Data zawarcia umowy o przyznaniu subwencji (dzień 20 grudnia 1996 r.) oznaczyła zatem początek biegu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Był to moment poniesienia wydatku przez EFRR. Na tym etapie istniały już nieprawidłowości w procedurze zamówienia, a mianowicie okoliczność, że CCI wybrała DDB-Needham bez publikacji przetargu w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich i wskazała na swój zamiar wyboru tego przedsiębiorstwa przed publikacją jakiegokolwiek zaproszenia do skłania ofert(42).
96. W odniesieniu do drugiego pytania – czy bieg przedawnienia został przerwany w wyniku przekazania przez prefekta regionu sprawozdania z kontroli CCI – z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 wynika jednoznacznie, że przerwę biegu przedawnienia powoduje każdy akt właściwego krajowego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, i po każdym przerwaniu przedawnienie biegnie na nowo(43).
97. Zawiadomienie o sprawozdaniu z kontroli stanowiło akt właściwego krajowego organu władzy, który odnosi się do śledztwa w sprawie nieprawidłowości(44). Sprawozdanie z kontroli było moim zdaniem wystarczająco konkretne i precyzyjne, aby przerwać bieg przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95(45).
98. Trzecie pytanie brzmi: jakie kryteria służą określeniu maksymalnej długości przedawnienia?
99. Jak Trybunał potwierdził w wyroku w sprawie Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading(46), na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 państwom członkowskim przysługuje uznanie w zakresie ustanawiania dłuższych terminów przedawnienia niż czteroletni termin przewidziany w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia.
100. Jednakże dalej Trybunał orzekł, że: „[z] punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, w stosunku do których prawodawca unijny uznał, że czteroletni okres przedawnienia, a nawet trzyletni, był już sam w sobie wystarczający do tego, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażającym jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści, okazuje się, że przyznanie rzeczonym organom trzydziestoletniego okresu wykracza poza to, co jest konieczne dla starannej administracji”(47).
101. W mojej opinii argumentacja Trybunału w ww. wyroku w sprawie Ze Fu Fleischhandel powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
102. Wynika z tego, że jeśli państwom członkowskim przysługuje uznanie na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, to zasada proporcjonalności wyklucza jednak zastosowanie 30-letniego terminu przedawnienia w odniesieniu dochodzenia zwrotu nieprawidłowo otrzymanej refundacji.
Pytanie 2c
103. Pytanie 2c dotyczy tego, czy w przypadku nieistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 każda kwestia dotycząca żądania zwrotu powinna podlegać prawu krajowemu, czy też interes finansowy Unii Europejskiej w odzyskaniu funduszy wyklucza możliwość zastosowania przez sąd krajowy zasad krajowych odnoszących się do cofnięcia decyzji tworzących prawa.
104. Stoję na stanowisku, że kwestia ta podlega prawu Unii Europejskiej i wobec tego uważam, że prawo krajowe nie znajdzie zastosowania, więc nie ma potrzeby odpowiadania na tę część pytania.
Wnioski
105. Wobec powyższego uważam, że w odpowiedzi na pytania zadane przez francuską Conseil d’État, Trybunał powinien odpowiedzieć, co następuje:
Jeśli beneficjent subwencji z funduszy strukturalnych będący instytucją zamawiającą dla celów procedur udzielania zamówień publicznych UE nie zachował tych procedur przy wyborze usługodawcy mającego wykonać operację finansowaną w całości lub w części z tych funduszy:
– artykuł 23 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r., wymaga od państw członkowskich wystąpienia z żądaniem zwrotu przedmiotowych subwencji,
– zachowanie beneficjenta stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich,
– okoliczność, że właściwy organ władzy krajowej musiał mieć świadomość nieprawidłowości, nie może zmienić kwalifikacji przedmiotowego zachowania jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88,
– przedawnienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zaczyna biec w dniu przyznania subwencji beneficjentowi,
– sprawozdanie z kontroli przekazane przez właściwy organ jest wystarczająco konkretne i precyzyjne, aby spowodować przerwanie biegu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95,
– choć państwo członkowskie korzysta z uznania, które mu przysługuje na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zasada proporcjonalności wyklucza jednak zastosowanie 30-letniego przedawnienia w odniesieniu do zwrotu nieprawidłowo otrzymanej refundacji.