OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 13 grudnia 2012 r.(1)
Sprawa C‑625/10
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Francuskiej
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/440/EWG – Rozwój kolei wspólnotowych – Dyrektywa 2001/14/WE – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej – Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do niej – Artykuł 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 – Zarządca infrastruktury – Niezależność w wykonywaniu podstawowych funkcji – Artykuł 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14 – Brak zachęt dla zarządców do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp – Artykuł 11 dyrektywy 2001/14 – Brak planu wykonania
1. W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 3 do dyrektywy 91/440/EWG(2), zmienionej dyrektywą 2001/12/WE(3) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”), i załącznika II do niej oraz art. 14 ust. 2, art. 6 ust. 2–5 i art. 11 dyrektywy 2001/14/WE(4) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”). Republika Francuska wnosi o oddalenie skargi Komisji.
2. Niniejsza sprawa należy do serii skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(5) wniesionych przez Komisję w latach 2010–2011 i dotyczących stosowania przez państwa członkowskie dyrektyw 91/440 i 2001/14, zwłaszcza w zakresie sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury, czyli do sieci kolejowej. Skargi te są bezprecedensowe, ponieważ Trybunał po raz pierwszy może wypowiedzieć się na temat liberalizacji kolei w Unii Europejskiej, a w szczególności dokonać wykładni aktów prawnych z „pierwszego pakietu kolejowego”.
3. Przedstawiłem już w dniu 6 września 2012 r. opinię w ww. sprawie Komisja przeciwko Portugalii, zakończonej wyrokiem, a także w ww. sprawach: Komisja przeciwko Węgrom; Komisja przeciwko Hiszpanii; Komisja przeciwko Austrii; Komisja przeciwko Niemcom. Oprócz niniejszej opinii przedstawiam w dniu dzisiejszym opinie w ww. sprawach: Komisja przeciwko Polsce; Komisja przeciwko Republice Czeskiej; Komisja przeciwko Słowenii; Komisja przeciwko Luksemburgowi. W zakresie, w jakim niniejsza sprawa dotyczy zarzutów podobnych do zarzutów, które miałem okazję zbadać w wyżej wymienionych opiniach, ograniczę się do przywołania istotnych punktów tych opinii, bez powtarzania w całości zawartych w nich argumentów.
I – Ramy prawne
A – Prawo unijne
1. Dyrektywa 91/440
4. Artykuł 6 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 91/440 przewiduje:
„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby funkcje wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury wymienionej w załączniku II były powierzane organom lub firmom [przedsiębiorstwom], które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych. Niezależnie od struktur organizacyjnych istnieje obowiązek wykazania, że cel ten został osiągnięty”.
5. Załącznik II do dyrektywy 91/440 wymienia „podstawow[e] funkcj[e] określone w jej art. 6 ust. 3”:
„[…]
– podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów,
– podejmowanie decyzji związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę,
[…]”.
2. Dyrektywa 2001/14
6. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„Zarządca infrastruktury będzie, po skonsultowaniu z zainteresowanymi stronami, opracowywać i publikować regulamin sieci, możliwy do uzyskania po uiszczeniu pewnej opłaty, która nie może przewyższyć kosztu opublikowania tego regulaminu”.
7. Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14:
„2. Zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp.
3. Państwa członkowskie zapewnią, żeby stwarzanie zachęt, określonych w ust. 2, było prowadzone albo w drodze umowy zawartej między kompetentnym organem władzy a zarządcą infrastruktury, obejmujące[j] okres nie krótszy niż trzy lata, która przewiduje finansowanie ze strony państwa, albo w drodze ustalenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami”.
8. Zgodnie z art. 11 dyrektywy 2001/14:
„1. Systemy pobierania opłat za infrastrukturę będą, za pomocą planu wykonania, zachęcać przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy osiąganych wyników sieci kolejowej. Może to obejmować kary za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, i premie jako nagrody za lepsze wykonanie od planowanego.
2. Podstawowe zasady planu wykonania będą stosowane na obszarze całej sieci”.
9. Artykuł 14 ust. 2 tej dyrektywy przewiduje:
„Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, określonego w ust. 1 i opisane w tym rozdziale będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny w swojej formie prawnej, organizacji i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego. [Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, funkcje, o których mowa w ust. 1 i opisane w niniejszym rozdziale, będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego]”.
B – Prawo francuskie
1. Ustawa nr 97‑135
10. Loi n° 97‑135, du 13 février 1997, portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France” en vue du renouveau du transport ferroviaire (ustawa nr 97‑135 z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa publicznego „Francuska sieć kolejowa” w celu reorganizacji transportu kolejowego)(6) stanowi, że Réseau ferré de France (zwana dalej „RFF”) jest zarządcą francuskiej infrastruktury kolejowej.
11. Artykuł 1 akapit drugi tej ustawy stanowi:
„Ze względów bezpieczeństwa oraz ze względu na potrzebę zachowania ciągłości usługi publicznej prowadzenie ruchu kolejowego i obsługa przejazdów na krajowej sieci kolejowej, a także funkcjonowanie oraz utrzymanie infrastruktury technicznej i bezpieczeństwa sieci jest powierzone Société nationale des chemins de fer français [państwowej spółce kolejowej, zwanej dalej »SNCF«], która działa na rzecz [RFF] z uwzględnieniem celów i zasad określonych [przez RFF]. [RFF] przekazuje jej z tego tytułu wynagrodzenie […]”.
2. Dekret nr 2003‑194
12. Artykuł 17 akapit pierwszy décret n° 2003‑194, du 7 mars 2003, relatif à l’utilisation du réseau ferré national(7) (dekretu nr 2003‑194 z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie korzystania z krajowej sieci kolejowej), przewiduje:
„[RFF] opracowuje regulamin krajowej sieci kolejowej, który zawiera wszystkie informacje niezbędne do korzystania z praw dostępu do krajowej sieci kolejowej, określonych w tytule I [...]”.
13. Artykuł 18 tego dekretu stanowi:
„[RFF] zajmuje się alokacją zdolności przepustowej infrastruktury krajowej sieci kolejowej w zakresie obejmującym infrastrukturę, którą zarządza lub której zarządca jest stroną umowy o współpracy zawartej na podstawie art. 1‑1 i art. 1‑2 wyżej wymienionej ustawy z dnia 13 lutego 1997 r., zgodnie z zasadami określonymi w art. 18–27 niniejszego dekretu […]”.
14. Artykuł 21 tego dekretu stanowi(8):
„Wnioski o przydzielenie trasy pociągu są kierowane do [RFF] zgodnie z warunkami i na zasadach określonych w regulaminie sieci lub, w przypadku zawarcia umowy ramowej, w postanowieniach tej umowy.
[…]
Sporządzenie dokumentacji techniczno‑wykonawczej koniecznej do rozpatrzenia wniosków o przydzielenie trasy pociągu [RFF] powierza [SNCF], która odpowiada za realizowanie – na rzecz RFF – zadań w zakresie prowadzenia ruchu kolejowego i obsługi przejazdów na krajowej sieci kolejowej. Za wykonanie dokumentacji przysługuje wynagrodzenie, które pokrywa wnioskodawca, w kwocie stanowiącej równowartość kosztów bezpośrednio związanych z jej realizacją.
[SNCF], pod nadzorem [RFF], podejmuje środki konieczne do zapewnienia funkcjonalnej niezależności jednostki organizacyjnej, która sporządza sprawozdania techniczne, aby zagwarantować całkowity brak dyskryminacji przy wykonywaniu tych zadań. Jednostka ta ma obowiązek zachowania poufności informacji o charakterze handlowym, które zostały jej przekazane na potrzeby tych sprawozdań.
[…]”.
15. Umowa w sprawie wydajności obejmująca lata 2008–2012 została zawarta między państwem francuskim a RFF w dniu 3 listopada 2008 r.
3. Ustawa nr 82‑1153
16. Artykuł 24, III, loi n° 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs(9) (ustawy nr 82‑1153 z dnia 30 grudnia 1982 r. w sprawie polityki transportu krajowego), zmienionej loi n° 2009‑1503, du 8 décembre 2009, relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports(10) (ustawą nr 2009‑1503 z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie organizacji i prowadzenia przewozów kolejowych oraz wprowadzenia niektórych przepisów dotyczących przewozów), zawiera szczególne przepisy dotyczące wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, która w SNCF „od dnia 1 stycznia 2010 r. wykonuje na rzecz [RFF] z uwzględnieniem celów i zasad określonych [przez RFF] zadania w zakresie prowadzenia ruchu kolejowego i obsługi przejazdów na krajowej sieci kolejowej, o których mowa w art. 1 ustawy nr 97‑135 […], na warunkach zapewniających niezależność sprawowanych w tym zakresie podstawowych funkcji, gwarantując przy tym wolną i uczciwą konkurencję oraz brak jakiejkolwiek dyskryminacji”.
II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
17. W dniu 27 czerwca 2008 r. Komisja wezwała Republikę Francuską do usunięcia uchybienia i dostosowania się do dyrektyw pierwszego pakietu kolejowego. W dniu 9 września 2008 r. to państwo członkowskie udzieliło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia. Następnie w ślad za tą odpowiedzią władze francuskie przesłały pismo uzupełniające z dnia 14 lipca 2009 r.
18. W dniu 9 października 2009 r. Komisja skierowała do Republiki Francuskiej uzasadnioną opinię. W dniu 10 grudnia 2009 r. Republika Francuska odpowiedziała na tę uzasadnioną opinię, informując Komisję o uchwaleniu i opublikowaniu ustawy nr 2009‑1503 i wskazując ponadto, że jej zdaniem zarzuty sformułowane przez Komisję w uzasadnionej opinii nie są zasadne. W dniu 30 lipca 2010 r. Republika Francuska przekazała Komisji pewne uzupełniające informacje na temat wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego.
19. Ponieważ odpowiedź Republiki Francuskiej i udzielone informacje nie przekonały Komisji, postanowiła ona wnieść niniejszą skargę. Natomiast ze względu na zmiany w krajowych uregulowaniach prawnych, które nastąpiły od czasu wystosowania uzasadnionej opinii, Komisja ograniczyła zakres niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesionej pismem z dnia 22 grudnia 2010 r., do art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznika II do niej, a także do art. 14 ust. 2, art. 6 ust. 2–5 i art. 11 dyrektywy 2001/14.
20. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 30 czerwca 2011 r. Królestwo Hiszpanii zostało dopuszczone do sprawy jako interwenient popierający żądania Republiki Francuskiej.
21. Komisja oraz Republika Francuska były reprezentowane na rozprawie, która obyła się dniu 20 września 2012 r.
III – Analiza skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na fakcie, że podmiotowi świadczącemu kolejowe usługi transportowe nie można powierzać podstawowych funkcji w zakresie przydzielania tras pociągów
1. Argumentacja stron
22. Komisja twierdzi, że ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 przydzielanie tras pociągów jest jedną z funkcji podstawowych w celu zagwarantowania sprawiedliwego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury, wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy i w odniesieniu do których istnieje wymóg niezależności, podmiotowi świadczącemu kolejowe usługi transportowe (lub jednostce organizacyjnej utworzonej w ramach tego podmiotu) nie mogą być powierzane podstawowe funkcje w zakresie przydzielania tras pociągów. Komisja utrzymuje również, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 alokacja zdolności przepustowej infrastruktury powinna należeć do kompetencji niezależnego organu alokującego.
23. Według Komisji, o ile RFF, której powierzono zarządzanie infrastrukturą, rzeczywiście jest jednostką niezależną od SNCF, o tyle SNCF zlecono niektóre podstawowe funkcje w zakresie przydzielania tras pociągów. Komisja zauważa w tym względzie, iż chociaż te funkcje podstawowe zostały powierzone wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej w ramach SNCF, a mianowicie Direction des Circulations Ferroviaires (dyrekcji ruchu kolejowego, zwanej dalej „DCF”), to jednak DCF nie jest niezależna od SNCF ani pod względem prawnym, ani organizacyjnym, ani w zakresie podejmowania decyzji.
24. Według Komisji zadania powierzone DCF wiążą się z wykonywaniem podstawowych funkcji, które zostały określone w załączniku II do dyrektywy 91/440. SNCF zlecono wykonywanie czynności istotnych dla procesu alokacji zdolności przepustowej w rozumieniu załącznika II do dyrektywy 91/440, obejmujących realizację dokumentacji techniczno‑wykonawczej lub doraźne przydzielanie tras pociągów w ostatniej chwili. Komisja uważa, że nawet jeśli RFF odpowiada za przydzielanie poszczególnych tras pociągów, to dokumentacja, której wykonanie zlecono SNCF, wchodzi w zakres podstawowych funkcji. Funkcje te zaliczają się zaś do funkcji, o których mowa w art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, a zatem muszą być sprawowane przez niezależny podmiot.
25. Komisja utrzymuje, iż art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 powinny być interpretowane łącznie oraz że przepisy te wzajemnie się uzupełniają. W istocie bowiem zasada niezależności podstawowych funkcji, sformułowana ogólnie w art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, została doprecyzowana i uszczegółowiona w art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, w zakresie dotyczącym przydzielania tras pociągów. Ta ostatnia dyrektywa nie przewiduje, że podstawowe funkcje mogą być sprawowane przez przedsiębiorstwo kolejowe pod „nadzorem” niezależnego podmiotu. Celem art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 jest zapewnienie, żeby przedsiębiorstwa kolejowe nie wykonywały żadnych kompetencji w zakresie przydzielania tras pociągów, tak aby zagwarantować przedsiębiorstwom kolejowym sprawiedliwe i pozbawione dyskryminacji traktowanie.
26. Co się tyczy niezależności DCF pod względem prawnym, Komisja uważa, iż mamy tu do czynienia z wyspecjalizowaną jednostką organizacyjną SNCF, która w związku z tym nie jest niezależna z tego punktu widzenia, wbrew wymogom art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, ponieważ DCF nie tylko nie posiada osobowości prawnej, lecz ponadto dzieli osobowość prawną z SNCF. Jeśli chodzi o niezależność DCF pod względem organizacyjnym i w zakresie podejmowania decyzji, Komisja wskazuje, iż nie jest ona zapewniona w wystarczającym stopniu.
27. Na koniec Komisja dodaje w replice, że nawet jeśli przyjęcie dekretu nr 2011‑891(11) przyniosło poprawę w stosunku do obecnej sytuacji, to nie było wystarczające do zapewnienia DCF dostatecznej niezależności pod względem organizacyjnym i w zakresie podejmowania decyzji, a tym bardziej pod względem prawnym.
28. Z kolei Republika Francuska twierdzi, że niezależność jest zapewniona, ponieważ podstawowe funkcje, które powierzono DCF, podlegają RFF. DCF uczestniczy w wykonywaniu podstawowych funkcji, ale nimi nie kieruje, ponieważ wyłącznie RFF odpowiada za przydzielanie tras pociągów. Rząd francuski utrzymuje, iż wymóg niezależności pod względem prawnym nie oznacza, że DCF musi posiadać osobowość prawną odrębną od SNCF.
29. Rząd ten uważa również, iż art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 nie ma zastosowania do sytuacji we Francji, ponieważ przepis ten stosuje się tylko, „jeżeli zarządca infrastruktury […] nie jest niezależny”. Tymczasem zarządca infrastruktury, a mianowicie RFF, jest niezależny, tak że wskazany artykuł nie ma zastosowania do działalności DCF.
30. Rząd francuski utrzymuje, że mimo iż DCF jest połączona z przewoźnikiem kolejowym, to jednak pozostaje organem niezależnym pod względem funkcjonalnym. Zatem nie można uważać, że DCF stanowi organ, który świadczy kolejowe usługi transportowe w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440. Rząd francuski odrzuca również argumenty Komisji związane z niezależnością pod względem organizacyjnym i w zakresie podejmowania decyzji. W duplice rząd francuski twierdzi, iż transpozycja art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz załącznika II do niej jest w pełni ukończona od czasu przyjęcia dekretu nr 2011‑891 na podstawie ustawy nr 2009‑1503.
2. Badanie zarzutu pierwszego
31. Na początku zaznaczę, że Republika Francuska kwestionuje uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, twierdząc również, iż od czasu przyjęcia dekretu nr 2011–891 transpozycja art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz załącznika II do niej jest w pełni ukończona.
32. W tej ostatniej kwestii należy przede wszystkim przypomnieć utrwaloną linię orzecznictwa, zgodnie z którą wystąpienie uchybienia powinno być oceniane w odniesieniu do sytuacji, w jakiej znajdowało się państwo członkowskie w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii(12). Zatem Trybunał nie ma obowiązku badać zasadności argumentów przedstawionych przez państwo członkowskie na poparcie stanowiska, że przepisy wprowadzone po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii były zgodne z dyrektywą. Z tego powodu nie ma potrzeby badania zmian wprowadzonych przez dekret nr 2011‑891.
33. W niniejszej sprawie zasiedziałemu przedsiębiorstwu, SNCF, powierzono wykonywanie – pod nadzorem niezależnego organu odpowiedzialnego za podstawową funkcję w zakresie alokacji zdolności przepustowej i przydzielania poszczególnych tras pociągów – zadań określonych przez państwo członkowskie jako „techniczne”, polegających na realizacji dokumentacji techniczno‑wykonawczej niezbędnej do rozpatrywania wniosków o przydzielenie trasy pociągu oraz na doraźnym przydzielaniu tras pociągów „w ostatniej chwili”, tzn. mniej niż siedem dni przed planowanym terminem przejazdu(13).
34. Pierwszy z tych zarzutów wiąże się z dwoma zasadniczymi zagadnieniami. Pierwsze dotyczy ustalenia, czy przedsiębiorstwo zajmujące się transportem kolejowym może być włączone w taki lub inny sposób, bezpośrednio lub pośrednio, w wykonywanie jednej z podstawowych funkcji. Drugie zaś dotyczy ustalenia, czy uczestniczenie w sprawowaniu podstawowej funkcji wymaga, w zakresie podejmowania decyzji, żeby taki niezależny organ posiadał osobowość prawną odrębną od przedsiębiorstwa kolejowego.
35. Pierwsza kwestia w ogóle nie sprawia większych trudności, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 funkcje wymienione w załączniku II do niej mogą być powierzane jedynie „organom lub firmom [przedsiębiorstwom], które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych”. W załączniku tym wymienia się „podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocen[ę] dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów”.
36. Zatem z samego brzmienia dyrektywy 91/440 wynika, iż „określanie i ocena dostępności” należą do kompetencji organu odpowiedzialnego za funkcję podstawową w zakresie alokacji zdolności przepustowej oraz przydzielania tras pociągów. Zatem niezależny organ, który nie może być przedsiębiorstwem zajmującym się transportem kolejowym, nie może powierzyć takiemu przedsiębiorstwu prac przygotowawczych poprzedzających wydanie decyzji. W związku z tym okoliczność, iż jednostka organizacyjna SNCF, czyli DCF, działa na rzecz RFF, która zachowuje pełne kompetencje do ustalania rozkładu jazdy i przydzielania poszczególnych tras pociągów, nie wystarczy do potwierdzenia, że system ten spełnia określone wymagania.
37. Republika Francuska uważa jednak, że organ odpowiedzialny za tę funkcję, czyli DCF, korzysta w przedsiębiorstwie przewozowym z niezależności funkcjonalnej. Francuski ustawodawca utworzył wewnątrz SNCF wyspecjalizowaną jednostkę organizacyjną, która dysponuje niezależnością organizacyjną i w zakresie podejmowania decyzji. Według tego państwa członkowskiego DCF nie może być utożsamiana z SNCF, ponieważ posiada funkcjonalną niezależność.
38. Stwierdzam, iż niniejsza skarga stawia w pewien sposób problem odwrotny niż w przypadku zintegrowanego systemu holdingu, który był kluczową kwestią w ww. sprawach: Komisja przeciwko Polsce (zob. pkt 38–44 mojej opinii); Komisja przeciwko Austrii (zob. pkt 53–104 mojej opinii); Komisja przeciwko Niemcom (zob. pkt 59–64 mojej opinii). W przypadku modelu typu „holding” niezależność prawna została osiągnięta, a wątpliwości budzi niezależność w zakresie podejmowania decyzji. W niniejszej sprawie niezależność w zakresie podejmowania decyzji wydaje się zapewniona, a wątpliwości rodzą się w związku z niezależnością prawną.
39. Jak sądzę, obrona Republiki Francuskiej opiera się na rozdzieleniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14. Jeśli pominąć – jak proponuje Republika Francuska – art. 14 dyrektywy 2001/14, w którym jest mowa o niezależności prawnej, organizacyjnej i w zakresie podejmowania decyzji, pozostaje jedynie art. 6 dyrektywy 91/440, który ogranicza się do wymogu, żeby „organy lub przedsiębiorstwa” same nie świadczyły żadnych kolejowych usług transportowych. Zatem według Republiki Francuskiej ten ostatni przepis nie określa formy, jaką powinny mieć te organy lub przedsiębiorstwa. Wynika stąd, iż art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 nie wymaga, żeby organy lub przedsiębiorstwa, którym powierzono funkcje podstawowe, musiały koniecznie posiadać osobowość prawną. Otóż zdaniem Republiki Francuskiej DCF jest „organem”, który nie świadczy usług przewozowych.
40. Natomiast art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 według Republiki Francuskiej nie ma zastosowania, ponieważ RFF jest jednostką niezależną, a wymóg niezależności organu odpowiedzialnego za funkcję podstawową, obejmującą alokację zdolności przepustowej oraz przydzielanie poszczególnych tras pociągów, stosuje się tylko wtedy, gdy zarządca infrastruktury nie jest niezależny od któregoś z przedsiębiorstw zajmujących się transportem kolejowym.
41. Moim zdaniem należy odrzucić to rozumowanie. Według mnie, ponieważ zadania powierzone DCF rzeczywiście stanowią podstawową funkcję, DCF podlega wymogom art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, których nie można rozdzielać. W istocie bowiem RFF jest niezależna od SNCF, lecz przekazuje jej część podstawowych funkcji, które zostały powierzone RFF, tak że ta ostatnia nie jest już niezależna w zakresie tej części funkcji, które powinny przecież być powierzone niezależnemu organowi, w rozumieniu art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14.
42. Ponadto zwracam uwagę, iż zlecanie wykonywania podstawowych funkcji nie było przewidziane we wskazanych dyrektywach. Wykluczenie tej możliwości wynika z samej struktury omawianych przepisów, a mianowicie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14. Komisja słusznie podkreśla, że w przeciwnym razie państwa członkowskie mogłyby całkowicie uchylić się od stosowania tego ostatniego przepisu, tworząc niezależnego zarządcę infrastruktury, który następnie zlecałby swoje zadania przedsiębiorstwu kolejowemu.
43. Zatem Republika Francuska niesłusznie utrzymuje, że zarzut Komisji powinien być analizowany tylko w świetle art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440. Wręcz przeciwnie, francuski system należy ocenić w kontekście wymogu niezależności organu pod względem prawnym, organizacyjnym i w zakresie podejmowania decyzji, jaki wynika z łącznej analizy wskazanych przepisów.
44. Komisja kwestionuje zarówno niezależność prawną DCF, jak i jej niezależność organizacyjną i w zakresie podejmowania decyzji. Według niej warunek niezależności prawnej nie jest spełniony, ponieważ w sytuacji, gdy zarządca infrastruktury deleguje podstawowe funkcje innemu podmiotowi, podmiot ten powinien oczywiście spełniać takie same wymogi w zakresie niezależności co zarządca infrastruktury.
45. Nie bardzo wiem, na czym miałaby polegać niezależność prawna względem spółki takiej jak SNCF, jeśli nie wiązałaby się z posiadaniem własnej osobowości prawnej(14). Należy zatem stwierdzić, iż francuski system nie spełnia warunku niezależności prawnej.
46. Komisja kwestionuje niezależność organizacyjną i niezależność w zakresie podejmowania decyzji DCF na podstawie kryteriów stosowanych w odniesieniu do zintegrowanego systemu holdingu. Moim zdaniem nie ma potrzeby rozważać oddzielnie dwóch pozostałych aspektów niezależności zarządzania, ponieważ wszystkie trzy aspekty niezależności powinny występować łącznie, tak że samo stwierdzenie braku niezależności pod względem prawnym DCF wystarczy do stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów.
47. Z powyższych powodów uważam, iż pierwszy zarzut Komisji powinien zostać uznany za zasadny.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego pobierania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej
1. Argumentacja stron
48. Komisja twierdzi, że Republika Francuska uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 11 dyrektywy 2001/14, ponieważ francuskie uregulowania prawne nie zawierają aktualnie planu wykonania zgodnego z wymogami tego artykułu. Środki wymieniane przez państwo członkowskie nie tworzą takiego planu.
49. Komisja twierdzi również, że przez zaniechanie wprowadzenia systemu zachęt, jaki przewidziano w art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2001/14, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tych przepisów.
50. Jeśli chodzi o środki mające stanowić zachęty dla zarządcy infrastruktury do obniżania kosztów zapewnienia infrastruktury, Komisja utrzymuje, że środkom wprowadzonym przez władze francuskie nie towarzyszy system, który za pomocą zachęt skutecznie skłaniałby zarządcę infrastruktury do osiągnięcia tych celów.
51. Jeśli chodzi o obniżanie opłat za dostęp do infrastruktury, Komisja zaznacza, iż umowa w sprawie wydajności(15), zawarta w dniu 3 listopada 2008 r. pomiędzy państwem francuskim a RFF, nie wyznacza żadnego celu.
52. Z kolei rząd francuski twierdzi, iż umowa w sprawie wydajności określa cele w zakresie modernizacji infrastruktury oraz zasady opracowywania nowej oferty handlowej sieci, aby zapewnić poprawę stanu sieci, jakości usług oraz bezpieczeństwa. Umowa ta zawiera więc postanowienia, które mają skłaniać zarządcę infrastruktury do ograniczenia zakłóceń eksploatacyjnych oraz do poprawienia wydajności sieci kolejowej.
53. Republika Francuska utrzymuje także, iż ogólne warunki umów dotyczących korzystania z infrastruktury, z uwagi na to, że przewidują odszkodowania za niedotrzymanie zobowiązań, zawierają tym samym postanowienia służące zachęcaniu zarówno przedsiębiorstw kolejowych, jak i zarządcy infrastruktury do ograniczenia zakłóceń eksploatacyjnych oraz poprawiania wydajności sieci kolejowej.
54. Co się tyczy środków mających stanowić zachęty dla zarządcy infrastruktury do obniżania kosztów zapewnienia infrastruktury, władze francuskie utrzymują, iż wprowadziły mechanizm premiowania personelu, który to mechanizm jest bezpośrednio związany z obniżaniem tych kosztów – a zatem iż wprowadziły one zachęty w tym zakresie.
55. Jeśli chodzi o cel w postaci zmniejszania wielkości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, rząd francuski uważa, iż obniżanie opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w żadnym razie nie może stanowić bezwzględnego celu ustalonego przez dyrektywę 2001/14.
56. Z kolei rząd hiszpański przystąpił do sprawy w charakterze interwenienta popierającego rząd francuski jedynie w zakresie argumentów związanych z kwestiami podniesionymi w pierwszej części zarzutu drugiego skargi. W tym względzie rząd hiszpański twierdzi, iż dyrektywa 2001/14 nie określa ani nie narzuca żadnego kryterium opracowania planu wykonania, a jedynie wskazuje na jego cel.
57. Jeśli chodzi o środki mające służyć obniżeniu wysokości opłat za dostęp, nierozsądne byłoby ich obniżanie bez uprzedniego przeprowadzenia modernizacji sieci kolejowej i jednoczesnego zmniejszenia kosztów konserwacji. Ta okoliczność z góry wyklucza jakiekolwiek naruszenie wskazanych przepisów.
2. Badanie zarzutu drugiego
58. Należy od razu zaznaczyć, iż pierwsza część zarzutu drugiego Komisji, związana z brakiem zachęt dla przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury do minimalizowania zakłóceń eksploatacyjnych oraz poprawiania wydajności sieci kolejowej poprzez opracowanie „planu wykonania”, jest co do istoty identyczna z zarzutem drugim w ww. sprawie C‑483/10 Komisja przeciwko Hiszpanii (zob. pkt 67–72 mojej opinii), a także z zarzutem czwartym w ww. sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej (zob. pkt 90–93 mojej opinii).
59. Podobnie druga część zarzutu drugiego Komisji, dotycząca braku zachęt dla zarządcy infrastruktury do ograniczania kosztów związanych z obsługą infrastruktury lub wysokości opłat za dostęp, jest co do istoty identyczna z zarzutem trzecim w ww. sprawie C‑556/10 Komisja przeciwko Niemcom (zob. pkt 93–104 mojej opinii), z zarzutem trzecim w ww. sprawie Komisja przeciwko Polsce (zob. pkt 74–84 mojej opinii), a także z zarzutem drugim w ww. sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej (zob. pkt 47–55 mojej opinii).
60. Z tego powodu należy odwołać się do prawnego toku rozumowania przyjętego w opiniach przedstawionych we wskazanych sprawach. Francuskie uregulowania mają jednak pewne cechy szczególne w porównaniu z sytuacją występującą w rzeczonych państwach członkowskich. W konsekwencji badanie w celu ustalenia, czy zarzut jest zasadny, musi uwzględniać konkretną sytuację, z jaką mamy do czynienia we Francji.
61. Uważam, iż Republika Francuska do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii nie wdrożyła planu wykonania dla przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury, spełniającego wymogi art. 11 dyrektywy 2001/14. Środki powołane przez państwo członkowskie, nawet jeśli założyć, że można je uznać za środki zachęcające właściwe przedsiębiorstwa do poprawy wydajności eksploatacyjnej, nie tworzą w każdym razie spójnej i przejrzystej całości, która może stanowić element systemu pobierania opłat za infrastrukturę.
62. To samo tyczy się art. 6.4 regulaminu sieci sporządzonego przez RFF(16), który przewiduje szczególne zasady pobierania opłat rezerwacyjnych za trasy pociągów towarowych obwarowane dwoma warunkami, a także dwóch innych dokumentów wymienionych przez władze francuskie, a mianowicie ogólnych warunków umów dotyczących korzystania z infrastruktury oraz umowy w sprawie wydajności. Jeśli chodzi o ten ostatni dokument, Komisja słusznie twierdzi, iż zobowiązania zaciągnięte przez RFF w zakresie poziomu wydajności eksploatacyjnej nie mają nic wspólnego z „planem wykonania” ani nie mają żadnego związku z systemami pobierania opłat, o których mowa w art. 11 dyrektywy 2001/14.
63. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14 zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp. W odróżnieniu od tego, co zostało przewidziane w zakresie poprawy wydajności eksploatacyjnej sieci kolejowej w art. 11 tejże dyrektywy, jej art. 6 ust. 2 nie wymaga, żeby zachęty tworzyły „system”(17).
64. Natomiast art. 6 ust. 3 dyrektywy 2001/14 przewiduje dwie możliwości spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu. Powinno to nastąpić albo w formie wieloletniej umowy między zarządcą infrastruktury a właściwym organem, przewidującej finansowanie ze strony państwa, albo w formie wprowadzenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami. Otóż nawet jeśli pewne środki – każdy z osobna – mogą być uważane ze zachęty, nie mogą one jednak stanowić środków, o których mowa we wskazanym art. 6 ust. 2, w sytuacji gdy nie zaliczają się do jednej z dwóch możliwości określonych w ust. 3 tego artykułu.
65. Republika Francuska utrzymuje również, że wprowadziła mechanizm premiowania personelu RFF, który to mechanizm jest bezpośrednio związany z redukowaniem kosztów zapewnienia infrastruktury – i w związku z tym stanowi on zachętę.
66. Wydaje mi się, że w replice Komisja przyznaje, iż przewidziany w umowie dotyczącej wynagrodzeń z dnia 26 czerwca 2009 r. system premiowania personelu RFF rzeczywiście może stanowić zachętę wystarczającą do skłonienia zarządców infrastruktury do obniżania kosztów zapewnienia infrastruktury. Zaznaczam, iż wspomniana umowa(18) jako kryterium wynagrodzenia dla pracowników przyjmuje realizację celu pod nazwą GOPEQ („Grosse opération programmée équivalente”), określonego w wyżej przywołanej umowie w sprawie wydajności z dnia 3 listopada 2008 r. zawartej pomiędzy państwem francuskim a RFF i obejmującej lata 2008–2012. Monitorowanie tego wskaźnika, związanego z kosztem jednostkowym przyjętym dla remontu kapitalnego jednego kilometra linii kolejowej, pozwala na stosowanie mechanizmu premiowania personelu, który to mechanizm jest bezpośrednio związany z redukowaniem kosztów zapewnienia infrastruktury. Zatem moim zdaniem Republika Francuska wypełniła obowiązek wprowadzenia zachęt w celu zmniejszenia kosztów zapewnienia infrastruktury(19).
67. Jeśli chodzi o cel związany ze zmniejszaniem wielkości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, pozwane państwo członkowskie uważa, że ich obniżenie nie może w żadnym razie stanowić bezwzględnego celu ustalonego przez dyrektywę 2001/14. Zgadzam się z tym stanowiskiem. Z powodów, które przedstawiłem w opinii w ww. sprawie C‑556/10 Komisja przeciwko Niemcom, nie uważam, żeby państwa członkowskie miały obowiązek ustanowienia szczególnych zachęt do obniżania opłat za użytkowanie infrastruktury w zakresie, w jakim nie wynikałoby to z obniżenia kosztów zapewnienia infrastruktury.
68. Komisja uważa natomiast, że niezależny obowiązek obniżania opłat za dostęp jest niezbędny do zwalczenia tendencji występującej u zarządców infrastruktury, naturalnych monopolistów, do nieredystrybuowania wśród ich odbiorców nadwyżek wynikających ze wzrostu efektywności zarządzania. Tymczasem – jak słusznie podkreślił na rozprawie rządu francuski – art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 zezwala, aby państwo członkowskie wymagało od zarządcy infrastruktury osiągnięcia równowagi finansowej bez dofinansowania państwowego. Zatem nierozsądne byłoby nadawanie ust. 2 tego artykułu wykładni, według której państwo członkowskie ma obowiązek zachęcać zarządcę do działania w sposób sprzeczny z tym celem. W każdym razie art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 ogranicza maksymalną łączną wysokość pobieranych opłat do pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury.
69. Z powyższych względów proponuję, by Trybunał uwzględnił drugi zarzut Komisji w zakresie, w jakim jest on oparty na uchybieniu przez Republikę Francuską zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 11 dyrektywy 2001/14, w pozostałym zaś zakresie proponuję zarzut ten oddalić.
IV – W przedmiocie kosztów
70. Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem(20) w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ żądania Komisji i Republiki Francuskiej zostały uwzględnione tylko częściowo, proponuję, aby każda ze stron pokryła własne koszty.
71. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Hiszpanii, które interweniowało w niniejszej sprawie, pokrywa własne koszty.
V – Wnioski
72. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej:
– na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych, zmienionej dyrektywą 2001/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r., i załącznika II do niej, a także art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa, w zakresie, w jakim jednostka organizacyjna przedsiębiorstwa kolejowego uczestniczy w wykonywaniu podstawowych funkcji, które powinny być powierzone zarządcy infrastruktury kolejowej lub organowi, który jest niezależny pod względem prawnym od przedsiębiorstw kolejowych;
– na mocy art. 11 dyrektywy 2001/14, w zakresie, w jakim francuskie uregulowania prawne nie zawierają żadnego planu wykonania zgodnego z wymogami tego artykułu.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja, Republika Francuska i Królestwo Hiszpanii pokrywają własne koszty.