CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme VERICA Trstenjak
présentées le 6 juin 2012 (1)
Affaires jointes C‑539/10 P et C‑550/10 P
Stichting Al‑Aqsa
contre
Conseil de l’Union européenne
et
Royaume des Pays-Bas
contre
Stichting Al‑Aqsa
«Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des avoirs – Position commune 2001/931/PESC – Article 1er, paragraphes 4 et 6 – Règlement (CE) no 2580/2001 – Articles 2 et 3 – Conditions du maintien d’une personne ou organisation sur la liste des personnes, entités ou organismes visés par une mesure de gel d’avoirs – Décision d’une autorité nationale compétente – Suppression d’une mesure nationale»
I – Introduction
1. Le présent pourvoi a pour objet le gel des avoirs de la Stichting Al‑Aqsa (ci-après «Al‑Aqsa») dans le cadre de mesures prises par l’Union européenne en vue de lutter contre le terrorisme.
2. Les dangers résultant du terrorisme ont conduit l’Organisation des Nations unies ainsi que l’Union et ses États membres à adopter des mesures restrictives. L’objectif de ces mesures est de retirer aux personnes ou aux organisations, dont on présume qu’elles favorisent les activités terroristes, leurs possibilités de financement en gelant leurs avoirs.
3. Prenant acte de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies, du 28 septembre 2001 (2), le Conseil de l’Union européenne a défini, dans sa position commune 2001/931/PESC (3), les grandes lignes d’un système de mesures de lutte contre le terrorisme.
4. En vertu de ce système, lorsque l’Union dispose d’informations dont il résulte qu’une autorité a pris une décision d’ouverture d’enquête ou de poursuites pour un acte terroriste, la personne ou l’entité concernée peut être inscrite sur une liste de personnes et d’organisations dont les avoirs sont gelés (4). Une première liste de ce type était déjà jointe à ladite position commune.
5. Le règlement (CE) no 2580/2001 du Conseil, du 27 décembre 2001, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (5), s’inscrit dans le prolongement du système prévu par la position commune 2001/931. Il se présente comme une mesure jugée nécessaire au niveau de l’Union pour mieux atteindre les objectifs de la position commune 2001/931, et doit compléter les procédures administratives et judiciaires relatives aux organisations terroristes dans l’Union et les pays tiers (6). Dans ce contexte, il incombe au Conseil, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, d’établir, de réviser et le cas échéant de modifier, en fonction des critères de la position commune 2001/931 (7), une liste de personnes et d’organisations dont les avoirs doivent être gelés. Le Conseil a établi sa première liste, conformément à l’article 2 du règlement no 2580/2001, dès le 27 décembre 2001, soit concomitamment à l’adoption de ce règlement.
6. Dans le cadre d’une révision régulière de cette liste, le Conseil doit vérifier si le maintien sur la liste des personnes ou des entités concernées ainsi que le gel de leurs avoirs restent justifiés. Si la justification disparaît, la liste doit être modifiée en conséquence. Dans l’exercice de cette fonction, le Conseil adopte périodiquement des actes en application du règlement no 2580/2001, au moyen desquels il remplace la liste en vigueur, après vérification, par une nouvelle liste.
7. La vérification et, le cas échéant, la modification desdites listes sont au cœur des présentes affaires jointes. Il s’agit concrètement, en particulier, de savoir jusqu’à quel point le Conseil doit tenir compte de la situation factuelle et juridique existant dans l’État membre et de son évolution, pour apprécier si une personne ou une organisation doivent être maintenues sur la liste et si leurs avoirs doivent rester gelés.
II – Le cadre juridique
A – La position commune 2001/931
8. L’article 1er de la position commune 2001/931 prévoit:
«[…]
4. La liste à l’annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits. Les personnes, groupes et entités identifiés par le Conseil de sécurité des Nations unies comme [liés] au terrorisme et à l’encontre [desquels] il a ordonné des sanctions peuvent être [inclus] dans la liste.
Aux fins du présent paragraphe, on entend par ‘autorité compétente’, une autorité judiciaire, ou, si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence dans le domaine couvert par le présent paragraphe, une autorité compétente équivalente dans ce domaine.
[…]
6. Les noms des personnes et entités [repris] sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié.»
B – Le règlement no 2580/2001
9. L’article 2 du règlement no 2580/2001 (8) dispose:
«1. À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6:
a) tous les fonds détenus par, en possession de ou appartenant à une personne physique ou morale, un groupe ou une entité inclus dans la liste visée au paragraphe 3 [sont gelés]
[…]
3. Le Conseil, statuant à l’unanimité, établit, révise et modifie la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels le présent règlement s’applique, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphes 4, 5 et 6, de la position commune 2001/931/PESC. Cette liste mentionne:
i) les personnes physiques commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation;
ii) les personnes morales, groupes ou entités commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation;
iii) les personnes morales, groupes ou entités détenus ou contrôlés par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii) ou
iv) les personnes physiques ou morales, groupes ou entités agissant pour le compte ou sous les ordres d’une ou de plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii).»
10. Les exceptions mentionnées à l’article 2, paragraphe 1, prévoient en substance que les avoirs gelés peuvent être mis à disposition dans la mesure nécessaire pour couvrir les besoins fondamentaux de l’intéressé ou des membres de sa famille (9) et que, dans certaines conditions, d’autres autorisations de mise à disposition spécifiques peuvent être accordées (10).
III – Les antécédents du litige
11. Al‑Aqsa conteste depuis l’année 2003 devant les tribunaux (11) le gel de ses avoirs ainsi que plusieurs mesures prises successivement à son encontre par le Conseil, sur le fondement desquelles elle a été incluse puis maintenue dans les listes correspondantes du Conseil.
12. Toutefois, les mesures du Conseil ont en dernière analyse pour origine l’arrêté ministériel de 2003 relatif aux sanctions contre le terrorisme (Sanctieregeling terrorisme 2003) (12) (ci‑après l’«arrêté ministériel de 2003»), sur lequel nous allons nous arrêter en raison de son importance centrale pour le gel des avoirs d’Al‑Aqsa.
13. L’arrêté ministériel de 2003 a été adopté sur le fondement de la loi des sanctions de 1977 (Sanctiewet 1977), en référence à la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies, du 28 septembre 2001. Par cet arrêté ministériel, les avoirs d’Al‑Aqsa ont été gelés en quelque sorte à titre de mesure provisoire (13) jusqu’à l’entrée en vigueur d’un acte de l’Union à cet effet (14), parce qu’elle allouerait des fonds à une organisation soutenant le terrorisme (15).
14. Dans une procédure de référé intentée aux Pays-Bas, Al‑Aqsa avait demandé que soit ordonné le sursis à l’exécution de cet arrêté ministériel. Par une décision du 3 juin 2003 (16), le Rechtbank te ’s‑Gravenhage, après avoir pris connaissance de documents confidentiels des services secrets néerlandais a toutefois jugé qu’il existait suffisamment d’éléments pour considérer qu’Al‑Aqsa soutenait, grâce à ses fonds, une organisation terroriste (17), comme l’affirmait la motivation de l’arrêté ministériel de 2003, et n’a donc pas fait droit à la demande de sursis à l’exécution de la mesure de gels d’avoirs présentée par Al‑Aqsa.
15. L’arrêté ministériel de 2003 a cependant été rapidement abrogé (18) avec effet au 3 août 2003, au motif qu’il était «dépassé» après l’adoption de la décision 2003/480/CE du Conseil, du 27 juin 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 et abrogeant la décision 2002/974/CE (19), Al‑Aqsa figurant désormais dans une liste du Conseil relative au gel des avoirs.
16. Après l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003, Al‑Aqsa est cependant restée inscrite sur ladite liste du Conseil ainsi que sur les listes qui lui ont succédé, parce que le Conseil ne voyait pas de raison d’introduire une modification concernant Al‑Aqsa.
17. Par une lettre du 23 avril 2007 puis par une autre lettre du 29 juin 2007 relative à la décision 2007/445/CE du Conseil (20), le Conseil, en exécution de son obligation de motiver le maintien d’Al‑Aqsa sur la liste, a invoqué les motifs suivants (21): «[...] Le ministre des Affaires étrangères et le ministre des Finances [néerlandais] ont décidé [...] de geler tous les avoirs [d’Al‑Aqsa]. Cette décision a été confirmée par la décision du président du Rechtbank te ’s-Gravenhage siégeant en matière civile [...] du 3 juin 2003. Dans cette décision de justice, il est constaté qu’[Al‑Aqsa] doit être considérée comme une organisation soutenant le Hamas, en lui permettant de déployer des activités terroristes ou en les facilitant. Ainsi, il existe à l’encontre d’[Al‑Aqsa] une décision d’une autorité compétente [...] Le Conseil a la conviction que les motifs qui ont justifié l’inclusion [d’Al‑Aqsa] dans la [liste] continuent d’exister» (22).
IV – La procédure en première instance et l’arrêt attaqué
18. La motivation avancée par le Conseil, reproduite au point précédent, a été jugée non pertinente par Al‑Aqsa, qui a saisi le Tribunal d’un recours contre le Conseil, demandant l’annulation de cinq mesures de gel d’avoirs, adoptées successivement par le Conseil et présentant une motivation identique (ci-après les «mesures litigieuses») (23), en ce qu’elles concernent Al‑Aqsa, demandant en outre que le règlement no 2580/2001 lui soit déclaré inapplicable, et concluant à la condamnation du Conseil aux dépens.
19. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a affirmé ce qui suit à propos du troisième moyen de recours soulevé par Al‑Aqsa (24):
«164 Le Tribunal a […] souligné […] que […] le Conseil ne peut pas faire abstraction des développements ultérieurs de ces enquêtes ou de ces poursuites [….]
[...]
168 Dans l’arrêt Sison II [(25)], le Tribunal a […] envisagé l’éventualité qu’une enquête de police ou de sûreté soit close sans faire l’objet d’aucune suite judiciaire, faute d’avoir permis de recueillir des preuves suffisantes, ou qu’une instruction judiciaire fasse l’objet d’un non-lieu pour les mêmes raisons [….] Le Tribunal a souligné qu’il serait inadmissible que le Conseil ne tienne pas compte de tels éléments, qui font partie de l’ensemble des données pertinentes à prendre en considération pour apprécier la situation […] En décider autrement reviendrait à conférer au Conseil et aux États membres le pouvoir exorbitant de geler indéfiniment les fonds d’une personne en dehors de tout contrôle juridictionnel et quelle que soit l’issue des procédures judiciaires éventuellement poursuivies.
169 Les mêmes considérations doivent trouver à s’appliquer lorsqu’une mesure administrative nationale de gel des fonds ou de proscription d’une organisation comme terroriste est retirée par son auteur ou annulée par décision de justice […]
170 […] en l’espèce, il est constant que [l’arrêté ministériel de 2003] a été [abrogé] le 3 août 2003, soit presque aussitôt après l’entrée en vigueur, le 28 juin 2003, de la mesure communautaire initiale de gel des fonds de la requérante.
171 Il est vrai, à cet égard, que la décision [litigieuse] (26) prétend se fonder non pas sur [l’arrêté ministériel de 2003 lui-même], mais sur le seul jugement en référé (voir point 86 ci-dessus). Toutefois, pour les raisons exposées au point 87 ci-dessus, il n’est pas possible, en l’espèce, de prendre en considération le jugement en référé de façon isolée et sans avoir simultanément égard [à l’arrêté ministériel de 2003].
172 Il convient dès lors de reconnaître que, depuis l’abrogation [de l’arrêté ministériel de 2003] dans l’ordre juridique néerlandais, le jugement en référé, qui, ainsi qu’il vient d’être rappelé, forme avec [celui-ci] un ensemble indissociable, ne peut plus valablement servir de fondement à une mesure communautaire de gel des fonds de la requérante.
173 Par ce jugement, en effet, le juge des référés avait tout simplement refusé de suspendre, au provisoire, les effets [de l’arrêté ministériel de 2003]. Or, [celui-ci] a définitivement cessé de produire un quelconque effet juridique du fait de son abrogation. Il doit nécessairement en aller de même, par voie de conséquence, des effets juridiques attachés au jugement en référé, d’autant que celui-ci ne comportait qu’une appréciation au provisoire, sans préjudice de ce qui serait décidé sur le fond au terme du procès.
174 À cet égard, le Tribunal considère encore que le jugement en référé ne saurait avoir, aux seules fins de la mise en œuvre du règlement no 2580/2001, des effets de droit détachables de ceux [de l’arrêté ministériel de 2003], effets qui, en l’occurrence, perdureraient malgré l’abrogation de [celui-ci] en droit néerlandais. Il ne serait d’ailleurs pas compatible avec l’économie générale de ce règlement, caractérisée par la prépondérance que doivent avoir les éléments de la procédure nationale dans l’appréciation du Conseil, que [l’arrêté ministériel de 2003], qui ne produit plus aucun effet dans l’ordre juridique néerlandais, continue à en produire indirectement et indéfiniment, par le truchement du jugement en référé, dans l’ordre juridique communautaire.
175 Il en va d’autant plus ainsi que le jugement en référé, rendu sur recours de la requérante, constitue un événement contingent par rapport à [l’arrêté ministériel de 2003]. Il ressort en effet de l’exposé des motifs de [celui-ci qu’il avait été adopté] ‘dans l’attente de l’adoption d’une décision communautaire’et qu’[il] devait être [abrogé] ‘dès l’entrée en vigueur d’une telle décision’ […] Selon les explications données par le Royaume des Pays-Bas à l’audience, cette abrogation procédait uniquement du souci du gouvernement néerlandais d’éviter un chevauchement entre une mesure nationale et une mesure communautaire de gel des fonds de la requérante. Il s’ensuit que [l’arrêté ministériel de 2003] aurait été [abrogé] en tout état de cause immédiatement après l’adoption de la mesure communautaire initiale de gel des fonds de la requérante, que cette dernière ait ou non engagé une procédure en référé ou au fond.
176 Un tel mécanisme méconnaît lui aussi l’économie générale du règlement no 2580/2001, qui conditionne l’adoption d’une mesure communautaire de gel des fonds soit à l’ouverture et à la poursuite active d’une procédure nationale visant directement et à titre principal à l’imposition d’une mesure de type préventif ou répressif à l’encontre de l’intéressé, au titre de la lutte contre le terrorisme et du fait de son implication dans celui-ci […], soit au prononcé et à la mise à exécution d’une décision portant condamnation de l’intéressé pour de tels faits.
177 Or, dans le cas de figure envisagé, la décision de gel des fonds, prise dans un premier temps au niveau national, est justifiée ‘dans l’attente de l’adoption d’une décision communautaire’, et la mesure communautaire est à son tour justifiée par l’adoption de la décision nationale, laquelle est aussitôt abrogée. Un tel mécanisme ne peut échapper au vice de circularité.
178 Loin de pouvoir continuer à se fonder sur le jugement en référé, le Conseil aurait dû tirer la conséquence logique de l’abrogation de la mesure nationale de gel des fonds, en constatant qu’il n’existait plus de ‘substrat’ en droit national justifiant à suffisance de droit le maintien de la mesure communautaire équivalente, et ce quels que soient les éventuels recours juridictionnels exercés contre la mesure nationale abrogée.
[...]
180 Dans les circonstances de l’espèce, caractérisées avant tout par l’abrogation de [l’arrêté ministériel de 2003], il convient au contraire de reconnaître que le Conseil outrepasse les limites de son pouvoir d’appréciation en maintenant indéfiniment la requérante dans la liste litigieuse, lors du réexamen périodique de sa situation au titre de l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, au seul motif que la décision du juge des référés n’est pas remise en cause, dans l’ordre judiciaire néerlandais, par l’instance juridictionnelle d’appel de référé ou par l’instance juridictionnelle de fond, alors que la décision administrative dont il avait été demandé à ce juge de suspendre les effets a entre-temps été abrogée par son auteur.
181 Il en va d’autant plus ainsi que, comme la requérante l’a soutenu à l’audience sans être contredite par les autres parties, depuis l’abrogation de [l’arrêté ministériel de 2003] et en dehors de la mise en œuvre de la décision [litigieuse] en droit national, les autorités néerlandaises compétentes, administratives ou judiciaires, n’ont plus exercé aucune action visant à l’imposition d’une sanction pénale ou économique à la requérante, au titre de la lutte contre le terrorisme et du fait de son implication dans celui-ci.
[...]
184 Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande visant à entendre déclarer illégal, au titre de l’article 241 CE, le règlement no 2580/2001 (voir, en ce sens, arrêt Al‑Aqsa [I], points 66 et 67; voir, également, arrêt de la Cour du 20 mai 2008, Commission/Conseil, C‑91/05, Rec. p. I‑3651, point 111).»
20. Dans ces conditions, le dispositif de l’arrêt attaqué est le suivant:
«1) La décision 2007/445/CE […], la décision 2007/868/CE […], la décision 2008/583/CE […], la décision 2009/62/CE […] et le règlement (CE) no 501/2009 […] sont annulés, pour autant que ces actes concernent la Stichting Al‑Aqsa.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Conseil […] est condamné à supporter, outre ses propres dépens, les dépens exposés par la Stichting Al‑Aqsa.
4) Le Royaume des Pays-Bas et la Commission [...] supporteront leurs propres dépens.»
V – La procédure devant la Cour et les moyens et principaux arguments des parties à la procédure de pourvoi
21. Ont formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué Al‑Aqsa (affaire C‑539/10 P) et le Royaume des Pays-Bas (affaire C‑550/10 P). Par ordonnance du président de la Cour du 4 février 2011, les deux affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
A – L’affaire C‑539/10 P
22. Dans le cadre de son pourvoi dans l’affaire C‑539/10 P, Al‑Aqsa conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler l’arrêt attaqué, pour autant que des moyens et arguments aient été dirigés, au nom de la requérante, contre des motifs de cet arrêt et, en statuant à nouveau, faire droit aux demandes formées en première instance par la requérante, avec correction des fondements sur lesquels repose l’arrêt attaqué, et
– condamner le Conseil aux dépens des deux instances.
23. Au soutien de ses conclusions, Al‑Aqsa fait valoir en substance que certains points des motifs de l’arrêt du Tribunal déclarent des moyens de recours d’Al‑Aqsa non fondés. Ainsi, le Tribunal a, par exemple, estimé que l’arrêté ministériel de 2003, tant qu’il est resté en vigueur, suffisait, en association avec la décision en référé, pour satisfaire aux exigences prévues par la position commune 2001/931 à l’effet d’un gel des avoirs (27). Al‑Aqsa n’est pas d’accord avec ces affirmations et craint, si l’arrêt devait acquérir force de chose jugée sans que sa motivation ne soit modifiée, des conséquences négatives pour elle-même parce que, en se fondant sur les affirmations du Tribunal, de nouveaux actes pourraient être adoptés aux Pays-Bas qui pourraient conduire à son tour le Conseil à prendre de nouvelles mesures de gel affectant ses avoirs. Tout d’abord, le Tribunal aurait excédé les limites de son pouvoir de contrôle en déterminant lui-même quels éléments de preuve doivent être considérés comme représentant une «décision» au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931. Ensuite, le Tribunal aurait décidé à tort que l’arrêté ministériel de 2003, que ce soit conjointement avec la décision rendue en référé ou non, pouvait être considéré comme une décision au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931. Enfin, le Tribunal aurait excédé ses pouvoirs en interprétant lui même la décision rendue en référé; en tout état de cause, il aurait commis une erreur manifeste d’appréciation à l’occasion de l’interprétation de cette décision de justice. C’est pourquoi, les mesures litigieuses devraient être annulées, mais avec une correction des fondements sur lesquels repose l’arrêt attaqué.
24. Le Conseil, la Commission et le Royaume des Pays-Bas concluent pour l’essentiel au rejet du pourvoi d’Al‑Aqsa pour cause d’irrecevabilité, au motif qu’il n’est pas dirigé contre le dispositif de l’arrêt attaqué et ne vise qu’à obtenir une modification des motifs de l’arrêt. Le pourvoi serait donc irrecevable au regard de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, en vertu duquel un pourvoi ne peut être formé que par une partie ayant succombé au moins partiellement en ses conclusions.
25. Dans son mémoire en réponse, Al‑Aqsa fait valoir, sur ce point, qu’elle n’avait pas obtenu gain de cause en tous ses chefs de demande en première instance parce que, quoi qu’il en soit, il n’aurait pas été fait droit à sa demande visant à voir déclarer le règlement no 2580/2001 inapplicable à son égard. L’article 56 du statut de la Cour ne ferait donc pas obstacle à son pourvoi. Tant que le règlement no 2580/2001 n’a pas été déclaré inapplicable à son égard, elle devrait s’attendre à tout moment à de nouvelles mesures du Conseil dirigées contre elle.
B – L’affaire C‑550/10 P
26. Le Royaume des Pays-Bas, aux conclusions duquel se rallie la Commission, conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler l’arrêt attaqué et renvoyer l’affaire devant le Tribunal, et
– condamner Al‑Aqsa aux dépens.
27. Au soutien de son pourvoi, le Royaume des Pays-Bas fait valoir, pour l’essentiel, que le Tribunal aurait mal interprété l’article 1er de la position commune 2001/931 et l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 en décidant que la décision rendue en référé ne pouvait plus, après l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003, servir de fondement au maintien d’Al‑Aqsa sur la liste de l’Union visant au gel des avoirs. Le Conseil ne formule sur ce point aucune demande, mais indique expressément, dans son mémoire en défense, qu’il n’entend pas contredire la position du Royaume des Pays-Bas.
28. Al‑Aqsa conclut au rejet du pourvoi avec condamnation aux dépens et réitère pour le surplus les arguments déjà invoqués dans l’affaire C‑539/10 P.
VI – Analyse juridique
A – L’affaire C‑539/10 P
1. Sur l’irrecevabilité du pourvoi
29. Je considère que le pourvoi d’Al‑Aqsa est irrecevable.
a) Pourvoi non recevable en son objet
30. Le pourvoi d’Al‑Aqsa est dirigé, ainsi qu’il ressort du texte du pourvoi, «contre les motifs de l’arrêt [attaqué]» et vise à obtenir «une correction des fondements sur lesquels repose l’arrêt».
31. D’emblée, un tel chef de demande ne répond pas aux conditions de l’article 113, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour (28) en vertu duquel les conclusions du pourvoi doivent tendre à l’annulation, totale ou partielle, de la décision du Tribunal, c’est‑à‑dire en définitive de son dispositif et des motifs sur lesquels repose celui-ci.
32. Les moyens invoqués dans le cadre du pourvoi sont dirigés contre les points sur lesquels Al‑Aqsa a succombé en première instance. Toutefois, Al‑Aqsa a finalement eu gain de cause puisque l’arrêt attaqué a fait droit à son troisième moyen de recours et a donc annulé les mesures litigieuses, en ce qu’elles la concernaient. Or, un pourvoi dirigé exclusivement contre une partie de la motivation l’arrêt, qui est au demeurant surabondante, n’est pas recevable (29).
b) Absence d’intérêt à agir: pas de conséquences défavorables pour Al‑Aqsa si l’arrêt attaqué acquiert force de chose jugée
33. On ne voit pas, au surplus, quelles conséquences défavorables devraient découler pour Al‑Aqsa dans le cas où l’arrêt attaqué acquiert force de chose jugée. L’argumentation présentée à cet égard par Al‑Aqsa se saurait convaincre.
34. En effet, Al‑Aqsa resterait libre de reprendre, dans le cadre d’une éventuelle procédure contre d’éventuelles nouvelles mesures de gel de ses avoirs, ses moyens de recours qui avaient été rejetés en première instance, sans que l’autorité de la chose jugée puisse lui être opposée.
35. L’autorité de la chose jugée s’attache uniquement aux questions de fait et de droit qui concernent effectivement ou nécessairement l’objet des décisions judiciaires attaquées (30), soit, dans le présent cas, uniquement les affirmations relatives au troisième moyen de recours qui a été accueilli. Un éventuel recours contre une nouvelle mesure prise par le Conseil à l’encontre d’Al‑Aqsa n’aurait d’ailleurs ni le même contexte factuel ni le même objet, mais aurait un tout autre objet du litige découlant de la nouvelle mesure. Il n’y a donc pas lieu de craindre un effet de blocage sur le fondement de considérations tirées de la chose jugée.
c) Irrecevabilité du pourvoi en ce qui concerne le chef de demande non tranché, à savoir déclarer le règlement no 2580/2001 inapplicable à Al‑Aqsa
i) Absence de conclusion du pourvoi à cet effet
36. Il n’est pas nécessaire, en outre, de rechercher si Al‑Aqsa aurait pu, comme elle l’affirme dans son mémoire en réplique, former un pourvoi parce que le Tribunal n’a pas fait droit à sa demande visant à voir déclarer le règlement no 2580/2001 inapplicable à son égard. En effet, d’une part, cet aspect n’a été traité pour la première fois que dans son mémoire en réplique et, d’autre part, on ne voit pas le lien évident avec les conclusions concrètes du pourvoi formé par Al‑Aqsa et avec sa motivation.
ii) La partie n’a pas «succombé» au sens de l’article 56 du statut de la Cour
37. Pour être complet, il nous faut aussi ajouter qu’un tel pourvoi n’aurait pas non plus été couronné de succès. Il ne peut être ici question de partie qui «succombe» au sens de l’article 56 du statut de la Cour. En effet, ainsi qu’il ressort du point 184 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas rejeté l’exception d’illégalité qu’Al‑Aqsa avait soulevée contre le règlement no 2580/2001, mais l’a laissée de côté sans l’examiner nullement, eu égard au fait que les mesures litigieuses devaient de toute façon être annulées en ce qu’elles concernent Al‑Aqsa.
38. Au vu de l’absence d’importance de cette question pour l’issue du litige, cette façon de procéder du Tribunal n’est pas critiquable. Il est vrai que le dispositif de l’arrêt est trompeur dans la mesure où il suggère qu’Al‑Aqsa a partiellement succombé en son recours. Néanmoins, si l’on lit le dispositif à la lumière du point 184 de l’arrêt attaqué, il apparaît aisément que sa signification n’est pas autre que celle du point 66 de l’arrêt Al‑Aqsa I, auquel il est d’ailleurs renvoyé explicitement, et dont le dispositif disait précisément que l’exception d’illégalité concernant le règlement no 2580/2001 n’a pas besoin d’être examinée.
2. Conclusion intermédiaire
39. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi d’Al‑Aqsa doit être rejeté.
B – L’affaire C‑550/10 P
40. Le pourvoi du Royaume des Pays-Bas, qui vise à voir infirmer l’arrêt attaqué, est à mon avis recevable mais infondé.
41. Dans la mesure où le fait pour Al‑Aqsa de réitérer, dans cette affaire, les conclusions déjà formulées dans le cadre de l’affaire C‑539/10 P devrait être assimilé à un pourvoi incident, celui-ci doit pour les mêmes raisons, tout comme le pourvoi dans l’affaire C‑539/10 P, être rejeté comme irrecevable.
1. Le caractère infondé du pourvoi du Royaume des Pays-Bas
42. Les énonciations critiquées de l’arrêt attaqué, relatives au troisième moyen, ne contiennent pas d’erreur de droit. Il est en effet indiqué à juste titre, au point 178 de l’arrêt attaqué, que, «loin de pouvoir continuer à se fonder sur le jugement en référé», le Conseil «aurait dû tirer la conséquence logique de l’abrogation de la mesure nationale de gel des fonds, en constatant qu’il n’existait plus de ‘substrat’ en droit national justifiant à suffisance de droit le maintien de la mesure communautaire équivalente».
43. La pertinence de cette appréciation du Tribunal apparaît en toute clarté si l’on se souvient de l’esprit et de la finalité des mesures de lutte contre le terrorisme, tels que résultant des actes de droit de l’Union, et que l’on confronte cet esprit à la situation factuelle et juridique de l’arrêt attaqué.
a) L’esprit et la finalité des mesures restrictives de lutte contre le terrorisme
44. Il est important de noter, tout d’abord, que les mesures de l’Union en question, à savoir celles de lutte contre le terrorisme, ne relèvent pas d’une libre appréciation du Conseil, mais sont étroitement liées à la situation juridique dans les États membres.
45. Les mesures de gel d’avoirs prises par le Conseil impliquent, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 et à l’article 1er de la position commune 2001/931, deux étapes.
46. Pour que le Conseil puisse agir, il faut, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, tout d’abord, une décision d’une autorité compétente d’un État membre fondée sur des preuves sérieuses ou crédibles, relative à l’«ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste» (ci-après la «décision d’ouverture déclenchant les poursuites»).
47. Ce n’est que sur le fondement d’une telle décision d’ouverture déclenchant les poursuites – ou a fortiori sur le fondement d’une condamnation pour l’un des faits en cause – que le Conseil est en droit d’agir et il doit, lorsqu’une personne se trouve incluse dans sa liste, dans une deuxième étape – conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 – vérifier, au moyen d’examens réguliers, si «[son] maintien sur la liste reste justifié».
48. Le Conseil jouit d’un vaste pouvoir d’appréciation à l’occasion de cette vérification. Cependant, étant donné que les mesures restrictives du Conseil sont étroitement rattachées dans leur concept à la décision d’ouverture déclenchant les poursuites prise par les autorités compétentes de l’État membre, on sait clairement à partir de quand le Conseil doit impérativement considérer qu’un maintien de l’intéressé sur la liste n’est plus justifié: il s’agit précisément du moment où, au regard de la situation factuelle et juridique existant dans l’État de l’autorité compétente, rien ne permet plus de penser que l’intéressé, non encore condamné, continue de faire l’objet d’enquêtes. En effet, en dernière analyse, seules ces enquêtes justifient la mesure du Conseil.
49. Ainsi qu’il ressort de la structure de l’article 1er de la position commune 2001/931, auquel le règlement no 2580/2001 se réfère, le Conseil est cependant tenu d’évaluer l’état de l’enquête en fonction d’un critère formalisé. Il doit, d’une part, s’assurer que l’on peut encore considérer qu’il existe valablement une décision fondée sur des preuves sérieuses et crédibles d’une autorité compétente et, d’autre part, vérifier que cette décision est encore mise en œuvre dans les faits, c’est-à-dire que des mesures d’enquête fondées sur cette décision continuent d’être diligentées.
50. Dans cette mesure, le réexamen régulier de la liste par le Conseil protège l’intéressé contre deux dangers contraires aux principes de l’Etat de droit et par là même inacceptables: d’abord, son maintien dans la liste alors que les enquêtes ouvertes à son encontre ont été closes, n’ont pas été couronnées de succès ou ont été abandonnées, sans que cela ne se traduise par une décision finale le disculpant, et, ensuite, sa présence maintenue dans la liste alors que la décision d’ouverture déclenchant les poursuites se trouve elle-même réduite à néant par un acte contraire (actus contrarius) de l’autorité compétente ou par une décision de justice. Dans ce dernier cas de figure, une modification de la liste par le Conseil s’impose impérativement.
51. En effet, conformément à l’économie de la position commune 2001/931, à laquelle le règlement no 2580/2001 renvoie et qui suppose une décision d’une autorité compétente fondée sur des preuves sérieuses et crédibles, on ne peut plus parler de persistance de la justification éventuelle d’une mesure restrictive du Conseil dans le cas où une telle décision vient à disparaître.
52. Au vu des considérations qui précèdent, il est clair que, contrairement à ce que soutient le Royaume des Pays Bas, il n’était plus justifié de maintenir Al‑Aqsa sur la liste du Conseil.
b) Absence de décision au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931
53. Le jugement en référé, qui représentait désormais le seul élément de référence possible pour le Conseil après l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003, et était par là même devenu sans ancrage, ne contenait aucun élément relatif à l’engagement d’une enquête contre Al‑Aqsa et ne pouvait donc pas représenter une «décision» au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
i) Le jugement n’a pas la qualité d’une «décision» après l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003
54. Même en reconnaissant au Conseil un vaste pouvoir d’appréciation, on ne saurait admettre que le jugement en référé néerlandais, pris isolément après l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003, soit encore à considérer comme une «décision […], qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste» au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931.
55. D’une part, le jugement ne peut plus se rattacher aux appréciations et aux déclarations contenues dans l’arrêté ministériel de 2003 dès lors que l’arrêté en question est abrogé. Cela a pour effet de priver le jugement de tout appui.
56. Il est vrai que, selon le dossier, le jugement néerlandais tenait pour établi que des contacts entre Al‑Aqsa et des groupements terroristes avaient eu lieu en 2003, qui ne semblaient pas légitimer l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003. Cette appréciation du juge concernant la situation factuelle de 2003, qui n’indique par ailleurs rien de concret au sujet de l’état d’éventuelles enquêtes ou décisions à cet égard, ne peut cependant pas tenir lieu de décision d’ouverture d’enquête au sens de la position commune 2001/931 et du règlement no 2580/2001.
57. Pas davantage la procédure qui a conduit au jugement néerlandais ne peut, prise isolément, être rattachée à une procédure intéressant directement le fond, visant à faire sanctionner, à titre préventif ou répressif, l’intéressé dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en raison de son implication dans le terrorisme. La procédure engagée par Al‑Aqsa devant la juridiction néerlandaise visait, en soi, précisément à obtenir le résultat contraire.
58. D’autre part, on ne trouve dans le jugement néerlandais aucun élément faisant état d’une décision d’ouverture déclenchant les poursuites, maintenues indépendamment d’un arrêté ministériel, contre Al‑Aqsa aux Pays-Bas. Au contraire, les enquêtes contre Al‑Aqsa ne semblent avoir abouti, même après plusieurs années, aux Pays-Bas à aucun résultat significatif (31).
59. Ainsi le jugement, considéré en soi et isolément, ne remplit pas les conditions requises par le règlement no 2580/2001 et la position commune 2001/931, à savoir être une décision d’ouverture déclenchant les poursuites. Même en y incluant l’arrêté ministériel de 2003, on ne pouvait que difficilement le faire rentrer dans la catégorie des «décisions» au sens où l’entend la position commune 2001/931; à présent, cela est de même impossible.
ii) Les conditions minimales requises pour qu’il y ait «décision» au sens du règlement no 2580/2001 et de la position commune 2001/931
60. Même en considérant comme formant un ensemble l’arrêté ministériel de 2003 (encore en vigueur à l’époque) et le jugement en référé, il fallait beaucoup d’efforts pour pouvoir qualifier, mettant à l’écart toute considération juridique formelle, l’action conjointe du jugement et dudit arrêté ministériel de «décision» au sens de la réglementation de l’Union susmentionnée,.
61. En effet, il ne saurait être question de l’«ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste» au sens propre ni dans le cas de l’arrêté ministériel de 2003, qui était par nature une mesure de gel d’avoirs, ni dans celui du jugement en référé, dans le cadre duquel il s’agissait non pas d’ouvrir des enquêtes, mais d’une demande de sursis à l’exécution du gel de ressources prescrit par l’arrêté ministériel de 2003.
62. Or, le Conseil ne s’est référé, dans la motivation, qu’à ces deux actes juridiques néerlandais pour maintenir Al‑Aqsa sur la liste. À juste titre, l’arrêt attaqué qualifie la situation, en ce qui concerne les décisions existant aux Pays-Bas, de «contingente» (32) et parle de «vice de circularité» (33).
iii) Conclusion intermédiaire
63. En l’espèce, c’est tout au moins depuis l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003 qu’il n’y a donc plus de décision nationale d’ouverture déclenchant les poursuites, laquelle, pour pouvoir être valablement prise pour fondement par le Conseil, doit être adoptée dans une procédure nationale visant directement et principalement à voir l’intéressé sanctionné, à titre préventif ou répressif, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en raison de son implication dans le terrorisme.
64. Le point de savoir si, aux Pays-Bas, une procédure visant à voir prononcer des mesures, à titre préventif ou répressif, a été engagée de manière significative et est en train d’être menée, après la mention d’Al‑Aqsa dans la liste du Conseil et après la qualification de l’arrêté ministériel de 2003 de mesure «dépassée» et son abrogation, semble douteux au vu de la situation factuelle et juridique, telle qu’elle se présente à l’époque qui nous intéresse, et, en tout état de cause, ce n’est pas sans commettre une erreur d’appréciation que le Conseil pouvait partir d’un tel constat.
c) Les conséquences d’une absence de décision telle que requise par l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 et par l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931
65. Après l’abrogation de l’arrêté ministériel de 2003, un nouvel examen approfondi par le Conseil des mesures prises à l’encontre d’Al‑Aqsa aurait été nécessaire dans le but d’identifier une décision au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 qui soit susceptible de justifier le maintien d’Al‑Aqsa sur la liste en question. Or, cela n’a pas été fait.
66. Puisque la justification retenue par le Conseil, qui ne pouvait désormais plus s’appuyer que sur le jugement néerlandais, ne pouvait plus suffire, le Conseil a commis une erreur d’appréciation en maintenant Al‑Aqsa sur la liste, ce qui doit avoir pour conséquence l’annulation des mesures litigieuses en ce qu’elles concernent Al‑Aqsa.
67. À défaut de décision pertinente d’une autorité compétente, la décision du Conseil d’inclure toujours Al‑Aqsa dans la liste avec la même motivation inchangée ne peut pas être maintenue au regard de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931 (34).
d) Considérations tirées des droits fondamentaux
68. Cette conclusion semble également s’imposer à la lumière des droits fondamentaux d’Al‑Aqsa.
69. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’est certes pas applicable ratione temporis aux faits de la présente affaire, si bien qu’il faudrait se référer à la consécration des droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit de l’Union.
70. Eu égard à l’atteinte sérieuse au droit de propriété à laquelle est exposé l’intéressé si ses avoirs sont gelés sur la seule base d’éléments de soupçon et de procédures judiciaires engagées contre lui, il semble nécessaire que, pour justifier une telle atteinte, on y applique des conditions très strictes (35).
71. Pour respecter comme il se doit l’obligation de garantir la propriété, le Conseil est donc tenu de vérifier consciencieusement s’il existe une décision justifiant le gel d’avoirs, et, si cette condition existe toujours, et en cas par exemple de disparition de la décision d’origine, de subordonner le maintien de l’intéressé sur la liste à l’existence d’une nouvelle décision justifiant également le gel des avoirs. Or, contrairement à ce qui se passait dans l’affaire France/People’s Mojahedin Organization of Iran (36), tel n’a pas été le cas en l’occurrence.
2. Conclusion intermédiaire
72. Le pourvoi du Royaume des Pays-Bas doit donc être rejeté.
VII – Sur les dépens
73. Les pourvois étant restés infructueux, il apparaît approprié, conformément à l’article 69, paragraphe 3, point 1, du règlement de procédure de la Cour, qui est applicable aux pourvois en vertu de son article 118, que chacune des parties supporte ses dépens.
VIII – Conclusion
74. En définitive, je propose à la Cour de statuer comme suit:
1) Les pourvois sont rejetés.
2) La Stichting Al‑Aqsa, le Royaume des Pays-Bas, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sont condamnés à supporter leurs propres dépens.