FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MELCHIOR WATHELET
föredraget den 28 februari 2018(1)
Mål C-618/16
Rafal Prefeta
mot
Secretary of State for Work and Pensions
(begäran om förhandsavgörande från Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Överdomstolen (förvaltningsrättsliga överklagandekammaren), Förenade kungariket))
”Begäran om förhandsavgörande – Fri rörlighet för personer – Artikel 45 FEUF – Kapitel 2 i bilaga XII till 2003 års akt om villkoren för anslutningen – Möjlighet för Förenade kungariket att göra undantag från artikel 7.2 i förordning (EU) nr 492/2011 och från artikel 7.3 i direktiv 2004/38/EG – Undantag avseende en polsk medborgare som inte har fullgjort en tolvmånadersperiod av arbete i den mottagande medlemsstaten i egenskap av registrerad arbetstagare”
I. Inledning
1. Den aktuella begäran om förhandsavgörande, som ingavs till domstolens kansli den 29 november 2016 av Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Överdomstolen (förvaltningsrättsliga överklagandekammaren), Förenade kungariket), rör tolkningen av för det första bilaga XII till akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen(2)(nedan kallad 2003 års anslutningsakt), för det andra av artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen,(3) och slutligen av artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.(4)
2. Bakgrunden till begäran om förhandsavgörande är en tvist mellan den polske medborgaren Rafal Prefeta och Secretary of State for Work and Pensions (ministern för sysselsättnings- och pensionsfrågor, Förenade kungariket) (nedan kallad SSWP) rörande SSWP:s avslag på Rafal Prefetas ansökan om inkomstrelaterat sysselsättnings- och stödbidrag (income-related Employment and Support Allowance)(nedan kallat bidraget).
3. SSWP motiverade avslaget på Rafal Prefetas ansökan om bidrag med att denne saknade ställning som arbetstagare, och således även den därmed sammanhängande uppehållsrätten, något som är en av förutsättningarna för att vara berättigad till bidraget.
4. De nationella bestämmelser som antogs på grundval av undantagsbestämmelserna i kapitel 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt innebar nämligen att polska medborgare som inte hade låtit registrera sig som arbetstagare i enlighet med de nationella bestämmelserna och därefter arbetat under en oavbruten tolvmånadersperiod saknade rätt att åberopa de nationella bestämmelser varigenom artikel 7.3 i direktiv 2004/38 införlivas med den nationella rättsordningen, i syfte att få behålla sin ställning som ”arbetstagare” och den uppehållsrätt som följer av denna ställning.
5. Begäran om förhandsavgörande rör de villkor på vilka bestämmelserna i kapitel 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt, som innebär att undantag under en övergångsperiod görs från artikel 45 FEUF och artikel 56 första stycket FEUF, medger att de nuvarande medlemsstaterna(5) undantar polska medborgare från tillämpningen av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 och artikel 7.3 i direktiv 2004/38 – och således de villkor på vilka dessa bestämmelser medger att polska medborgares rätt att erhålla det aktuella bidraget inskränks.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. 2003 års anslutningsakt
6. I 2003 års anslutningsakt fastställs villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen, och där föreskrivs också anpassningar som ska göras i fördragen.
7. I del ett, artikel 1 andra och femte strecksatsen i nämnda anslutningsakt stadgas följande:
”I denna anslutningsakt menas med
…
– nuvarande medlemsstater: Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland,
…
– nya medlemsstater: Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien och Republiken Slovakien,
…”
8. Del fyra i 2003 års anslutningsakt innehåller tillfälliga bestämmelser som ska tillämpas i fråga om de ”nya medlemsstaterna”. I avdelning I i denna del återfinns artikel 24 i nämnda anslutningsakt, där följande föreskrivs:
”De bestämmelser som förtecknas i bilagorna V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XII och XIV till denna anslutningsakt skall tillämpas i fråga om de nya medlemsstaterna enligt de villkor som anges i bilagorna.”
9. Bilaga XII till 2003 års anslutningsakt har rubriken ”Förteckning enligt artikel 24 i anslutningsakten: Polen”. I kapitel 2 i den bilagan (som avser fri rörlighet för personer) föreskrivs följande i punkterna 1, 2, 5 och 9:
”1. Artikel [45 FEUF] och artikel [56] första stycket [FEUF] skall tillämpas fullt ut när det gäller arbetstagarnas fria rörlighet och frihet att tillhandahålla tjänster som inbegriper tillfällig rörlighet för arbetstagare enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 96/71/EG mellan Polen å ena sidan och Belgien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Grekland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungern, Nederländerna, Österrike, Portugal, Slovenien, Slovakien, Finland, Sverige och Förenade kungariket å andra sidan, endast om inte annat följer av övergångsbestämmelserna i punkterna 2–14.
2. Med avvikelse från artiklarna 1–6 i [rådets] förordning (EEG) nr 1612/68 [av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 1968, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33)] och fram till utgången av tvåårsperioden efter anslutningen kommer de nuvarande medlemsstaterna att tillämpa nationella bestämmelser, eller bestämmelser som följer av bilaterala överenskommelser, som reglerar tillträdet till deras arbetsmarknader för polska medborgare. De nuvarande medlemsstaterna kan fortsätta tillämpa sådana bestämmelser fram till slutet av femårsperioden efter anslutningen.
Polska medborgare som lagligen arbetar i en nuvarande medlemsstat vid tidpunkten för anslutningen och som fick tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad under en oavbruten period på 12 månader eller längre kommer att få tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad men inte till arbetsmarknaden i andra medlemsstater som tillämpar nationella bestämmelser.
Polska medborgare som efter anslutningen har fått tillträde till arbetsmarknaden i en nuvarande medlemsstat under en oavbruten period på 12 månader eller längre skall också ha samma rättigheter.
De polska medborgare som anges i andra och tredje styckena ovan skall inte längre ha de rättigheter som anges i dessa stycken om de frivilligt lämnar arbetsmarknaden i den nuvarande medlemsstaten i fråga.
Polska medborgare som lagligen arbetar i en nuvarande medlemsstat vid tidpunkten för anslutningen, eller under en period under vilken nationella bestämmelser tillämpas, och som fick tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad under en period på mindre än 12 månader skall inte ha dessa rättigheter.
…
5. En medlemsstat som bibehåller nationella bestämmelser, eller bestämmelser som följer av bilaterala överenskommelser, i slutet av den femårsperiod som anges i punkt 2 får vid allvarliga störningar på dess arbetsmarknad eller hot om sådana störningar och efter att ha underrättat kommissionen fortsätta tillämpa dessa bestämmelser fram till slutet av sjuårsperioden efter anslutningen. I avsaknad av en sådan anmälan skall artiklarna 1–6 i förordning (EEG) nr 1612/68 tillämpas.
…
9. I den mån vissa bestämmelser i [rådets] direktiv 68/360/EEG [av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, 1968, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44)] inte går att skilja från bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1612/68 vars tillämpning fördröjs i enlighet med punkterna 2–5 samt 7 och 8 kan Polen och de nuvarande medlemsstaterna avvika från de bestämmelserna i den mån detta krävs för tillämpningen av punkterna 2–5 samt 7 och 8.”
2. Förordning nr 492/2011
10. Förordning nr 492/2011 upphävde och ersatte, med verkan från den 16 juni 2011, förordning nr 1612/68.
11. Kapitel I i förordning nr 492/2011 har rubriken ”Anställning, likabehandling och arbetstagarnas familjer”.
12. I avsnitt 1 i det kapitlet, med avsnittsrubriken ”Rätt till anställning”, återfinns artiklarna 1–6, vilka väsentligen innebär förbud mot lagar, andra författningar och administrativ praxis i en medlemsstat som inskränker rätten för medborgare i de övriga medlemsstaterna att ansöka om, erbjuda, påbörja och fullfölja en anställning eller gör dessa rättigheter till föremål för villkor som inte gäller för medlemsstatens egna medborgare.
13. I avsnitt 2 i samma kapitel, med avsnittsrubriken ”Anställning och likabehandling”, återfinns artikel 7, där följande föreskrivs:
”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2. Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.
…”
3. Direktiv 2004/38
14. Direktiv 2004/38 upphävde och ersatte, med verkan från den 30 april 2006, direktiv 68/360.
15. I artikel 7 i direktiv 2004/38, med artikelrubriken ”Uppehållsrätt för längre tid än tre månader”, föreskrivs följande i punkt 1 a och i punkt 3 a–c:
”1. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen
a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller
…
3. Vid tillämpningen av punkt 1 a skall en unionsmedborgare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare i följande fall:
a) Om personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall.
b) Om personen har drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet efter mer än ett års anställning och har anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling.
c) Om personen har drabbats av vederbörligen registrerad ofrivillig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som varit tidsbegränsad till mindre än ett år eller efter att ha blivit ofrivilligt arbetslös under de första tolv månaderna samt har anmält sig som arbetssökande till en behörig arbetsförmedling. I detta fall skall ställningen som arbetstagare kvarstå under minst sex månader.
…”
16. I artikel 24.1 i direktiv 2004/38, under artikelrubriken ”Likabehandling”, föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. …”
B. Lagstiftningen i Förenade kungariket
17. Genom Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219 (förordning 2004/1219 om invandring och registrering av arbetstagare i samband med anslutningen) (nedan kallad 2004 års förordning) senarelade Förenade kungariket tillämpningen av unionens regler om fri rörlighet för arbetstagare i fråga om medborgare i åtta av de tio medlemsstater som anslöt sig till Europeiska unionen den 1 maj 2004.(6) Dessa undantagsregler antogs med stöd av artikel 24 i 2003 års anslutningsakt och var i kraft till och med den 30 april 2011.(7)
18. Vid tidpunkten för de faktiska omständigheter som ligger till grund för målet vid den nationella domstolen hade 2004 års förordning ändrats bland annat genom Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003 (förordning 2006/1003 om invandring från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) (nedan kallad 2006 års förordning).
19. Genom 2004 års förordning, i den version som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, föreskrevs ett registreringssystem (Accession State Worker Registration Scheme (system för registrering av arbetstagare från anslutningsstater)). Detta system var tillämpligt på medborgare i de åtta berörda anslutningsstaterna som hade arbetat i Förenade kungariket under perioden från den 1 maj 2004 till den 30 april 2011.
20. I regulation 2 i 2004 års förordning, med rubriken ”Registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat”, föreskrevs följande:
”1) Såvida inte annat följer av följande punkter i denna regulation, avses med ’registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat’ en medborgare i en av de berörda anslutningsstaterna som arbetar i Förenade kungariket under anslutningsperioden.
…
4) En medborgare i en berörd anslutningsstat som lagligen arbetar i Förenade kungariket under en oavbruten tolvmånadersperiod vilken helt eller delvis infaller efter den 30 april 2004 ska när denna tolvmånadersperiod har löpt ut inte längre anses vara en registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat.
…
8) Vid tillämpningen av punkterna 3 och 4 ska en person anses ha arbetat i Förenade kungariket under en oavbruten tolvmånadersperiod, om han eller hon lagligen arbetade i Förenade kungariket vid början och slutet av denna period och eventuella mellanliggande perioder då han eller hon inte lagligen arbetade i Förenade kungariket inte sammanlagt överstiger 30 dagar.
…”
21. I regulation 4.2 i 2004 års förordning föreskrevs följande:
”En medborgare i en av de berörda anslutningsstaterna som skulle ha ställning som registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat om han eller hon började arbeta i Förenade kungariket saknar rätt att i egenskap av arbetssökande uppehålla sig i Förenade kungariket för att söka arbete där.”
22. I regulation 5.3 och 5.4 i 2004 års förordning, i den version som är tillämplig i det nationella målet, föreskrevs vidare följande:
”3) Såvida inte annat följer av punkt 4, ska regulation 6.2 i 2006 års förordning inte vara tillämplig på en registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat som upphör att arbeta.
4) Om en registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat upphör att arbeta för en godkänd arbetsgivare under sådana omständigheter som anges i regulation 6.2 i 2006 års förordning under loppet av den enmånadsperiod som inleds den dag då han eller hon börjar arbeta, ska nämnda regulation vara tillämplig på arbetstagaren under återstoden av denna enmånadsperiod.”
23. Genom 2006 års förordning införlivades direktiv 2004/38 med brittisk rätt.
24. Regulation 6.1 i 2006 års förordning, som rör möjligheterna för medborgare i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) att få förlängd uppehållsrätt i Förenade kungariket, hade i den version som är tillämplig i det nationella målet följande lydelse:
”1) I denna förordning avses med ’berättigad person’ en EES-medborgare som uppehåller sig i Förenade kungariket i egenskap av
…
b) arbetstagare,
…”
25. I regulation 6.2 i 2006 års förordning angavs följande såvitt avsåg de villkor som måste uppfyllas av en person som hade upphört att arbeta för att denne skulle få behålla sin ställning som arbetstagare i den mening som avsågs i regulation 6.1 b:
”2) Såvida inte annat följer av regulation 7A.4, ska en person som inte längre arbetar fortsätta att behandlas som arbetstagare vid tillämpningen av punkt 1 b, om
a) personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall,
b) personen har drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet efter att ha varit anställd i Förenade kungariket, förutsatt att han eller hon har anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling och
i) har varit anställd i ett år eller mer innan han eller hon blev arbetslös,
ii) har varit arbetslös i högst sex månader eller
iii) kan styrka att han eller hon söker arbete i Förenade kungariket och har en reell möjlighet att få en anställning,
…”
26. I regulation 7A.4 i 2006 års förordning föreskrevs följande:
”Regulation 6.2 ska tillämpas på en arbetstagare från en anslutningsstat om denne arbetstagare
a) den 30 april 2011 omfattades av regulation 5.4 i [2004 års förordning] eller
b) efter den 1 maj 2011 har blivit arbetsoförmögen, har blivit arbetslös eller har upphört att arbeta.”
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
27. Rafal Prefeta är polsk medborgare. Han kom till Förenade kungariket 2008 och arbetade där under en oavbruten period från den 7 juli 2009 till den 11 mars 2011, då hans anställning upphörde på grund av en skada som inte hade uppstått i samband med arbetet.
28. Den 5 januari 2011 erhöll Rafal Prefeta i enlighet med den nationella lagstiftningen ett intyg om registrering som arbetstagare. Således fullgjorde han en oavbruten period av arbete i egenskap av registrerad arbetstagare uppgående till två månader och sex dagar, nämligen från den 5 januari 2011 till den 11 mars 2011.
29. Efter att ha slutat sin anställning befann sig Rafal Prefeta i vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet, eftersom han lät skriva in sig som arbetssökande (”jobseeker”) hos den behöriga arbetsförmedlingen och eftersom han erhöll arbetslöshetsersättning (”jobseeker’s allowance”) från och med den 20 mars 2011.
30. Den 20 oktober 2011 ansökte Rafal Prefeta om det här aktuella bidraget. Enligt den hänskjutande domstolen är detta bidrag avsett för personer som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sitt fysiska eller psykiska tillstånd. Samma domstol har påpekat att arbetssökande inte får beviljas nämnda bidrag vare sig enligt unionsrätten eller enligt Förenade kungarikets rätt. Enligt brittisk rätt är det endast arbetstagare enligt definitionen i regulation 6.1 b och 6.2 i 2006 års förordning som kan komma i fråga för bidraget.
31. Rafal Prefetas ansökan avslogs av SSWP med motiveringen att han enligt brittisk lagstiftning inte tillerkändes ställning som arbetstagare, eftersom han var polsk medborgare och inte hade fullgjort en oavbruten tolvmånadersperiod av arbete i egenskap av registrerad arbetstagare.
32. Rafal Prefeta överklagade till First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) (Förstainstansdomstolen (avdelningen för sociala förmåner), Förenade kungariket), som fastställde SSWP:s beslut. Därefter överklagade han den domstolens avgörande till den hänskjutande domstolen.
33. Vid den hänskjutande domstolen har Rafal Prefeta väsentligen gjort gällande att regulation 5.3 i 2004 års förordning stred mot artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och mot artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.
34. Närmare bestämt anser han att regulation 5.3 i 2004 års förordning innebar att medborgare i de berörda anslutningsstaterna som inte hade arbetat – med registreringsintyg – i Förenade kungariket under en oavbruten tolvmånadersperiod saknade möjlighet att behålla sin ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 7.3 i direktiv 2004/38 liksom möjlighet att komma i åtnjutande av sådan likabehandling som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011. En sådan begränsning kunde enligt honom inte motiveras med hänvisning till 2003 års anslutningsakt, eftersom undantag från dessa båda bestämmelser inte var tillåtna enligt nämnda anslutningsakt.
35. SSWP anser däremot att 2004 års förordning är förenlig med 2003 års anslutningsakt, där det i kapitel 2, punkt 2 i bilaga XII föreskrivs att ”[p]olska medborgare som lagligen arbetar … under en period under vilken nationella bestämmelser tillämpas … och som fick tillträde till den [berörda] medlemsstatens arbetsmarknad under en period på mindre än 12 månader … inte [ska] ha dessa rättigheter”. Enligt SSWP avses med ”dessa rättigheter” bland annat de fördragsenliga rättigheter som ”arbetstagare” åtnjuter i kraft av artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.
36. Den hänskjutande domstolen anser att tolkningen av bilaga XII till 2003 års anslutningsakt är en komplicerad unionsrättslig fråga som inte har prövats tidigare och att det nationella målet inte kan avgöras utan ett klargörande därav. Därför har nämnda domstol funnit för gott att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Innebär bilaga XII [till 2003 års anslutningsakt] att [de nuvarande] medlemsstaterna kan undanta polska medborgare från tillämpningen av artikel 7.2 i förordning [nr 492/2011] och artikel 7.3 i direktiv [2004/38] i de fall där arbetstagaren visserligen till sist har uppfyllt kravet enligt nationell rätt på att hans eller hennes anställning ska registreras men inte har arbetat under en kontinuerlig registrerad tolvmånadersperiod?
2) Om den första frågan ska besvaras nekande: får en arbetstagare som är en polsk medborgare, under de omständigheter som avses i fråga 1, åberopa artikel 7.3 i direktiv [2004/38] som gäller möjligheten att behålla sin ställning som arbetstagare?”
IV. Bedömning
37. Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida kapitel 2 (om den fria rörligheten för personer) i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt medger att de nuvarande medlemsstaterna undantar en arbetstagare som är polsk medborgare från tillämpningen av två bestämmelser, nämligen artikel 7.2 i förordning nr 492/2011(8) och artikel 7.3 i direktiv 2004/38,(9) i ett fall där arbetstagaren sent omsider hade fullgjort kravet enligt nationell rätt på att hans eller hennes anställning skulle registreras men ännu inte hade arbetat under en oavbruten tolvmånadersperiod i egenskap av registrerad arbetstagare. Genom den andra tolkningsfrågan undrar den hänskjutande domstolen huruvida – och i så fall under vilka omständigheter – en polsk medborgare kan åberopa artikel 7.3 i direktiv 2004/38, när han eller hon visserligen sent omsider har fullgjort kravet enligt nationell rätt på att låta registrera sin anställning men ännu inte har arbetat under en oavbruten tolvmånadersperiod i egenskap av registrerad arbetstagare.
38. Med tanke på att det finns en betydande överlappning mellan den hänskjutande domstolens båda frågor, anser jag det lämpligt att behandla dem tillsammans.
A. Inledande anmärkningar
39. Av kapitel 2 punkt 1 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt framgår att det endast är såvida inget annat följer av övergångsbestämmelserna i punkterna 2–14 i samma kapitel som artikel 45 FEUF och artikel 56 första stycket FEUF ska tillämpas fullt ut när det gäller arbetstagarnas fria rörlighet och friheten att tillhandahålla tjänster som inbegriper tillfällig rörlighet för arbetstagare mellan Polen och de nuvarande medlemsstaterna såsom dessa definieras i artikel 1 andra strecksatsen i nämnda anslutningsakt.(10)
40. I nämnda övergångsbestämmelser föreskrivs nämligen undantag från artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68 och från de bestämmelser i direktiv 68/360 som inte går att skilja från de bestämmelser i förordning nr 1612/68 vilkas tillämpning fördröjs i enlighet med punkterna 2–5 samt 7 och 8 i kapitel 2, i den mån detta krävs för tillämpningen av dessa punkter.(11)
41. Dessa undantag från artikel 45 FEUF och artikel 56 första stycket FEUF – vilka rör principerna om fri rörlighet för arbetstagare och frihet att tillhandahålla tjänster som inbegriper tillfällig rörlighet för arbetstagare – ska uppenbart tolkas restriktivt.(12)
B. Huruvida polska medborgare fick undantas från tillämpningen av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011
42. Inledningsvis ska det påpekas att punkterna 1–14 i kapitel 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt inte innehåller någon hänvisning till förordning nr 492/2011, som avses i den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga och som antogs efter nämnda anslutningsakt.
43. Förordning nr 1612/68, som däremot uttryckligen åsyftas i nämnda bestämmelser, upphävdes emellertid genom förordning nr 492/2011.(13) I skäl 1 anges följande: ”[F]örordning [nr 1612/68] har ändrats flera gånger på ett väsentligt sätt …. För att skapa klarhet och överskådlighet bör den förordningen kodifieras.” Jag noterar också att artiklarna 1–7 i de båda förordningarna är i stort sett identiska.
44. Vad gäller bestämmelserna i förordning nr 1612/68 föreskrivs i kapitel 2, punkterna 1–14 (om den fria rörligheten för personer) i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt(14) endast undantag från artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68, vilka avser ”[r]ätt till anställning”, inte från några andra bestämmelser i den förordningen.
45. Utan att tillämpligheten i tiden av förordning nr 492/2011 påverkas,(15) ska således hänvisningarna i de berörda bestämmelserna till artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68 – även vid en strikt tolkning av 2003 års anslutningsakt – förstås så, att de efter nödvändiga ändringar utgör hänvisningar till artiklarna 1–6 i förordning nr 492/2011.
46. De övriga bestämmelserna i förordning nr 1612/68 – inbegripet artikel 7.2 i denna, som återfinns i förordningens del I, avdelning II med rubriken ”Anställning och likabehandling” i förordningen och där det föreskrivs att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat inom de övriga medlemsstaternas territorium ska åtnjuta ”samma sociala och skattemässiga förmåner som [dessas] medborgare” – åsyftas således inte i de undantag från den fria rörligheten för personer som föreskrivs i kapitel 2 punkterna 1–14 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt.
47. Med tanke på att det i kapitel 2 punkterna 1–14 i i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt inte föreskrevs något undantag från artikel 45 FEUF och artikel 56 första stycket FEUF, följer det av ovanstående att ända sedan Republiken Polen anslöt sig till Europeiska unionen har artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 och i förekommande fall artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 varit fullt ut tillämpliga på polska arbetstagare,(16) vilket betyder att dessa har haft rätt att åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som inhemska arbetstagare.(17)
48. Att Rafal Prefeta först i ett sent skede fullgjorde skyldigheten enligt nationell rätt att låta registrera sin anställning och att han ännu inte har fullgjort en oavbruten tolvmånadersperiod av arbete i egenskap av registrerad arbetstagare kan således inte motivera att Förenade kungariket skulle undanta honom från tillämpningen av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 eller i förekommande fall artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 när han hade ställning som arbetstagare.
49. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att bilaga XII till 2003 års anslutningsakt inte medger att de nuvarande medlemsstaterna undantar polska medborgare från tillämpningen av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 eller i förekommande fall artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 när dessa har ställning som arbetstagare eller egenföretagare, det vill säga när de är anställda eller verksamma som egenföretagare.
C. Huruvida polska medborgare fick undantas från tillämpningen av artikel 7.3 i direktiv 2004/38
1. Parternas argument
50. Rafal Prefeta anser att det i artikel 7 i direktiv 68/360 och artikel 7.3 i direktiv 2004/38 föreskrivs att en arbetstagare som har oturen att drabbas exempelvis av en kortvarig sjukdom har rätt att stanna i den medlemsstat där han eller hon har arbetat. I detta sammanhang har han hävdat för det första att denna rättighet inte påverkar arbetsmarknadens grad av öppenhet gentemot arbetstagaren, för det andra att denna rättighet inte kan göras gällande förrän arbetstagaren har beretts tillträde till arbetsmarknaden och för det tredje att denna rättighet inte hindrar en medlemsstat från att införa en ordning som innebär att vissa anställningar är förbjudna för medborgare i anslutningsstaterna.(18) Enligt Rafal Prefeta är syftet med artikel 7 i direktiv 68/360 och artikel 7.3 i direktiv 2004/38 ”inte att reglera enskildas rätt till anställning utan att ange de villkor som en arbetstagare från [unionen] har rätt att komma i åtnjutande av i den mottagande medlemsstaten. Dessa villkor går att skilja från avdelning I i förordning nr 1612/68. I själva verket ligger de i materiellt hänseende nära bestämmelserna i avdelning II ’Anställning och likabehandling’ i förordning nr 1612/68, särskilt artikel 7 i nämnda avdelning II.”
51. Enligt Rafal Prefeta ”påverkas inte det allmänna målet för restriktionerna i samband med anslutningen av att artikel 7.3 i direktiv 2004/38 tillämpas”. Han anser att ”restriktionerna i samband med anslutningen ger en stat möjlighet att tillfälligt reglera villkoren för tillträde till dess arbetsmarknad i syfte att undvika störningar på denna under anslutningsperioden …. Detta är bakgrunden till att undantag får göras från avdelning I i förordning nr 1612/68. … Den enskildes rätt att behålla rätten att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten när han eller hon tillfälligt har upphört att arbeta är inte i sig en faktor som kan orsaka störningar på arbetsmarknaden i den medlemsstaten, eftersom ’arbetstagaren’ just då inte arbetar. För att uppnå målen med restriktionerna i samband med anslutningen är det således inte nödvändigt att tolka in en befogenhet att inskränka rätten att behålla ställningen som arbetstagare.”
52. Förenade kungarikets regering anser att kapitel 2 punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt inte innebar något krav på att en enskild som hade arbetat under en oavbruten tolvmånadersperiod men som inte hade erhållit intyg om registrering som arbetstagare avseende denna period skulle ha tillträde till hela den uppsättning rättigheter och förmåner som en medlemsstatsmedborgare kan göra anspråk på i egenskap av arbetstagare. Vidare innebar nämnda anslutningsakt enligt Förenade kungarikets regering inte heller att en enskild skulle få komma i åtnjutande av samtliga dessa rättigheter när han eller hon vid en viss tidpunkt hade erhållit ett intyg om registrering som arbetstagare men inte hade haft detta intyg under hela arbetsperioden.
53. Förenade kungarikets regering har gjort gällande att om en polsk medborgare såsom Rafal Prefeta – som inte har arbetat i egenskap av registrerad arbetstagare under en oavbruten tolvmånadersperiod – fick tillgång till hela den uppsättning rättigheter och förmåner som en medlemsstatsmedborgare åtnjuter i egenskap av arbetstagare, skulle förtydligandet i kapitel 2, punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt om att en enskild för att åtnjuta dessa rättigheter måste ha fått tillträde till arbetsmarknaden under tolv månader bli överflödigt. Vidare skulle detta undergräva möjligheterna att uppnå de mål som eftersträvades genom registreringsskyldigheten, nämligen dels att ge Förenade kungariket möjlighet att utvärdera villkoren för tillträde till dess arbetsmarknad och bedöma huruvida andra åtgärder var nödvändiga, dels att uppmuntra anslutningsstatsmedborgare att legalisera sin situation och bidra till den formella ekonomin.(19)
54. Kommissionen anser att om en arbetstagare från en anslutningsstat hade kunnat åberopa artikel 7.3 b och 7.3 c i direktiv 2004/38, skulle detta ha hindrat Förenade kungariket från att tillämpa själva kärnan i de undantag som avses i 2004 års förordning, vars syfte var att begränsa tillträdet till landets arbetsmarknad genom att inskränka rätten för ekonomiskt inaktiva anslutningsstatsmedborgare att uppehålla sig i landet för att söka arbete där. Såvitt avser artikel 7.3 a i direktiv 2004/38 anser kommissionen emellertid att bilaga XII till 2003 års anslutningsakt inte kunde ligga till grund för en begränsning av rätten att behålla ställningen som arbetstagare eller egenföretagare, eftersom den bestämmelsen i allt väsentligt saknar samband med de brittiska bestämmelser som reglerade tillträdet till arbetsmarknaden.(20)
2. Tillämpligheten av artikel 7.3 i direktiv 2004/38
55. Inledningsvis ska det påpekas att kapitel 2, punkterna 1–14 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt inte innehåller någon hänvisning till direktiv 2004/38,(21) som antogs och trädde i kraft efter nämnda anslutningsakt.
56. I punkt 9 i kapitel 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt föreskrivs att de nuvarande medlemsstaterna får avvika från de bestämmelser i direktiv 68/360 som inte går att skilja från de bestämmelser i artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68 vilkas tillämpning fördröjs i enlighet med bland annat kapitel 2, punkt 2(22) i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt, i den mån detta krävs för tillämpningen av nämnda punkt 2.
57. Lydelsen av artikel 7 i direktiv 68/360(23) ligger i materiellt hänseende mycket nära lydelsen av artikel 7.3 i direktiv 2004/38. I båda dessa bestämmelser föreskrivs det nämligen under vilka omständigheter en unionsmedborgare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare ska behålla sin ställning som arbetstagare respektive egenföretagare.
58. Dessutom påpekade kommissionen i sitt förslag till Europarlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier(24) – i kommentaren till artikel 8.7 (som sedermera blev artikel 7.3 i direktiv 2004/38) – att de aktuella bestämmelserna(25)”i sina grunddrag [återger] vissa bestämmelser i direktiv [68/360]. De har dock gjorts tydligare och i sig införlivat domstolens domslut om bevarande av ställning som yrkesverksam sedan verksamheten som anställd eller egenföretagare upphört.”
59. Även om artikel 7.3 i direktiv 2004/38 inte uttryckligen nämns i kapitel 2, punkt 9 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt ska det enligt min bedömning prövas huruvida den artikeln inte går att skilja från de bestämmelser i artiklarna 1‑6 i förordning nr 1612/68 vilkas tillämpning fördröjs i enlighet med punkt 2 i kapitel 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt och, om så är fallet, huruvida undantag från artikel 7.3 i direktiv 2004/38 krävs för tillämpningen av denna bestämmelse i 2003 års anslutningsakt.(26)
3. Kan artikel 7.3 i direktiv 2004/38 skiljas från artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68, vilka rör rätten till anställning?
60. I dom av den 21 februari 2013, N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, punkt 47), slog domstolen fast att ”definitionen av begreppet ’arbetstagare’ i den mening som avses i artikel 45 FEUF är ett uttryck för kravet, oupplösligt förbundet med själva principen om arbetskraftens fria rörlighet, att de förmåner som stadgas i unionsrätten med avseende på denna frihet, endast kan åberopas av personer som verkligen utför eller seriöst önskar utföra avlönat arbete”.(27)
61. Trots att artikel 7 i direktiv 2004/38 har rubriken ”Uppehållsrätt för längre tid än tre månader”, innehåller punkt 3 i den artikeln en icke-uttömmande(28) förteckning över omständigheter där en unionsmedborgare, utöver att behålla sin uppehållsrätt, även behåller sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare trots att han eller hon har upphört att vara arbetstagare eller egenföretagare av skäl som saknar samband med hans eller hennes vilja, exempelvis ofrivillig arbetslöshet eller tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall. Tanken bakom att unionsmedborgaren får behålla denna ställning är bland annat att han eller hon ska kunna få en ny anställning eller börja bedriva en ny verksamhet som egenföretagare.(29)
62. En förutsättning för att en unionsmedborgare(30) ska få behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare är således att denne kan visa att han är tillgänglig för eller kapabel till förvärvsarbete och således inom skälig tid på nytt kan komma in på arbetsmarknaden. Jag vill härvid framhålla att vad som avses i artikel 7.3 a i direktiv 2004/38 uteslutande är en tillfällig arbetsoförmåga och att det enligt artikel 7.3 b och 7.3 c i samma direktiv krävs att arbetstagaren ska ha anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling.
63. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 7.3 i direktiv 2004/38 avser situationer där det är tänkbart att den berörda unionsmedborgaren på nytt kan komma in på arbetsmarknaden, något som betyder att denna bestämmelse inte går att skilja från artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68,(31) vilka reglerar rätten till anställning.
4. I vilken mån kräver tillämpningen av kapitel 2 punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt att undantag görs från artikel 7.3 i direktiv 2004/38?
64. Det anges inte något specifikt villkor i artikel 7.3 a i direktiv 2004/38 om hur länge en unionsmedborgare måste ha varit arbetstagare eller egenföretagare för att få behålla sin ställning som arbetstagare respektive egenföretagare, utan det är tillräckligt att han eller hon har utfört verkligt och faktiskt arbete som inte har haft så liten omfattning att det framstår som marginellt och sidoordnat.(32)
65. Däremot föreskrivs det i artikel 7.3 b i direktiv 2004/38 att verksamheten som arbetstagare eller egenföretagare ska ha pågått i ”mer än ett år”. Vidare anges det i artikel 7.3 c i samma direktiv att en unionsmedborgare får behålla sin ställning som arbetstagare i minst sex månader om han eller hon har drabbats av vederbörligen registrerad ofrivillig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som har varit tidsbegränsad till mindre än ett år eller efter att ha blivit ofrivilligt arbetslös under de första tolv månaderna.
66. I kapitel 2, punkt 2 första stycket i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt föreskrivs väsentligen att de nuvarande medlemsstaterna under en övergångsperiod får göra undantag från artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68 genom att anta nationella bestämmelser som reglerar polska medborgares tillträde till deras respektive arbetsmarknad. I tredje stycket i samma punkt inskränks eller specificeras denna möjlighet genom att det väsentligen föreskrivs att polska medborgare som efter anslutningen har fått tillträde till arbetsmarknaden i en nuvarande medlemsstat under en oavbruten period på tolv månader eller längre kommer att få tillträde till arbetsmarknaden i den medlemsstaten. I fjärde stycket bekräftas dessutom(33) att polska medborgare som lagligen arbetar i en nuvarande medlemsstat under en period då nationella bestämmelser tillämpas och som fick tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad under en period på mindre än tolv månader inte ska ha dessa rättigheter (min kursivering).
67. Syftet med kapitel 2 punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt var enligt domstolen att i samband med nya medlemsstaters anslutning till unionen undvika störningar på arbetsmarknaderna i de dåvarande medlemsstaterna till följd av att det omedelbart kom in ett stort antal arbetstagare från dessa nya medlemsstater.(34) Domstolen har också slagit fast att artikel 56 FEUF och 57 FEUF(35) inte utgör hinder för att en medlemsstat, under den övergångsperiod som avses i kapitel 2 punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt, föreskriver krav på arbetstillstånd för att polska arbetstagare ska få utstationeras i den medlemsstaten.(36)
68. Jag anser således att det genom bestämmelserna i kapitel 2, punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt införs en särskild ordning(37) som innebär att de nuvarande medlemsstaterna får reglera tillträdet till deras respektive arbetsmarknad för polska medborgare.
69. I detta hänseende framgår det tydligt av tredje och fjärde stycket i nämnda punkt att de nuvarande medlemsstaterna får tillämpa två kumulativa villkor för att låta polska medborgare ha tillträde till deras arbetsmarknad, nämligen för det första att dessa ska ha beretts tillträde till arbetsmarknaden i fråga och för det andra att de efter att ha beretts tillträde till denna arbetsmarknad ska ha arbetat där under en oavbruten period av minst tolv månader. Av lydelsen av kapitel 2 punkt 2 tredje stycket i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt framgår nämligen att en polsk medborgare måste ha fått tillträde till arbetsmarknaden under en period av tolv månader, vilket enligt min bedömning betyder att arbetet måste ha utförts efter det att personen fick tillträde till arbetsmarknaden.
70. Jag anser nämligen att uttrycket ”få tillträde” nödvändigtvis förutsätter eller innebär en åtgärd som vidtas av tredje part och avser den berörda medborgaren. Det är inte tillräckligt att han eller hon arbetar, utan han eller hon måste ha fått tillträde till arbetsmarknaden av någon. Detta förutsätter med andra ord ett förfarande som reglerar insläppandet på eller tillträdet till arbetsmarknaden, exempelvis ett system med arbetstillstånd, som i domen av den 10 februari 2011, Vicoplus m.fl. (C‑307/09‑C‑309/09, EU:C:2011:64), eller ett sådant system med registrering som är i fråga i det nationella målet.(38)
71. Under dessa omständigheter(39) är det endast efter att ha uppfyllt de båda ovannämnda kumulativa villkoren som polska medborgare har fritt tillträde till arbetsmarknaden i enlighet med artiklarna 45 FEUF och 56 FEUF. Polska medborgare som har fått tillträde till arbetsmarknaden men har upphört att arbeta före utgången av tolvmånadersperioden(40) omedelbart efter det att de fick tillträde till arbetsmarknaden, och polska medborgare som har arbetat i mer än tolv månader utan att formellt ha fått tillträde till arbetsmarknaden, befinner sig därför i samma situation som polska medborgare som söker arbete i en nuvarande medlemsstat utan att någonsin ha arbetat där.
72. Om en polsk medborgare som hade fått tillträde till arbetsmarknaden under mindre än tolv månader, eller som hade arbetat i mer än tolv månader men utan att formellt ha fått tillträde till arbetsmarknaden, kunde få ställning som arbetstagare eller egenföretagare med stöd av artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och således kunde få fritt tillträde till arbetsmarknaden i de nuvarande medlemsstaterna i enlighet med artiklarna 45 FEUF och 56 FEUF, skulle detta i själva verket strida mot själva lydelsen av kapitel 2 punkt 2 tredje och fjärde styckena i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt och undergräva möjligheterna att uppnå de mål som eftersträvas genom dessa bestämmelser.(41)
73. Jag anser därför att det för tillämpningen av kapitel 2, punkt 2 i bilaga XII till 2003 års anslutningsakt är nödvändigt att göra undantag från artikel 7.3 i direktiv 2004/38 genom att, under den övergångsperiod som föreskrivs i nämnda anslutningsakt, ställa krav på att polska medborgare ska ha fått tillträde till en nuvarande medlemsstats arbetsmarknad under en oavbruten period på tolv månader eller längre räknat från den tidpunkt då de fick tillträde.(42)
74. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att bilaga XII till 2003 års anslutningsakt gav de nuvarande medlemsstaterna rätt att undanta en arbetstagare som var polsk medborgare från tillämpningen av artikel 7.3 i direktiv 2004/38 i fall där arbetstagaren, trots att han eller hon hade fullgjort kravet enligt nationell rätt på att låta registrera sin anställning, ännu inte hade arbetat under en oavbruten tolvmånadersperiod efter fullgörandet av nämnda formalitet. Under sådana omständigheter kan polska medborgare inte åberopa artikel 7.3 i direktiv 2004/38.
V. Förslag till avgörande
75. Mot bakgrund av de ovan redovisade övervägandena sammantagna föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Överdomstolen (förvaltningsrättsliga överklagandekammaren), Förenade kungariket) enligt följande:
Bilaga XII till akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen gav inte de nuvarande medlemsstaterna rätt att undanta polska medborgare från tillämpningen av artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, eller i förekommande fall artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, när dessa har ställning som arbetstagare eller egenföretagare, det vill säga när de är anställda eller verksamma som egenföretagare.
Bilaga XII till 2003 års anslutningsakt gav de nuvarande medlemsstaterna rätt att undanta en arbetstagare som var polsk medborgare från tillämpningen av artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG i fall där arbetstagarna, trots att de hade fullgjort kravet enligt nationell rätt på att låta registrera sin anställning, ännu inte hade arbetat under en oavbruten tolvmånadersperiod efter fullgörandet av nämnda formalitet. Under sådana omständigheter kan polska medborgare inte åberopa artikel 7.3 i direktiv 2004/38.