ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н J. MAZÁK
представено на 3 юли 2012 година(1)
Дело C‑614/10
Европейска комисия
срещу
Република Австрия
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Защита на физическите лица при обработването на лични данни — Пълна независимост при изпълнение на функциите на националните надзорни органи, които отговарят за контрола на обработването на лични данни — Тесни персонални и организационни връзки между надзорния орган и федералното канцлерство“
I – Въведение
1. С настоящия иск(2), предявен на основание член 258 ДФЕС, Европейската комисия иска от Съда да установи, че Република Австрия не е изпълнила задълженията си по член 28, параграф 1, втора алинея от Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни(3), тъй като действащото законодателство в Австрия относно Datenschutzkommission (Комисията за защита на данните, наричана по-нататък „DSK“), създадена като надзорен орган за защита на личните данни, не отговаря на критерия за пълна независимост.
2. Подобно на делото Комисия/Германия, по което е постановено Решение от 9 март 2010 г.(4) (наричано по-нататък „Решение по дело Комисия/Германия“), настоящото дело повдига въпроса за степента на независимост на надзорния орган, която се изисква съгласно член 28, параграф 1 от Директива 95/46.
3. Ето защо тълкуването, което Съдът дава в Решение по дело Комисия/Германия, ще е от решаващо значение за преценката на основателността на иска на Комисията, поддържан и от Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД).
4. Федерална република Германия встъпва в производството в подкрепа на Република Австрия.
II – Правна уредба
А – Право на Съюза
5. От член 1, параграф 1 от Директива 95/46 следва, че целта ѝ е да бъдат защитени основните права и свободи на физическите лица, и в частност правото им на личен живот при обработването на лични данни. Все пак съгласно член 1, параграф 2 от посочената директива тази защита не е основание нито за ограничаване, нито за забрана на свободното движение на лични данни между държавите членки. От това следва, че Директива 95/46 е предназначена да установи равновесие между защитата на основните права и свободи на физическите лица във връзка с обработката на лични данни, от една страна, и свободното движение на такива данни, от друга.
6. Както следва от съображение 62 от Директива 95/46, създаването в държавите членки на надзорни органи, които изпълняват функциите си при пълна независимост, е съществен елемент от защитата на лицата по отношение на обработването на личните им данни. Поради тази причина параграф 1 от озаглавения „Надзорен орган“ член 28 от Директива 95/46 предвижда:
„Всяка държава членка предвижда, че на нейната територия един или повече държавни органи отговарят за контрола на прилагането на разпоредбите, приети от държавите членки, съгласно настоящата директива.
Тези органи се ползват с пълна независимост при упражняване на функциите, които са им възложени“.
7. На равнището на институциите и органите на Съюза защитата на физическите лица във връзка с обработката на лични данни се урежда от Регламент (ЕО) № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2000 година относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни(5), който е приет на основание член 286 ЕО. Аналогично на изискването към държавите членки по член 28 от Директива 95/46, с посочения регламент се учредява независим надзорен орган, наречен ЕНОЗД. Що се отнася до независимостта на посочения орган, член 44 от Регламент № 45/2001 предвижда:
„1. Европейският надзорен орган по защита на данните е напълно независим при изпълнение на своите задължения.
2. При изпълнение на своите задължения Европейският надзорен орган по защита на данните не търси и не получава инструкции от никого.
3. Европейският надзорен орган по защита на данните се въздържа от всякакви несъвместими със задълженията му/ѝ действия и по време на своя мандат не упражнява никакви други дейности, независимо дали срещу възнаграждение или безвъзмездно.
4. След приключване на мандата Eвропейският надзорен орган по защита на данните има почтено и дискретно поведение при приемането на назначения и облаги“.
Б – Национална правна уредба
8. Директива 95/46 е транспонирана в австрийското право със Закона за защита на данните от 2000 г. (Datenschutzgesetz 2000, наричан по-нататък „DSG 2000“).
9. Член 35 и сл. от DSG 2000 предвиждат създаването на DSK като надзорен орган по смисъла на член 28, параграф 1 от Директива 95/46(6).
10. Съгласно член 36, параграф 1 от DSG 2000 DSK се състои от шестима членове, които се назначават за срок от пет години от федералния президент по предложение на федералното правителство.
11. Съгласно член 36, параграф 3 от DSG 2000 един измежду шестимата членове на DSK трябва да бъде юрист от федералната публична администрация.
12. Съгласно член 36, параграф 3bis от DSG 2000 членовете на DSK упражняват функциите си едновременно с други професионални дейности, поради което се счита, че извършват дейност на непълно работно време.
13. Въз основа на предвидената в член 20, параграф 2 от Федералния конституционен закон (Bundes-Verfassungsgesetz, наричан по-нататък „B‑VG“) възможност за освобождаване на органите от задължението да спазват инструкциите на горестоящите органи, член 37, параграф 1 от DSG 2000 предвижда, че членовете на DSK са „независими и не са обвързани от никакви инструкции при изпълнението на своите функции“.
14. Член 38, параграф 1 от DSG 2000 гласи, че DSK приема вътрешен правилник, с който ръководството на текущата работа се възлага на един от членовете ѝ („управителен член“). Член 4, параграф 1 от вътрешния правилник на DSK предвижда, че на длъжността управителен член се назначава служител на федералната администрация, определен в съответствие с член 36, параграф 3 от DSG 2000.
15. Член 38, параграф 2 от DSG 2000 гласи:
„Федералният канцлер създава секретариат, който да подпомага работата на [DSK], и му осигурява необходимия персонал и материално оборудване. Федералният канцлер има право по всяко време да се информира от председателя и управителния член по всички аспекти от работата на [DSK]“.
16. Признатото право на федералния канцлер по член 38, параграф 2 от DSG 2000 да се информира по всички аспекти от работата на DSK, е отражение на разпоредбите на член 20, параграф 2 от B‑VG, който гласи следното в релевантната му в случая част:
„[…]
Със закон на горестоящите органи се предоставят контролни правомощия, съобразени с работата на независимия орган, които включват най-малкото правото да се информират по всички аспекти на работата му и — освен по отношение на органите по точки 2, 3 и 8 — правото да прекратяват мандата на независимия орган при наличието на сериозни основания за това“.
17. Член 45, параграф 1 от Закона за държавните служители от 1979 г. (Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979) гласи:
„Непосредственият ръководител следи неговите подчинени да изпълняват задълженията си в съответствие със закона по ефикасен, икономически изгоден и целесъобразен начин. За целта той ръководи работата им, като при необходимост им дава инструкции, отстранява евентуалните грешки и пропуски и следи за спазването на работното време. Той се грижи за израстването на подчинените му в кариерата според заслугите им и ги насочва към задачи, които съответстват в най-пълна степен на техните способности“.
III – Съображения
18. Комисията, подпомагана от ЕНОЗД, твърди, че законодателството на Република Австрия не съответства на критерия за пълна независимост на надзорния орган по смисъла на член 28, параграф 1 от Директива 95/46. Според Комисията проблемите произтичат от факта, първо, че длъжността управителен член на DSK се изпълнява от служител на федералното канцлерство, второ, че секретариатът на DSK е част от администрацията на федералното канцлерство и трето, че федералният канцлер има неограничено право на информация спрямо DSK.
19. При преценката на основателността на иска на Комисията първо следва да се изясни съдържанието на израза „с пълна независимост“, използван в член 28, параграф 1 от Директива 95/46 по отношение на надзорния орган. По-нататък ще разгледам въпроса дали всички обстоятелства, поради които Комисията твърди неизпълнение на задължения от Република Австрия, наистина могат да доведат до невъзможност за DSK да упражнява с пълна независимост функциите си на надзорен орган съгласно член 28, параграф 1.
Относно съдържанието на израза „с пълна независимост“
20. Комисията и Република Австрия спорят относно съдържанието на израза „с пълна независимост“.
21. Според Комисията, която се основава на Решение по дело Комисия/Германия, посоченият израз предполага не само функционална, но и институционална и материална независимост. Този извод се потвърждавал от целта на член 28, параграф 1 от Директива 95/46, а именно да се осигури ефикасен и надежден контрол за спазването на разпоредбите в областта на защитата на данните, както и от начина, по който дейността на ЕНОЗД е уредена в Регламент № 45/2001, който предвижда максимална независимост на ЕНОЗД в институционален и материален план. Освен това Комисията привлича вниманието върху точка 17 от Обяснителния доклад към Допълнителния протокол към Конвенцията за защита на лицата при автоматизирана обработка на лични данни, по отношение на надзорните органи и трансграничните информационни потоци, в която се изброяват факторите, допринасящи за гарантиране на независимостта на надзорния орган, сред които са съставът на органа, начинът на назначаване на членовете му, срокът на мандата им и условията за прекратяването му, предоставянето на органа на достатъчно средства и възможността за вземане на решения независимо от външни за органа разпореждания или предписания.
22. Република Австрия счита, че напротив, от Решение по дело Комисия/Германия не може да се заключи, че надзорните органи трябва да разполагат с институционална и материална независимост. Независимостта на надзорния орган по смисъла на член 28, параграф 1 от Директива 95/46 трябвало да се свежда до функционална независимост на посочения орган, което предполагало надзорният орган да разполага със свобода на действие, без да е длъжен да следва инструкциите на контролирани от него органи, и да е в достатъчна степен независим и безпристрастен по отношение на частните лица.
23. Република Австрия изтъква, че тълкуването на израза „с пълна независимост“ налага да бъде взета предвид практиката на Съда относно независимостта на юрисдикциите по смисъла на член 267 ДФЕС. Република Австрия подчертава, че DSK е създадена като колегиален орган, изпълняващ правораздавателни функции. Съдът е приел за допустими отправяните от такива австрийски органи преюдициални въпроси на основание член 267 ДФЕС, с което е признал качеството им на юрисдикции(7), а следователно и независимостта им, доколкото тя е един от критериите, които се вземат предвид при преценката дали даден национален орган притежава качеството юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС. Оттук Република Австрия стига до извода, че DSK е независима по смисъла на практиката на Съда във връзка с член 267 ДФЕС и че следователно трябва да се счита за независим надзорен орган по смисъла на член 28, параграф 1 от Директива 95/46.
24. Предвид спора между страните във връзка с Решение по дело Комисия/Германия би било полезно да се върнем отново към делото, по което е постановено това решение. Като се основава на текста на член 28, параграф 1 от Директива 95/46, както и на целите и системата на посочената директива, Съдът дава самостоятелно и широко тълкуване на израза „с пълна независимост“. Според Съда надзорните органи(8) „трябва да се ползват с независимост, която да им дава възможност да изпълняват функциите си без външно влияние. Тази независимост изключва не само всяко упражнявано от контролираните организации влияние, а и всяко предписание и всяко друго външно влияние, независимо дали последното е пряко или косвено, които биха могли да застрашат изпълнението на задачата на посочените органи, състояща се в постигането на баланс между защитата на правото на личен живот и свободното движение на личните данни“(9).
25. Бих искал да подчертая две неща, които следват от това тълкуване. На първо място, Съдът не тълкува израза „с пълна независимост“ въз основа на критериите за независимост на юрисдикциите по смисъла на член 267 ДФЕС. Това налага заключението, че Съдът възприема независимостта на надзорните органи като самостоятелно понятие в сравнение с независимостта на юрисдикциите по смисъла на член 267 ДФЕС, което означава, че в случая са ирелевантни доводите на Република Австрия, че DSK отговаря на критериите за независимост съгласно практиката на Съда във връзка с понятието „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС(10).
26. На второ място, в Решение по дело Комисия/Германия Съдът избягва употребата на изрази като „функционална, институционална или материална независимост“, въпреки че и тогава, както в настоящия случай, Комисията и Федерална република Германия са ги използвали в изложенията на своите доводи.
27. Предвид възприетото от Съда широко тълкуване на израза „с пълна независимост“ можем да си зададем въпроса дали с това Съдът е имал предвид независимост на надзорните органи във всяка възможна форма. Мисля, че на този въпрос следва да се отговори отрицателно. С тълкуването си Съдът оставя свобода за преценка във всеки отделен случай дали спорната мярка на държавата членка може да доведе до пряко или косвено външно влияние върху изпълнението на функциите на надзорния орган.
28. Съдът не е изброил всички необходими елементи, за да може да се приеме, че е осигурена „пълна независимост“ при упражняване на функциите на надзорните органи. Както вече посочих в заключението си по дело Комисия/Германия(11), това изглежда трудно осъществимо, поради което е за предпочитане да се възприеме отрицателен подход, тоест да се разгледа влиянието на конкретни обстоятелства или на съвкупност от конкретни обстоятелства върху независимостта на въпросния надзорен орган. Именно такъв подход следва Съдът в посоченото решение, когато преценява как упражняваният от държавата контрол влияе върху независимостта на надзорния орган.
Относно определянето на служител на федералното канцлерство за управителен член
29. Според Комисията от член 4, параграф 1 от вътрешния правилник на DSK произтича, че управителният член на DSK, който ръководи текущата работа на DSK и следователно има определяща роля в рамките на DSK, трябва задължително да бъде служител на федералното канцлерство. Като се има предвид, че длъжността член на DSK е уредена така, че да се изпълнява на непълно работно време успоредно с други професионални дейности, управителният член оставал административно подчинен на федералния канцлер и длъжен да изпълнява инструкциите му. Налице било служебно правоотношение между управителния член и федералното канцлерство, което не отпадало по силата на член 37, параграф 1 от DSG 2000 относно независимостта на членовете на DSK. Ето защо Комисията счита, че съвместяването на длъжността управителен член на DSK с длъжност във федералното канцлерство е несъвместимо с изискването за независимост, посочено в член 28, параграф 1 от Директива 95/46, и свидетелства за липсата на институционална независимост на DSK.
30. В своя защита Република Австрия изтъква, че от член 4, параграф 1 от вътрешния правилник на DSK във връзка с член 36, параграф 3 от DSG 2000 не следва, че управителният член на DSK трябва да бъде непременно служител на федералното канцлерство. По смисъла на посочените разпоредби управителният член трябва да бъде юрист от федералната публична администрация, което обхваща всички юристи, работещи в някое федерално ведомство, а не единствено служителите на федералното канцлерство. Нещо повече, по смисъла на член 38, параграф 1 от DSG 2000 самата DSK решава самостоятелно кой да бъде управителният ѝ член. В случай че за управителен член на DSK бъде назначен служител на федералното канцлерство, член 37, параграф 1 от DSG 2000, който забранява на федералното канцлерство да дава на управителния член на DSK инструкции по организацията или по съществото на работата му, осуетявал възникването на конфликт на лоялност и конфликт на интереси.
31. Според мен трябва да се признае, че австрийското законодателство не предвижда управителният член на DSK непременно да бъде служител на федералното канцлерство. Съгласно член 4, параграф 1 от вътрешния правилник на DSK във връзка с член 36, параграф 3 от DSG 2000 на длъжността управителен член се назначава юрист, служител на федералната администрация, което означава, че е възможно, но не е задължително управителният член да бъде служител на федералното канцлерство. Това обаче не променя факта, че е налице служебно правоотношение между управителния член на DSK и федералното ведомство, в което работи.
32. Предвид това служебно правоотношение не е изключена възможността горестоящият федерален орган да упражнява влияние върху дейността на управителния член. Очевидно е, че наистина няма да е налице пряко влияние, доколкото то е забранено с член 37, параграф 1 от DSG 2000. Съвместяването на длъжността управителен член на DSK с длъжност във федералната администрация предполага по-скоро опасност(12) от косвено влияние на горестоящия федерален орган върху дейността на управителния член на DSK, което поставя под съмнение независимостта, с която DSK трябва да разполага съгласно член 28, параграф 1 от Директива 95/46.
33. Бих искал да напомня, че такова влияние може да оказват и работодателите на останалите членове на DSK, като се има предвид, че членовете на DSK изпълняват функциите си на непълно работно време успоредно с други професионални дейности. Ако Съдът потвърди подхода си да тълкува Директива 95/46 в светлината на Регламент № 45/2001(13), би могло да се заключи, че забраната за извършване на друга професионална дейност е едно от необходимите условия за независимостта на надзорните органи по член 28, параграф 1 от Директива 95/46, като се има предвид, че член 44, параграф 3 от Регламент № 45/2001 предвижда такова условие в разпоредбите относно независимостта на ЕНОЗД.
Относно включването на секретариата на DSK към службите на федералното канцлерство
34. Комисията счита, че структурното присъединяване на секретариата на DSK към службите на федералното канцлерство е несъвместимо с член 28, параграф 1 от Директива 95/46, тъй като в резултат от това DSK не е независима нито в институционален, нито в материален план. Служителите на DSK били подчинени на федералното канцлерство, което упражнявало спрямо тях административен контрол. От това следвало, че секретариатът на DSK е изложен на евентуално влияние от страна на федералното канцлерство. Проблемът бил още по-сериозен, доколкото като държавно ведомство самото федерално канцлерство подлежи на контрол от страна на DSK в кръга на правомощията ѝ.
35. В това отношение ЕНОЗД добавя, че възможностите на федералното канцлерство да влияе върху изпълнението на функциите на DSK нарастват поради обстоятелството, че DSK не разполага с отделна бюджетна линия, а бюджетът ѝ е част от бюджета на федералното канцлерство.
36. Република Австрия признава, че секретариатът на DSK като помощна администрация на DSK е присъединен към федералното канцлерство и служителите на секретариата са юридически подчинени на федералното канцлерство, което упражнява спрямо тях административен контрол. Този факт обаче не влияел по никакъв начин върху независимостта на DSK, доколкото самата DSK като орган трябвало да се разграничава от нейния секретариат.
37. Що се отнася до бюджета на DSK, Република Австрия твърди, че съгласно австрийското бюджетно право въпросът към кое министерство е зачислена за бюджетни цели дадена федерална институция е вторичен и сам по себе си няма никакво значение за независимостта на посочената институция.
38. Както сочат доводите съответно на Комисията и на Република Австрия в случая, секретариатът на DSK безспорно е включен към федералното канцлерство и поради това служителите на DSK са под административния контрол на федералното канцлерство.
39. В тази връзка доводът, че DSK като орган трябва да се разграничава от нейния секретариат, ми се струва неиздържан. Според мен секретариатът и служителите на секретариата са съществен фактор за статута на надзорния орган. За това свидетелства например съображение 11 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива)(14), съгласно което, за да се гарантира независимостта им, националните регулаторни органи следва да притежават всички необходими източници, като персонал, опит и финансови средства, за изпълнение на своите задачи(15).
40. Оттук следва, че ако дадено лице или организация упражнява влияние върху секретариата и върху служителите на надзорния орган, какъвто е безспорно настоящият случай, посоченото лице или организация съответно упражнява влияние и върху самия надзорен орган, което е несъвместимо с изискването за независимост на надзорния орган.
Относно неограниченото право на информация на федералния канцлер спрямо DSK
41. Комисията счита, че неограниченото право на информация, с което разполага федералният канцлер съгласно член 20, параграф 2 от B‑VG, поставя под въпрос независимостта на DSK, тъй като има опасност това право да бъде използвано за упражняване на политическо влияние върху DSK. В тази връзка Комисията припомня отново, че самият федерален канцлер подлежи на контрол от DSK.
42. Република Австрия не оспорва съществуването на правото на федералния канцлер да се информира по всички аспекти от работата на DSK, която е създадена като независим орган по смисъла на член 20, параграф 2 от B‑VG. Тя обяснява, че това право е абсолютният минимум на вътрешноведомствен контрол, който конституционното право изисква да е налице в отношенията между горестоящите и независимите органи, освободени от задължението да спазват инструкциите на горестоящите органи. Правото на информация не предоставяло на федералния канцлер никакво влияние върху работата на DSK. Република Австрия акцентира върху факта, че министерството на правосъдието притежава аналогично право на информация спрямо общите съдилища, което не се счита за противоречащо на изискването за независимост на съда.
43. Както вече посочих, в Решение по дело Комисия/Германия Съдът тълкува независимостта на надзорния орган отделно от независимостта на юрисдикциите по смисъла на член 267 ДФЕС. Ето защо доводът на Република Австрия, че аналогично право на информация съществува и по отношение на общите съдилища, в случая е неотносим.
44. Според мен има две обстоятелства, които сочат, че разглежданото право на информация може да има вредни последици за независимостта на DSK. Първо, това право е неограничено и безусловно. Второ, федералният канцлер, на когото то е предоставено, сам подлежи на контрол от страна на DSK, така че упражняването на правото му на информация може да представлява упражняване на влияние от контролирания орган.
45. В заключение считам, че първо, като е предвидила длъжността управителен член на DSK да се съвместява с длъжност във федералната администрация, второ, като е включила секретариата на DSK към службите на федералното канцлерство и трето, като е предоставила на федералния канцлер право на информация спрямо DSK, Република Австрия е транспонирала неправилно изискването по член 28, параграф 1 от Директива 95/46 надзорните органи да упражняват функциите си „с пълна независимост“.
IV – Заключение
46. Предвид изложените по-горе съображения предлагам Съдът да се произнесе, както следва:
1) Република Австрия не е изпълнила задълженията си по член 28, параграф 1 от Директива 95/46 на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни, първо, като е предвидила длъжността управителен член на Datenschutzkommission да се съвместява с длъжност във федералната администрация, второ, като е включила секретариата на Datenschutzkommission към службите на федералното канцлерство и трето, като е предоставила на федералния канцлер право на информация спрямо Datenschutzkommission, с което е транспонирала неправилно изискването по член 28, параграф 1 от Директива 95/46 надзорните органи да упражняват функциите си „с пълна независимост“.
2) Осъжда Република Австрия да заплати съдебните разноски на Европейската комисия.
3) Европейският надзорен орган по защита на данните и Федерална република Германия понасят направените от тях съдебни разноски.