CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 30 de Novembro de 2006 1(1)
Processo C‑342/05
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República da Finlândia
«Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Caça ao lobo»
I – Introdução
1. No presente processo, o Tribunal de Justiça é chamado a apreciar as condições da coexistência de sociedades europeias modernas e de animais predadores, já extintos em quase toda a Europa.
2. A Comissão critica a prática administrativa da Finlândia na autorização da caça aos lobos (Canis Lupus). A Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (a seguir «directiva habitats») (2) proíbe, entre outros, a captura e o abate intencional de lobos fora da zona de exploração da rena finlandesa. No entanto, o artigo 16.° da directiva habitats prevê derrogações da referida proibição, observadas determinadas condições. A aplicação prática do artigo 16.° ainda não constituiu objecto da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
II – Enquadramento jurídico
A – As disposições da directiva habitats
3. Os objectivos da directiva habitats são definidos no artigo 2.°:
«1) A presente directiva tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável.
2) As medidas tomadas ao abrigo da presente directiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.
3) As medidas tomadas ao abrigo da presente directiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.»
4. As proibições relativas à protecção das espécies, pertinentes para o presente caso, estão previstas no artigo 12.°, n.° 1, alínea a):
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de protecção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
a) Todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural;
[...]»
5. No anexo IV a) o lobo é denominado do seguinte modo:
«Canis lupus (com excepção das [...] populações finlandesas, no interior da área de exploração da rena, tal como definida no n.° 2 da Lei finlandesa n.° 848/90, de 14 de Setembro de 1990, relativa à exploração da rena).»
6. O artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats define as condições que devem ser respeitadas para que se possa proceder a derrogações:
«Desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável, os Estados‑Membros poderão derrogar o disposto nos artigos 12.°, 13.° e 14.° e nas alíneas a) e b) do artigo 15.°:
a) No interesse da protecção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais;
b) Para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade;
c) No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de carácter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
d) Para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para as operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas;
e) Para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma selectiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado especificado pelas autoridades nacionais competentes de determinados espécimes das espécies constantes do anexo IV.»
7. O estado de conservação das espécies é definido no artigo 1.°, alínea i), da directiva habitats:
«i) Estado de conservação de uma espécie: o efeito do conjunto das influências que, actuando sobre a espécie em causa, podem afectar, a longo prazo, a repartição e a importância das suas populações no território a que se refere o artigo 2.°
O ‘estado de conservação’ será considerado ‘favorável’ sempre que:
– os dados relativos à dinâmica das populações da espécie em causa indicarem que essa espécie continua e é susceptível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence e
– a área de repartição natural dessa espécie não diminuir nem correr o perigo de diminuir num futuro previsível e
– existir e continuar provavelmente a existir um habitat suficientemente amplo para que as suas populações se mantenham a longo prazo;»
B – O regime finlandês
8. De acordo com a exposição do Governo finlandês, que não é contestada pela Comissão, os artigos 12.° e 16.° da directiva habitats foram em grande medida transpostos literalmente para o direito de caça finlandês (3).
9. Existem, no entanto, ainda outras regulamentações relativas à aprovação do abate de lobos (4). A caça aos lobos deve ser autorizada, caso a caso, pela autoridade competente em cada um dos distritos em que se pratica a caça. Os limites máximos de caça a nível regional, ou seja, o número máximo de lobos que podem ser caçados em cada distrito durante o período de caça, entre 1 de Novembro e 31 de Março, é fixado, por sua vez, pelo Ministério da Agricultura. O limite máximo é definido de modo que a população no respectivo distrito não seja posta em perigo no caso de este limite ser atingido. São ainda tidos em conta todos os conhecimentos relativos à mortalidade dos lobos, em particular na sequência de acidentes no trânsito rodoviário e devido à actividade humana.
10. Ao concederem a autorização concreta de caça, os distritos em que se efectua a caça devem observar as disposições transpostas do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats. Além disso, quando for atingido o limite máximo imposto à caça, devem ter em consideração as informações concretas de que dispõe em relação à morte de lobos no respectivo distrito. Exceder o limite máximo apenas é possível nas condições enunciadas no artigo 16.°, n.° 1, necessitando de uma autorização ministerial especial.
11. É ainda permitido à polícia abater animais em circunstâncias excepcionais. Também neste caso se aplica o artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats.
III – Processo pré‑contencioso e pedidos das partes
12. A Comissão iniciou a acção por incumprimento com uma notificação para cumprir, de 10 de Abril de 2001. Depois da resposta da Finlândia por carta de 6 de Julho de 2001, a Comissão enviou‑lhe, em 4 de Julho de 2002, um parecer fundamentado. A Finlândia respondeu por carta de 28 de Agosto de 2002.
13. A Comissão continua, no entanto, a considerar que se está perante uma violação do direito comunitário e, em 12 de Setembro de 2005, intentou a presente acção
14. Conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– declarar que a República da Finlândia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 12.°, n.° 1, e 16.°, n.° 1, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, ao autorizar regularmente a caça ao lobo em violação das excepções previstas pelo artigo 16.°, n.° 1, da referida directiva;
– condenar a República da Finlândia nas despesas.
15. A República da Finlândia pede que a acção seja julgada improcedente e que a Comissão seja condenada nas despesas.
IV – Apreciação jurídica
16. Na presente acção, a Comissão não contesta nem a regulamentação finlandesa nem os casos concretos de abate de lobos, mas sim a prática administrativa das autoridades finlandesas, o que é possível. Mesmo que a legislação nacional aplicável seja, em si, compatível com o direito comunitário, o incumprimento pode decorrer da existência de uma prática administrativa que viola esse direito (5).
17. A Comissão deve provar um incumprimento deste tipo através de uma demonstração suficientemente documentada e circunstanciada da prática censurada à administração e imputável ao Estado‑Membro em causa (6), tendo essa prática administrativa de apresentar um certo grau de constância e de generalidade (7).
18. A Finlândia realça, no entanto, com razão, que a existência de uma violação do direito comunitário deve ser apreciada após ter decorrido o prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, no presente caso o dia 4 de Setembro de 2002. Contrariamente ao entendimento defendido pela Finlândia, também se pode, todavia, recorrer a factos posteriores ao termo do prazo para provar uma prática administrativa continuada (8).
19. As partes estão de acordo em relação ao facto de as autoridades finlandesas autorizarem todos os anos a caça aos lobos no exterior da zona de exploração da rena (9). Neste sentido, estamos perante uma prática administrativa continuada, que apenas é compatível com a directiva habitats caso sejam respeitadas as condições constantes do artigo 16.°, n.° 1.
20. Na medida em que se trata de uma derrogação das disposições gerais da protecção das espécies, neste caso do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats – por analogia com o estipulado no artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats (10) e no artigo 9.° da directiva aves (11) – o ónus da prova da existência das condições impostas para cada derrogação recai sobre a autoridade que toma a respectiva decisão (12). No que diz respeito à presente acção por incumprimento, conclui‑se que a Finlândia é, por princípio, obrigada a provar a justificação do abate de lobos.
21. No entanto, no litígio relativo a uma prática administrativa, o referido ónus da prova não pode ser considerado tão vasto que o Estado‑Membro tenha que provar com toda a segurança, em relação a cada caso ou apenas para um grande número de casos a título de exemplo, que as condições para uma derrogação se encontram preenchidas. É suficiente que se exponha de uma forma geral o regime da aplicação das derrogações, tal como faz a Finlândia.
22. Caso esta exposição corresponda às exigências do direito comunitário, compete à Comissão expor porque é que a prática seguida pelo Estado‑Membro em causa continua, apesar disso, a violar o direito comunitário. Neste sentido, pode censurar, de forma abstracta, certas partes do regime exposto ou apresentar críticas concretas em relação a um número representativo de casos específicos. As informações fundamentais relativamente aos referidos casos específicos devem ser averiguadas pela Comissão através de pedidos de informação dirigidos ao Estado‑Membro em causa (13) ou recorrendo a outras fontes.
23. O artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats é muito semelhante ao artigo 6.°, n.° 4, da mesma directiva e ao artigo 9.° da directiva aves, não apenas no que diz respeito ao ónus da prova, mas também no que se refere ao seu teor. Todas as disposições definem com precisão os pressupostos que os Estados‑Membros devem cumprir para poderem derrogar as obrigações constantes da directiva e, neste sentido, devem ser interpretadas restritivamente (14).
24. Para além disso, as referidas excepções concretizam o princípio da proporcionalidade (15). Este princípio, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que os actos adoptados não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (16).
25. A necessidade de uma interpretação deste tipo é particularmente visível na relação entre as condições derrogatórias constantes do artigo 16.°, n.° 1, alíneas a) a e), da directiva habitats e a avaliação das alternativas, ou seja, a avaliação de outras soluções satisfatórias. A questão de saber se existem alternativas depende dos objectivos prosseguidos pelas respectivas medidas.
26. Por conseguinte, é necessário, antes de mais, definir o objectivo da medida. Este apenas pode justificar a medida caso possa ser relacionado, no mínimo, com uma das condições derrogatórias, ou seja, caso a medida seja adequada para atingir uma das finalidades indicadas. Mesmo que seja possível estabelecer uma relação deste tipo, a medida não pode ser adoptada se o seu objectivo puder ser alcançado com o recurso a meios menos restritivos, ou seja, através de uma outra solução satisfatória, na acepção do artigo 16.°, n.° 1, da directiva (17).
27. Uma outra solução é, no entanto, satisfatória não apenas quando permite alcançar os objectivos da derrogação de modo semelhante, mas também quando os inconvenientes causados pela derrogação seriam desproporcionados em relação aos objectivos visados e uma outra solução garantiria a proporcionalidade razoável, constituindo esta a parte final da avaliação da proporcionalidade, a denominada razoabilidade ou proporcionalidade em sentido estrito (18).
28. No que diz respeito às condições para uma derrogação, a Comissão censura o facto de o abate de lobos na Finlândia ser autorizado por razões de prevenção, ou seja, para evitar prejuízos, de acordo com o disposto no artigo 16.°, n.° 1, alínea b). Mas a aplicação da derrogação em causa pressupõe antes que tenham previamente ocorrido prejuízos sérios. A Comissão invoca a este respeito um acórdão, de acordo com o qual a derrogação ao regime geral de protecção nos termos do artigo 9.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, da directiva aves, equiparável ao artigo em causa, pressupõe a existência de danos de uma certa importância (19).
29. A Finlândia opõe, porém, com razão, à crítica ao abate preventivo de lobos que o artigo 16.°, n.° 1, alínea b), da directiva habitats – tal como o artigo 9.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, da directiva aves – visa desde logo nos termos do seu teor evitar prejuízos. Exigir que se aguarde a ocorrência de um prejuízo antes de adoptar medidas seria manifestamente desproporcionado.
30. A referida interpretação não contradiz o acórdão invocado pela Comissão. Na passagem citada da referida acção por incumprimento não estava em causa a prevenção, mas sim a questão de saber se as medidas podem ser adoptadas apenas para prevenir prejuízos consideráveis ou também em caso de prejuízos de importância reduzida.
31. A questão de saber em que circunstâncias o abate de lobos é adequado à prevenção, quando se pode considerar que existem alternativas menos restritivas e se o objectivo da prevenção é razoável tendo em consideração o interesse na conservação dos lobos existentes é independente da aplicabilidade, em princípio, da derrogação constante do artigo 16.°, n.° 1, alínea b), da directiva habitats às medidas preventivas.
32. Estes três pontos apenas podem ser apreciados pelo Tribunal de Justiça desde que a Comissão concretize de forma suficiente as suas censuras à prática seguida pela Finlândia. Estas dizem exclusivamente respeito ao facto de as autoridades finlandesas concederem as autorizações de caça não em relação a determinados lobos, responsáveis pelos prejuízos causados, mas, pelo contrário, autorizam o abate de um determinado número de lobos de forma abstracta. Na sua alegação, a Comissão põe em causa tanto a adequação das medidas de abate para a prevenção de prejuízos como a não existência de um meio menos restritivo. Por um lado, parece duvidoso que seja possível evitar prejuízos abatendo lobos indiscriminadamente, em vez de se concentrar nos animais responsáveis pelos prejuízos. Por outro, seria eventualmente possível obter o mesmo efeito preventivo se se optasse por restringir a caça aos poucos indivíduos que provocam os prejuízos.
33. Neste sentido, deve antes de mais esclarecer‑se que a crítica da Comissão é inoperante na parte relativa aos limites máximos impostos à caça, fixados para cada um dos distritos de caça pelo ministério competente. De acordo com as alegações não contestadas do Governo finlandês, os referidos limites máximos apenas definem o enquadramento que permite aos distritos de caça conceder autorizações, quando, adicionalmente, estão preenchidas as condições constantes do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats. Por conseguinte, constituem um meio para evitar que a caça prejudique excessivamente o estado de conservação da espécie.
34. Em relação às autorizações de caça específicas, a Finlândia alega que, quando os animais possam ser identificados, a autorização para o abate passará a especificá‑los. Os distritos de caça estão informados em relação à situação existente na sua região e, em colaboração com o Riista‑ja kalatalouden tutkimuslaitos (RKTL – instituto de investigação na área da caça e da pesca), asseguram que são abatidos os animais certos.
35. Além disso, de acordo com a exposição do Governo finlandês, a caça, por princípio, é autorizada nos casos restantes através da fixação de determinadas quantidades de abate para o respectivo distrito de caça. Em relação a este aspecto, a Finlândia entende – tal como expôs na tréplica – que em relação a um animal de matilha como o lobo não é possível limitar a autorização de abate a determinados indivíduos. Em parte, torna‑se mesmo impossível identificar individualmente os principais responsáveis pelo prejuízo provocado por uma alcateia.
36. Os referidos argumentos expostos pela Finlândia não precisam, no entanto, em que medida as autorizações de abate não individualizadas contribuem para evitar prejuízos sérios, ou seja, se a referida prática é adequada para realizar este objectivo. Na América do Norte, teve de reduzir‑se significativamente e por longo tempo a população de lobos até que diminuíssem os prejuízos causados pelos animais de caça (20). Não é de excluir que isto também seja válido relativamente a prejuízos causados por animais domésticos.
37. Também seria concebível que as autorizações apenas permitissem a defesa directa contra ataques concretos, por exemplo contra cães ou ovelhas. No entanto, não existem quaisquer indícios neste sentido.
38. Uma outra explicação é sugerida pelo plano de assistência referido pela Comissão no processo, nos termos do qual a caça aos lobos visa manter o seu medo em relação às pessoas. Devido a esse medo, os lobos evitariam as pessoas e as zonas habitadas e teriam menos possibilidades de matar animais domésticos ou ameaçar as pessoas (21). Tendo em consideração este objectivo, é possível incluir a caça aos lobos no conceito de prevenção de prejuízos na acepção do artigo 16.°, n.° 1, alínea b), da directiva habitats.
39. Apesar de os lobos serem considerado animais tímidos, os prejuízos por eles causados demonstram que não evitam totalmente a proximidade das pessoas. Da aplicação do regime de indemnização finlandês para os prejuízos causados por lobos resulta que estes, entre 2000 e 2003, mataram anualmente entre 23 e 135 ovelhas, entre uma e nove cabeças de gado, 270 a 561 renas, bem como 20 a 31 cães. Pelo menos no que respeita a ovelhas e renas é possível constatar uma tendência para um aumento dos ataques (22). Caso sejam efectivamente caçadas as alcateias que se aproximem mais das pessoas e provoquem a maior parte dos prejuízos(23), parece possível admitir que estes futuramente alterarão os seus hábitos e passarão a manter uma distância maior.
40. Tendo em consideração as informações disponíveis, também esta tese não pode, no entanto, justificar a autorização indiferenciada do abate de um número determinado de lobos, necessitando, pelo contrário, de uma base científica antes de poder ser aceite. Esta não deveria apenas esclarecer em que medida a caça é adequada para manter a timidez dos lobos, mas também de que modo iria produzir efeitos e afectar o mínimo possível a população de lobos, por exemplo se e, eventualmente, em que circunstâncias deveriam ser abatidos os líderes da alcateia ou apenas os animais jovens ou mesmo a alcateia completa. Também teria de avaliar‑se se, em detrimento do abate de lobos, é suficiente a adopção de outras medidas, por exemplo aquelas que foram propostas pela Comissão, nomeadamente a hipótese de guardar à noite os animais de criação em estábulos ou protegê‑los com cercas eficazes, o recurso a substâncias aromáticas ou outros meios para assustar os lobos bem como a indemnização pelos prejuízos causados.
41. Além disso, o artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats sujeita qualquer derrogação das rígidas disposições de protecção constantes do artigo 12.° a uma condição suplementar, que consiste em não prejudicar a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável.
42. O artigo 1.°, alínea i), da directiva habitats baseia a definição de estado de conservação de uma espécie favorável em três características. A segunda e a terceira das referidas características dizem respeito à área de repartição natural e ao habitat dessa espécie. No presente processo, não são evidentes quaisquer dúvidas em relação ao facto de as referidas características de um estado de conservação favorável estarem preenchidas.
43. Pelo contrário, é controvertida a primeira característica de um estado de conservação favorável, mais concretamente a questão de saber se os dados relativos à dinâmica das populações da espécie em causa indicam que essa espécie continua e é susceptível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence.
44. É incontestável que nos últimos anos a população de lobos finlandesa cresceu significativamente e expandiu fortemente o seu habitat. Por conseguinte, apesar das autorizações de abate, o estado de conservação da espécie em geral não piorou, tendo, pelo contrário, melhorado. Deste facto poder‑se‑ia concluir, partilhando o entendimento do Governo finlandês, que a população de lobos na Finlândia cumpre as exigências relativas a um estado de conservação favorável.
45. A Comissão defende, no entanto, que, apesar disso, no decurso do processo pré‑contencioso e no termo do prazo que tinha fixado no parecer fundamentado, ou seja, a 4 de Setembro de 2004, o lobo não se encontrava num estado de conservação favorável na Finlândia. A Comissão baseou‑se num estudo realizado com dados relativos ao ano de 1998, que classificou o lobo como espécie em risco na Finlândia, e no plano de assistência finlandês relativo ao lobo. Tal como é sublinhado pela Finlândia, o estudo em causa apenas reveste uma importância subsidiária no presente processo, na medida em que o período pertinente é o dia 4 de Setembro de 2004. O estado de conservação da população de lobos nesse momento está documentado no plano de assistência.
46. O plano de assistência parte do princípio de que a população de lobos finlandesa, mesmo tendo em consideração a migração de lobos provenientes da população russo‑careliana, apenas se tornará um elemento do seu habitat natural na Finlândia, capaz de sobreviver a longo prazo, caso abranja pelo menos 20 pares em idade de procriação (24). De acordo com o plano, em 2002, pertinente no processo, apenas existiam, no entanto, 12 pares que preenchiam essa condição, tendo este número sido mais reduzido nos anos anteriores. Até 2005 a quantidade de pares em idade de procriação aumentou para 16, não tendo, por conseguinte, atingido ainda o mínimo exigível para garantir uma população capaz de sobreviver a longo prazo (25).
47. A Finlândia contrapõe ao referido entendimento da Comissão que a apreciação do estado de conservação favorável não se baseia no conceito da menor população capaz de sobreviver, mas sim na dinâmica das populações, que é manifestamente favorável.
48. Este argumento do Governo finlandês não é muito convincente, na medida em que contradiz conclusões a que se chegou no seu próprio plano de assistência, com base nos mais fiáveis conhecimentos científicos disponíveis. Por conseguinte, no período pertinente o estado de conservação do lobo na Finlândia não pode ser considerado favorável.
49. Além disso, contrariamente ao entendimento da Finlândia, deve‑se considerar que o abate de determinados lobos foi prejudicial para o estado de conservação da população. O facto de as populações terem aumentado apesar dos abates não exclui por si só que os abates, considerados isoladamente, pioraram antes de mais o estado de conservação (26). Quando indivíduos em idade reprodutiva são abatidos, tal facto reduz directamente o número dos pares que procriam, essencial para o estado de conservação. Mas também o abate de indivíduos que ainda não estavam em idade de procriar tem efeitos indirectos sobre o número de pares reprodutores. Caso estes exemplares não tivessem sido mortos, teriam abandonado mais tarde a sua alcateia e possivelmente teriam formado um casal (27). Tendo em vista o número de lobos na Finlândia, o estado de conservação da população sem o abate de espécimes individuais teria, por conseguinte, melhorado de forma mais significativa do que efectivamente sucedeu.
50. Neste sentido, nem se pode concluir que, apesar dos abates, a manutenção da população de lobos finlandesa num estado de conservação favorável não foi prejudicada nem que a própria população não tenha sido prejudicada. Por conseguinte, também com base neste motivo é possível concluir que no período pertinente para o presente caso a justificação da caça ao lobo não era compatível com o teor do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats.
51. O Governo finlandês levanta, no entanto, a questão legítima de saber se, caso não exista um estado de conservação favorável, é excluída qualquer justificação nos termos do artigo 16.° para uma medida desfavorável para a espécie sob protecção especial na acepção do artigo 12.° da directiva habitats, o que significaria que os Estados‑Membros, antes de atingirem um estado de conservação favorável das espécies constantes do anexo IV, não poderiam, independentemente dos objectivos de uma medida, permitir nenhum dos prejuízos que devem ser proibidos. Para muitas espécies, tal significaria uma protecção absoluta, na medida em que são objecto de uma protecção especial por não se encontrarem num estado de conservação favorável.
52. Principalmente quando estão directamente em perigo bens fundamentais, como por exemplo a vida humana ou a saúde humana, a derrogação de proibições relativas à protecção das espécies tem que ser possível, independentemente do estado de conservação da espécie, quando se trata da única forma de afastar um perigo. Por conseguinte, impõe‑se uma liberalização das exigências impostas à justificação dos prejuízos causados a espécies sujeitas a uma protecção especial, apesar da necessidade de uma interpretação restritiva do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats. Tal como a Finlândia expõe com razão, a Comissão reconhece essa necessidade, pelo menos de forma implícita, na sua directriz sobre a aplicação dos artigos 12.° e 16.°, na medida em que nesse documento não exclui a justificação de derrogações, mesmo quando exista um estado de conservação desfavorável (28).
53. Uma liberalização deste tipo encontra fundamento na jurisprudência do Tribunal de Justiça, que, em relação ao direito de protecção da natureza, já reconheceu que a existência de motivos excepcionais pode justificar que se prejudiquem interesses naturais protegidos, mesmo que tal não fosse possível de acordo com o teor das respectivas disposições (29), sendo necessário neste caso que estejam em causas razões de interesse geral, que prevalecem sobre os objectivos ambientais prosseguidos pela directiva. No referido caso, estavam em causa a protecção da costa e o risco de inundações (30). Na altura, foi igualmente tido em consideração o facto de o projecto em causa ter efeitos positivos concretos para as espécies prejudicadas (31).
54. Em termos práticos trata‑se, tal como no caso do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats, de uma aplicação do princípio da proporcionalidade, que, no que diz respeito aos possíveis objectivos das derrogações, não está limitada à lista de condições derrogatórias constantes das alíneas a) a e) e, sobretudo, não conhece a condição que consiste na manutenção das populações da espécie em causa num estado de conservação favorável.
55. No presente caso, mesmo a referida liberalização das exigências do artigo 16.°, n.° 1, da directiva habitats não pode, no entanto, justificar a prática seguida pelas autoridades finlandesas. Na medida em que a autorização de caça aos lobos não se restringe àqueles animais cujo abate é imprescindível para evitar prejuízos e, além disso, não foi apresentada uma base científica que comprovasse de forma satisfatória a sua eficácia, não é possível admitir motivos excepcionais para a caça ao lobo.
56. Por isso, há que julgar procedente a acção intentada pela Comissão.
V – Quanto às despesas
57. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Julgando‑se procedente a acção intentada pela Comissão e tendo esta pedido a condenação da República Finlandesa nas despesas, há que condenar a demandada nas despesas.
VI – Conclusão
58. Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:
1) A República da Finlândia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 12.°, n.° 1, e 16.°, n.° 1, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, ao autorizar a caça ao lobo sem conseguir provar que estavam preenchidas as condições para uma derrogação de acordo com o disposto no artigo 16.°, n.° 1, da directiva.
2) A República da Finlândia é condenada nas despesas.