CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 9 giugno 2011 (1)

Causa C‑47/10 P

Repubblica d’Austria

contro

Scheucher-Fleisch GmbH e altri

«Impugnazione – Aiuti di Stato concessi dalla Repubblica d’Austria nel settore dell’agricoltura biologica – Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Diritto delle “parti interessate” – Condizioni di avvio di un procedimento di indagine formale – Nozione di “gravi difficoltà” – Portata del sindacato giurisdizionale del Tribunale»

1.        La presente causa illustra nuovamente le difficoltà connesse con l’applicazione della giurisprudenza della Corte relativa ai diritti dei denuncianti nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Essa pone, in particolare, la questione della portata delle prerogative del Tribunale dell’Unione europea nell’interpretazione dei motivi sollevati da una parte interessata qualora essa faccia valere, a sostegno del suo ricorso, sia motivi volti alla salvaguardia dei suoi diritti procedurali sia motivi volti a contestare la fondatezza della decisione della Commissione europea (2).

2.        Questa causa fornisce altresì l’occasione alla Corte di ricordare il margine discrezionale di cui dispone la Commissione quando essa si trova di fronte a gravi difficoltà nell’ambito dell’esame di compatibilità dell’aiuto, nonché la portata del sindacato giurisdizionale relativo.

3.        Nella sentenza 18 novembre 2009, Scheucher-Fleisch e a./Commissione (3), il Tribunale ha accolto il ricorso proposto dalla Scheucher-Fleisch GmbH nonché da altre imprese (4) in quanto parzialmente ricevibile e ha annullato la decisione della Commissione 30 giugno 2004, C(2004) 2037 def., relativa agli aiuti di Stato NN 34A/2000 concernenti i programmi di qualità e le etichette «AMA-Biozeichen» e «AMA-Gütesiegel» in Austria (5). Il Tribunale ha dichiarato che l’esame della compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune sollevava, in realtà, gravi difficoltà di valutazione che avrebbero dovuto condurre la Commissione ad avviare il procedimento di indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE. Tale analisi è contestata dalla Repubblica d’Austria nonché dalla Commissione, e quest’ultima ha proposto un’impugnazione incidentale.

4.        Nelle presenti conclusioni, proporrò alla Corte di respingere tali impugnazioni.

I –    Contesto normativo dell’Unione

5.        Presenterò, innanzi tutto, gli articoli pertinenti del Trattato CE, prima di precisare le disposizioni applicabili del regolamento (CE) n. 659/1999 (6) che è il regolamento di applicazione degli artt. 87 CE e 88 CE. Preciserò anche i punti pertinenti degli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità.

A –    Il Trattato CE

6.        Ai sensi dell’art. 87 CE, gli aiuti concessi dagli Stati membri, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che falsino o minaccino di falsare la concorrenza intracomunitaria, formano oggetto di un divieto di principio che è accompagnato da deroghe elencate all’art. 87, nn. 2 e 3, CE.

7.        L’art. 87, n. 3, CE elenca gli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune. Tra questi ultimi figurano gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche.

8.        Al fine di garantire l’attuazione di tali disposizioni, il Trattato, e in particolare il suo art. 88 CE, stabilisce un procedimento di controllo e di previa autorizzazione degli aiuti di Stato il cui ruolo centrale è riservato alla Commissione. Tale procedimento di controllo si compone di due fasi.

9.        La fase preliminare di esame degli aiuti è istituita all’art. 88, n. 3, CE (7). In forza di tale disposizione, gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione i loro progetti diretti a istituire o modificare aiuti e non possono dare esecuzione a tali progetti prima che la Commissione sia giunta ad una decisione. La detta fase ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi (8).

10.      Se la Commissione dubita della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune, essa deve allora avviare il procedimento di indagine formale previsto all’art. 88, n. 2, CE (9). In questo contesto, la Commissione deve invitare le parti interessate a presentare le loro osservazioni in maniera tale che essa possa avere un’informazione completa su tutti i dati della controversia (10). A seguito di tale esame, se la Commissione constata che l’aiuto controverso non è compatibile con il tenore dell’art. 87 CE o che tale aiuto è applicato in maniera abusiva, essa decide che lo Stato membro interessato deve sopprimerlo o modificarlo entro il termine che essa determina.

B –    Il regolamento n. 659/1999

11.      Il regolamento n. 659/1999 ha codificato la prassi dei poteri conferiti alla Commissione dal Trattato. Esso sancisce norme che sono state redatte conformemente alla giurisprudenza della Corte (11).

12.      Così, l’art. 1, lett. h), del detto regolamento riporta, in termini quasi identici, la definizione che la Corte ha dato della nozione di parti interessate, nella sentenza 14 novembre 1984, Intermills/Commissione (12), confermata da allora in maniera costante (13). In forza di tale disposizione, interessato è «qualsiasi Stato membro e qualsiasi persona, impresa o associazione di imprese i cui interessi possano essere lesi dalla concessione di aiuti, in particolare il beneficiario, le imprese concorrenti e le organizzazioni professionali».

13.      L’art. 4 del regolamento n. 659/1999 è relativo all’esame preliminare al quale la Commissione deve procedere quando uno Stato membro le notifica un progetto tendente a istituire o a modificare un aiuto.

14.      Ai sensi di tale disposizione, la Commissione può adottare tre tipi di decisioni. Essa può decidere che il provvedimento notificato non costituisce un aiuto. Essa può altresì constatare che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune del provvedimento notificato e decidere di non sollevare obiezioni alla concessione dell’aiuto controverso. Infine, essa può decidere di avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’art. 88, n. 2, CE, se il provvedimento notificato suscita dubbi in ordine alla sua compatibilità con il mercato comune.

15.      In quest’ultima ipotesi, la Commissione, conformemente all’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, deve invitare lo Stato membro interessato nonché le altre parti interessate a formulare le loro osservazioni entro un termine da essa stabilito.

16.      L’art. 20 di tale regolamento verte particolarmente sui diritti delle parti interessate. Esso ricorda, al n. 1, che ogni parte interessata può presentare osservazioni in seguito ad una decisione della Commissione di dare inizio ad un procedimento d’indagine formale. Esso aggiunge, al suo n. 2, che ogni parte interessata può informare la Commissione di ogni presunto aiuto illegale e di ogni presunta attuazione abusiva di aiuti.

C –    Gli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità

17.      Gli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità dei prodotti di cui all’allegato I del Trattato CE nonché di determinati prodotti non compresi in detto allegato I (14) disciplinano i provvedimenti di intervento pubblico con i quali le autorità nazionali contribuiscono a finanziare la promozione e la pubblicità dei prodotti agricoli, vuoi mediante contributi finanziari diretti provenienti dal loro bilancio, vuoi mediante risorse pubbliche, compresi oneri parafiscali o contributi obbligatori. Purché siano rispettate determinate condizioni, la Commissione è favorevole ad azioni di questo tipo, in quanto agevolano lo sviluppo delle attività economiche nel settore dell’agricoltura e il conseguimento degli obiettivi della politica agricola comune (15).

18.      Conformemente al punto 10 degli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità, «[i]l divieto generale degli aiuti di Stato sancito dall’art. 87, paragrafo 1, [CE] è applicabile solo se la pubblicità sovvenzionata con fondi pubblici falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo talune imprese o talune produzioni. Ove contenga riferimenti all’origine nazionale o regionale dei prodotti, tale pubblicità può chiaramente favorire determinati prodotti e giustificare pertanto l’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1».

19.      I punti 49 e 50 di tali orientamenti sono così formulati:

«49.      I sistemi nazionali di controllo della qualità dovrebbero basarsi esclusivamente sulle caratteristiche oggettive intrinseche (…) e non sull’origine dei prodotti stessi o sul luogo di produzione. L’accesso ai sistemi di controllo della qualità, obbligatori o facoltativi che siano, deve quindi essere garantito a tutti i prodotti ottenuti nella Comunità, indipendentemente dall’origine dei medesimi, a condizione che essi soddisfino condizioni stabilite (…).

50.      Ove i sistemi di controllo siano riservati a prodotti di un’origine particolare (...), essi sono contrari al Trattato e la Commissione non può ovviamente ritenere compatibili con il mercato aiuti a favore della pubblicità di tali sistemi (...)».

20.      Dal punto 46 dei detti Orientamenti risulta che l’origine dei prodotti dev’essere intesa come un’«origine nazionale, regionale o locale».

II – Fatti all’origine della presente causa

21.      I fatti, quali risultano dalla sentenza impugnata, possono riassumersi come segue.

22.      Nel 1992 la Repubblica d’Austria ha adottato la legge federale sulla creazione dell’organismo regolatore del mercato «Agrarmarkt Austria» (Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle «Agrarmarkt Austria») (16), il cui art. 2, n. 1, istituisce una persona giuridica di diritto pubblico denominata «Agrarmarkt Austria» (in prosieguo: l’«AMA»). L’AMA ha la funzione di promuovere il marketing agricolo. A tal scopo, esso è incaricato della riscossione di contributi che, ai sensi dell’art. 21c, n. 1, punto 3, de l’AMA-Gesetz 1992, devono, in particolare, essere versati per la macellazione di animali.

23.      Gli aiuti controversi mirano a incentivare la produzione, il trattamento, la trasformazione e la commercializzazione di prodotti agricoli in Austria mediante l’etichetta bio «AMA» e l’etichetta di qualità «AMA» (in prosieguo: le «etichette “AMA”»).

24.      Le ricorrenti, nella loro qualità di imprese austriache specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali, sono soggette al versamento dei contributi all’AMA. Tuttavia, i loro prodotti non beneficiano delle etichette «AMA». Esse hanno pertanto presentato una denuncia alla Commissione il 21 settembre 1999, facendo valere di essere danneggiate da talune disposizioni dell’AMA-Gesetz 1992.

25.      Con la decisione controversa, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti dei provvedimenti «notificati». Al riguardo, essa ha ritenuto che i detti provvedimenti fossero compatibili con il mercato comune, ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, in quanto erano conformi alle condizioni poste dagli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (17) e dagli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità.

III – Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

26.      Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 17 settembre 2004, le ricorrenti hanno chiesto l’annullamento della decisione controversa. Esse facevano valere, sostanzialmente, tre motivi a sostegno del loro ricorso.

27.      Il primo motivo era fondato sulla violazione delle norme di procedura. Esso si suddivideva in quattro parti relative, in primo luogo, all’assenza di notifica alla Commissione degli aiuti controversi, in secondo luogo, alla violazione delle garanzie procedurali previste all’art. 88, n. 2, CE (18), in terzo luogo, alla violazione dell’obbligo di motivazione e, in quarto luogo, alla violazione del principio del termine ragionevole. Il secondo motivo verteva sulla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE (19). A sostegno del loro terzo motivo, le ricorrenti asserivano che la Commissione aveva violato la «clausola sospensiva» stabilita dagli artt. 88, n. 3, CE, e 3 del regolamento n. 659/1999.

28.      La Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità nei confronti del ricorso proposto dalle ricorrenti, considerando che queste ultime non erano né direttamente né individualmente interessate dalla decisione controversa. Per quanto riguarda le garanzie procedurali fissate dall’art. 88, n. 2, CE, essa ha parimenti considerato che non era tenuta a intimare alle ricorrenti di presentare le loro osservazioni in quanto queste ultime, presentando una denuncia, avevano già preso posizione e avevano così esaurito il loro diritto di presentare osservazioni nell’ambito del procedimento di indagine formale.

29.      Il Tribunale ha dichiarato il ricorso parzialmente ricevibile e ha annullato la decisione controversa.

IV – Il procedimento dinanzi alla Corte e le conclusioni delle parti

30.      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 28 gennaio 2010, la Repubblica d’Austria ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza contestata.

31.      Essa chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata e, nell’ambito dell’avocazione della controversia, di respingere il ricorso delle ricorrenti in quanto irricevibile o, in ogni caso, infondato. La Repubblica d’Austria chiede altresì che le ricorrenti siano condannate alle spese dei due gradi di giudizio.

32.      Nella sua comparsa di risposta depositata il 22 aprile 2010, la Commissione precisa di sostenere senza riserve l’impugnazione proposta dalla Repubblica d’Austria e di aderire a tutti i motivi dedotti dal detto Stato. Tuttavia, essa formula argomenti aggiuntivi al fine di ottenere l’annullamento della sentenza impugnata. Le ricorrenti come pure la Repubblica d’Austria hanno interpretato tali considerazioni nel senso che sollevano motivi nuovi e vi hanno risposto con memorie distinte, rispettivamente in data 28 giugno 2010 e 22 luglio 2010, facendo valere l’art. 117, n. 2, del regolamento di procedura della Corte.

33.      Secondo la Corte, la qualificazione di un argomento come impugnazione incidentale richiede, in forza della detta disposizione, che la parte che lo invoca miri ad ottenere l’annullamento totale o parziale della sentenza impugnata per un motivo non invocato nell’impugnazione. Per stabilire se ciò avvenga, la Corte afferma che occorre esaminare la lettera, lo scopo e il contesto del passo di cui trattasi della comparsa di risposta (20).

34.      Nella sua comparsa di risposta, la Commissione non utilizza assolutamente l’espressione «impugnazione incidentale». Al punto 1 di tale memoria, essa asserisce che «poiché l’impugnazione [della Repubblica d’Austria] è correttamente e molto ben motivata su tutti i punti, [essa] si limiterà a presentare argomenti integrativi».

35.      Anche se tale formulazione non consente di trarre conclusioni quanto alle intenzioni della Commissione, il tenore degli argomenti permette tuttavia di considerare che si tratta di un’impugnazione incidentale.

36.      A quanto si comprende, infatti, la Commissione solleva tre nuovi motivi. Con il primo motivo, la Commissione tende a dimostrare che il Tribunale non ha correttamente valutato la ricevibilità del ricorso basandosi su argomenti che non sono stati fatti valere dalla Repubblica d’Austria. Quanto al secondo e al terzo motivo, essi sono rispettivamente fondati su una inosservanza da parte del Tribunale della portata del sindacato giurisdizionale e su una violazione dell’obbligo di motivazione.

37.      La Commissione aderisce a tutte le conclusioni della Repubblica d’Austria. Essa chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata e, nell’ambito dell’avocazione della controversia, di respingere il ricorso delle ricorrenti in quanto irricevibile o, quanto meno, infondato. Essa chiede altresì che le ricorrenti siano condannate alle spese dei due gradi di giudizio.

38.      Le ricorrenti, dal canto loro, concludono per il rigetto dell’impugnazione proposta dalla Repubblica d’Austria e chiedono alla Corte di condannare tale Stato alle spese.

V –    Sull’impugnazione principale

39.      La Repubblica d’Austria fa valere quattro motivi a sostegno della propria impugnazione.

40.      Con il suo primo motivo, essa ritiene che il Tribunale non abbia correttamente valutato la ricevibilità del ricorso proposto dalle ricorrenti. In particolare, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto qualificando queste ultime come parti «interessate» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE. Esso avrebbe inoltre operato una cattiva applicazione della giurisprudenza ammettendo la ricevibilità della terza parte del primo motivo, relativo ad una carenza di motivazione, e del secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, mentre le ricorrenti non hanno dimostrato un’incidenza sostanziale sulla loro posizione concorrenziale.

41.      Il secondo motivo verte su una valutazione errata del Tribunale quanto alla necessità di avviare il procedimento di indagine formale. Il Tribunale, riconoscendo l’esistenza di gravi difficoltà di valutazione, avrebbe commesso un errore di diritto e sarebbe inoltre venuto meno al suo obbligo di motivazione.

42.      Il terzo e il quarto motivo vertono rispettivamente su una pretesa violazione delle norme che disciplinano l’onere della prova e dell’art. 64 del regolamento di procedura del Tribunale.

A –    Sul primo motivo, relativo ad una valutazione errata della ricevibilità del ricorso proposto dalle ricorrenti

43.      Prima di iniziare la mia analisi, è necessario ricordare le grandi linee del ragionamento che il Tribunale ha seguito nella sentenza impugnata.

1.      La sentenza impugnata

44.      In primo luogo, il Tribunale ha dichiarato che le ricorrenti erano direttamente interessate dalla decisione controversa ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE. Infatti, il Tribunale ha constatato che, poiché gli aiuti controversi erano già stati attuati, la possibilità che le autorità austriache decidessero di non concederli era puramente teorica.

45.      In secondo luogo, il Tribunale ha esaminato la questione se le ricorrenti fossero individualmente interessate dalla decisione controversa. Contrariamente alle cause che hanno permesso alla Corte di formulare la sua giurisprudenza in materia, e, in particolare, a quelle concluse con le citate sentenze Cook/Commissione, Matra/Commissione e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum nonché alle sentenze Germania e a./Kronofrance (21) e British Aggregates/Commissione (22), le ricorrenti hanno fatto valere sia motivi diretti a veder salvaguardare i loro diritti procedurali sia motivi diretti a rimettere in discussione la fondatezza della decisione controversa. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha quindi valutato la ricevibilità del ricorso in relazione a ciascuno dei motivi fatti valere.

46.      In primo luogo, ai punti 51‑56 della detta sentenza, il Tribunale ha dichiarato ricevibile la seconda parte del primo motivo, vertente sulla violazione delle garanzie procedurali. Il Tribunale ha considerato che le ricorrenti, operanti sullo stesso mercato geografico delle imprese beneficiarie delle etichette «AMA», erano concorrenti di queste ultime. Esso ha altresì precisato, in risposta all’argomento esposto dalla Commissione, che le ricorrenti non potevano essere private del diritto al rispetto delle loro garanzie procedurali per il fatto di aver avuto la possibilità, con la presentazione della loro denuncia, di far valere le loro osservazioni durante il procedimento preliminare di esame ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE.

47.      In secondo luogo, ai punti 57‑61 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato la questione se le ricorrenti avessero una legittimazione ad agire per contestare la fondatezza della decisione controversa. Orbene, il Tribunale ha constatato che le ricorrenti non avevano dimostrato, ai sensi della giurisprudenza, che la loro posizione concorrenziale sul mercato potesse essere sostanzialmente interessata dagli aiuti controversi. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato irricevibili, da una parte, il primo motivo, nelle sue parti prima e quarta vertenti rispettivamente sull’assenza di notifica degli aiuti controversi e sulla violazione del principio del termine ragionevole e, dall’altra, il terzo motivo, vertente sulla violazione della «clausola sospensiva» stabilita dagli artt. 88, n. 3, CE, e 3 del regolamento n. 659/1999.

48.      In terzo luogo, ai punti 62‑64 della sentenza impugnata, il Tribunale si è posto la questione della ricevibilità della terza parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione e di quella del secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE. Basandosi sulla sentenza pronunciata dalla Corte il 15 dicembre 1961, Fives Lille Cail e a./Alta Autorità (23), il Tribunale ha interpretato tali motivi alla luce della loro sostanza anziché della loro qualificazione. Esso ha considerato che i detti motivi fornivano elementi a sostegno della violazione delle garanzie procedurali asserita dalle ricorrenti e li ha dichiarati ricevibili.

2.      Gli argomenti delle parti

49.      Con il primo motivo, la Repubblica d’Austria, sostenuta dalla Commissione, ritiene che il Tribunale abbia operato una cattiva applicazione della giurisprudenza relativa alle condizioni di ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto in materia di aiuti di Stato. Secondo la Repubblica d’Austria, il Tribunale avrebbe dovuto respingere il ricorso nel suo insieme in quanto irricevibile.

50.      In primo luogo, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto considerando che la decisione controversa riguardava direttamente e individualmente le ricorrenti ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE e qualificando queste ultime come parti «interessate» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.

51.      Per quanto riguarda il pregiudizio diretto nei confronti delle ricorrenti, la Repubblica d’Austria contesta al Tribunale il fatto di aver fondato il suo ragionamento sull’applicazione del regime di aiuti di cui trattasi. Essa sostiene altresì che le ricorrenti non sarebbero direttamente interessate né dall’AMA-Gesetz 1992, poiché tale normativa costituirebbe una misura di portata generale, né dalla decisione controversa. La Repubblica d’Austria rileva d’altro canto che le ricorrenti non procedono alla macellazione e al sezionamento di animali importati da altri Stati membri e avrebbero inoltre liberamente deciso di rinunciare agli aiuti controversi.

52.      In secondo luogo, la Repubblica d’Austria ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto ammettendo la ricevibilità della terza parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione, nonché di quella del secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, mentre invece le ricorrenti non avrebbero dimostrato un’incidenza sostanziale sulla loro posizione concorrenziale. Infatti, dato che le ricorrenti contestavano la fondatezza della decisione controversa, esse erano tenute a fare una dimostrazione del genere.

53.      Ammettendo la ricevibilità dei detti argomenti, il Tribunale avrebbe, di conseguenza, snaturato le condizioni fissate dalla giurisprudenza ed esteso, in maniera sostanziale, la cerchia dei potenziali ricorrenti. Inoltre, esso avrebbe viziato di contraddizione la sua motivazione.

54.      Nella sua comparsa di risposta, la Commissione esprime vivaci critiche nei confronti della giurisprudenza formulata dalla Corte nelle citate sentenze Cook/Commissione, Matra/Commissione e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, sulla quale si fonda il Tribunale nella sentenza impugnata. Tale giurisprudenza, in quanto creerebbe diritti procedurali a favore delle parti interessate, sarebbe in contrasto con l’art. 88 TFUE, disposizione che tutela solo gli interessi degli Stati membri.

55.      Inoltre, la Commissione sostiene che l’applicazione della citata giurisprudenza Cook/Commissione e Matra/Commissione conduce a contraddizioni insolubili. Una persona che proponga ricorso per salvaguardare i diritti procedurali da essa ricavati dall’art. 88, n. 2, CE sarebbe individualmente lesa, pur non soddisfacendo i criteri fissati dalla Corte nella sentenza Plaumann/Commissione (24). Un orientamento del genere priverebbe allora di qualunque significato la nozione di «persona individualmente interessata» da una decisione, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, e aprirebbe la strada ad azioni popolari.

56.      Siffatte contraddizioni sarebbero accentuate dal modo di procedere del Tribunale che tende ormai a interpretare i motivi di un ricorrente attraverso la loro sostanza anziché attraverso la loro qualificazione. La Commissione propone, di conseguenza, alla Corte di applicare, in tutti i casi in cui il ricorrente contesta una decisione adottata in forza dell’art. 88, n. 3, CE, il criterio dell’interesse diretto ed individuale fissato dalla citata giurisprudenza Plaumann/Commissione.

57.      Le ricorrenti ritengono che il Tribunale abbia proceduto ad un’esatta applicazione della giurisprudenza e potesse, a buon diritto, valutare in maniera diversa i vari motivi sollevati nell’ambito del loro ricorso di annullamento. Inoltre, il Tribunale le avrebbe, giustamente, qualificate come parti «interessate», in quanto la decisione controversa avrebbe constatato che talune imprese erano favorite, indipendentemente dallo loro posizione nella catena di produzione e di distribuzione.

3.      Mia valutazione

58.      Prima di esaminare la fondatezza degli argomenti sollevati dalla Repubblica d’Austria, è preliminarmente necessario ricordare la giurisprudenza della Corte relativa ai diritti dei denuncianti nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato.

a)      La giurisprudenza relativa ai diritti dei denuncianti nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato

59.      La giurisprudenza relativa ai diritti dei denuncianti nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato si fonda sulla premessa secondo la quale le decisioni adottate dalla Commissione in tale ambito hanno per destinatari gli Stati membri, anche quando tali decisioni vengano emanate a seguito di denunce in cui un provvedimento sia qualificato come aiuto contrastante con il Trattato (25).

60.      Si deve inoltre ricordare che, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, una persona fisica o giuridica può proporre ricorso contro una decisione presa nei confronti di altre persone solo se tale decisione la riguarda direttamente e individualmente.

61.      I diritti dei denuncianti nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, quali precisati dalla giurisprudenza, dipendono, da un lato, dalla questione se tali denuncianti possiedano la qualità di «interessati» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, e, dall’altro, dall’oggetto del loro ricorso.

62.      Per quanto riguarda, anzitutto, la nozione di «interessati» ai sensi di tale disposizione, essa è stata definita in senso lato includendovi le persone, imprese o associazioni di imprese eventualmente pregiudicate nei loro interessi dall’erogazione dell’aiuto, vale a dire, in particolare, le imprese concorrenti e le organizzazioni di categoria. Questa definizione è stata ripresa all’art. 1, lett. h), del regolamento n. 659/1999.

63.      La Corte ha recentissimamente ricordato che la qualità particolare di parte interessata basta per individuare un’impresa ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

64.      Ne consegue che qualsiasi impresa che faccia valere un rapporto di concorrenza, anche potenziale, può vedersi riconoscere la qualità di «interessata», ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, ed essere considerata direttamente e individualmente interessata dalla decisione controversa (26).

65.      Per quanto riguarda, inoltre, il diritto di ricorso di tali interessati, esso si fonda sui diritti procedurali loro conferiti da tale disposizione. Conformemente a quest’ultima, la Commissione, quando avvia il procedimento d’indagine formale, e solo in tale fase, è tenuta a raccogliere le loro osservazioni (27).

66.      Orbene, qualora la Commissione archivi una denuncia senza darvi seguito o ritenga che il provvedimento contestato dai denuncianti non costituisca un aiuto o costituisca un aiuto compatibile con il mercato comune, essa non avvia la fase di indagine formale, privando così gli autori della denuncia, in quanto interessati, della possibilità di presentare osservazioni.

67.      Affinché essi possano ottenere il rispetto di tale diritto procedurale, la giurisprudenza ha quindi riconosciuto loro il diritto di contestare tali decisioni dinanzi al giudice dell’Unione. Tuttavia, la Corte ha precisato che tale ricorso può avere per oggetto solo la tutela dei diritti procedurali previsti dall’art. 88, n. 2, CE, vale a dire che esso deve contestare l’omesso avvio del procedimento di indagine formale. Tale diritto di ricorso, sancito nelle citate sentenze Cook/Commissione e Matra/Commissione, è stato in seguito costantemente confermato (28).

68.      Ne consegue che la qualità di «interessato» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE consente di ritenere che il denunciante sia direttamente e individualmente interessato dalla decisione controversa, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, purché egli contesti l’omesso avvio del procedimento d’indagine formale (29).

69.      Per contro, qualora il ricorrente contesti direttamente la fondatezza della valutazione della Commissione, esso si trova nella stessa posizione di chiunque intenda contestare una decisione di cui non sia destinatario. Il semplice fatto di poter essere considerato parte «interessata», ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, non basta più ed esso deve allora dimostrare di avere uno status particolare ai sensi della citata giurisprudenza Plaumann/Commissione (30). Nel settore degli aiuti di Stato, la Corte ammette una siffatta dimostrazione e dichiara ricevibile il ricorso qualora il ricorrente dimostri che la sua posizione concorrenziale sul mercato è sostanzialmente danneggiata dall’aiuto che costituisce oggetto della decisione controversa (31).

70.      Così, risulta dalla giurisprudenza che il ricorrente, qualora contesti il rifiuto della Commissione di avviare la fase di indagine formale lamentando la violazione dei propri diritti procedurali, deve dimostrare di essere un «interessato» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE in quanto i suoi interessi potrebbero essere lesi (32) dalla concessione dell’aiuto di cui trattasi.

71.      Se invece tale ricorrente contesta la fondatezza della decisione di valutazione dell’aiuto in quanto tale, egli deve, di conseguenza, dimostrare che la sua posizione concorrenziale sul mercato è sostanzialmente danneggiata (33). Il suo accesso alla giurisdizione dell’Unione europea è quindi meno agevole che nella prima fattispecie.

72.      Tale giurisprudenza, che era ancora confermata nelle sentenze pronunciate nelle citate cause Germania e a./Kronofrance e British Aggregates/Commissione, ha formato oggetto di numerose critiche (34).

73.      Infatti, la detta giurisprudenza solleva interrogativi e non attribuisce un contenuto chiaro all’art. 88, n. 3, CE. La presente causa ne è una perfetta illustrazione poiché mette in luce le difficoltà di fronte alle quali può trovarsi il giudice quando deve distinguere le condizioni di ricevibilità di un solo e medesimo ricorso proposto contro una sola e medesima decisione a seconda che l’atto introduttivo sia diretto alla salvaguardia di diritti procedurali o alla contestazione della decisione nel merito.

74.      Questa causa solleva quindi una problematica particolare, da me già menzionata nell’ambito delle mie conclusioni pronunciate nella causa definita dalla citata sentenza Germania e a./Kronofrance (35).

75.      Ho ritenuto che fosse assolutamente artificioso distinguere le condizioni di ricevibilità di un solo e medesimo ricorso proposto contro una sola e medesima decisione nel contesto di un atto introduttivo avente alla fine lo stesso oggetto. Infatti, l’obiettivo perseguito dal ricorrente, a mio avviso, è lo stesso a prescindere dalla circostanza che egli invochi la salvaguardia dei suoi diritti procedurali ovvero contesti la fondatezza della decisione di valutazione dell’aiuto. In entrambe le fattispecie, il ricorrente, con il proprio ricorso, mira a far avviare la fase di indagine formale dell’aiuto.

76.      Questa giurisprudenza porta dunque a limitare i diritti riconosciuti alle parti interessate nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Mentre la Corte riconosce diritti a tali parti quando esse fanno valere, a sostegno del loro ricorso, una violazione delle loro garanzie procedurali, nel contempo le nega quando esse intendono contestare la fondatezza stessa della decisione di valutazione dell’aiuto. L’accesso al giudice dell’Unione, tuttavia, è uno degli ambiti che più di qualunque altro, a mio avviso, esige che il diritto sia chiaro e coerente. Le restrizioni al diritto delle persone di ottenere un sindacato giurisdizionale delle norme e dei provvedimenti applicati dalle istituzioni alla loro attività o alla loro situazione devono essere facilmente comprensibili.

77.      Inoltre, tale distinzione rende delicato il compito del giudice dell’Unione, in quanto non è necessariamente agevole, alla lettura di un ricorso di annullamento, distinguere le due fattispecie. La presente causa ne è dunque una perfetta illustrazione, poiché viene oggi contestato al Tribunale il fatto di non aver correttamente adempiuto alla sua funzione, dato che le ricorrenti hanno fatto valere sia motivi diretti a far salvaguardare i loro diritti procedurali sia motivi diretti a mettere in discussione la fondatezza della decisione controversa.

78.      In questo caso, ci si chiede se occorra condividere il parere che il governo austriaco esprime nel caso di specie e, in mancanza di un pregiudizio sostanziale nei confronti delle ricorrenti, dichiarare il ricorso irricevibile nel suo insieme o se si debba preferire l’orientamento accolto dal Tribunale nella sentenza impugnata e considerare il ricorso parzialmente irricevibile.

79.      La Corte ha appena risolto una problematica identica nella citata sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex.

80.      Nella sentenza Kronoply e Kronotex/Commissione (36) il Tribunale non si è fermato alla semplice formulazione dei motivi sollevati dalle imprese. Esso ha ricercato se, per la loro sostanza stessa, taluni degli argomenti sollevati da queste ultime suffragassero l’esistenza di una violazione delle loro garanzie procedurali e alimentassero l’esistenza di dubbi quanto alla compatibilità degli aiuti controversi, giustificando l’avvio del procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE. Il Tribunale ha così esaminato i motivi vertenti su un errore manifesto di valutazione da parte della Commissione e su una violazione dell’art. 87, nn. 1 e 3, lett. c), CE. Secondo il giudice di primo grado, tali argomenti possono ricollegarsi al motivo vertente sull’inosservanza delle garanzie procedurali anch’esso fatto valere dalle imprese.

81.      La Corte ha dichiarato che, seguendo questo ragionamento, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto.

82.      A questo proposito, è interessante rilevare la considerazione di principio della Corte, che figura al punto 59 della citata sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex:

«Quando un ricorrente domanda l’annullamento di una decisione del genere, esso mette in discussione essenzialmente la circostanza che [tale decisione] sia stata adottata senza che [la Commissione] aprisse il procedimento d’indagine formale, violando, così facendo, i suoi diritti procedurali. Perché venga accolta la sua domanda di annullamento, il ricorrente può far valere qualsiasi motivo tale da dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione dispone, nel corso della fase preliminare di esame della misura notificata, avrebbe dovuto suscitare dubbi quanto alla sua compatibilità con il mercato comune (…)».

83.      In questa sentenza, la Corte sembra quindi aver cancellato talune delle difficoltà poste dalla giurisprudenza classica adottando una soluzione più rispettosa dei diritti fondamentali riconosciuti ai singoli dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

84.      Infatti, quando una persona contesta la fondatezza della valutazione della Commissione, adottata al termine dell’esame preliminare, essa contesta necessariamente il mancato avvio del procedimento di indagine formale e mira pertanto a ottenere la tutela dei propri diritti procedurali. Il ricorso di tale persona ha lo scopo di far avviare il procedimento di indagine formale, nel cui ambito essa può presentare le sue osservazioni, e si tratta del suo unico scopo, a prescindere dal motivo addotto. Analogamente, quando una persona fa valere la salvaguardia dei suoi diritti procedurali, essa mette necessariamente in discussione la valutazione della compatibilità dei provvedimenti controversi e, in particolare, l’esistenza di dubbi o di gravi difficoltà di valutazione che, ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, avrebbero giustificato l’avvio del procedimento di indagine formale.

85.      Questo è il contesto giurisprudenziale nel quale occorre ora esaminare le censure della Repubblica d’Austria.

b)      Sulla qualità di parti interessate delle ricorrenti

86.      È ai punti 51‑53 della sentenza impugnata che il Tribunale ha esaminato la questione se le ricorrenti fossero effettivamente legittimate ad agire per ottenere il rispetto dei loro diritti procedurali. A tale titolo, il Tribunale ha identificato i beneficiari degli aiuti controversi basandosi sulle constatazioni della Commissione contenute ai punti 14 e 27 della motivazione della decisione controversa nonché sulle osservazioni presentate dalle ricorrenti nel contesto del loro ricorso. A questo proposito, esso ha rilevato che i beneficiari delle etichette «AMA» «non sono solo i dettaglianti», ma «comprendono altresì il complesso delle imprese appartenenti alla catena di produzione e di distribuzione specifica alle etichette “AMA”».

87.      Il Tribunale ha poi analizzato la posizione concorrenziale delle ricorrenti su tale mercato. Al riguardo, esso ha dichiarato che «le ricorrenti, imprese specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali, sono concorrenti delle imprese di macellazione e di sezionamento di animali che beneficiano delle etichette “AMA” [e che esse] operano anche sul medesimo mercato geografico, ovvero l’Austria». Di conseguenza, il Tribunale ha considerato che le ricorrenti avevano la legittimazione ad agire in quanto intendevano ottenere il rispetto dei loro diritti procedurali derivati dall’art. 88, n. 2, CE.

88.      Ritengo che tale esame non sia viziato da alcun errore di diritto.

89.      Innanzi tutto, non deve essere rimessa in discussione la valutazione dei fatti operata dal Tribunale. Infatti, anche se contesta al Tribunale il fatto di aver qualificato le ricorrenti come «imprese concorrenti delle imprese di macellazione e di sezionamento di animali», la Repubblica d’Austria non asserisce che il Tribunale ha snaturato gli elementi di prova del fascicolo. La Repubblica d’Austria invita dunque la Corte a valutare nuovamente i fatti sottoposti al Tribunale, il che non rientra nella sua competenza nell’ambito di un’impugnazione.

90.      Infatti, secondo costante giurisprudenza, risulta dagli artt. 225, n. 1, CE, e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia che l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto. Il Tribunale è quindi il solo competente ad accertare e valutare i fatti. Esso è anche il solo a poter valutare il valore da attribuire agli elementi dinanzi ad esso prodotti, una volta che le prove da esso accolte a sostegno di tali fatti siano state acquisite regolarmente e che i principi generali del diritto e le norme di procedura applicabili in materia di onere e di assunzione della prova siano stati rispettati. In tal caso, la Corte può unicamente esercitare un controllo sulla qualificazione giuridica dei detti fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha ricavato, a meno che il ricorrente in sede di impugnazione non asserisca che il Tribunale ha snaturato gli elementi di prova a lui sottoposti. In tal caso, il ricorrente deve allora indicare in maniera precisa gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e dimostrare gli errori di analisi che, a suo giudizio, avrebbero portato il Tribunale a compiere tale snaturamento (37).

91.      Orbene, nella presente causa, una siffatta dimostrazione manca.

92.      Fermo restando ciò, occorre che io esamini ora se le ricorrenti, in quanto imprese specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali, potessero, con ragione, essere qualificate come «interessate» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.

93.      A mio modo di vedere, ciò è indubbio. Infatti, le ricorrenti operano sul mercato della macellazione e del sezionamento di animali in Austria come le imprese beneficiarie dell’aiuto. Il mercato di prodotti è quindi lo stesso, così come il mercato geografico. In quanto imprese concorrenti delle società beneficiarie dei provvedimenti denunciati, le ricorrenti figurano dunque incontestabilmente tra gli «interessati» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE (38).

94.      Alla luce della giurisprudenza citata, tale qualità basta pertanto a considerarle direttamente e individualmente interessate dalla decisione controversa.

95.      Giustamente, quindi, al punto 55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha potuto dichiarare le ricorrenti legittimate a chiedere l’annullamento della decisione controversa in quanto esse miravano a salvaguardare i loro diritti procedurali.

96.      Alla luce di questa conclusione, ritengo che non sia necessario esaminare le critiche che la Repubblica d’Austria formula contro i punti 36‑39 della sentenza impugnata, relative all’incidenza diretta nei confronti delle ricorrenti. Nei detti punti, il Tribunale ha proceduto ad un’analisi classica dell’interesse diretto delle ricorrenti mentre essa non era necessaria. Infatti, come ho appena illustrato, la qualità di interessati bastava a farle ritenere direttamente (39) e individualmente interessate da una decisione ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE (40).

97.      Le critiche della Repubblica d’Austria mi sembrano quindi inconferenti. Infatti, anche se fossero fondate, esse non sarebbero in grado di inficiare la conclusione a cui il Tribunale è pervenuto al punto 55 della sentenza impugnata.

c)      Sulla ricevibilità della terza parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione e su quella del secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE

98.      Ricordo che la Repubblica d’Austria imputa al Tribunale il fatto di non aver dichiarato irricevibile il ricorso nel suo complesso e di avere ammesso, in assenza di un’incidenza sostanziale nei confronti delle ricorrenti, la ricevibilità di motivi diretti a contestare la fondatezza della decisione controversa.

99.      A mio modo di vedere, tale critica dev’essere respinta alla luce della citata sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex.

100. Infatti, nella sentenza impugnata, il Tribunale ha seguito un iter logico identico a quello figurante nella citata sentenza Kronoply e Kronotex/Commissione. Esso ha esaminato la terza parte del primo motivo nonché il secondo motivo fatti valere dalle ricorrenti e ha ritenuto che tali argomenti potessero suffragare l’ipotesi dell’esistenza di una violazione delle loro garanzie procedurali e alimentare dubbi quanto alla compatibilità degli aiuti controversi, giustificando pertanto l’avvio del procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE.

101. È evidente, a mio avviso, che l’esame della terza parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione, fornisce elementi a sostegno di una pretesa violazione delle garanzie procedurali.

102. Risulta dalla giurisprudenza che la Commissione è tenuta ad esporre adeguatamente le ragioni per le quali gli elementi di fatto e di diritto dedotti nella denuncia non sono stati sufficienti a dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato (41). Lo stesso obbligo di motivazione deve, a mio avviso, sussistere se la Commissione ritiene che la misura denunciata costituisca un aiuto compatibile con il mercato comune. In mancanza, come rileva il Tribunale al punto 63 della sentenza impugnata, gli interessati non possono conoscere le ragioni per le quali la Commissione ha ritenuto che non esistessero gravi difficoltà di valutazione, tali da giustificare un esame più approfondito.

103. Per quanto riguarda, ora, la ricevibilità del secondo motivo, vertente sulla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, la sua valutazione conduce effettivamente il giudice dell’Unione ad esaminare gli argomenti connessi al merito degli aiuti controversi. Tuttavia, tale esame mi sembra necessario.

104. Infatti, ritengo che le ricorrenti abbiano il diritto di sottoporre al sindacato del giudice dell’Unione la valutazione operata dalla Commissione secondo la quale, dati gli elementi di cui disponeva il 30 giugno 2004, quest’ultima poteva legittimamente procedere all’archiviazione del caso e, implicitamente, affermare che non vi era alcun dubbio quanto alla compatibilità degli aiuti controversi.

105. Non dobbiamo dimenticare che, rendendo possibile un rimedio giuridico al denunciante, la Corte ha voluto che i diritti procedurali garantiti dall’art. 88, n. 2, CE formassero oggetto di una tutela particolare e potessero dar luogo ad un sindacato giurisdizionale. Orbene, ampliando in tal modo l’accesso alla giurisdizione dell’Unione, la Corte ha anche rafforzato il controllo dell’applicazione effettiva del diritto in materia di aiuti di Stato, consentendo ad un concorrente, anche potenziale, del beneficiario del provvedimento controverso di contestare la valutazione della Commissione secondo cui la compatibilità di tale provvedimento non sollevava gravi difficoltà alla luce delle disposizioni del Trattato.

106. Ritengo, di conseguenza, che il Tribunale potesse legittimamente ammettere la ricevibilità della terza parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione, e quella del secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.

107. Pertanto, occorre respingere la censura della Repubblica d’Austria vertente su una motivazione contraddittoria.

108. Alla luce di questi elementi, ritengo che il Tribunale abbia correttamente valutato la ricevibilità del ricorso di annullamento proposto dalle ricorrenti nei confronti della decisione controversa.

109. Di conseguenza, propongo alla Corte di respingere il primo motivo, vertente su una valutazione errata della ricevibilità del ricorso proposto dalle ricorrenti, in quanto infondato.

B –    Sul secondo motivo, relativo ad una valutazione errata del Tribunale quanto all’esistenza di gravi difficoltà di valutazione

1.      Gli argomenti delle parti

110. Con il secondo motivo, la Repubblica d’Austria, sostenuta dalla Commissione, ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto dichiarando che la valutazione della compatibilità degli aiuti controversi sollevava gravi difficoltà che giustificavano l’avvio del procedimento d’indagine formale previsto all’art. 88, n. 2, CE.

111. In primo luogo, la Repubblica d’Austria contesta al Tribunale il fatto di aver esclusivamente fondato la sua valutazione sul tenore dell’art. 21a, n. 1, dell’AMA-Gesetz 1992 che limita, al suo punto 1, la concessione degli aiuti controversi ai soli prodotti nazionali. Il Tribunale non avrebbe tenuto conto degli impegni presi dalla Repubblica d’Austria per sopprimere tale limitazione. Il Tribunale non avrebbe neppure preso in considerazione le modifiche apportate dopo il 26 settembre 2002 ai testi delle direttive dell’AMA e avrebbe altresì omesso di considerare il testo dell’art. 21a, n. 1, punto 5, dell’AMA-Gesetz 1992.

112. In secondo luogo, la Repubblica d’Austria sostiene che la valutazione della compatibilità degli aiuti controversi doveva unicamente avvenire alla luce delle direttive dell’AMA, in quanto queste ultime disciplinano le condizioni di concessione di tali aiuti, dato che l’AMA-Gesetz 1992 ne precisa soltanto gli obiettivi generali e le condizioni di finanziamento dei detti aiuti.

113. In terzo luogo, la Repubblica d’Austria sostiene che, in mancanza di un’analisi giuridica delle direttive dell’AMA, la sentenza impugnata sarebbe viziata da carenza di motivazione.

114. La Commissione aggiunge che il Tribunale non ha proposto criteri chiari che permettano di dimostrare l’esistenza di gravi difficoltà, nozione questa, a suo avviso, soggettiva. Inoltre, la Corte, nelle citate sentenze Cook/Commissione e Matra/Commissione, non avrebbe precisato le condizioni alle quali un procedimento d’indagine formale dev’essere avviato. La Commissione precisa, infine, di aver adottato la decisione controversa sulla base della promessa delle autorità austriache che solo le direttive dell’AMA, e non l’art. 21a dell’AMA-Gesetz 1992, sarebbero state applicate.

115. Le ricorrenti contestano tali valutazioni.

2.      Mia valutazione

116. Prima di esaminare la fondatezza delle critiche sollevate dalla Repubblica d’Austria, ricorderò per grandi linee la giurisprudenza quanto agli obblighi incombenti alla Commissione nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, in particolare quando quest’ultima si trova di fronte a gravi difficoltà di valutazione.

a)      Gli obblighi della Commissione

117. La Commissione dispone di una competenza esclusiva per quanto riguarda la valutazione della compatibilità di un aiuto con il Trattato. A tale titolo, essa ha l’obbligo di vegliare a che nessun aiuto contrario al Trattato sia concesso o mantenuto (42).

118. Così, quando la Commissione è investita di una denuncia contro un preteso aiuto illegittimo, essa è tenuta, innanzi tutto, a procedere a un esame diligente ed imparziale di tale denuncia (43).

119. Successivamente, la Commissione, se decide che la misura denunciata non costituisce un aiuto, è tenuta ad esporre adeguatamente le ragioni per le quali gli elementi di fatto e di diritto dedotti nella denuncia non sono stati sufficienti per dimostrare la sussistenza di un aiuto del genere (44).

120. Infine, se, al termine della fase preliminare di esame, la Commissione non è in grado di acquisire la convinzione (45) che l’aiuto è compatibile con il mercato comune o se non è riuscita a superare tutte le difficoltà sollevate dalla valutazione della compatibilità di tale aiuto, essa si trova obbligata ad avviare il procedimento d’indagine formale previsto dell’art. 88, n. 2, CE (46). Solo nell’ambito di quest’ultimo procedimento, che ha lo scopo di consentire alla Commissione di essere pienamente ragguagliata su tutti i dati della questione, il Trattato prevede l’obbligo, per la Commissione, di intimare agli interessati di presentare le loro osservazioni (47).

121. A questo proposito, il potere della Commissione è vincolato (48). Infatti, il giudice tende a preservare i diritti riconosciuti alle parti interessate, dato che il riconoscimento a favore della Commissione di un potere discrezionale rischia di alterarli tanto è difficile fornire la prova di un errore manifesto di valutazione.

122. Nell’ambito del suo sindacato di legittimità, il giudice dell’Unione deve pertanto chiedersi se, alla luce delle circostanze di fatto e di diritto proprie della causa, la Commissione avesse l’obbligo di avviare il procedimento previsto dell’art. 88, n. 2, CE (49).

123. Per quanto riguarda la nozione di gravi difficoltà di valutazione, essa non è stata definita né dal legislatore dell’Unione né dal giudice dell’Unione. Secondo la giurisprudenza, tale nozione deve tuttavia presentare un carattere obiettivo e taluni criteri possono permettere al giudice dell’Unione di determinare se la valutazione di un aiuto sollevasse, in realtà, tale tipo di difficoltà (50). Codesto giudice deve così esaminare le circostanze dell’adozione dell’atto impugnato e, in particolare, il tenore delle discussioni svoltesi tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Esso deve altresì esaminare il contenuto di tale atto, mettendo in relazione la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva quando essa si è pronunciata sulla compatibilità degli aiuti controversi. Infine, il giudice dell’Unione può tener conto della durata del procedimento preliminare.

b)      Sulla fondatezza della conclusione del Tribunale quanto all’esistenza di gravi difficoltà di valutazione

124. Ritengo che il Tribunale non abbia commesso alcun errore di diritto dichiarando che la limitazione ai prodotti nazionali sancita dall’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992 sollevava dubbi quanto alla compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune e avrebbe pertanto dovuto condurre la Commissione ad avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE.

125. Dopo aver, con ragione, ricordato gli obblighi incombenti alla Commissione nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, il Tribunale si è sforzato, ai punti 75‑85 della sentenza impugnata, di esaminare le circostanze della fattispecie che potevano dimostrare l’esistenza di gravi difficoltà.

126. Ai punti 75‑80 della sentenza impugnata, il Tribunale ha, innanzi tutto, esaminato le valutazioni operate dalla Commissione nella decisione controversa. Essa si è fondata, in sostanza, sulle direttive dell’AMA per considerare che i provvedimenti notificati non erano limitati ai prodotti austriaci, e ciò conformemente agli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità.

127. Ai punti 81‑85 della sentenza impugnata il Tribunale si è poi posto interrogativi sulle contraddizioni sollevate dalla formulazione dell’art. 21a dell’AMA-Gesetz 1992. Infatti, ai sensi dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992, il contributo dell’AMA deve consentire di assicurare «la promozione e la garanzia della vendita dei prodotti agricoli e forestali nazionali (...) [(51)]».

128. Orbene, come rileva il Tribunale, la Commissione non ha contestato la formulazione di tale disposizione, dato che la Repubblica d’Austria si era impegnata ad eliminare con effetto al 1° luglio 2007 il termine «nazionali».

129. Il Tribunale ne ha concluso che, al momento in cui la Commissione ha esaminato la compatibilità degli aiuti controversi, le principali disposizioni dell’art. 21a dell’AMA-Gesetz 1992 riguardavano quindi esclusivamente i prodotti nazionali.

130. Infine, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica d’Austria, il Tribunale ha esaminato le disposizioni dell’art. 21a, n. 1, punto 5, dell’AMA-Gesetz 1992 nonché le modifiche apportate alle direttive dell’AMA.

131. In base a tale esame, il Tribunale ha constatato una contraddizione tra i termini dell’AMA-Gesetz 1992, che costituisce la disciplina di base, e quelli delle direttive dell’AMA sulle quali la Commissione ha fondato la sua valutazione.

132. È alla luce di tali elementi che il Tribunale ha concluso che la limitazione ai prodotti nazionali sancita dall’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992 sollevava gravi difficoltà quanto alla compatibilità degli aiuti controversi con gli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità.

133. Evidentemente, è difficile sostenere che una contraddizione tra la disciplina di base e i regolamenti di applicazione, rappresentati rispettivamente dall’AMA-Gesetz 1992 e dalle direttive dell’AMA, non poneva difficoltà quanto alla compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune. Tale contraddizione, in quanto verteva su un elemento di valutazione essenziale, e cioè l’inclusione dei prodotti esteri nell’ambito dei prodotti beneficiari delle etichette «AMA», poneva manifestamente la questione della compatibilità del sistema controverso con l’art. 28 CE e gli Orientamenti per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità (52). Il primo vieta tutte le restrizioni quantitative all’importazione tra gli Stati membri. Quanto ai secondi, essi precisano che un sistema nazionale di controllo della qualità, riservato a prodotti di un’origine particolare (origine nazionale, regionale o locale), è in contrasto con il Trattato.

134. Il tenore delle discussioni svoltesi tra la Commissione e la Repubblica d’Austria era tale da rivelare l’esistenza di difficoltà di valutazione (53), poiché tale Stato membro si è impegnato a modificare successivamente la formulazione dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992.

135. Tale promessa non consentiva, a mio avviso, di risolvere tali difficoltà, in particolare, nell’ambito di un sistema di aiuti non notificati e non autorizzava la Commissione a rinunciare all’avvio del procedimento di indagine formale.

136. Infatti, risulta dalla giurisprudenza che la Commissione non può rifiutare di avviare il procedimento d’indagine formale avvalendosi di circostanze diverse da quelle connesse all’esistenza di gravi difficoltà. Così, come ricorda il Tribunale al punto 72 della sentenza impugnata, la Commissione non può avvalersi dell’interesse di terzi al procedimento o di considerazioni di economia procedurale o di opportunità amministrativa per rifiutare di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE. Allo stesso modo, la Commissione non può, a mio avviso, avvalersi della promessa fatta dalla Repubblica d’Austria per quanto riguarda la modifica successiva dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992. La compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune dev’essere valutato in maniera obiettiva e non può, a mio avviso, dipendere da dichiarazioni, da promesse o dal comportamento che lo Stato membro interessato intende adottare in futuro. Nel caso di specie, dobbiamo effettivamente ammettere che la formulazione dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992 sollevava, al momento in cui la Commissione ha esaminato il sistema controverso e ha deciso circa la sua compatibilità con il mercato comune, una difficoltà che l’impegno della Repubblica d’Austria non permetteva di superare.

137. Solo avviando il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE la Commissione sarebbe stata in grado di chiarire questa zona d’ombra e di determinare se, conformemente al tenore dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992, la concessione degli aiuti controversi costituisse o meno una violazione degli artt. 28 CE e 87 CE e, pertanto, se il sistema di aiuti fosse o meno compatibile con il mercato comune. L’avvio di tale procedimento sembrava tanto più giustificato alla luce degli obblighi gravanti sulla Commissione per quanto riguarda il trattamento delle denunce. Infatti, ricordo che la Commissione è tenuta a procedere ad un esame diligente e imparziale della denuncia (54) in maniera tale da garantire che nessun aiuto contrario al mercato comune possa essere attuato.

138. Alla luce di questi elementi, condivido dunque il punto di vista del Tribunale secondo il quale la limitazione ai prodotti nazionali sancita dall’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992 sollevava gravi difficoltà quanto alla compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune e avrebbe, di conseguenza, dovuto condurre la Commissione ad avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE.

139. Rilevo che tale conclusione si rendeva necessaria anche in considerazione della durata della fase preliminare di esame, che è un argomento fatto valere anche dalle ricorrenti.

140. Infatti, rilevo che la decisione controversa, in data 30 giugno 2004, è stata adottata al termine di una fase preliminare di esame iniziata il 21 settembre 1999, data di presentazione della denuncia delle ricorrenti, ossia oltre quattro anni e nove mesi prima. Vero è che in un caso in cui, come nella fattispecie, gli aiuti non sono stati notificati, la Commissione non è tenuta a procedere ad un esame preliminare di tali misure entro il termine di due mesi considerato dalla giurisprudenza (55). Tuttavia, quando un terzo interessato ha sottoposto alla Commissione una denuncia relativa a misure pubbliche che non hanno formato oggetto di alcuna notifica, tale istituzione ha l’obbligo, nel contesto della fase preliminare di esame, di procedere a un esame diligente e imparziale di tale denuncia (56).

141. Orbene, nella fattispecie, ritengo che i tempi eccedano quanto è normalmente necessario per un primo esame, dato che quest’ultimo ha il solo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla qualificazione dei provvedimenti sottoposti alla sua valutazione e sulla loro compatibilità con il mercato comune (57).

c)      Sul carattere sufficiente della motivazione per quanto riguarda l’esistenza di gravi difficoltà

142. Ricordo che la Repubblica d’Austria ritiene che la motivazione della sentenza impugnata sia incompleta in quanto il Tribunale avrebbe fondato la sua valutazione unicamente sulla formulazione dell’art. 21a dell’AMA-Gesetz 1992 senza neppure procedere ad un’analisi giuridica delle direttive dell’AMA.

143. Non sono convinto da tale argomento.

144. Ricordo, innanzi tutto, che l’obbligo di motivare le sentenze che incombe al Tribunale ai sensi degli artt. 36 e 53, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia non impone a tale giudice di fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. La motivazione può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le giustificazioni della decisione presa ed alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo giurisdizionale (58). Relativamente ad un ricorso fondato sull’art. 230 CE, l’obbligo di motivazione implica che il Tribunale esamini i motivi di annullamento fatti valere dal ricorrente ed esponga le ragioni che conducono al rigetto del motivo o all’annullamento dell’atto impugnato.

145. Orbene, nella fattispecie, a mio avviso il Tribunale ha correttamente esposto e spiegato le ragioni per le quali esso ritiene che si presentino difficoltà di valutazione per quanto riguarda gli aiuti di cui trattasi. Come si è visto, esso non si è unicamente fondato sulla formulazione dell’art. 21a, dell’AMA-Gesetz 1992, ma su un complesso di circostanze che hanno accompagnato l’adozione della decisione controversa, le quali dimostrano giustamente e adeguatamente l’esistenza, nella normativa nazionale, di una contraddizione che un’analisi giuridica delle direttive dell’AMA non avrebbe consentito di risolvere. Il ragionamento del Tribunale ha, d’altronde, permesso alla Repubblica d’Austria come pure alla Commissione di conoscere e di censurare la sentenza impugnata e consente, a mio avviso, alla Corte di esercitare il suo sindacato giurisdizionale.

146. In questo contesto, ritengo che la motivazione del Tribunale, esposta ai punti 75-87 della sentenza impugnata, sia ineccepibile.

147. Alla luce di tutti questi elementi, propongo alla Corte di respingere il secondo motivo, relativo ad una valutazione errata del Tribunale quanto alla necessità di avviare il procedimento di indagine formale, in quanto infondato.

C –    Sul terzo motivo, fondato su una pretesa violazione delle norme che disciplinano l’onere della prova

1.      Argomenti delle parti

148. Con il suo terzo motivo, la Repubblica d’Austria, sostenuta dalla Commissione, rileva che, in forza della giurisprudenza, spetta alle ricorrenti provare l’esistenza di gravi difficoltà di valutazione. Orbene, nella presente causa, queste ultime non sarebbero riuscite a fare una dimostrazione del genere. Infatti, i provvedimenti concreti di applicazione del sistema menzionati dalle ricorrenti non rientrerebbero, a priori, nell’ambito di applicazione della decisione controversa. Inoltre, esse non sarebbero state in grado di provare che la concessione degli aiuti controversi sia limitata ai produttori nazionali. Ben al contrario, la Repubblica d’Austria avrebbe dimostrato che le etichette «AMA» sono concesse anche a produttori esteri.

149. Le ricorrenti contestano tali valutazioni.

2.      Mia valutazione

150. Ritengo che il terzo motivo non sia ricevibile.

151. Infatti, la Repubblica d’Austria tende, in altro modo, a rimettere in discussione le valutazioni di fatti operate dal Tribunale nonché il valore che quest’ultimo ha attribuito ai diversi elementi di prova ad esso sottoposti. Orbene, ricordo che il Tribunale è il solo competente a valutare i fatti e il valore da attribuire agli elementi ad esso sottoposti, a meno che il ricorrente in sede di impugnazione non asserisca un qualsiasi snaturamento di tali elementi. Nella fattispecie, la Repubblica d’Austria si limita a censurare le conclusioni del Tribunale senza dimostrare gli errori che avrebbero indotto quest’ultimo ad uno snaturamento degli elementi di prova. La sua censura costituisce dunque solo un tentativo di sostituire la sua versione dei fatti alla valutazione del Tribunale, il che non rientra nella competenza della Corte.

152. Comunque e per il caso in cui la Corte dovesse dichiarare ricevibile tale motivo, ritengo che esso non sia fondato.

153. Infatti, producendo dinanzi al Tribunale il testo dell’AMA-Gesetz 1992, le ricorrenti hanno, a mio avviso, fornito un indizio sufficientemente significativo dell’esistenza di dubbi quanto alla compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune e hanno permesso al Tribunale di valutare, attraverso i quesiti che esso ha rivolto alla Commissione, le circostanze nelle quali la decisione controversa è stata adottata.

154. Di conseguenza, propongo alla Corte di respingere il terzo motivo in quanto irricevibile, e, in ogni caso, infondato.

D –    Sul quarto motivo, vertente sulla violazione dell’art. 64 del regolamento di procedura del Tribunale

1.      Gli argomenti delle parti

155. Con il suo quarto motivo, la Repubblica d’Austria, sostenuta dalla Commissione, ritiene che il Tribunale abbia violato l’art. 64 del suo regolamento di procedura non avendo adottato le misure di organizzazione del procedimento necessarie alla valutazione della controversia. In particolare, essa sostiene che il Tribunale avrebbe dovuto esigere dalle ricorrenti che fornissero informazioni concrete a illustrazione della loro qualità di parti interessate. Inoltre, essa contesta al Tribunale il fatto di non aver verificato l’incidenza della formulazione dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992 sulle condizioni di concessione degli aiuti controversi.

156. Le ricorrenti contestano tali valutazioni.

2.      Mia valutazione

157. Occorre, senz’altro, respingere questa censura, e ciò per le seguenti ragioni.

158. In primo luogo, risulta da una giurisprudenza costante che il Tribunale è il solo giudice dell’eventuale necessità di integrare gli elementi di informazione di cui dispone nelle cause di cui è investito (59).

159. In secondo luogo, considero che la Repubblica d’Austria non può formulare tale censura in quanto non ha chiesto al Tribunale alcuna misura di organizzazione del procedimento.

160. In terzo luogo, risulta dagli elementi agli atti e, in particolare, dai quesiti che il Tribunale ha rivolto alle parti che i punti menzionati dalla Repubblica d’Austria sono stati espressamente considerati.

161. Così, nell’ambito dei suoi quesiti per risposta scritta, il Tribunale ha invitato le ricorrenti «a precisare, dettagliatamente, in che modo i loro interessi siano pregiudicati dalla concessione degli aiuti controversi», «se esse siano in concorrenza diretta con imprese di macellazione e di sezionamento beneficiarie degli aiuti controversi, specificando se esse operino nello stesso mercato geografico di tali imprese e sotto quale forma queste ultime percepiscano gli aiuti controversi», «i motivi per i quali esse non beneficiano degli aiuti controversi nonché le condizioni che esse dovrebbero rispettare per beneficiarne» e, infine, «se e come la loro posizione sul mercato sia sostanzialmente danneggiata dagli aiuti che formano oggetto della decisione controversa».

162. Inoltre, in questo stesso contesto, il Tribunale ha invitato la Commissione a pronunciarsi sulla formulazione dell’art. 21a, n. 1, punto 1, dell’AMA-Gesetz 1992 nonché su una possibile limitazione del sistema controverso ai prodotti nazionali.

163. Nell’ambito dei suoi quesiti per risposta scritta e all’udienza, il Tribunale ha poi invitato tutte le parti della controversia a precisare se imprese stabilite sul territorio di un altro Stato membro potessero beneficiare del regime controverso.

164. È dunque giocoforza constatare che le censure della Repubblica d’Austria sono infondate.

165. Di conseguenza, invito la Corte a respingere il quarto motivo, relativo alla violazione dell’art. 64 del regolamento di procedura del Tribunale, in quanto infondato.

166. Alla luce di tutte queste considerazioni, propongo alla Corte di respingere l’impugnazione proposta dalla Repubblica d’Austria in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.

VI – Sull’impugnazione incidentale

167. Per le ragioni da me in precedenza esposte, ritengo che la Commissione abbia formulato nell’ambito della sua comparsa di risposta un’impugnazione incidentale.

168. A quanto comprendo essa solleva tre motivi.

169. Con il primo motivo, la Commissione tende a dimostrare che il Tribunale non ha correttamente valutato la ricevibilità del ricorso basandosi su due argomenti che non sono stati fatti valere nell’ambito dell’impugnazione principale. Il secondo motivo è fondato su un’inosservanza da parte del Tribunale della portata del sindacato giurisdizionale e il terzo motivo su una violazione dell’obbligo di motivazione.

A –    Sul primo motivo, vertente su una valutazione errata del Tribunale quanto alla ricevibilità del ricorso proposto dalle ricorrenti

170. Il primo motivo si compone di due parti. La prima è relativa alla mancanza di incidenza diretta nei confronti delle ricorrenti e la seconda ad una valutazione errata del Tribunale quanto ai diritti delle ricorrenti di formulare osservazioni.

1.      Sulla prima parte del primo motivo, relativa alla mancanza di incidenza diretta nei confronti delle ricorrenti

a)      Gli argomenti delle parti

171. Con la prima parte del primo motivo, la Commissione contesta la valutazione operata dal Tribunale sulla ricevibilità del ricorso in quanto esso ha concluso, al punto 39 della sentenza impugnata, che le ricorrenti sono direttamente interessate dalla decisione controversa ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

172. Secondo la Commissione, il Tribunale ha commesso un errore di diritto fondando una siffatta incidenza nei confronti delle ricorrenti sull’obbligo loro incombente di contribuire all’AMA. Orbene, risulterebbe dalla giurisprudenza che le tasse non entrano nell’ambito di applicazione dell’art. 87 CE, a meno che esse non costituiscano il modo di finanziamento di un aiuto di Stato. Orbene, nella fattispecie, non esisterebbe alcun collegamento tra l’importo dei contributi all’AMA e i vantaggi concessi. Di conseguenza, tali contributi non farebbero parte integrante degli aiuti e, pertanto, l’incidenza diretta nei confronti delle ricorrenti non potrebbe essere giustificata a tale titolo.

b)      Mia valutazione

173. Ritengo che tale argomento non sia fondato.

174. Dalla lettura dei punti 36‑39 della sentenza impugnata risulta che il Tribunale non ha fondato l’incidenza diretta nei confronti delle ricorrenti sull’obbligo incombente a queste ultime di contribuire all’AMA. Nel suo ragionamento, relativamente breve, non trovo alcun indizio che permetta di giungere alla conclusione della Commissione.

175. Infatti, dopo aver ricordato la giurisprudenza relativa all’incidenza diretta nei confronti dei singoli, il Tribunale ha rilevato quanto segue ai punti 37‑39 della sentenza impugnata:

«37      Nella specie, emerge dagli atti che, alla data dell’adozione della decisione [controversa], il 30 giugno 2004, gli aiuti in questione erano già stati attuati dalla Repubblica d’Austria. A tal riguardo, le ricorrenti producono pagine Internet dell’AMA e di un dettagliante da cui risulta che le etichette «AMA» erano state rilasciate già anteriormente alla decisione [controversa]. Esse producono inoltre un’ingiunzione a pagare inviata dall’AMA alla Grandits [GmbH] per quanto riguarda i contributi dovuti per il periodo intercorrente tra il mese di maggio 2002 e il mese di aprile 2003, la quale copre, almeno parzialmente, il periodo di applicazione delle misure di cui trattasi nella decisione [controversa].

38      Di conseguenza, la possibilità che le autorità decidano di non accordare gli aiuti in questione sembra puramente teorica.

39      Ne consegue che le ricorrenti sono direttamente interessate, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, dalla decisione [controversa]».

176. Se il Tribunale menziona l’ingiunzione di pagamento rivolta alla Grandits GmbH, ciò avviene al solo scopo di dimostrare che il regime era applicabile prima dell’adozione della decisione controversa, e non per fondare il suo ragionamento sui contributi dovuti dalle ricorrenti in base all’art. 21c, n. 1, punto 3, dell’AMA-Gesetz 1992.

177. Di conseguenza, non vi è motivo, a mio avviso, di accogliere tale prima parte relativa alla mancanza di incidenza diretta nei confronti delle ricorrenti.

178. In ogni caso, per le ragioni da me già esposte ai paragrafi 96 e 97 delle presenti conclusioni, ritengo che tale critica sia inconferente. Infatti, anche se fosse fondata, ritengo che essa non permetterebbe di inficiare la conclusione a cui il Tribunale è pervenuto quanto all’interesse ad agire delle ricorrenti.

179. Di conseguenza, invito la Corte a respingere la prima parte del primo motivo, in quanto infondata e, in ogni caso, inconferente.

2.      Sulla seconda parte del primo motivo, vertente su una valutazione errata quanto ai diritti delle ricorrenti di formulare osservazioni

a)      Gli argomenti delle parti

180. Con la seconda parte del primo motivo, la Commissione ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto dichiarando, al punto 54 della sentenza impugnata, che il deposito di una denuncia non basta a privare le ricorrenti del diritto al rispetto delle garanzie procedurali loro espressamente conferito dall’art. 88, n. 2, CE.

181. Secondo la Commissione, le ricorrenti avrebbero già avuto la possibilità di far valere le loro osservazioni presentando la loro denuncia il 21 settembre 1999 e avrebbero pertanto esaurito il loro diritto di esprimersi nuovamente. Inoltre, la Commissione spiega di non vedere l’interesse di autorizzare i denuncianti a depositare, una seconda volta, osservazioni. Infine, essa rileva che l’art. 88, n. 2, CE «non conferisce […] diritti a nessuno» e «si limita ad imporre un obbligo alla Commissione».

b)      Mia valutazione

182. Ritengo che l’esame degli argomenti addotti dalla Commissione non richieda lunghe esposizioni tanto questi ultimi mi sembrano privi di fondamento.

183. Al punto 54 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che «la circostanza che […] le ricorrenti abbiano avuto la possibilità, mediante il deposito della loro denuncia […], di far valere i loro argomenti già durante il procedimento preliminare di esame, a titolo dell’art. 88, n. 3, CE, non può privarle del diritto al rispetto della garanzia procedurale loro espressamente conferita dall’art. 88, n. 2, CE».

184. Condivido pienamente tale analisi.

185. Tale ragionamento è perfettamente conforme alla formulazione e all’economia del procedimento di controllo degli aiuti di Stato e nel pieno rispetto della giurisprudenza della Corte.

186. Anche se è pacifico che il regolamento n. 659/1999 non prevede diritti particolari ai denuncianti in quanto tali, gli artt. 6, n. 1, e 20, nn. 1 e 2, di tale regolamento riconoscono espressamente in capo alle parti interessate il diritto di informare la Commissione di qualsiasi aiuto asseritamente illecito nonché il diritto di presentare osservazioni a seguito di una decisione della Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale. Permettendo agli interessati di presentare alla Commissione una denuncia contro un preteso aiuto di Stato, il legislatore dell’Unione non ha dunque inteso privare questi ultimi del diritto di presentare osservazioni una volta avviato il procedimento di indagine formale.

187. La presentazione di una denuncia e la formulazione di osservazioni non sono comparabili.

188. Il deposito della denuncia permette di segnalare alla Commissione una possibile infrazione alle norme relative agli aiuti di Stato. Tale denuncia può essere depositata da qualunque persona fisica o giuridica che ritenga che un preteso aiuto illecito sia versato da uno Stato membro. Essa fa scattare l’avvio della fase preliminare di esame nel corso della quale la Commissione, sulla base delle informazioni comunicate dal denunciante, si formerà una prima opinione quanto alla compatibilità parziale o totale del provvedimento di cui trattasi (60). Nella sua denuncia, il denunciante deve informare la Commissione sullo Stato membro interessato, sui presunti provvedimenti di aiuto nonché sulle motivazioni della denuncia (61). In questa fase del procedimento, la Commissione non è tenuta a sentire il denunciante o gli altri interessati ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.

189. Al termine di un esame diligente e imparziale della denuncia (62), la Commissione può adottare quattro tipi di decisioni. Essa può decidere l’archiviazione senza alcun seguito della denuncia. Essa può altresì decidere, conformemente all’art. 4 del regolamento n. 659/1999, che il provvedimento di cui trattasi non è un aiuto, o costituisce un aiuto compatibile con il mercato comune, ovvero solleva dubbi quanto alla sua compatibilità e rende necessario, di conseguenza, l’avvio del procedimento di indagine formale.

190. È nell’ambito di quest’ultimo procedimento che i denuncianti dispongono del diritto di presentare osservazioni, conformemente all’art. 88, n. 2, CE nonché agli artt. 6, n. 1, e 20, nn. 1 e 2, del regolamento n. 659/1999. Il beneficio di tale diritto è riservato alle sole parti interessate, vale a dire alle imprese o organizzazioni di categoria che si trovino in un rapporto di concorrenza, anche eventuale, con le imprese beneficiarie del provvedimento controverso. Come si è visto, il beneficio del detto diritto non è rimesso in discussione dal previo deposito di una denuncia. Al contrario, il rispetto del diritto di presentare osservazioni forma oggetto di un sindacato giurisdizionale rafforzato qualora la Commissione rifiuti implicitamente di avviare il procedimento di indagine formale e privi, di conseguenza, il denunciante di un siffatto diritto. Ciò risulterebbe già chiaramente dalla giurisprudenza formulata dalla Corte nelle citate sentenze Cook/Commissione e Matra/Commissione e da me in precedenza illustrata. Tuttavia, ciò è ancora più evidente a partire dalle sentenze Athinaïki Techniki/Commissione (63) nelle quali la Corte ha dichiarato che una decisione di archiviazione senza seguito di una denuncia costituiva un atto impugnabile in quanto, rifiutando di avviare implicitamente il procedimento d’indagine formale, tale decisione privava il denunciante del diritto di presentare le sue osservazioni conformemente all’art. 88, n. 2, CE.

191. Alla luce di questi elementi, e nella misura in cui le ricorrenti possono essere qualificate come parti «interessate», il Tribunale poteva a buon diritto concludere che, depositando una denuncia, queste ultime non erano per questo private del diritto di formulare osservazioni nell’ambito del procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE.

192. Propongo, di conseguenza, alla Corte di non accogliere la seconda parte del primo motivo, relativa ad una valutazione errata quanto ai diritti delle ricorrenti di formulare osservazioni.

193. Alla luce di tutte queste osservazioni, ritengo che il primo motivo della Commissione, vertente su una valutazione errata del Tribunale quanto alla ricevibilità del ricorso proposto dalle ricorrenti, non sia fondato.

B –    Sul secondo motivo, vertente su un’inosservanza da parte del Tribunale della portata del sindacato giurisdizionale

194. A sostegno del suo secondo motivo, la Commissione contesta al Tribunale il fatto di aver ecceduto i limiti del suo sindacato giurisdizionale dichiarando che la valutazione della compatibilità degli aiuti controversi sollevava gravi difficoltà che giustificavano l’avvio del procedimento d’indagine formale. Infatti, poiché la decisione controversa richiedeva valutazioni di circostanze economiche e sociali complesse, la Commissione beneficiava di un ampio potere discrezionale, avente come corollario una limitazione della portata del sindacato giurisdizionale.

195. Ritengo che questa censura debba essere senz’altro respinta in quanto priva di fondamento.

196. Risulta dalla giurisprudenza che la Commissione beneficia di un ampio potere discrezionale per concludere nel senso dell’esistenza di un aiuto di Stato e per valutare il funzionamento delle deroghe espressamente previste dagli artt. 87, nn. 2 e 3, CE (64). Infatti, in questi casi, la Commissione può dover procedere a valutazioni di ordine economico o sociale complesse. Il sindacato che il Tribunale esercita deve allora necessariamente limitarsi alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione nonché dell’esattezza materiale dei fatti, della mancanza di errore manifesto di valutazione dei fatti e di sviamento di potere.

197. Orbene, non ci troviamo in tale fattispecie.

198. La questione sottoposta al Tribunale non è quella di stabilire se i provvedimenti applicati dalla Repubblica d’Austria possano essere qualificati come «aiuti di Stato» o possano essere giustificati in base allo sviluppo di talune attività economiche, bensì quella di stabilire se la Commissione, alla luce del suo esame preliminare, rispetti gli obblighi che ad essa incombono nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato.

199. Orbene, risulta dalla giurisprudenza che la Commissione non dispone di alcun margine discrezionale quando si tratta di decidere sull’avvio del procedimento d’indagine formale. Il suo potere è vincolato. La Commissione si trova pertanto obbligata ad avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 3, CE qualora essa non sia riuscita a risolvere tutte le difficoltà sollevate dalla valutazione della compatibilità del provvedimento controverso, al termine del suo esame preliminare. Tale obbligo è espressamente confermato dal combinato disposto degli artt. 4, n. 4, e 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999 (65). L’avvio del procedimento d’indagine formale dipende quindi, stricto sensu, non da una valutazione di ordine economico e sociale complessa, ma da un obbligo giuridico il cui rispetto deve, di conseguenza, formare oggetto di un pieno sindacato giurisdizionale.

200. Considerando che la Commissione avrebbe dovuto fare applicazione dell’art. 4, n. 4, del detto regolamento e annullando, di conseguenza, la decisione controversa, il Tribunale ha proceduto ad un sindacato di legittimità di quest’ultima nei limiti della competenza ad esso attribuita dall’art. 230 CE.

201. Alla luce di questi elementi, invito la Corte a respingere il secondo motivo, relativo ad un’inosservanza da parte del Tribunale della portata del sindacato giurisdizionale, in quanto infondato.

C –    Sul terzo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione

202. Con il suo terzo motivo, la Commissione contesta al Tribunale di non aver anticipato l’esito del procedimento di indagine formale prima di annullare la decisione controversa, il che vizierebbe per carenza di motivazione la sentenza impugnata. A suo avviso, il Tribunale avrebbe dovuto chiedersi se la valutazione della compatibilità degli aiuti controversi da parte della Commissione sarebbe stata diversa una volta avviato il procedimento d’indagine formale. Orbene, secondo la Commissione, era evidente che tale interrogativo richiedeva una risposta negativa. Inoltre, la Commissione rileva che l’avvio del procedimento d’indagine formale comporterà un ritardo nella trattazione del caso, incompatibile con gli obblighi di diligenza fissati nella sentenza 11 dicembre1973, Lorenz (66).

203. Propongo di respingere, senz’altro, tali argomenti.

204. Infatti, non è ammissibile sostenere che l’esito del presente ricorso possa dipendere da una qualunque anticipazione o estrapolazione da parte del Tribunale del procedimento d’indagine formale e ancor meno considerare che ciò possa viziare per carenza di motivazione la sentenza impugnata.

205. Un siffatto argomento è in contrasto con i principi che regolano il procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Innanzi tutto, ricordo che la qualificazione dell’aiuto deve valutarsi sulla base di elementi obiettivi e non sulla base di congetture (67). Inoltre, essa non può dipendere da una valutazione operata nel corso del procedimento preliminare e sulla base di informazioni disponibili in tale fase (68). Ricordo poi che spettava non al Tribunale, nell’ambito del suo sindacato di legittimità, ma alla Commissione, nell’ambito della competenza esclusiva ad essa conferita dal Trattato, valutare la compatibilità degli aiuti di cui trattasi con il mercato comune. Inoltre, ricordo altresì che l’avvio del procedimento di indagine formale è non una facoltà, ma un obbligo (69) in capo alla Commissione qualora essa si trovi in una situazione come quella in questione.

206. Infine, tengo a sottolineare che, anche se la Commissione è effettivamente tenuta a procedere ad un esame diligente della denuncia, tale obbligo le imponeva in maniera del tutto particolare di avviare il procedimento d’indagine formale in circostanze come quelle controverse.

207. Tenuto conto di questi elementi, considero che il terzo motivo è privo di fondamento.

208. Alla luce di tutte queste considerazioni, invito la Corte a respingere l’impugnazione proposta dalla Commissione in quanto infondata.

VII – Sulle spese

209. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, reso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’art. 118 dello stesso regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è fatta domanda.

210. Nella presente causa, essendo rimaste soccombenti in tutti i loro motivi, la Repubblica d’Austria e la Commissione vanno condannate alle spese.

VIII – Conclusione

211. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:

1)      Le impugnazioni sono respinte.

2)      La Repubblica d’Austria e la Commissione europea sono condannate alle spese.

1 – Lingua originale: il francese.

2 – Su questo punto, v. sentenza 24 maggio 2011, causa C‑83/09 P, Commissione/Kronoply e Kronotex (non ancora pubblicata nella Raccolta), pronunciata dal collegio in grande sezione e sulla quale tornerò in prosieguo.

3 – Causa T‑375/04 (Racc. pag. II‑4155; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).

4 – Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH e Johann Zsifkovics. Sono tutte imprese di diritto austriaco, specializzate nella macellazione e nel sezionamento di animali.

5 – In prosieguo: la «decisione controversa».

6 – Regolamento del Consiglio 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’art. [88] del Trattato CE (GU L 83, pag. 1).

7 – Questa fase è disciplinata anche dagli artt. 4 e 5 del regolamento n. 659/1999.

8 – Sentenza 17 luglio 2008, causa C‑521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissione (Racc. pag. I‑5829, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).

9 – Tale fase è disciplinata anche dagli artt. 6 e 7 del regolamento n. 659/1999.

10 – Sentenza 2 aprile 2009, causa C‑431/07 P, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione (Racc. pag. I‑2665, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).

11 – Secondo ‘considerando’ di tale regolamento.

12 – Causa 323/82 (Racc. pag. 3809). Secondo la Corte, gli interessati sono le persone, le imprese o associazioni, eventualmente lese nei loro interessi dalla concessione di un aiuto, vale a dire, in particolare, le imprese concorrenti e le organizzazioni di categoria (punto 16).

13 – V. sentenze 19 maggio 1993, causa C‑198/91, Cook/Commissione (Racc. pag. I‑2487, punto 24); 15 giugno 1993, causa C‑225/91, Matra/Commissione (Racc. pag. I‑3203, punto 18), e 13 dicembre 2005, causa C‑78/03 P, Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (Racc. pag. I‑10737, punto 36).

14 – GU 2001, C 252, pag. 5; in prosieguo: gli «Orientamenti per gli aiuti di Stato alla pubblicità».

15 – Punto 1.

16 – BGBl. 376/1992; in prosieguo: l’«AMA-Gesetz 1992».

17 – GU 2000, C 28, pag. 2.

18 – Nel contesto della seconda parte del primo motivo, le ricorrenti sostenevano espressamente che la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento di indagine formale, ai sensi dell’art. 4, n. 4, del regolamento n. 659/1999, a seguito dei dubbi esistenti quanto alla compatibilità delle misure controverse con il mercato comune.

19 – A questo proposito, le ricorrenti sostenevano, in particolare, che una garanzia di qualità, come quella prevista per beneficiare delle etichette «AMA», non riguarda la nozione di «sviluppo» ai sensi di tale disposizione.

20 – Sentenza 10 luglio 2008, causa C‑413/06 P, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala (Racc. pag. I‑4951, punti 184‑188).

21 – Sentenza 11 settembre 2008, cause riunite C‑75/05 P e C‑80/05 P (Racc. pag. I‑6619).

22 – Sentenza 22 dicembre 2008, causa C‑487/06 P (Racc. pag. I‑10515).

23 – Cause riunite 19/60, 21/60, 2/61 e 3/61 (Racc. pag. 559, in particolare pag. 588).

24 – Sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62 (Racc. pag. 197).

25 – Sentenza 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France (Racc. pag. I‑1719, punto 45).

26 – Sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex, cit. (punti 47 e 48 nonché giurisprudenza ivi citata).

27 – Sentenza Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, cit. (punto 34 e giurisprudenza ivi citata).

28 – V. sentenza Germania e a./Kronofrance, cit. (punto 38 e giurisprudenza ivi citata).

29 – Nella causa che ha dato luogo alla sentenza Cook/Commissione, cit., la Corte ha così dichiarato che la William Cook plc era parte «interessata» ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE in quanto essa produceva apparecchiature identiche a quelle dell’impresa beneficiaria dell’aiuto. In tale qualità, la William Cook plc doveva pertanto essere considerata direttamente e individualmente interessata dalla decisione controversa e, di conseguenza, aveva titolo per chiedere l’annullamento di quest’ultima sul fondamento dell’art. 230, quarto comma, CE (punti 23, 25 e 26). Analogamente, la Corte ha dichiarato, nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Matra/Commissione, cit., che la qualità di parte interessata poteva essere riconosciuta alla Matra SA in quanto i suoi interessi erano lesi dalla concessione dell’aiuto controverso «nella sua qualità di principale produttore comunitario di autoveicoli monovolume e di futuro concorrente dell’impresa [beneficiaria dell’aiuto]». La Corte ha considerato che il ricorso di annullamento proposto contro la decisione della Commissione era pertanto ricevibile (punti 17, 19 e 20).

30 – Sentenza Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, cit. (punto 37 e giurisprudenza ivi citata).

31 – Idem.

32 – Il corsivo è mio.

33 – Idem.

34 – V., a questo proposito, conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa definita dalla citata sentenza Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum; conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa definita dalla citata sentenza British Aggregates/Commissione e, infine, conclusioni dell’avvocato generale Jääskinen nella causa definita dalla citata sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex, nonché nella causa C‑148/09 P, Belgio/Deutsche Post e a., attualmente pendente dinanzi alla Corte.

35 – Rinvio ai paragrafi 103‑113 delle dette conclusioni.

36 – Sentenza del Tribunale 10 dicembre 2008, causa T‑388/02.

37 – Sentenza 2 settembre 2010, causa C‑399/08 P, Commissione/Deutsche Post (Racc. pag. I‑7831, punti 63 e 64 e giurisprudenza ivi citata).

38 – V., altresì, sentenza 18 novembre 2010, causa C‑322/09 P, NDSHT/Commissione (Racc. pag. I‑11911, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).

39 – Il corsivo è mio.

40 – V., in particolare, sentenza Commissione/Kronoply e Kronotex, cit. (punti 47 e 48 e giurisprudenza ivi citata).

41 – Sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. (punto 64).

42 – Sentenze 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa (Racc. pag. 1129, in particolare pag. 1150), nonché 22 giugno 2006, cause riunite C‑182/03 e C‑217/03, Belgio e Forum 187/Commissione (Racc. pag. I‑5479, punti 73 e 74).

43 – Sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. (punto 62).

44 – Ibidem (punto 64).

45 – Il corsivo è mio.

46 – V. sentenza Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione, cit. (punto 61 e giurisprudenza ivi citata).

47 – Sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, cit. (punto 35 e giurisprudenza ivi citata).

48 – Sentenza British Aggregates/Commissione, cit.

49 – V., in particolare, sentenza 3 maggio 2001, causa C‑204/97, Portogallo/Commissione (Racc. pag. I‑3175).

50 – Sentenza Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione, cit. (punto 63), nonché sentenza del Tribunale 18 settembre 1995, causa T‑49/93, SIDE/Commissione (Racc. pag. II‑2501, punto 60).

51 – Il corsivo è mio.

52 – A questo proposito si deve ricordare che risulta dall’economia generale del Trattato che il procedimento previsto dell’art. 88 CE non deve mai sfociare in un risultato che sia in contrasto con le disposizioni specifiche del Trattato. Pertanto, un aiuto di Stato che, per talune sue modalità, violi altre disposizioni del Trattato non può essere dichiarato compatibile con il mercato comune dalla Commissione (sentenza 15 aprile 2008, causa C‑390/06, Nuova Agricast, Racc. pag. I‑2577, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).

53 – In linea di principio, il solo fatto che si siano instaurate discussioni tra la Commissione e lo Stato membro interessato durante la fase preliminare di esame di un aiuto e che, in tale contesto, informazioni integrative abbiano potuto essere chieste dalla Commissione sulle misure sottoposte al suo controllo non può, di per sé, essere considerato come una prova del fatto che tale istituzione si trovasse di fronte a gravi difficoltà di valutazione che richiedessero l’avvio del procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE. Tuttavia, conformemente alla giurisprudenza, non può essere escluso che il tenore delle discussioni svoltesi tra la Commissione e lo Stato membro interessato durante tale fase preliminare del procedimento possa, in taluni casi, essere tale da rivelare l’esistenza di tali difficoltà (v. sentenza del Tribunale 10 maggio 2000, causa T‑46/97, SIC/Commissione, Racc. pag. II‑2125, punto 89 e giurisprudenza ivi citata).

54 – Sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. (punto 62).

55 – Sentenza SIC/Commissione, cit. (punto 102 e giurisprudenza ivi citata).

56 – Ibidem (punto 105 e giurisprudenza ivi citata).

57 – Ibidem (punto 107 e giurisprudenza ivi citata).

58 – Sentenza Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione, cit. (punto 42 e giurisprudenza ivi citata).

59 – V., in particolare, sentenze 10 luglio 2001, causa C‑315/99 P, Ismeri Europa/Corte dei conti (Racc. pag. I‑5281, punto 19), nonché 30 settembre 2003, cause riunite C‑57/00 P e C‑61/00 P, Freistaat Sachsen e a./Commissione (Racc. pag. I‑9975, punto 47).

60 – V. artt. 10, n. 1, e 20, n. 2, prima frase, del regolamento n. 659/1999.

61 – Il modulo di deposito della denuncia è disponibile sul seguente sito Internet: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_complaints_fr.htm

62 – Sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit. (punto 62).

63 – V. sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, cit., e 16 dicembre 2010, causa C‑362/09 P, Athinaïki Techniki/Commissione (Racc. pag. I‑13275).

64 – V., in particolare, citate sentenze British Aggregates/Commissione (punto 114 e giurisprudenza ivi citata) e Commissione/Deutsche Post (punti 93‑98).

65 – Sentenza British Aggregates/Commissione, cit. (punto 113 e giurisprudenza ivi citata).

66 – Causa 120/73 (Racc. pag. 1471).

67 – Sentenza British Aggregates/Commissione, cit. (punto 111 e giurisprudenza ivi citata).

68 – Sentenza 9 ottobre 2001, causa C‑400/99, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑7303, punto 58).

69 – Il corsivo è mio.