ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA
20. května 2003(*)
„Ochrana fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů – Směrnice 95/46/ES – Ochrana soukromého života – Zveřejnění údajů o příjmech zaměstnanců subjektů, jež podléhají dohledu Rechnungshof“
Ve spojených věcech C‑465/00, C‑38/01 a C‑139/01,
jejichž předmětem jsou tři žádosti Verfassungsgerichtshof (C‑465/00) a Oberster Gerichtshof (C‑138/01 a C‑139/01) (Rakousko) zaslané Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES směřující k získání rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. L 281, s. 31; Zvl. vyd. 13/15, s. 355), ve sporech probíhajících před těmito soudy mezi
Rechnungshof (C‑465/00)
a
Österreichischer Rundfunk,
Wirtschaftskammer Steiermark,
Marktgemeinde Kaltenleutgeben,
Land Niederösterreich,
Österreichische Nationalbank,
Stadt Wiener Neustadt,
Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG,
a mezi
Christou Neukomm (C‑138/01),
Josephem Lauermannem (C‑139/01)
a
Österreichischer Rundfunk,
SOUDNÍ DVŮR
ve složení G. C. Rodríguez Iglesias, předseda, J. P. Puissochet, M. Wathelet (zpravodaj) a R. Schintgen, předsedové senátů, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann a V. Skouris, F. Macken a N. Colneric, S. von Bahr a J. N. Cunha Rodrigues, soudci,
generální advokát: A. Tizzano,
vedoucí soudní kanceláře: F. Contet, vrchní rada,
s ohledem na písemná vyjádření předložená:
– za Rechnungshof F. Fiedlerem, jako zmocněncem (C‑465/00),
– za Österreichischer Rundfunk P. Zöchbauerem, Rechtsanwalt (C‑465/00),
– za Wirtschaftskammer Steiermark P. Mühlbacherem a B. Ruppem, jako zmocněnci (C‑465/00),
– za Marktgemeinde Kaltenleutgeben F. Nistelbergerem, Rechtsanwalt (C‑465/00),
– za Land Niederösterreich E. Pröllem, C. Kleiserem a L. Staudiglem, jako zmocněnci (C‑465/00),
– za Österreichische Nationalbank K. Liebscherem a G. Tumpel Gugerellem, jako zmocněnci (C‑465/00),
– za Stadt Wiener Neustadt H. Linhartem, jako zmocněncem (C‑465/00),
– za Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG H. Jarolimem, Rechtsanwalt (C‑465/00),
– za rakouskou vládu H. Dossim, jako zmocněncem (C‑465/00, C‑138/01 a C‑139/01),
– za dánskou vládu J. Moldem, jako zmocněncem (C‑465/00),
– za italskou vládu U. Leanzou, jako zmocněncem, ve spolupráci s D. Del Gaizem, avvocato dello Stato (C‑465/00) a O. Fiumarou, avvocato generale dello Stato (C‑138/01 a C‑139/01),
– za nizozemskou vládu H. G. Sevenster, jako zmocněnkyní (C‑465/00, C‑138/01 a C‑139/01),
– za finskou vládu E. Bygglin, jako zmocněnkyní (C‑465/00),
– za švédskou vládu A. Krusem, jako zmocněncem (C‑465/00, C‑138/01 a C‑139/01),
– za vládu Spojeného království R. Magrill, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s J. Coppelem, barrister (C‑465/00, C‑138/01 a C‑139/01),
– za Komisi Evropských společenství U. Wölkerem a X. Lewisem, jako zmocněnci (C‑465/00, C‑138/01 a C‑139/01),
s přihlédnutím ke zprávě k jednání,
po vyslechnutí ústních vyjádření Marktgemeinde Kaltenleutgeben, zastoupené F. Nistelbergerem, Land Niederösterreich, zastoupené C. Kleiserem, Österreichische Nationalbank, zastoupené B. Gruberem, Rechtsanwalt, Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG, zastoupené H. Jarolimem, rakouské vlády zastoupené W. Okresekem, jako zmocněncem, italské vlády zastoupené M. Fiorillim, avvocato dello Stato, nizozemské vlády zastoupené J. van Bakel, jako zmocněnkyní, finské vlády zastoupené T. Pynnä, jako zmocněnkyní, švédské vlády zastoupené A. Krusem a B. Hernqvist, jako zmocněnci, a Komise zastoupené U. Wölkerem a C. Dockseym, jako zmocněnci, na jednání konaném dne 18. června 2002,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. listopadu 2002,
vydává tento
Rozsudek
1 Usnesením ze dne 12. prosince 2000, došlým Soudnímu dvoru dne 28. prosince 2000, a usneseními ze 28. února 2000 a 14. února 2001, došlými Soudnímu dvoru dne 27. března 2001, položily Verfassungsgerichtshof (C‑465/00) a Oberster Gerichtshof (C‑138/01 a C‑139/01) na základě článku 234 ES každý 2 předběžné otázky, které byly formulovány v zásadě totožně, týkající se výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. L 281, s. 31; Zvl. vyd. 13/15, s. 355).
2 Tyto otázky byly vzneseny v rámci sporů jednak mezi Rechnungshof (Účetní dvůr) a velkým počtem subjektů, jež podléhají jeho dohledu, a jednak mezi Ch. Neukomm a J. Lauermannem a jejich zaměstnavatelem, Östereichischer Rundfunk (dále jen „ÖRF“), veřejnoprávní rozhlasovou stanicí, ve věci povinnosti veřejných subjektů podléhajících dohledu Rechnungshof sdělit mu platy a důchody převyšující určitou úroveň, které tyto subjekty platily svým zaměstnancům a osobám pobírajícím důchod, jakož i jména příjemců za účelem zpracování výroční zprávy, která měla být předložena Nationalrat (Národní rada), Bundesrat, jakož i Landtagen (parlamenty spolkových zemí) a zpřístupněna široké veřejnosti (dále jen „zpráva“).
Právní rámec
Vnitrostátní právní předpisy
3 Podle článku 8 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (spolkový ústavní zákon o omezení platu úředníků), BGBl. I 1997/64, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „BezBegrBVG“):
„1) Právní subjekty podléhající dohledu Rechnungshof jsou povinny mu sdělit v prvních třech měsících roku každé dva kalendářní roky platy nebo starobní důchody osob, které alespoň po dobu jednoho roku z těchto dvou předcházejících let pobíraly plat nebo starobní důchod, jež byly ročně vyšší čtrnáctinásobku 80 % výše měsíčního základu uvedeného v článku 1 [tj. čtrnáctinásobek částky 5 887,87 eur v roce 2000]. Právní subjekty jsou rovněž povinny uvést platy a starobní důchody osob, které pobírají jiný plat nebo jiný starobní důchod od právního subjektu, jenž podléhá dohledu Rechnungshof. Osoby, které pobírají plat nebo starobní důchod od dvou nebo více právních subjektů, jež podléhají dohledu Rechnungshof, o tom musí tyto subjekty uvědomit. Pokud tato informační povinnost není těmito právními subjekty dodržena, musí Rechnungshof zkontrolovat dotčené dokumenty a na tomto základě vypracovat zprávu.
2) Při uplatnění odstavce 1 je rovněž třeba brát v úvahu sociální dávky a dávky v naturáliích, za předpokladu, že se nejedná o dávky nemocenského nebo úrazového pojištění nebo dávky plynoucí ze srovnatelných právních předpisů spolkových zemí. Je-li vypláceno několik platů nebo starobních důchodů právními subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, musí být sečteny.
3) Rechnungshof je povinen shromáždit tyto informace ve zprávě a oddělit roční hodnoty. Zpráva musí evidovat všechny osoby, jejichž roční platy nebo starobní důchody vyplacené právními subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, převyšují celkovou výši zmíněnou v odstavci 1. Zpráva musí být předložena Nationalrat, Bundesrat a Landtagen.“
4 S přihlédnutím k přípravným pracím na BezBegrBVG z předkládacích usnesení vyplývá, že právní teorie vyvodila z tohoto posledního ustanovení, že zpráva musí uvést jména dotčených osob a výši ročního příjmu, který dané osoby pobíraly.
5 Verfassungsgerichtshof uvádí, že v souladu s úmyslem zákonodárce musí být zpráva zpřístupněna široké veřejnosti, aby byla zajištěna „široká“ informovanost. Touto informovaností je vykonáván tlak na dotčené právní subjekty, aby udržovaly platy na nízké úrovni, aby byly veřejné prostředky využívány řádným, šetrným a účinným způsobem.
6 Subjekty, jež podléhají účetnímu dohledu Rechnungshof, jsou federální stát, spolkové země, velké obce a také – v případě odůvodněné žádosti vlády jedné spolkové země – obce s méně než 20 000 obyvateli, sdružení obcí, orgány sociálního pojištění, zákonné profesní reprezentativní orgány, ÖRF, instituce, fondy a nadace spravované orgány federálního státu nebo spolkových zemí nebo osobami, které byly těmito pověřeny, jakož i podniky spravované federálním státem, spolkovou zemí nebo obcí nebo podniky, v kterých tyto vlastní (samy nebo společně s jinými právními subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof) podíl alespoň 50 % v souladu s právem společností nebo které ovládají jiným způsobem.
Právní úprava Společenství
7 Z pátého až devátého bodu odůvodnění směrnice 95/46 vyplývá, že tato směrnice byla přijata na základě článku 100a Smlouvy o ES (nyní po změně článek 95 ES) s cílem podpořit volný pohyb osobních údajů díky harmonizaci právních a správních předpisů členských států týkajících se ochrany fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů.
8 Podle článku 1 směrnice 95/46:
„1. Členské státy zajišťují v souladu s touto směrnicí ochranu základních práv a svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů.
2. Členské státy nemohou omezit ani zakázat volný pohyb osobních údajů mezi členskými státy z důvodů ochrany zajištěné podle odstavce 1.“
9 V tomto ohledu zní druhý a třetí bod odůvodnění směrnice 95/46 takto:
„(2) vzhledem k tomu, že systémy zpracování údajů slouží lidem; že musí bez ohledu na státní občanství nebo bydliště fyzických osob dodržovat základní svobody a práva těchto osob, zejména právo na soukromí, a přispívat k hospodářskému a sociálnímu pokroku, k rozvoji obchodu, jakož i dobrých životních podmínek jednotlivců;
(3) vzhledem k tomu, že vytvoření a fungování vnitřního trhu, v němž je zajištěn, v souladu s článkem 7a Smlouvy, volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu, vyžaduje nejen možnost volného pohybu osobních údajů z jednoho členského státu do druhého, ale rovněž ochranu základních práv jednotlivců.“
10 Desátý bod odůvodnění této směrnice dodává:
„vzhledem k tomu, že předmětem vnitrostátních právních předpisů o zpracování osobních údajů je chránit základní práva a svobody, zejména právo na soukromí uznaného v článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod i v obecných zásadách práva Společenství; […]“
11 Na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 95/46 musí být osobní údaje [tj. podle čl. 2 písm. a) této směrnice „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné osobě“]:
„a) zpracovány korektně a zákonným způsobem;
b) shromažďovány pro stanovené účely, výslovně vyjádřené a legitimní, a nesmějí být dále zpracovávány způsobem neslučitelným s těmito účely […]
c) přiměřené, podstatné a nepřesahující míru s ohledem na účely, pro které jsou shromažďovány a/nebo dále zpracovávány;
[…]“
12 „Zpracováním osobních údajů“ rozumí čl. 2 písm. b) směrnice 95/46:
„jakýkoli úkon nebo soubor úkonů s osobními údaji, které jsou prováděny pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromažďování, zaznamenávání, uspořádávání, uchovávání, přizpůsobování nebo pozměňování, vyhledávání, konzultace, použití, sdělení prostřednictvím přenosu, šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění, srovnání či kombinování, jakož i blokování, vymazání nebo likvidace.“
13 Podle článku 7 směrnice 95/46 může být zpracování osobních údajů provedeno pouze tehdy, pokud je splněna jedna z šesti podmínek, které jsou zde stanoveny, a zejména pokud:
„c) je nezbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce;
[…]
e) je nezbytné pro vykonání úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce […], kterému jsou údaje sdělovány.“
14 Podle sedmdesátého druhého bodu odůvodnění umožňuje tato směrnice vzít v úvahu při provádění zásad v ní stanovených zásadu práva na přístup veřejnosti k úředním dokumentům.
15 Pokud jde o působnost směrnice 95/46, její čl. 3 odst. 1 stanoví, že se vztahuje na zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů, jakož i na neautomatizované zpracování osobních údajů, které jsou obsaženy v registru nebo do něj mají být zařazeny. Nicméně podle odstavce 2 téhož ustanovení se tato směrnice „nevztahuje na zpracování osobních údajů:
– prováděné pro výkon činností, které nespadají do působnosti práva Společenství a jsou uvedeny v hlavě V a VI Smlouvy o Evropské unii, a v každém případě na zpracování, které se týká veřejné bezpečnosti, obrany, bezpečnosti státu (včetně hospodářské stability státu, pokud jsou tato zpracování spojená s otázkami bezpečnosti státu) a činnosti státu v oblasti trestního práva,
– prováděné fyzickou osobou pro výkon výlučně osobních či domácích činností.“
16 Mimoto článek 13 směrnice 95/46 opravňuje členské státy odchýlit se od některých ustanovení této směrnice, zejména od čl. 6 odst. 1, pokud je to nezbytné pro zajištění, mimo jiné, „významného hospodářského nebo finančního zájmu členského státu nebo Evropské unie včetně měnové, rozpočtové a daňové oblasti“ [čl. 13 odst. 1 písm. e)] nebo „kontrolní, inspekční nebo regulační funkce vyplývající, i pouze příležitostně, z výkonu veřejné moci“ ve zvláštních případech, mezi kterými je i výše uvedený případ pod písm. e) [čl. 13 odst. 1 písm. f)].
Spory v původních řízeních a předběžné otázky
Věc C‑465/00
17 Mezi Rechnungshof a velkým počtem subjektů, jež podléhají jeho dohledu, vyvstaly rozpory o výklad článku 8 BezBegrBVG ohledně platů a důchodů vyplacených v roce 1998 a 1999.
18 Žalovaní v původním sporu, mezi kterými jsou územní samosprávné celky (jedna spolková země a dvě obce), veřejné podniky, z nichž některé jsou soutěžiteli jiných tuzemských podniků nebo podniků cizích, jež nepodléhají dohledu Rechnungshof, jakož i jeden zákonný profesní reprezentativní orgán (Wirtschaftskammer Steiermark), nesdělili údaje týkající se příjmů dotčených osob anebo je sdělili v různé míře anonymně. Odmítli přístup k příslušným dokumentům nebo tento přístup podřídili podmínkám, které Rechnungshof zamítl. Proto Rechnungshof předložil věc Verfassungsgerichtshof na základě čl. 126 písm. a) BundesVerfassungsgesetz (federální ústavní zákon), na základě kterého je tento soud příslušný k tomu, aby rozhodl o „rozporných názorech ohledně výkladu zákonných ustanovení, která upravují příslušnost Rechnungshof“.
19 Rechnungshof vyvodil z článku 8 BezBegrBVG povinnost uvést ve zprávě jméno dotčených osob s údajem o jejich ročním příjmu. Žalovaní v původním řízení zastávají opačné stanovisko a mají za to, že nejsou povinni sdělit osobní údaje týkající se příjmů, takové, jako jsou jména nebo postavení dotčených osob, s uvedením jejich platů. Opírají se hlavně o směrnici 95/46, článek 8 Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), který zajišťuje právo na soukromí, a o tvrzení, podle kterého povinnost zveřejnění tvoří překážku pohybu pracovníků v rozporu s článkem 39 ES.
20 Verfassungsgerichtshof se v zásadě táže, zda je článek 8 BezBegrBVG, jak je vykládán Rechnungshof, slučitelný s právem Společenství, aby ho mohl, podle okolností, vykládat v souladu s tímto právem nebo ho prohlásit (částečně) za nepoužitelný.
21 Předkládající soud v tomto ohledu zdůrazňuje nutnost vykládat ustanovení směrnice 95/46, zvláště její čl. 6 odst. 1 písm. b) a c) a čl. 7 písm. c) a e), ve světle článku 8 EÚLP. Podle předkládajícího soudu musí být široká informovanost veřejnosti tak, jak ji zamýšlel zákonodárce, pokud jde o příjmy zaměstnanců právních subjektů, jež podléhají dohledu Rechnungshof, jejichž roční plat převyšuje určitý práh (tj. v roce 1999 1 127 486 ATS a v roce 1998 1 120 000 ATS), považována za odůvodněný zásah do soukromí na základě čl. 8 odst. 2 EÚLP pouze tehdy, pokud tato informovanost přispívá k hospodářské stabilitě země. Je totiž vyloučeno, aby byl zásah do základních práv odůvodněn existencí pouhého „zájmu veřejnosti být informována“. V tomto ohledu Verfassungsgerichtshof pochybuje, že zveřejnění osobních údajů o příjmech ve zprávě podporuje „hospodářskou stabilitu země“. Tento zásah je v každém případě nepřiměřeným zásahem do soukromí. Účetní dohled vykonávaný Rechnungshof je nepopiratelně dostatečný pro zajištění řádného používání veřejných prostředků.
22 Předkládající soud se rovněž táže, zda se dosah práva Společenství liší v závislosti na povaze právního subjektu povinného přispívat ke zveřejnění jednotlivých příjmů některých svých zaměstnanců.
23 Za těchto podmínek se Verfassungsgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tyto dvě předběžné otázky:
„1) Musí být ustanovení práva Společenství, zvláště ta o ochraně údajů, vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá státnímu orgánu povinnost shromažďovat a sdělovat údaje o příjmech, pro účely zveřejnění jmen a příjmů zaměstnanců:
a) územního samosprávného celku,
b) veřejnoprávní rozhlasové stanice,
c) národní centrální banky,
d) zákonného reprezentativního orgánu,
e) podniku vedeného za účelem zisku a částečně ovládaného státem?
2) Pokud Soudní dvůr odpoví na položenou otázku alespoň částečně kladně:
Jsou ustanovení, která brání výše zmíněné vnitrostátní právní úpravě, přímo použitelná v tom smyslu, že se jich dotčené osoby povinné přistoupit ke zveřejnění mohou dovolávat, aby tím zabránily uplatnění vnitrostátních předpisů, které jsou s nimi v rozporu?“
Věci C‑138/01 a C‑139/01
24 Ch. Neukomm a J. Lauermann, kteří jsou zaměstnanci ÖRF, právního subjektu, jenž podléhá dohledu Rechnungshof, podali k rakouským soudům žádost o vydání předběžného opatření, které by zabránilo ÖRF vyhovět žádosti Rechnungshof o sdělení údajů.
25 Žádost o vydání předběžného opatření byla v prvním stupni zamítnuta. Arbeits- und Sozialgericht Wien (Rakousko) (C‑138/01), který rozlišoval mezi předáváním údajů Rechnungshof a jejich uvedením ve zprávě, se domníval, že toto uvedení může být pouze anonymní, ale pouhé předávání údajů Rechnungshof, i když s uvedením jmen, není v rozporu s článkem 8 EÚLP ani směrnicí 95/46. Oproti tomu Landesgericht St. Pölten (Rakousko) (C‑139/01) judikoval, že uvedení osobních údajů ve zprávě je zákonné, neboť anonymnost neumožňuje Rechnungshof vykonávat dostatečný dohled.
26 Oberlandesgericht Wien (Rakousko) ve druhém stupni potvrdil zamítnutí žádosti o předběžné opatření soudy prvního stupně. Tento soud vyzdvihl v rámci věci C‑139/01 soulad článku 8 BezBegrBVG se základními právy a směrnicí 95/46 i v případě jmenného seznamu dotčených osob, a v rámci věci C‑138/01 uvedl, že dotčeným sdělováním údajů zaměstnavatel pouze plnil úkol, který mu ukládal zákon, a že následné zpracování těchto údajů Rechnungshof nebylo prováděno pod dohledem zaměstnavatele.
27 Ch. Neukomm a J. Lauermann podali opravný prostředek „Revision“ k Oberster Gerichtshof.
28 Předkládající soud se s poukazem na předběžnou otázku předloženou ve věci C‑465/00 ztotožnil s otázkami Verfassungsgerichtshof a rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tyto dvě předběžné otázky, které jsou ve věcech C‑138/01 a C‑139/01 formulovány totožně:
„1) Musí být ustanovení práva Společenství, zvláště ta o ochraně údajů [články 1, 2, 6, 7 a 22 směrnice 95/46/ES, článek 6 SEU (dříve článek F) a článek 8 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách], vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá veřejnoprávní rozhlasové stanici jakožto právnímu subjektu sdělovat údaje o příjmech jejích zaměstnanců, a státnímu orgánu shromažďovat a sdělovat tyto údaje pro účely zveřejnění jmen a příjmů těchto zaměstnanců?
2) Pokud Soudní dvůr odpoví na položenou otázku kladně: jsou ustanovení, která brání výše zmíněné vnitrostátní právní úpravě, přímo použitelná v tom smyslu, že se jich dotčený subjekt povinný přistoupit ke zveřejnění může dovolávat, aby tím zabránil uplatnění vnitrostátních předpisů, které jsou s nimi v rozporu, a tento subjekt se tudíž nemůže dovolávat povinnosti uložené vnitrostátním právem vůči zaměstnancům dotčeným tímto zveřejněním?“
29 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 17. května 2001 byly věci C‑138/01 a C‑139/01 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení a pro vydání rozsudku. Pro účely vydání rozsudku je třeba rovněž spojit věc C‑465/00 s věcmi C‑138/01 a C‑139/01.
30 Je třeba konstatovat, že otázky položené Verfassungsgerichtshof a Oberster Gerichtshof jsou v zásadě totožné, a proto je třeba je přezkoumat společně.
K použitelnosti směrnice 95/46
31 Odpověď na položené otázky předpokládá, že směrnice 95/46 je použitelná na věci v původních řízeních. Tato použitelnost je před Soudním dvorem popírána. Úvodem je proto nutné o této otázce rozhodnout.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
32 Žalovaní v původním řízení ve věci C‑465/00 se v zásadě domnívají, že činnost dohledu vykonávaná Rechnungshof spadá do působnosti práva Společenství, a tedy směrnice 95/46. Tato činnost se dotýká zvláště, pokud jde o odměny pobírané zaměstnanci dotčených subjektů, hledisek upravených ustanoveními Společenství v sociální oblasti, jako jsou články 136 ES, 137 ES, 141 ES, směrnice Rady 76/207/EHS ze dne 9. února 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky (Úř. věst. L 39, s. 40; Zvl. vyd. 05/01, s. 187), jakož i nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. července 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství, ve znění pozdějších předpisů, aktualizované nařízením Rady (ES) č. 118/97 ze dne 2. prosince 1996 (Úř. věst. 1997, L 28, s. 1; Zvl. vyd. 05/03, s. 3).
33 Mimoto tito žalovaní uvádějí, že dohled Rechnungshof jednak snižuje možnost zaměstnanců dotčených subjektů hledat zaměstnání v jiném členském státě z toho důvodu, že jejich platy jsou veřejné, což omezuje jejich moc vyjednávat s cizími společnostmi, a jednak odrazuje státní příslušníky jiných členských států od hledání zaměstnání u subjektů, jež podléhají tomuto dohledu.
34 Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG, upřesňuje, že zásah do volného pohybu pracovníků je v jejím případě zvláště závažný, neboť je soutěžitelem ve vztahu ke společnostem z jiných členských států, které takovémuto dohledu nepodléhají.
35 Rechnungshof, rakouská a italská vláda, jakož i v určité míře Komise se oproti tomu domnívají, že směrnice 95/46 není použitelná na věci v původních řízeních.
36 Podle Rechnungshof i rakouské a italské vlády nespadá činnost dohledu uvedená v článku 8 BezBegrBVG, jenž sleduje cíle obecného zájmu v oblasti veřejných účtů, do působnosti práva Společenství.
37 Po zjištění, že směrnice přijatá na základě článku 100a Smlouvy má za cíl uskutečnění vnitřního trhu, v rámci něhož figuruje i ochrana práva na soukromí, Rechnungshof i rakouská a italská vláda uvádějí, že dotčený dohled nenarušuje volný pohyb osob, neboť nijak nebrání zaměstnancům dotčených subjektů jít pracovat do jiného členského státu ani zaměstnancům jiných členských států pracovat u těchto subjektů. V každém případě je vztah mezi činností dohledu a pohybem pracovníků, i za předpokladu, že tito pracovníci se chtějí vyhnout tomu, aby pracovali pro podnik, jenž podléhá dohledu Rechnungshof, z důvodu zveřejnění jejich platů, které pobírají, příliš nahodilý a nepřímý na to, aby byl zásahem do volného pohybu a z tohoto titulu měl vztah k právu Společenství.
38 Komise zaujímá podobný postoj. Při jednání se však domnívala, že shromažďování údajů subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, s cílem jejich sdělení Rechnungshof a jejich uvedení ve zprávě spadá jako takové do působnosti směrnice 95/46. Toto shromažďování bylo určeno nejen pro činnost účetního dohledu, ale v prvé řadě rovněž k vyplácení platů, což je činností spadající do práva Společenství s ohledem na několik ustanovení Smlouvy sociálního charakteru, která jsou v této oblasti relevantní, jako například článek 141 ES, a z důvodu případného dopadu této činnosti na volný pohyb pracovníků.
Závěry Soudního dvora
39 Je třeba připomenout, že směrnice 95/46, přijatá na základě článku 100a Smlouvy, má zajistit volný pohyb osobních údajů mezi členskými státy prostřednictvím harmonizace vnitrostátních pravidel, jež chrání fyzické osoby v souvislosti se zpracováváním takovýchto údajů. Článek 1 této směrnice, který vymezuje její předmět, totiž ve svém odstavci 2 stanoví, že členské státy nemohou omezit ani zakázat volný pohyb osobních údajů mezi členskými státy z důvodů ochrany základních práv a svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů.
40 Protože jakýkoli osobní údaj je způsobilý pohybovat se mezi členskými státy, směrnice 95/46 v zásadě ukládá povinnost dodržovat pravidla o ochraně těchto údajů v souvislosti s jakýmkoli zpracováním těchto údajů tak, jak je vymezeno v článku 3 této směrnice.
41 Je třeba dodat, že použití článku 100a Smlouvy jako právního základu nepředpokládá existenci skutečné vazby na volný pohyb mezi členskými státy v každé ze situací, na něž se vztahuje akt založený na takovém základě. Jak již konstatoval Soudní dvůr (viz rozsudky ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada, C‑376/98, Recueil, s. I‑8419, bod 85, a ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01, Recueil, s. I‑11453, bod 60), pro odůvodnění použití článku 100a Smlouvy jako právního základu je nutné, aby účelem aktu přijatého na tomto základě bylo skutečně zlepšení podmínek vytváření a fungování vnitřního trhu. V daném případě nebyla tato základní charakteristika před Soudním dvorem nikdy popírána, pokud jde o ustanovení směrnice 95/46, zvláště ta, s ohledem na která se předkládající soud táže na slučitelnost dotčené vnitrostátní právní úpravy s právem Společenství.
42 Za těchto podmínek nemůže použitelnost směrnice 95/46 záviset na otázce, zda mají konkrétní dotčené situace, jež jsou předmětem původních řízení, dostatečnou spojitost s výkonem základních svobod zajištěných Smlouvou a v těchto věcech zvláště s volným pohybem pracovníků. V případě opačného výkladu by totiž hrozilo nebezpečí, že by se omezení působnosti této směrnice stala neurčitými a nahodilými, což by bylo v rozporu se základním cílem této směrnice, kterým je sblížit právní a správní předpisy členských států, aby byly vyloučeny překážky fungování vnitřního trhu způsobené rozdíly mezi vnitrostátním zákonodárstvím.
43 Mimoto použitelnost směrnice 95/46 na situace, které nemají přímou spojitost s výkonem základních svobod pohybu zaručených Smlouvou, je potvrzena zněním čl. 3 odst. 1 této směrnice, který vymezuje její působnost velmi širokým způsobem a stanoví, že použitelnost ochranných pravidel nezávisí na otázce, zda má zpracování skutečnou spojitost s volným pohybem mezi členskými státy. Stejný závěr potvrzují výjimky obsažené v odstavci 2 stejného článku, zvláště ty vztahující se na zpracování osobních údajů „prováděné pro výkon činností […], které jsou uvedeny v hlavě V a VI Smlouvy o Evropské unii“ nebo „prováděné pro výkon výlučně osobních či domácích činností“. Tyto výjimky by takto nezněly, kdyby tato směrnice byla výhradně použitelná na situace, jež mají dostatečnou spojitost s výkonem svobod pohybu.
44 Stejná poznámka může být učiněna, pokud jde o výjimky obsažené v čl. 8 odst. 2 směrnice 95/46, které se týkají zpracování zvláštních kategorií údajů, a zejména těch stanovených v tomto ustanovení pod písm. d), které se vztahuje na zpracování prováděné „nadací, sdružením nebo jakýkoli jiným neziskovým subjektem, který sleduje politické, filozofické, náboženské nebo odborové cíle“.
45 Konečně je třeba zdůraznit, že zpracování osobních údajů, jež je předmětem původních řízení, nespadá pod výjimku stanovenou v první odrážce čl. 3 odst. 2 směrnice 95/46. Toto zpracování se totiž netýká výkonu činností, které nepatří do působnosti práva Společenství jako ty stanovené v hlavě V a VI Smlouvy o Evropské unii. Nejedná se ani o zpracování, jehož předmětem by byla veřejná bezpečnost, obrana, bezpečnost státu a činnosti státu v oblasti trestního práva.
46 Cíle stanovené v čl. 7 písm. c) a e) a v čl. 13 písm. e) a f) směrnice 95/46 svědčí ostatně o poslání této směrnice, jímž je pokrýt taková zpracování údajů, jaká jsou předmětem věcí v původních řízeních.
47 Je tedy třeba mít za to, že směrnice 95/46 je použitelná na zpracování osobních údajů stanovené takovou právní úpravou, jaká je předmětem věcí v původních řízeních.
K první otázce
48 První otázkou se předkládající soudy v zásadě tážou, zda musí být směrnice 95/46 vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je předmětem věcí v původních řízeních, jež ukládá státnímu orgánu dohledu povinnost shromažďovat a sdělovat pro účely zveřejnění údaje ohledně příjmů osob zaměstnaných subjekty, které podléhají tomuto dohledu, pokud tyto příjmy převyšují určitý strop.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
49 Dánská vláda se domnívá, že směrnice 95/46 neupravuje v pravém slova smyslu práva třetích osob na přístup k dokumentům na jejich žádost. Zvláště článek 12 této směrnice se vztahuje pouze na právo každé osoby získat informace, které se jí týkají. Podle této vlády musí ochrana osobních informací, jež se nejeví jako citlivé, ustoupit zásadě průhlednosti, která zaujímá zásadní místo v právním řádu Společenství. Dánská vláda, stejně jako švédská vláda, v tomto ohledu upozorňuje, že sedmdesátý druhý bod odůvodnění této směrnice umožňuje vzít v úvahu zásadu práva na přístup veřejnosti k úředním dokumentům.
50 Rechnungshof, rakouská, italská, nizozemská, finská a švédská vláda, jakož i Komise se domnívají, že vnitrostátní právní předpisy, jež jsou předmětem věcí v původních řízeních, jsou slučitelné se směrnicí 95/46 obecně z důvodu širokého prostoru pro uvážení, který mají členské státy při provádění těchto předpisů, zvláště jedná-li se o sledování úkolu veřejného zájmu stanoveného zákonem, v rámci čl. 6 písm. b) a c) a čl. 7 písm. c) nebo e) této směrnice. V tomto ohledu jsou dovolávány zásady průhlednosti a řádný výkon veřejné moci, jakož i zásada předcházení zneužití.
51 Cíle obecného zájmu mohou platně odůvodnit zasahování do soukromí zajištěné v čl. 8 odst. 2 EÚLP, je-li stanoveno zákonem, je-li nezbytné ke sledování legitimních cílů v demokratické společnosti a není-li nepřiměřené vzhledem k sledovanému cíli.
52 Rakouská vláda zvláště uvádí, že v rámci kontroly proporcionality je třeba vzít v úvahu míru, v jaké se údaje dotýkají soukromí. Údaje, které se týkají osobního soukromí, zdraví, rodinného života nebo sexuality, musí být více chráněny než údaje o příjmech a daních, které, mají-li rovněž osobní povahu, se pouze v menší míře týkají totožnosti osoby, a jsou proto méně citlivé (viz v tomto smyslu Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Fressoz a Roire v. Francie, ze dne 21. ledna 1999, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 1999-I, § 65).
53 Finská vláda se rovněž domnívá, že ochrana soukromí není neomezená. Údaje týkající se osoby, jež jedná v rámci své činnosti nebo příslušných veřejných úkolů, nespadají pod ochranu soukromí.
54 Italská vláda tvrdí, že údaje, jež jsou předmětem věcí v původních řízeních, jsou již jako takové veřejné ve většině členských států, neboť vyplývají z platových tříd nebo tabulek stanovených zákonem, nařízením nebo kolektivními smlouvami. Za těchto podmínek není v rozporu se zásadou proporcionality požadavek jejich zveřejnění s uvedením totožnosti jednotlivých osob, které pobírají příjmy, o které se jedná. Toto zveřejnění mající ujasnit situaci, která vyplývá již z obecně přístupných údajů, tvoří minimální opatření umožňující zajistit provedení cílů průhlednosti a řádné správy.
55 Nizozemská vláda nicméně dodává, že předkládající soudy měly ověřit pro každý dotčený veřejný subjekt, zda cíl obecného zájmu může být uskutečněn při zpracování osobních údajů způsobem méně poškozujícím soukromí dotčených osob.
56 Vláda Spojeného království tvrdí, že pro odpověď na první otázku nejsou rozhodná ustanovení Listiny základních práv Evropské unie, vyhlášené v Nice dne 18. prosince 2000 (Úř. věst. C 364, s. 1), na kterou ve stručnosti odkazuje Verfassungsgerichtshof.
57 Ve věcech C‑138/01 a C‑139/01 si Komise klade otázku, zda v rámci přezkumu proporcionality provedeného na základě čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 95/46 nestačí za účelem dosažení cíle sledovaného BezBegrBVG předat údaje anonymně, např. uvedením funkce dotčené osoby bez jejího jména. I když připouští, že Rechnungshof potřeboval jmenné údaje pro výkon přesnějšího dohledu, táže se, zda uvedení těchto údajů ve zprávě, s uvedením jména dotčené osoby, je opravdu nezbytné pro výkon tohoto dohledu vzhledem k tomu, že tato zpráva není předkládána výhradně parlamentním shromážděním, ale musí být rovněž široce zveřejňována.
58 Komise mimoto připomíná, že na základě článku 13 směrnice 95/46 se mohou členské státy odchýlit zejména od čl. 6 odst. 1 písm. b) této směrnice z důvodu zajištění několika cílů obecného zájmu a zvláště „významného hospodářského nebo finančního zájmu členského státu“ [čl. 13 odst. 1 písm. e)]. Podle Komise však odchylná opatření musí být rovněž v souladu se zásadou proporcionality, což vyžaduje posouzení stejné jako v předcházejícím bodě, pokud jde o čl. 6 odst. 1 písm. b) této směrnice.
59 Žalovaní v původním řízení ve věci C‑465/00 se vesměs domnívají, že dotčená vnitrostátní právní úprava je neslučitelná s čl. 6 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 95/46 a není legitimní s ohledem na čl. 7 písm. c) nebo e) této směrnice, neboť představuje neoprávněný zásah vzhledem k čl. 8 odst. 2 EÚLP a je v každém případě nepřiměřená. Účetní dohled vykonávaný Rechnungshof je dostatečný pro zajištění řádného využívání veřejných prostředků.
60 Zvláště není prokázáno, že zveřejnění jména a výše příjmů všech osob zaměstnaných veřejnými subjekty, pokud tato výše převyšuje určitý strop, je opatřením podporujícím hospodářskou stabilitu země. Cílem ústavodárce bylo vyvinout tlak na dotčené subjekty, aby udržovaly platy na nízké úrovni. Tito žalovaní rovněž tvrdí, že toto opatření se v daném případě vztahuje na osoby, které nejsou většinou veřejně činnými osobami.
61 Mimoto, i kdyby vypracování zprávy ze strany Rechnungshof obsahující osobní údaje o příjmech a určené k veřejné diskuzi bylo považováno za zásah do soukromí odůvodněný na základě čl. 8 odst. 2 EÚLP, Land Niederösterreich a ÖRF se domnívají, že toto opatření je rovněž v rozporu s článkem 14 EÚLP. S osobami pobírajícími rovnocenné příjmy bylo zacházeno rozdílně podle toho, zda byly, nebo nebyly zaměstnány subjektem, jenž podléhá dohledu Rechnungshof.
62 ÖRF zdůrazňuje jinou nerovnost v zacházení neodůvodněnou s ohledem na článek 14 EÚLP. Mezi zaměstnanci subjektů, jež podléhají dohledu Rechnungshof, pouze ti, jejichž příjmy přesahovaly práh stanovený v článku 8 BezBegrBVG, museli snášet zásah do svého soukromí. Pokud zákonodárce přikládá opravdovou důležitost rozumnému charakteru odměny pobírané zaměstnanci určitých právních subjektů, je nezbytné zveřejnit příjmy všech zaměstnaných osob nezávisle na jejich výši.
63 Konečně ÖRF, Marktgemeinde Kaltenleutgeben a Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehr-AG tvrdí, že text článku 8 BezBegrBVG lze vykládat v souladu s právem Společenství tak, že dotčené příjmy musí být sdělovány Rechnungshof a uváděny ve zprávě anonymním způsobem. Tento výklad by měl být upřednostněn, neboť by vyřešil rozpor mezi tímto ustanovením a směrnicí 95/46.
Odpověď Soudního dvora
64 Úvodem je třeba konstatovat, že údaje, jež jsou předmětem věcí v původních řízeních a jež se týkají jak příjmů poskytovaných určitými subjekty, tak poživatelů těchto příjmů, jsou osobními údaji ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 95/46, neboť se jedná o „informace o identifikované nebo identifikovatelné osobě“. Jejich zaznamenání a používání dotčeným subjektem, jakož i jejich předání Rechnungshof a uvedení tímto ve zprávě, jež má být sdělena různým politickým orgánům a široce zveřejněna, má povahu zpracování osobních údajů ve smyslu čl. 2 písm. b) této směrnice.
65 Na základě směrnice 95/46, s výhradou odchylek povolených v článku 13, musí být jakékoli zpracování osobních údajů v souladu jednak se „zásadami pro kvalitu údajů“ vyjádřenými v článku 6 této směrnice, a jednak s jednou ze „zásad pro oprávněné zpracování údajů“ vyjmenovaných v článku 7 této směrnice.
66 Konkrétněji musí být údaje „shromažďovány pro stanovené účely, výslovně vyjádřené a legitimní“ [čl. 6 odst. 1 písm. b)] a musí být „přiměřené, podstatné a nepřesahující míru“ s ohledem na tyto účely [čl. 6 odst. 1 písm. c)]. Mimoto je podle čl. 7 písm. c) a e) této směrnice zpracování osobních údajů dovoleno, je-li „nezbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce“ nebo je-li „nezbytné pro vykonání úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce […], kterému jsou údaje sdělovány“.
67 Podle čl. 13 písm. e) a f) této směrnice se však členské státy mohou odchýlit zejména od čl. 6 odst. 1 této směrnice, pokud je to nezbytné pro zajištění „významného hospodářského nebo finančního zájmu členského státu nebo Evropské unie včetně měnové, rozpočtové a daňové oblasti“ nebo „kontrolní, inspekční nebo regulační funkce vyplývající, i pouze příležitostně, z výkonu veřejné moci“ ve zvláštních případech, mezi kterými je i výše uvedený případ pod písm. e).
68 Je třeba ještě dodat, že ustanovení směrnice 95/46 musejí být v rozsahu, v němž upravují zpracování osobních údajů, které mohou vést k porušení základních svobod a zejména práva na soukromí, nutně vykládána ve světle základních práv, která podle ustálené judikatury tvoří nedílnou součást obecných zásad práva, jejichž dodržování Soudní dvůr a Soud zajišťují (viz zejména rozsudek ze dne 6. března 2001, Connolly v. Komise, C‑274/99 P, Recueil, s. I‑1611, bod 37).
69 Tyto zásady byly výslovně převzaty čl. 6 odst. 2 EU, na základě kterého „Unie dodržuje základní práva, která jsou zaručena [EÚLP] a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům jako všeobecné zásady práva Společenství“.
70 Směrnice 95/46, mající za hlavní cíl zajistit volný pohyb osobních údajů, sama o sobě stanoví v čl. 1 odst. 1, že členské státy zajišťují ochranu základních práv a svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů“. Několik bodů odůvodnění této směrnice, zejména desátý a jedenáctý bod, rovněž vyjadřují tento požadavek.
71 V tomto ohledu je třeba uvést, že článek 8 EÚLP vyjadřuje v odstavci 1 zásadu nezasahování veřejných orgánů do výkonu práva na soukromí, ale připouští v odstavci 2, že takovýto zásah je možný, je-li „v souladu se zákonem a nezbytný v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných“.
72 Pro potřeby uplatnění směrnice 95/46 a zvláště jejích čl. 6 odst. 1 písm. c), čl. 7 písm. c) a e) a článku 13 je tak důležité zaprvé ověřit, zda taková právní úprava, jaká je předmětem věcí v původních řízeních, stanoví zásah do soukromí a, podle okolností, zda je tento zásah odůvodněný s ohledem na článek 8 EÚLP.
K existenci zásahu do soukromí
73 Je třeba bez dalšího mít za to, že shromažďování osobních údajů týkajících se profesionálních příjmů jednotlivce za účelem jejich sdělení třetím osobám spadá do působnosti článku 8 EÚLP. Evropský soud pro lidská práva v tomto ohledu rozhodl, že výraz „soukromí“ nemá být vykládán restriktivně a že „žádný zásadní důvod neumožňuje vyloučit profesionální činnosti […] z pojmu „soukromí“ (viz zejména Evropský soud pro lidská práva, rozsudky Amann v. Švýcarsko, ze dne 16. února 2000, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2000-II, § 65, a Rotaru v. Rumunsko, ze dne 4. května 2000, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2000-V, §43).
74 Je nutné konstatovat, že ačkoliv pouhé zaznamenání osobních údajů týkajících se příjmů vyplacených zaměstnavatelem svým zaměstnancům nemůže jako takové představovat zásah do soukromí, sdělení těchto údajů třetí osobě, v tomto případě veřejnému orgánu, porušuje ochranu soukromí dotyčných osob, nehledě na to, jak jsou později takto sdělené informace využity, a je zásahem ve smyslu článku 8 EÚLP.
75 Aby se jednalo o takový zásah, není důležité, zda sdělené informace představují citlivé údaje, či nikoliv nebo zda dotyčné osoby utrpěly případné nepříznivé následky z důvodu tohoto zásahu (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Amann v. Švýcarsko, § 70). Postačí, aby údaje týkající se příjmů zaměstnance nebo důchodce byly sděleny zaměstnavatelem třetí osobě.
K odůvodnění zásahu
76 Zásah zmíněný v bodě 74 tohoto rozsudku porušuje článek 8 EÚLP, ledaže „stanoven zákonem“ sleduje jeden nebo několik legitimních cílů stanovených v odstavci 2 tohoto ustanovení a je „nezbytný v demokratické společnosti“ pro dosažení tohoto nebo těchto cílů.
77 Je nesporné, že dotčený zásah ve věcech v původních řízeních je stanoven článkem 8 BezBegrBVG. Vyvstává však otázka, zda tento článek zní dostatečně přesně, aby umožnil adresátům zákona řídit jejich chování, a odpovídá tak požadavku předvídatelnosti stanovenému judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (viz zejména Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Rekvényi v. Maďarsko, ze dne 20. května 1999, Sbírka rozhodnutí a rozsudků 1999-III, § 34).
78 V tomto ohledu čl. 8 odst. 3 BezBegrGVG stanoví, že zpráva vypracovaná Rechnungshof „musí uvést všechny osoby, jejichž roční platy nebo starobní důchody vyplacené právními subjekty […] převyšují celkovou výši zmíněnou v odstavci 1“, aniž by výslovně vyžadoval zveřejnění jména dotčených osob ve vztahu k příjmům, jež pobírají. Podle předkládacího usnesení je to právní věda, kdo na základě přípravných prací vykládá ústavní zákon v tomto smyslu.
79 Předkládajícím soudům přísluší ověřit, zda výklad, podle kterého čl. 8 odst. 3 BezBegrBVG ukládá povinnost zveřejnit jména dotčených osob ve vztahu k pobíraným příjmům, odpovídá požadavku předvídatelnosti připomínanému v bodě 77 tohoto rozsudku.
80 Tuto otázku je však třeba případně položit až po přezkumu, zda je výklad dotčeného vnitrostátního předpisu v tomto smyslu v souladu s článkem 8 EÚLP s ohledem na zásadu proporcionality ve vztahu ke sledovaným cílům. Tato poslední otázka bude posuzována v následujících bodech.
81 V tomto ohledu z předkládacího usnesení ve věci C‑465/00 vyplývá, že cílem článku 8 BezBegrBVG je vyvíjet tlak na dotčené veřejné subjekty, aby udržovaly platy v rozumných mezích. Rakouská vláda obecněji uvádí, že zásah stanovený tímto ustanovením má zajistit řádné a účelné používání veřejných prostředků správními orgány. Takovýto cíl je legitimním cílem ve smyslu jak čl. 8 odst. 2 EÚLP, který zmiňuje „hospodářskou stabilitu země“, tak čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 95/46, který odkazuje na „stanovené účely, výslovně vyjádřené a legitimní“.
82 Je třeba ještě ověřit, zda dotčený zásah byl nezbytný v demokratické společnosti pro dosažení sledovaného legitimního cíle.
83 Podle Evropského soudu pro lidská práva přídavné jméno „podstatný“ ve smyslu čl. 8 odst. 2 EÚLP předpokládá, že bude dotčena „naléhavá společenská potřeba“ a že přijaté opatření bude „přiměřené sledovanému legitimnímu cíli“ (viz zejména Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Gillow v. Spojené království, ze dne 24. listopadu 1986, řada A č. 109, § 55). Mimoto vnitrostátní orgány mají prostor pro uvážení, „jehož rozsah závisí nejen na účelu, ale také na vlastním charakteru zásahu“ (viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Leander v. Švédsko, ze dne 26. března 1987, řada A č. 116, § 59).
84 V tomto smyslu je třeba srovnat zájem Rakouské republiky na zajištění optimálního používání veřejných prostředků, zvláště na udržení platů v rozumných hranicích, se závažností zásahu do práva na respektování soukromého života dotčených osob.
85 V tomto ohledu Rechnungshof, jakož i jednotlivá parlamentní shromáždění nepopíratelně potřebují pro dohled nad řádným používáním veřejných prostředků znát výši výdajů vynaložených na lidské zdroje různými veřejnými subjekty. K tomuto se přidává právo daňových poplatníků a veřejného mínění být obecně v demokratické společnosti informován o používání veřejných příjmů, zejména v oblasti výdajů na zaměstnance. Takovéto informace shromážděné ve zprávě přispívají k diskuzi ohledně otázky obecného zájmu, a slouží tak veřejnému zájmu.
86 Vyvstává však otázka, zda je uvádění jmen dotčených osob ve vztahu k pobíraným příjmům přiměřené ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli a zda se důvody takovéhoto zveřejnění dovolávané před Soudním dvorem jeví jako právně významné a dostatečné.
87 Je nutné konstatovat, že podle výkladu, jenž přijal předkládající soud, ukládá článek 8 BezBegrBVG povinnost zveřejnit jména dotčených osob ve vztahu s pobíranými příjmy převyšujícími určitý strop, nikoli s ohledem pouze na osoby vykonávající funkce, za něž přísluší odměna, u níž je uveřejněn platový tarif, ale s ohledem na všechny osoby odměňované subjektem, jenž podléhá dohledu Rechnungshof. Mimoto takovéto informace jsou nejen sdělovány Rechnungshof, ale jeho prostřednictvím jednotlivým parlamentním shromážděním a také široce šířeny na veřejnosti.
88 Předkládajícím soudům přísluší ověřit, zda je takovéto zveřejňování nutné a přiměřené ve vztahu k cíli udržet platy v rozumných hranicích, a zejména přezkoumat, zda takového cíle nemohlo být dosaženo stejné účinným způsobem přenosem jmenných informací pouze orgánům dohledu. Rovněž vyvstává otázka, zda nebylo dostatečné informovat širokou veřejnost pouze o odměnách a jiných peněžitých výhodách, na které mohou mít nárok osoby zaměstnávané dotčenými veřejnými subjekty na základě smlouvy nebo na základě zákona, a nikoli o částkách, které každá osoba skutečně pobírala během posuzovaného roku a jejichž proměnná část mohla záviset na její rodinné a osobní situaci.
89 Pokud jde o závažnost zásahu do práva na respektování soukromí dotčených osob, není vyloučeno, že tyto osoby byly poškozeny na základě záporných dopadů publicity týkající se jejich profesionálních příjmů, zejména pokud jde o pracovní vyhlídky, které by se jim otevřely v jiných podnicích umístěných v Rakousku nebo jinde, které nepodléhají dohledu Rechnungshof.
90 Je třeba dospět k závěru, že zásah, který vyplývá z použití vnitrostátní právní úpravy, jež je předmětem věcí v původních řízeních, není odůvodněný s ohledem na čl. 8 odst. 2 EÚLP, jestliže je široké zveřejnění nejen výše ročních příjmů, pokud tyto přesahují určitý strop, osob zaměstnaných subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, ale i jmen poživatelů těchto příjmů, zároveň nezbytné a vhodné pro cíl udržet platy v rozumných hranicích, což přísluší posoudit předkládajícím soudům.
K důsledkům s ohledem na ustanovení směrnice 95/46
91 Pokud předkládající soudy dojdou k závěru, že dotčená vnitrostátní právní úprava je neslučitelná s článkem 8 EÚLP, tato úprava nemůže vyhovovat ani požadavku proporcionality stanovenému v čl. 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) nebo e) směrnice 95/46. Nemůže ani spadat pod jednu z výjimek stanovených v článku 13 této směrnice, jenž vyžaduje rovněž dodržení požadavku proporcionality s ohledem na sledovaný cíl obecného zájmu. V každém případě nemůže být toto ustanovení vykládáno tak, že ospravedlňuje zásah do práva na respektování soukromého života v rozporu s článkem 8 EÚLP.
92 Jestliže naopak předkládající soudy usoudí, že článek 8 BezBegrBVG je zároveň nezbytný a vhodný pro sledovaný cíl obecného zájmu, budou muset ještě ověřit, jak vyplývá z bodů 77 a 79 tohoto rozsudku, zda článek 8 BezBegrBVG tím, že nestanoví výslovně zveřejnění jména dotčených osob ve vztahu k pobíraným příjmům, odpovídá požadavku předvídatelnosti.
93 Konečně je třeba s přihlédnutím k předchozím úvahám připomenout, že přísluší rovněž vnitrostátnímu soudu vyložit jakékoli ustanovení vnitrostátního práva, pokud je to možné, s přihlédnutím k textu a účelu použitelné směrnice pro dosažení výsledku v ní stanoveného, a tak se řídit třetím pododstavcem čl. 249 ES (viz rozsudek ze dne 13. listopadu 1990, Marleasing, C‑106/89, Recueil, s. I‑4135, bod 8).
94 Vzhledem k předchozím úvahám je na první otázku třeba odpovědět tak, že čl. 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) a e) směrnice 95/46 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jakou je úprava dotčená ve věcech v původních řízeních, za předpokladu, že je prokázáno, že široké zveřejnění nejen výše ročních příjmů, pokud převyšují určitý strop, osob zaměstnaných subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, ale i jmen poživatelů těchto příjmů je nezbytné a vhodné ve vztahu k cíli řádné správy veřejných prostředků sledovanému ústavodárcem, což přísluší ověřit předkládajícím soudům.
K druhé otázce
95 Druhou otázkou se předkládající soudy tážou, zda jsou ustanovení směrnice 95/46, která brání vnitrostátní právní úpravě, jež je předmětem věcí v původních řízeních, přímo použitelná v tom smyslu, že se jich jednotlivec může dovolávat před vnitrostátními soudy, aby tím zabránil použití těchto vnitrostátních předpisů.
96 Žalovaní v původním řízení ve věci C‑465/00 i nizozemská vláda se vesměs domnívají, že čl. 6 odst. 1 a článek 7 směrnice 95/46 splňují kritéria vyplývající z judikatury Soudního dvora pro to, aby jim byl přiznán přímý účinek. Tato ustanovení jsou totiž dostatečně přesná a bezpodmínečná pro to, aby se jich mohly dovolávat subjekty povinné přistoupit ke zveřejnění údajů týkajících se příjmů dotčených osob, a tím tak zabránily použití vnitrostátních pravidel, která jsou s takovýmito ustanoveními v rozporu.
97 Rakouská vláda naproti tomu tvrdí, že příslušná ustanovení směrnice 95/46 nejsou přímo použitelná. Zvláště čl. 6 odst. 1 a článek 7 této směrnice nejsou bezpodmínečné, neboť jejich provedení vyžaduje, aby členské státy, jež mají významný prostor pro uvážení, přijaly za tímto účelem zvláštní opatření.
98 V tomto ohledu je třeba připomenout, že ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, se lze těchto ustanovení dovolávat při neexistenci prováděcích opatření přijatých ve lhůtách vůči jakýmkoli vnitrostátním předpisům neslučitelným se směrnicí nebo z důvodu, že definují práva, která jednotlivci mohou uplatňovat vůči státu (viz zejména rozsudky ze dne 19. ledna 1982, Becker, 8/81, Recueil, s. 53, bod 25, a ze dne 10. září 2002, Kügler, C‑141/00, Recueil, s. I‑6833, bod 51).
99 Vzhledem k odpovědi na první otázku se druhá otázka zaměřuje na to, zda takovýto charakter může být přiznán čl. 6 odst. 1 písm. c) směrnice 95/46, podle kterého „osobní údaje musejí být […] přiměřené, podstatné a nepřesahující míru s ohledem na účely, pro které jsou shromažďovány a/nebo dále zpracovávány“, jakož i čl. 7 písm. c) nebo e), podle kterého může být zpracování osobních údajů provedeno pouze tehdy, pokud je zejména „nezbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce“ nebo je „nezbytné pro vykonání úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce […], kterému jsou údaje sdělovány“.
100 Tato ustanovení jsou dostatečně přesná pro to, aby se jich jednotlivec mohl dovolávat a mohla být uplatněna vnitrostátními soudy. Mimoto směrnice 95/46 sice nepopíratelně ponechává členským státům větší či menší prostor pro uvážení při provádění některých jejích ustanovení, avšak čl. 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) a e) vyjadřují bezpodmínečné povinnosti.
101 Na druhou otázku je tak třeba odpovědět, že čl. 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) a e) směrnice 95/46 jsou přímo použitelné v tom smyslu, že se jich jednotlivec může dovolávat před vnitrostátními soudy, aby tím zabránil použití pravidel vnitrostátního práva, jež jsou s těmito ustanoveními v rozporu.
K nákladům řízení
102 Výdaje vynaložené rakouskou, dánskou, italskou, nizozemskou, finskou a švédskou vládou a vládou Spojeného království, jakož i Komisí, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu byly předloženy Verfassungsgerichtshof usnesením ze dne 12. prosince 2000 a Oberster Gerichtshof usneseními ze dne 14. a 28. února 2001, rozhodl takto:
1) Článek 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) a e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jakou je úprava dotčená ve věcech v původních řízeních, za předpokladu, že je prokázáno, že široké zveřejnění nejen výše ročních příjmů, pokud převyšují určitý strop, osob zaměstnaných subjekty, jež podléhají dohledu Rechnungshof, ale i jmen poživatelů těchto příjmů je nezbytné a vhodné ve vztahu k cíli řádné správy veřejných prostředků sledovanému ústavodárcem, což přísluší ověřit předkládajícím soudům.
2) Článek 6 odst. 1 písm. c) a čl. 7 písm. c) a e) směrnice 95/46 jsou přímo použitelné v tom smyslu, že se jich jednotlivec může dovolávat před vnitrostátními soudy, aby tím zabránil použití pravidel vnitrostátního práva, jež jsou s těmito ustanoveními v rozporu.
Rodríguez Iglesias | Puissochet | Wathelet |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 20. května 2003.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |