Sag T-383/11
Eyad Makhlouf
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – restriktioner for indrejse i og transit gennem Den Europæiske Unions område – ret til forsvar – begrundelsespligt – åbenbart urigtigt skøn – grundlæggende rettigheder«
Sammendrag – Rettens dom (Sjette Afdeling) af 13. september 2013
1. Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under sagens behandling erstatter den anfægtede retsakt – ny omstændighed – udvidelse af de oprindelige påstande og anbringender
2. EU-retten – principper – ret til forsvar – retten til at blive hørt – retten til en retfærdig rettergang og til en effektiv domstolsbeskyttelse – gennemførelsesafgørelse om gennemførelse af en afgørelse om restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – ingen meddelelse af de omstændigheder, der lægges nævnte personer og enheder til last, og ingen høring af nævnte personer og enheder – lovlig
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, og art. 47; Rådets afgørelse 2011/273/FUSP, art. 3 og 4, samt bilag, og Rådets afgørelse 2011/302/FUSP, art. 1, samt bilag)
3. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – retten til forsvar – meddelelse om belastende omstændigheder – efterfølgende afgørelse om at fastholde sagsøgerens navn på listen over de personer, der er omfattet af foranstaltningerne – tilsidesættelse af retten til kontradiktion – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/739/FUSP)
4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – retten til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – forpligtelse til at meddele den individuelle og specifikke begrundelse for sådanne foranstaltninger – rækkevidde
(Rådets afgørelse 2012/739/FUSP, art. 27, stk. 2)
5. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – afgørelse, hvis sammenhæng er den pågældende bekendt – kortfattet begrundelse tilladt
(Art. 296 TEUF; Rådets afgørelse 2011/273/FUSP)
6. Den Europæiske Union – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – kontrollens rækkevidde
7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af visse personers og enheders midler, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – begrænsninger i udøvelsen af ejendomsretten og retten til et privatliv – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 17; Rådets afgørelse 2011/273/FUSP, art. 3, stk. 6-8, art. 4, stk. 3, litra a), og art. 25, stk. 3, og Rådets afgørelse 2012/739/FUSP, art. 24, stk. 6, og art. 25, stk. 3, litra e)]
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 20)
2. Hvad angår restriktive foranstaltninger om forbud mod indrejse i og transit gennem medlemsstaternes område over for de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien og indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, der tilhører disse personer, og for så vidt angår retten til forsvar og særligt disse personers ret til at blive hørt, kan det ikke kræves af Unionens myndigheder, at de inden den første optagelse af en person eller enhed på den liste, der foreskriver restriktive foranstaltninger, meddeler begrundelsen for de afgørelser, der førte til indførelsen af foranstaltningerne. En sådan forudgående meddelelse ville være egnet til at bringe effektiviteten af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer i henhold til disse afgørelser i fare.
Med henblik på at opnå det formål, som forfølges med de anfægtede afgørelser, skal sådanne foranstaltninger i sagens natur drage fordel af en overraskelseseffekt og, som Domstolen tidligere har anført, anvendes med øjeblikkelig virkning. På det grundlag og for så vidt angår gennemførelsesafgørelse 2011/302 om gennemførelse af afgørelse 2011/273 om restriktive foranstaltninger over for Syrien, som optog sagsøgerens navn på listen i bilaget til afgørelse 2011/273, var Unionens myndigheder af grunde, der både vedrører afgørelsens formål og effektivitet af de foranstaltninger, som er foreskrevet heri, ikke forpligtet til at høre sagsøgeren forud for den første optagelse af hans navn på den liste, som er indeholdt i bilaget.
(jf. præmis 38-41)
3. I forbindelse med vedtagelsen af en efterfølgende afgørelse såsom afgørelse 2012/739 om restriktive foranstaltninger over for Syrien, der fastholder sagsøgerens navn på den liste, der indeholder navnene på de personer, der er genstand for de restriktive foranstaltninger over for Syrien, kan argumentet om disse foranstaltningers overraskelseseffekt ikke påberåbes med føje.
Eftersom Rådet for det første ikke har anvendt noget nyt forhold, dvs. som ikke allerede er meddelt sagsøgeren efter hans oprindelige optagelse på listen over de personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, på et tidspunkt, hvor den pågældendes navn er blevet opretholdt på listen over de personer, der er omfattet af sådanne foranstaltninger, eftersom sagsøgeren for det andet på ethvert tidspunkt på eget initiativ kan høres af Rådet, uden at der udtrykkeligt formuleres en fornyet opfordring forud for vedtagelsen af hver efterfølgende afgørelse i mangel af anvendelsen af nye forhold for hans vedkommende, eftersom sagsøgeren for det tredje i flere måneder har haft mulighed for at anfægte de forhold, der begrundede hans optagelse og fastholdelse på den nævnte liste, og endelig eftersom Rådet offentliggørelse en bekendtgørelse i EU-Tidende dagen efter offentliggørelse af afgørelsen 2012/739, kan der ikke konstateres nogen tilsidesættelse af sagsøgerens ret til at blive hørt.
(jf. præmis 42 og 44-46)
4. Hvis en individuel meddelelse om afgørelser, der pålægger visse restriktive foranstaltninger på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, principielt er nødvendig, således at en offentliggørelse i EU-Tidende ikke i sig selv er tilstrækkelig, skal retsinstansen dog ifølge fast retspraksis i hver enkelt sag undersøge, om den omstændighed, at sagsøgeren ikke individuelt er blevet meddelt begrundelsen for den anfægtede afgørelse, har hindret sagsøgeren i rettidigt at få kendskab til begrundelsen for den anfægtede afgørelse og at vurdere, om der var grundlag for den foranstaltning i form af indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, som er blevet vedtaget over for denne. Denne betingelse er ikke opfyldt, når det af sagen fremgår, at sagsøgeren er sat i stand til at forsvare sig effektivt over for de anfægtede retsakter efter deres offentliggørelse i EU-Tidende, også selv om Rådet burde have givet en individuel meddelelse om begrundelsen for opretholdelsen af sagsøgerens navn på listen over de personer, der er berørt af sådanne restriktive foranstaltninger.
(jf. præmis 48 og 50)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 60-66, 71 og 72)
6. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 80)
7. Indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer pålagt inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik mod visse personer og enheder, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, udgør en sikkerhedsforanstaltning, som ikke anses for at fratage de berørte personer deres ejendom eller retten til beskyttelse af deres privatliv. Dog medfører disse restriktive foranstaltninger uomtvisteligt begrænsninger i udøvelsen af ejendomsretten og påvirker privatlivet.
For så vidt angår disse foranstaltningers egnede karakter under hensyn til, at de har et formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund som beskyttelsen af civilbefolkningen, fremgår det, at indefrysningen af midler, finansielle aktiver og andre økonomiske ressourcer samt forbuddet for de personer, som konstateres at være involveret i støtten til det syriske regime, mod at indrejse på EU’s område, ikke som sådan kan anses for uegnet.
Hvad angår disse foranstaltningers nødvendighed tillader alternative og mindre indgribende foranstaltninger, såsom et system med forudgående tilladelse eller en efterfølgende dokumentationspligt i forhold til anvendelsen af de overførte midler, ikke lige så effektivt at nå det forfulgte mål, nemlig udøvelsen af et pres over for de støtter til det syriske regime, som forfølger civilbefolkningen, navnlig henset til muligheden for at omgå de pålagte restriktioner.
Endvidere hjemler artikel 4 i afgørelse 2011/273 og artikel 25, stk. 3-11, i afgørelse 2012/739 om restriktive foranstaltninger over for Syrien mulighed for dels at tillade, at indefrosne midler anvendes til opfyldelse af essentielle behov eller bestemte forpligtelser, dels at give specifikke tilladelser til at frigive midler, andre finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer. Vedrørende den lægelige behandling kan en medlemsstats kompetente myndighed tillade indrejse på dens område og anvendelse af indefrosne midler til lægelige eller humanitære formål.
Endelig kan bevarelsen af den berørtes navn i bilaget til de omhandlede afgørelser ikke betegnes som uforholdsmæssig på grund af en påstået, potentielt tidsubegrænset karakter, i det omfang denne bevarelse er undergivet en periodisk fornyet undersøgelse med henblik på at sikre, at de personer og enheder, som ikke længere opfylder kriterierne for at figurere på den pågældende liste, slettes derfra.
(jf. præmis 99-102, 104 og 105)