Asunto T‑383/11

Eyad Makhlouf

contra

Consejo de la Unión Europea

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Siria — Congelación de fondos y de recursos económicos — Restricción de entrada en el territorio de la Unión y de tránsito por el mismo — Derecho de defensa — Obligación de motivación — Error manifiesto de apreciación — Derechos fundamentales»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta)
de 13 de septiembre de 2013

1.      Procedimiento judicial — Decisión que sustituye, durante la sustanciación del proceso, al acto impugnado — Elemento nuevo — Ampliación de las pretensiones y motivos iniciales

2.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Derecho a un proceso equitativo y a la tutela judicial efectiva — Decisión de ejecución que aplica una decisión relativa a medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil — Falta de comunicación de las pruebas inculpatorias e incumplimiento del trámite de audiencia de dichas personas y entidades — Procedencia

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, y 47; Decisiones del Consejo 2011/273/PESC, arts. 3 y 4 y anexo, y 2011/302/PESC, art. 1 y anexo)

3.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil — Derecho de defensa — Comunicación de las pruebas inculpatorias — Decisión posterior que ha mantenido el nombre del demandante en la lista de personas que son objeto de estas medidas — Violación del derecho a ser oído — Inexistencia

(Decisión 2012/739/PESC del Consejo)

4.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Obligación de comunicación de las razones individuales y específicas que justifican tales medidas — Alcance

(Decisión 2012/739/PESC del Consejo, art. 27, ap. 2)

5.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado — Procedencia de una motivación sucinta

(Art. 296 TFUE; Decisión 2011/273/PESC del Consejo)

6.      Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil — Alcance del control

7.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil — Restricción del derecho de propiedad y del derecho a la vida privada — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7 y 17; Decisiones del Consejo 2011/273/PESC, arts 3, aps. 6 a 8, 4, ap. 3, letra a), y 25, ap. 3, y 2012/739/PESC, arts. 24, ap. 6, y 25, ap. 3, letra e)]

1.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 20)

2.      Tratándose de medidas restrictivas de prohibición de entrada o de paso en tránsito en el territorio de los Estados miembros de las personas responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil en Siria y de congelación de fondos y de recursos económicos que pertenecen a estas personas, en lo que atañe al derecho de defensa y, en particular, al derecho a ser oído, no cabe exigir a las autoridades de la Unión que comuniquen los motivos de las decisiones que establecen tales medidas antes de la inclusión inicial de una persona o de una entidad en la lista que impone estas medidas. En efecto, tal comunicación previa podría poner en peligro la eficacia de las medidas de congelación de fondos y de recursos económicos impuestas por dichas decisiones.

Para alcanzar el objetivo perseguido por las Decisiones que han establecido tales medidas, éstas deben poder beneficiarse, por su propia naturaleza, del efecto sorpresa y aplicarse con efecto inmediato. En estas circunstancias, en relación con la Decisión de Ejecución 2011/302, por la que se aplica la Decisión 2011/273, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria, que incluyó el nombre del demandante en la lista que figura en el anexo de la Decisión 2011/273, por razones relacionadas igualmente con su objetivo y con la eficacia de las medidas establecidas por ésta, las autoridades de la Unión no estaban obligadas a oír al demandante antes de la inclusión inicial de su nombre en la lista recogida en el anexo.

(véanse los apartados 38 a 41)

3.      En el marco de la adopción de una decisión posterior, como la Decisión 2012/739, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria, que mantuvo el nombre del demandante en la lista que contiene los nombres de las personas que son objeto de medidas restrictivas contra Siria, no puede invocarse válidamente el argumento del efecto sorpresa de dichas medidas.

Toda vez que, en primer lugar, el Consejo no ha aportado ningún elemento nuevo, es decir, que no hubiera sido comunicado ya al demandante como consecuencia de su inclusión inicial en la lista de las personas de las personas que son objeto de medidas restrictivas, cuando se mantuvo su nombre en la lista de las personas que son objeto de tales medidas, que, en segundo lugar, el demandante puede, en todo momento, por iniciativa propia, ser oído ante el Consejo sin que sea formulada una nueva invitación explícita previa a la adopción de cada Decisión subsiguiente, ante la falta de nuevos elementos invocados respecto de él, que, por tanto y en tercer lugar, el demandante tuvo la oportunidad durante varios meses de impugnar los elementos que justificaron su inclusión y su mantenimiento en dicha lista, y que, por último, el Consejo publicó un anuncio en el Diario Oficial el día siguiente a la publicación de la Decisión 2012/739, no puede acreditarse que se vulnerara su derecho a ser oído.

(véanse los apartados 42 y 44 a 46)

4.      Aunque una comunicación individual de decisiones que imponen determinadas medidas restrictivas en el marco de la política exterior y de seguridad común es, en principio, necesaria, sin que baste la mera publicación en el Diario Oficial, el juez debe no obstante examinar, en cada asunto, si el hecho de no poner individualmente en conocimiento del demandante los motivos de la decisión controvertida tuvo como consecuencia privar a aquél de la posibilidad de conocer en el momento oportuno la motivación de la decisión controvertida y de apreciar la fundamentación de la medida de congelación de fondos y de recursos económicos adoptada frente a él. No se cumple este requisito cuando se desprende de los autos que el demandante pudo defenderse eficazmente contra los actos impugnados a raíz de su publicación en el Diario Oficial, y ello a pesar de que el Consejo debería haber notificado individualmente los motivos que justifican el mantenimiento del nombre del demandante en la lista de personas que son objeto de tales medidas restrictivas.

(véanse los apartados 48 y 50)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 60 a 66, 71 y 72)

6.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 80)

7.      La congelación de fondos y de recursos económicos impuesta en el marco de la política exterior y de seguridad común contra determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil en Siria constituye una medida cautelar que no pretende privar de su propiedad a las personas afectadas o del derecho al respeto de su vida privada. No obstante, conlleva indudablemente una restricción del ejercicio del derecho de propiedad y afecta a la vida privada.

En lo que atañe al carácter adecuado de estas medidas frente a un objetivo de interés general tan fundamental para la comunidad internacional como la protección de la población civil, resulta que la congelación de fondos, activos financieros y otros recursos económicos, así como la prohibición de entrada en el territorio de la Unión respecto de las personas identificadas como involucradas en el apoyo del régimen sirio, no pueden calificarse, en sí, de inadecuadas.

Por lo que respecta al carácter necesario de estas medidas, debe señalarse que medidas alternativas y menos restrictivas, como un sistema de autorización previa o una obligación de justificación a posteriori del uso de los fondos transferidos, no permiten alcanzar tan eficazmente el objetivo perseguido, a saber, ejercer presión sobre los apoyos del régimen sirio que persiguen a la población civil, en particular, habida cuenta de la posibilidad de eludir las restricciones impuestas.

Además, el artículo 4 de la Decisión 2011/273 y el artículo 25, apartados 3 a 11, de la Decisión 2012/739, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria, establecen la posibilidad, por un lado, de autorizar el uso de fondos congelados para atender las necesidades básicas o satisfacer determinados compromisos y, por otro lado, de conceder autorizaciones específicas que permitan desbloquear fondos, otros activos financieros u otros recursos económicos. En lo que atañe al tratamiento médico, las autoridades competentes de los Estados miembros podrán autorizar la entrada en su territorio y el uso de fondos congelados con fines médicos o humanitarios.

Por último, el mantenimiento del demandante en el anexo de las Decisiones controvertidas no puede calificarse como desproporcionado en atención a un supuesto carácter potencialmente ilimitado, en la medida en que este mantenimiento es objeto de una revisión periódica con el fin de garantizar que las personas y entidades que han dejado de reunir los requisitos para figurar en la lista controvertida sean excluidas de la misma.

(véanse los apartados 99 a 102, 104 y 105)