Zaak T‑370/11
Republiek Polen
tegen
Europese Commissie
„Milieu – Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten – Overgangsregeling voor geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten vanaf 2013 – Benchmarks om toewijzing van emissierechten te berekenen – Gelijke behandeling – Evenredigheid”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zevende kamer) van 7 maart 2013
1. Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Keuze die moet zijn gebaseerd op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing
(Art. 5 VEU)
2. Lidstaten – Voorbehouden bevoegdheden – Bepaling van voorwaarden voor exploitatie van energiebronnen, van keuze tussen diverse energiebronnen en van energievoorzieningsstructuur – Bevoegdheid van Unie om milieumaatregelen te nemen
(Art. 192, lid 2, eerste alinea, sub c, VWEU en 194, lid 2, tweede alinea, VWEU)
3. Recht van Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Begrip – Grenzen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 20 en 21)
4. Milieu – Ontwikkeling van Uniebeleid – Beoordelingsbevoegdheid van Uniewetgever – Draagwijdte – Grenzen – Inachtneming van evenredigheidsbeginsel
(Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10 bis, lid 1)
5. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten – Overgangsregeling voor kosteloze toewijzing van emissierechten – Benchmarks om toewijzing te berekenen – Geen onderscheid tussen onder regeling voor de handel in emissierechten vallende installaties naargelang van gebruikte brandstof – Schending van gelijkheidsbeginsel – Geen
(Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10 bis, lid 1; besluit 2011/278 van de Commissie)
6. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten – Overgangsregeling voor kosteloze toewijzing van emissierechten – Benchmarks om toewijzing te berekenen – Gebruik van referentierendement van aardgas – Schending van gelijkheidsbeginsel – Geen
(Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10 bis, lid 1; besluit 2011/278 van de Commissie)
7. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Nationaal plan voor toewijzing van broeikasgasemissierechten (NTP) – Verdeling van bevoegdheden tussen Commissie en lidstaten – Bevoegdheden van lidstaten – Handelsperioden vanaf 2013 – Beoordelingsmarge van lidstaten bij uitoefening van hun bevoegdheden – Grenzen
(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2003/87, art. 9, lid 3, en 10 bis, lid 1, en 2009/29, punt 8 van de considerans)
8. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87 – Doel – Vermindering van broeikasgasemissies – Inachtneming van in richtlijn omschreven subdoelstellingen en instrumenten
(Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29, punten 2, 3, 5, en 7 van de considerans, en art. 1, eerste en tweede alinea)
9. Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van aangevoerde middelen
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea, en 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 14)
2. Het is juist dat volgens artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU de maatregelen die zijn vastgesteld overeenkomstig de in de eerste alinea van dat lid bedoelde procedure en die noodzakelijk zijn om de in lid 1 van dat artikel bedoelde doelstellingen van het Uniebeleid op het gebied van energie te verwezenlijken, geen gevolgen mogen hebben voor het recht van een lidstaat om de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen, voor zijn keuze tussen verschillende energiebronnen en voor de algemene structuur van zijn energievoorziening. Niettemin is er geen enkele reden om aan te nemen dat artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU voorziet in een algemeen en voor het milieubeleid van de Unie geldend verbod om maatregelen te nemen die gevolgen hebben voor dat recht. Artikel 194 VWEU is immers een algemene bepaling die enkel op energiegebied geldt en die dus een sectorale bevoegdheid vaststelt. Voorts verwijst artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU uitdrukkelijk naar artikel 192, lid 2, eerste alinea, sub c, VWEU. Artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU bepaalt immers dat het verbod om maatregelen te nemen die gevolgen hebben voor het recht van een lidstaat om de exploitatievoorwaarden voor zijn energiebronnen, zijn keuze tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening te bepalen, geldt onverminderd artikel 192, lid 2, eerste alinea, sub c, VWEU. Hoewel deze bepaling van louter procedurele aard is, bevat zij toch specifieke regels inzake het milieubeleid van de Unie. Bijgevolg is het in artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU bedoelde recht niet toepasselijk op een maatregel die de Unie in het kader van haar milieubeleid heeft vastgesteld.
(cf. punt 17)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 30, 33)
4. De Commissie beschikt in het kader van de uitoefening van de haar toegekende bevoegdheden op energiegebied over een ruime beoordelingsbevoegdheid wanneer zij politieke, economische en sociale keuzes en ingewikkelde beoordelingen en evaluaties moet maken tegen de achtergrond van de algemene doelstelling om broeikasgasemissies door middel van een regeling voor de handel in emissierechten op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. Aan de rechtmatigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel kan slechts worden afgedaan wanneer hij kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel te bereiken. Wat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in strikte zin betreft, mag het bestreden besluit, ook al is het geschikt en noodzakelijk om de legitiem nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, geen nadelen veroorzaken die onevenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen.
(cf. punten 36, 65, 89, 100)
5. In het kader van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, zoals vastgesteld door richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap kan worden aangenomen dat het objectief is gerechtvaardigd dat industriële installaties die wegens het gebruik van verschillende brandstoffen in verschillende situaties verkeren, gelijk worden behandeld bij de vaststelling van productbenchmarks voor de toewijzing van emissierechten in besluit 2011/278 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten vanaf 2013.
Het onderscheid tussen die productbenchmarks naargelang van de gebruikte brandstof biedt namelijk geen stimulans aan industriële installaties die een brandstof met een hoge CO2-uitstoot gebruiken om emissiereducerende oplossingen te zoeken, maar spoort hen daarentegen aan om de status quo te handhaven, hetgeen indruist tegen artikel 10 bis, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2003/87. Voorts houdt een dergelijk onderscheid het gevaar in dat de emissies toenemen, aangezien industriële installaties die een brandstof met een lage CO2-uitstoot gebruiken, ertoe zouden kunnen worden gebracht die brandstof te vervangen door een brandstof met een hogere CO2-uitstoot teneinde meer kosteloze emissierechten te krijgen.
Bovendien zou de invoering van een extra factor waarbij de gebruikte brandstof in aanmerking wordt genomen, geen impuls geven aan een volledige harmonisatie op Unieniveau van de uitvoeringsmaatregelen inzake de geharmoniseerde toewijzing van emissierechten, maar zou dit ertoe leiden dat de regels voor installaties van eenzelfde bedrijfstak of deeltak naargelang van een productiemiddel zouden verschillen. De invoering van een op de gebruikte brandstof gebaseerde correctiefactor zou namelijk het gevaar inhouden dat bedrijfstakken naargelang van de lidstaat verschillend worden behandeld. In dit verband houdt het ontbreken van een dergelijke factor in dat geen enkele installatie een concurrentievoordeel geniet door op grond van de gebruikte brandstof meer kosteloze emissierechten te verkrijgen.
(cf. punten 39, 41-44, 81)
6. In het kader van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, zoals vastgesteld door richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap kan worden aangenomen dat het objectief is gerechtvaardigd dat de Commissie aardgas als referentiebrandstof gebruikt om de warmte‑ en brandstofbenchmarks te bepalen voor de toewijzing van emissierechten in besluit 2011/278 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten vanaf 2013.
Met de keuze voor aardgas, een brandstof met een beperkte CO2-uitstoot, wordt namelijk beoogd de broeikasgasemissies te verminderen. Meer in het bijzonder is deze keuze gericht op het stimuleren van het gebruik van efficiënte technieken om broeikasgasemissies te verminderen en om het energierendement te verhogen, zoals bepaald in artikel 10 bis, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2003/87.
Voorts had op grond van de keuze om het rendement van een andere brandstof te gebruiken, niet kunnen worden vermeden dat installaties die wegens het gebruik van verschillende brandstoffen in verschillende situaties verkeren, gelijk worden behandeld. Indien deze benchmarks immers op een brandstof met een hogere CO2-uitstoot dan aardgas waren gebaseerd, zou dit eenvoudigweg tot hogere warmte‑ en brandstofbenchmarks hebben geleid. Dit zou enkel tot gevolg kunnen hebben dat het aantal kosteloze emissierechten dat aan alle betrokken installaties is toegekend, dus ook aan de installaties die een brandstof met een lage CO2-uitstoot gebruiken, met dezelfde factor wordt verhoogd.
(cf. punten 49, 50, 58, 106)
7. Hoewel de lidstaten over een zekere manoeuvreerruimte beschikken voor de omzetting in nationaal recht van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en voor de ontwikkeling van nationale plannen voor de toewijzing van emissierechten vóór het begin van de tweede handelsperiode, te weten tot en met 2012, geldt dit niet voor de handelsperioden vanaf 2013. De voorschriften die voor de handelsperioden vanaf 2013 bij richtlijn 2009/29 tot wijziging van richtlijn 2003/87 zijn ingevoerd, hebben de toewijzingsmethoden immers grondig gewijzigd.
Anders dan in punt 1 van bijlage III bij richtlijn 2003/87, in de versie die gold vóór de wijziging ervan bij richtlijn 2009/29, verwijst artikel 10 bis, lid 1, van richtlijn 2003/87 immers niet meer naar het nationale energiebeleid. Uit punt 8 van de considerans van richtlijn 2009/29 blijkt echter dat de wetgever het na de tweede handelsperiode absoluut noodzakelijk vond een meer geharmoniseerde regeling voor de handel in emissierechten in te voeren teneinde de voordelen van de handel in emissierechten beter te benutten, verstoringen van de interne markt te voorkomen en de koppeling van de verschillende handelsregelingen te vergemakkelijken.
(cf. punten 51-53, 56)
8. Uit artikel 1, tweede alinea, en punt 3 van de considerans van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap volgt dat richtlijn 2003/87 na de wijziging ervan bij richtlijn 2009/29 voorziet in sterkere verlagingen van de emissies van broeikasgassen teneinde de reductieniveaus te bereiken die op wetenschappelijke gronden noodzakelijk worden geacht om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen.
Bij de verwezenlijking van dit doel moet een reeks subdoelstellingen in acht worden genomen en moet van bepaalde instrumenten worden gebruikgemaakt. Het belangrijkste instrument hiervoor is de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, zoals blijkt uit artikel 1, eerste alinea, van richtlijn 2003/87 en punt 2 van de considerans van deze richtlijn. Artikel 1, eerste alinea, van deze richtlijn bepaalt dat deze regeling die emissies op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze beoogt te verminderen. De andere subdoelstellingen van die regeling zijn met name, zoals in de punten 5 en 7 van de considerans van die richtlijn is uiteengezet, het handhaven van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid en het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden.
(cf. punten 68, 69)
9. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 113)