CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MELCHIOR WATHELET
apresentadas em 16 de junho de 2016 (1)
Processo C‑428/15
Child and Family Agency
contra
J. D.
[pedido de decisão prejudicial submetido pela Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda)]
«Reenvio prejudicial — Cooperação judiciária em matéria civil — Competência, reconhecimento e execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental — Regulamento (CE) n.° 2201/2003 — Artigo 15.° — Transferência do processo para outro tribunal — Âmbito de aplicação — Requisitos de aplicação — Tribunal mais bem colocado — Superior interesse da criança»
I – Introdução
1. O pedido de decisão prejudicial insere‑se no âmbito de um litígio entre a Child and Family Agency (Agência para a proteção da criança e da família, Irlanda, a seguir «Agência») e J. D., relativo ao destino do segundo filho desta, o menor R.
2. Este pedido tem por objeto a interpretação do artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 2201/2003 do Conselho, de 27 de novembro de 2003, relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1347/2000 (2).
3. Esta disposição autoriza o juiz competente para conhecer do mérito (a seguir «juiz normalmente competente» ou «tribunal normalmente competente») a transferir o processo para o tribunal de outro Estado‑Membro «mais bem colocado para apreciar a ação», se tal «servir o superior interesse da criança». Com as diferentes questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça é chamado a precisar estes dois requisitos de aplicação específicos.
II – Enquadramento jurídico
4. Segundo o considerando 5 do Regulamento n.° 2201/2003: «[a] fim de garantir a igualdade de tratamento de todas as crianças, o presente regulamento abrange todas as decisões em matéria de responsabilidade parental, incluindo as medidas de proteção da criança, independentemente da eventual conexão com um processo matrimonial».
5. Além disso, é precisado nos considerandos 12 e 13 do Regulamento n.° 2201/2003 o seguinte:
«(12) As regras de competência em matéria de responsabilidade parental do presente regulamento são definidas em função do superior interesse da criança e, em particular, do critério da proximidade. Por conseguinte, a competência deverá ser, em primeiro lugar, atribuída aos tribunais do Estado‑Membro de residência habitual da criança, exceto em determinados casos de mudança da sua residência habitual ou na sequência de um acordo entre os titulares da responsabilidade parental.
(13) No interesse da criança, o presente regulamento permite que o tribunal competente possa, a título excecional e em certas condições, remeter o processo a um tribunal de outro Estado‑Membro se este estiver em melhores condições para dele conhecer. Todavia, nesse caso, o segundo tribunal não deverá ser autorizado a remeter o processo a um terceiro tribunal.»
6. Por último, o considerando 33 do Regulamento n.° 2201/2003 estabelece que:
«O presente regulamento reconhece os direitos fundamentais e os princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia; pretende, designadamente, garantir o pleno respeito dos direitos fundamentais da criança enunciados no artigo 24.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.»
7. A competência geral em matéria de responsabilidade parental é regulada pelo artigo 8.° do mesmo regulamento. Nos termos do n.° 1 deste artigo:
«Os tribunais de um Estado‑Membro são competentes em matéria de responsabilidade parental relativa a uma criança que resida habitualmente nesse Estado‑Membro à data em que o processo seja instaurado no tribunal.»
8. O artigo 12.°, n.° 3, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 2201/2003 prevê uma extensão da competência em matéria de responsabilidade parental a favor do tribunal competente para decidir sobre o pedido de divórcio, de separação ou de anulação do casamento quando:
«a) A criança tenha uma ligação particular com [o] Estado‑Membro [desse tribunal], em especial devido ao facto de um dos titulares da responsabilidade parental ter a sua residência habitual nesse Estado‑Membro ou de a criança ser nacional desse Estado‑Membro
e
b) A sua competência tenha sido aceite explicitamente ou de qualquer outra forma inequívoca por todas as partes no processo à data em que o processo é instaurado em tribunal e seja exercida no superior interesse da criança.»
9. Além disso, uma derrogação à competência geral do artigo 8.° do Regulamento n.° 2201/2003 está prevista no artigo 15.° deste. Tal artigo, sob a epígrafe «Transferência para um tribunal mais bem colocado para apreciar a ação», prevê o seguinte:
«1. Excecionalmente, os tribunais de um Estado‑Membro competentes para conhecer do mérito podem, se considerarem que um tribunal de outro Estado‑Membro, com o qual a criança tenha uma ligação particular, se encontra mais bem colocado para conhecer do processo ou de alguns dos seus aspetos específicos, e se tal servir o superior interesse da criança:
a) Suspender a instância em relação à totalidade ou a parte do processo em questão e convidar as partes a apresentarem um pedido ao tribunal desse outro Estado‑Membro, nos termos do n.° 4; ou
b) Pedir ao tribunal de outro Estado‑Membro que se declare competente nos termos do n.° 5.
2. O n.° 1 é aplicável
a) A pedido de uma das partes; ou
b) Por iniciativa do tribunal; ou
c) A pedido do tribunal de outro Estado‑Membro com o qual a criança tenha uma ligação particular, nos termos do n.° 3.
Todavia, a transferência só pode ser efetuada por iniciativa do tribunal ou a pedido do tribunal de outro Estado‑Membro, se for aceite pelo menos por uma das partes.
3. Considera‑se que a criança tem uma ligação particular com um Estado‑Membro, na aceção do n.° 2, se:
a) Depois de instaurado o processo no tribunal referido no n.° 1, a criança tiver adquirido a sua residência habitual nesse Estado‑Membro; ou
b) A criança tiver tido a sua residência habitual nesse Estado‑Membro; ou
c) A criança for nacional desse Estado‑Membro; ou
d) Um dos titulares da responsabilidade parental tiver a sua residência habitual nesse Estado‑Membro; ou
e) O litígio se referir às medidas de proteção da criança relacionadas com a administração, a conservação ou a disposição dos bens na posse da criança, que se encontram no território desse Estado‑Membro.
4. O tribunal do Estado‑Membro competente para conhecer do mérito deve fixar um prazo para instaurar um processo nos tribunais do outro Estado‑Membro, nos termos do n.° 1.
Se não tiver sido instaurado um processo dentro desse prazo, continua a ser competente o tribunal em que o processo tenha sido instaurado nos termos dos artigos 8.° a 14.°
5. O tribunal desse outro Estado‑Membro pode, se tal servir o superior interesse da criança, em virtude das circunstâncias específicas do caso, declarar‑se competente no prazo de seis semanas a contar da data em que tiver sido instaurado o processo com base nas alíneas a) ou b) do n.° 1. Nesse caso, o tribunal em que o processo tenha sido instaurado em primeiro lugar renuncia à sua competência. No caso contrário, o tribunal em que o processo tenha sido instaurado em primeiro lugar continua a ser competente, nos termos dos artigos 8.° a 14.°
6. Os tribunais devem cooperar para efeitos do presente artigo, quer diretamente, quer através das autoridades centrais designadas nos termos do artigo 53.°»
III – Factos do litígio no processo principal
10. D., cidadã do Reino Unido, nascida em 15 de novembro de 1977, chegou à Irlanda em 29 de setembro de 2014, grávida do seu segundo filho.
11. O seu filho mais velho, S., tinha sido institucionalizado no Reino Unido no ano de 2010 após constatação de que D. sofria de uma perturbação de personalidade («comportamento antissocial»), por um lado, e de que tinha exercido violência física contra esta criança, por outro.
12. Quando ainda residia no Reino Unido, antecipando o nascimento do seu segundo filho, R., D. foi sujeita a uma avaliação pré‑natal organizada pelas autoridades de proteção da criança do seu local de residência devido aos seus antecedentes médicos e familiares. Desta avaliação resultou, nomeadamente, que D. provou ter afeto pelo seu primeiro filho, que tinha uma perspetiva positiva relativamente ao nascimento de um segundo filho e que fez preparativos para este nascimento. Manifestou a sua vontade de trabalhar com os assistentes sociais e demonstrou capacidade para manter um arrendamento a longo prazo. No entanto, as autoridades competentes consideraram que este segundo filho deveria ser colocado numa família de acolhimento até à instauração de um processo de adoção por terceiros.
13. Em seguida, D. rescindiu o arrendamento e vendeu os seus bens no Reino Unido para se instalar na Irlanda. O seu segundo filho, R., nasceu neste segundo Estado‑Membro um mês mais tarde, em 25 de outubro de 2014. Ambos residem aí desde então.
14. Pouco após o nascimento de R., a Agência requereu ao District Court (tribunal distrital, Irlanda) competente que retirasse esta criança da guarda da mãe. Porém, este pedido foi indeferido com o fundamento de que os elementos de prova que tinham por base rumores com origem no Reino Unido apresentados pela Agência eram inadmissíveis.
15. A Agência interpôs recurso no Circuit Court (tribunal de círculo, Irlanda) competente, o qual ordenou a colocação provisória de R. numa família de acolhimento. Esta medida foi renovada periodicamente desde então. Todavia, foi concedido a D. um direito de visita regular ao seu filho, do qual fez uso.
16. Além disso, a Agência requereu à High Court (Tribunal Superior, Irlanda) que, no que respeita ao mérito, o processo fosse transferido para a High Court of Justice (England & Wales) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Reino Unido], nos termos do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003. Este pedido foi apoiado pelo tutor ad litem de R. (a seguir «tutor»).
17. Por acórdão de 26 de março de 2015, a High Court (Tribunal Superior) autorizou a Agência a requerer à High Court of Justice (England & Wales) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales)] para se declarar competente no processo em causa. Em contrapartida, de acordo com o pedido de decisão prejudicial, a High Court (Tribunal Superior) decidiu não retirar R. da sua família de acolhimento.
18. D. pediu autorização para interpor recurso desse acórdão diretamente na Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda), que, ouvidas as partes, deferiu o seu pedido.
19. Na sua decisão de reenvio, a Supreme Court (Supremo Tribunal) reconhece que o processo é da exclusiva competência das autoridades de proteção da criança e dos órgãos jurisdicionais irlandeses e tem várias dúvidas quanto às condições de aplicação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003.
20. Em primeiro lugar, pergunta se esta disposição é aplicável a um processo abrangido pelo direito público, como o que está em causa no processo principal, apesar de não estar pendente no Reino Unido qualquer processo relativo a R. e de um reconhecimento de competência dos órgãos jurisdicionais deste Estado‑Membro implicar, assim, a jusante, que as próprias autoridades de proteção da criança do referido Estado‑Membro aceitem decidir o caso de R.
21. Em seguida, a Supreme Court (Supremo Tribunal) pergunta como deve ser interpretado o conceito de «superior interesse da criança» previsto no artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003. Entende que é necessário compreendê‑lo à luz do objetivo de determinar rapidamente o tribunal competente para conhecer de um processo abrangido por este regulamento. Daqui deduz que a aplicação desta disposição não exige que o tribunal normalmente competente proceda, quando pretende transferir esse processo para um tribunal de outro Estado‑Membro que considera mais bem colocado para o conhecer, a um «exame completo quanto ao mérito» do superior interesse da criança. Conclui que o tribunal competente deve, ao invés, efetuar uma avaliação sumária desta questão, à luz do «princípio de que o superior interesse da criança exige que a apreciação seja efetuada pelo tribunal mais bem colocado para esse efeito», incumbindo ao tribunal do outro Estado‑Membro efetuar uma análise mais aprofundada.
22. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio questiona os elementos que importa ter em consideração no âmbito de tal avaliação sumária. A este respeito, entende que não se deve incentivar o estabelecimento na Irlanda de cidadãos do Reino Unido que pretendem subtrair os seus filhos às autoridades competentes em matéria de proteção da criança nem, em sentido mais amplo, criar ou tolerar situações de «forum shopping». Todavia, pergunta em que medida tais considerações podem ser tidas em conta para efeitos da aplicação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003.
23. Neste contexto, a Supreme Court (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça seis questões prejudiciais.
IV – Pedido de decisão prejudicial e tramitação processual no Tribunal de Justiça
24. Por decisão de 31 de julho de 2015, entrada no Tribunal de Justiça em 4 de agosto de 2015, a Supreme Court (Supremo Tribunal) submeteu as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 aplica‑se a medidas de proteção requeridas por autoridades públicas locais de um Estado‑Membro, nos casos em que, se um tribunal de outro Estado‑Membro aceitar a competência, será necessário instaurar um novo processo, por uma entidade distinta, ao abrigo de um sistema legislativo diferente e, eventualmente, ou mesmo provavelmente, relativamente a circunstâncias factuais diferentes?
2) Em caso de resposta afirmativa, em que medida deve o tribunal ter em conta o impacto provável da aceitação de qualquer pedido feito ao abrigo do artigo 15.° sobre o direito de livre circulação dos indivíduos afetados?
3) Se o ‘superior interesse da criança’ referido no artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 apenas disser respeito às decisões relativas ao foro, que fatores que não tenham ainda sido considerados para determinar qual o tribunal ‘mais bem colocado’ para apreciar a ação deve o tribunal ter em conta nesta matéria?
4) Pode o tribunal, para efeitos do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003, ter em conta a lei substantiva, a lei processual ou a prática dos tribunais do Estado‑Membro em causa?
5) Na análise do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003, até que ponto deverá o tribunal nacional ter em conta as circunstâncias específicas do caso, nomeadamente o desejo da mãe de se subtrair à ação dos serviços sociais do seu Estado de origem, indo dar à luz noutro país cujo sistema de serviços sociais considera mais favorável?
6) Quais as questões específicas que devem ser tidas em conta pelo tribunal nacional para determinar qual o tribunal mais bem colocado para julgar o processo?»
25. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio requereu o benefício do processo prejudicial urgente previsto no artigo 23.°‑A do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e no artigo 107.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
26. Na sua reunião administrativa de 14 de agosto de 2015, a Quarta Secção do Tribunal de Justiça decidiu, ouvido o advogado‑geral, indeferir esse pedido, após ter considerado que as circunstâncias apresentadas para o apoiar não demonstravam a urgência exigida para justificar a aplicação do referido processo.
27. No entanto, decidiu que o processo devia ser julgado com prioridade, nos termos do artigo 53.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.
28. A Agência, D., o tutor, os Governos irlandês, checo e eslovaco, assim como a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Além disso, excetuando os Governos checo e eslovaco, todos se pronunciaram na audiência que teve lugar em 12 de maio de 2016.
V – Análise
29. A primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio distingue‑se das outras cinco questões. Com efeito, esta questão tem por objeto, de alguma forma, uma condição «prévia» à aplicação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003. Em contrapartida, as questões seguintes implicam o esclarecimento das condições de aplicação desta mesma disposição do Regulamento n.° 2201/2003 e podem ser apreciadas em conjunto.
A – Quanto à primeira questão prejudicial
30. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 pode ser aplicado a medidas de proteção da criança fundadas no direito público requeridas por autoridades locais de um primeiro Estado‑Membro quando é uma instituição de outro Estado‑Membro que deverá instaurar um novo processo, ao abrigo de um sistema legislativo diferente e, eventualmente, ou mesmo provavelmente, relativamente a circunstâncias factuais diferentes, se o tribunal deste Estado‑Membro se declarar competente.
31. Em nosso entender, esta questão requer a apreciação de três problemas distintos. O primeiro diz respeito ao eventual impacto da qualificação civil ou pública do processo no direito nacional. O segundo tem por objeto a possibilidade de aplicar o artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 quando nenhum processo administrativo ou judiciário está pendente no Estado‑Membro do tribunal para o qual está previsto transferir o processo. O terceiro é relativo à instauração do processo no tribunal do outro Estado‑Membro. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de responder ao primeiro problema suscitado na primeira questão prejudicial, mas os outros dois são inéditos.
1. Quanto ao impacto da qualificação civil ou pública do processo
32. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003, o âmbito de aplicação deste regulamento está circunscrito às «matérias civis».
33. O Tribunal de Justiça já declarou que este conceito deve ser objeto de uma interpretação autónoma (3) e que a necessária aplicação uniforme do Regulamento n.° 2201/2003 impõe que todas as decisões em matéria de responsabilidade parental estejam abrangidas pelo seu âmbito de aplicação (4).
34. Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça entende que o conceito de matérias civis que delimita o âmbito de aplicação do Regulamento n.° 2201/2003 deve ser interpretado no sentido de que pode abranger medidas que, segundo o direito de um Estado‑Membro, pertencem ao âmbito do direito público (5).
35. Mais concretamente, o Tribunal de Justiça declarou, com base no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 2201/2003 (6) e no seu considerando 5 que as decisões de retirada de menores inscreviam‑se «por natureza, no quadro de uma atuação de ordem pública cuja finalidade é satisfazer as necessidades de proteção e de assistência dos menores» (7). Precisou igualmente que «nem a organização judiciária dos Estados‑Membros nem a atribuição de competências às autoridades administrativas podem influir no âmbito de aplicação deste regulamento e na interpretação do conceito de matéria civil» (8).
36. Em conclusão, se a responsabilidade parental visada pelo Regulamento n.° 2201/2003 é formalmente relativa às «matérias civis», a qualificação dada pelas legislações nacionais é indiferente (9).
2. Quanto à necessidade de um processo administrativo ou judiciário pendente no segundo Estado‑Membro
37. Nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003, o tribunal competente em matéria de responsabilidade parental é, em princípio, o do local onde a criança reside habitualmente à data em que o processo é instaurado no tribunal. O artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 permite derrogar esta regra de competência geral.
38. Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição de direito da União, deve atender‑se não apenas aos seus termos mas também ao seu contexto e aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada. A interpretação das disposições do Regulamento n.° 2201/2003 não pode derrogar estes princípios (10).
39. No que respeita à redação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003, há que constatar que este não impõe expressamente que já esteja instaurado um processo administrativo ou judiciário num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro do tribunal competente com base no artigo 8.° deste regulamento para que este último possa aplicar o artigo 15.°
40. Pelo contrário, nos termos do artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003, se o tribunal competente para conhecer do mérito considerar que um tribunal de outro Estado‑Membro, com o qual a criança tem uma ligação particular, se encontra mais bem colocado para conhecer do processo, e que isto serve o superior interesse da criança, pode pedir ao tribunal deste outro Estado‑Membro que se declare competente ou suspender a instância e «convidar as partes a apresentarem um pedido ao tribunal desse outro Estado‑Membro» (11).
41. O facto de a disposição prever que as partes são convidadas a «apresentarem um pedido» ao tribunal de outro Estado‑Membro significa que nenhum pedido análogo está, a priori, pendente neste outro tribunal.
42. Tal interpretação, segundo a qual não é necessário que um processo administrativo ou judiciário já esteja pendente no segundo Estado‑Membro para que se possa recorrer ao artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003, parece, além disso, respeitar os objetivos prosseguidos pelo referido regulamento.
43. Com efeito, segundo o seu considerando 12, as regras de competência que o Regulamento n.° 2201/2003 estabelece são definidas em função do superior interesse da criança e, em particular, do critério da proximidade (12). Daqui resulta que o regulamento perfilha a conceção segundo a qual o superior interesse da criança deve prevalecer (13).
44. Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça declarou que a regra de extensão de competência prevista no artigo 12.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2201/2003 — que constitui igualmente uma derrogação à regra de competência geral — pode ser aplicada sem que seja necessário que o processo em matéria de responsabilidade parental esteja ligado a outro processo já pendente no tribunal a favor do qual se pretende a extensão de competência (14). Com efeito, segundo o Tribunal de Justiça, a interpretação contrária privaria a disposição do seu efeito útil (15). Por outro lado, seria contrária aos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 2201/2003, uma vez que teria como consequência excluir a possibilidade de recorrer à referida extensão em muitas situações, mesmo que esta extensão de competência pudesse ser no superior interesse da criança em causa (16).
45. Afigura‑se que a mesma constatação pode ser efetuada quanto à derrogação de competência instituída pelo artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003. Na hipótese visada por esta disposição, trata‑se igualmente de atribuir a competência a um tribunal mais apto a servir o superior interesse da criança, tanto mais que o artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 precisa expressamente que a exceção apenas pode ser exercida se servir este interesse.
46. Tanto a redação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 como os objetivos prosseguidos por este regulamento conduzem, assim, a acolher a interpretação segundo a qual o referido artigo pode ser aplicado mesmo que nenhum processo administrativo ou judiciário esteja atualmente pendente no Estado‑Membro para qual o juiz normalmente competente pretende transferir o processo.
3. Quanto à instauração do processo no tribunal do outro Estado‑Membro
47. Segundo a interpretação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 que proponho, não é necessário que já esteja pendente um processo administrativo ou judiciário no Estado‑Membro para o qual o juiz normalmente competente pretende transferir o processo. A primeira questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio leva‑nos, todavia, a precisar a forma como o tribunal do outro Estado‑Membro pode ser chamado a conhecer do processo.
48. Com efeito, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, «se um tribunal de outro Estado‑Membro aceitar a competência, será necessário instaurar um novo processo, ao abrigo de um sistema legislativo diferente e, eventualmente, ou mesmo provavelmente, relativamente a circunstâncias factuais diferentes».
49. Em primeiro lugar, a questão contém uma contradição: de que modo é que um tribunal pode ser declarado competente se, para o efeito, é necessário instaurar, posteriormente, um novo processo?
50. O artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 constitui uma exceção ao sistema de competência geral previsto por este regulamento. A este título, deve ser interpretado restritivamente (17).
51. Ora, conforme já referi, se o tribunal competente para conhecer do mérito considerar que um tribunal de outro Estado‑Membro com o qual a criança tem uma ligação particular está mais bem colocado para conhecer do processo e que isto serve o superior interesse desta, o artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 apenas prevê duas possibilidades.
52. Nos termos do artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 o tribunal normalmente competente pode «[s]uspender a instância em relação à totalidade ou a parte do processo em questão e convidar as partes a apresentarem um pedido ao tribunal desse outro Estado‑Membro [num prazo que determine]» (18) ou «[p]edir ao tribunal de outro Estado‑Membro que se declare competente» (19).
53. Também o artigo 15.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2201/2003 impõe que se «instaur[e] um processo nos tribunais do outro Estado‑Membro, nos termos do n.° 1» (20) e o artigo 15.°, n.° 5 precisa, ainda, que «[o] tribunal desse outro Estado‑Membro pode, se tal servir o superior interesse da criança, em virtude das circunstâncias específicas do caso, declarar‑se competente no prazo de seis semanas a contar da data em que tiver sido instaurado o processo com base nas alíneas a) ou b) do n.° 1» (21). Por conseguinte, estas duas hipóteses correspondem unicamente à instauração de um processo pelas partes no litígio pendente no juiz competente para conhecer do mérito ou ao convite efetuado por este, ao outro juiz, para se declarar competente.
54. Ora, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o tribunal do outro Estado‑Membro apenas pode tratar o processo em relação ao qual o tribunal do primeiro Estado‑Membro lhe pede para exercer a sua competência nos termos do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 se a autoridade local do Reino Unido nele instaurar um processo distinto com fundamento na legislação do segundo Estado‑Membro (22).
55. A competência do tribunal do outro Estado‑Membro está, assim, sujeita à apresentação de um novo pedido, por uma instituição deste outro Estado‑Membro que não seja parte no processo pendente no primeiro juiz.
56. Importa constatar que esta hipótese não está expressamente prevista no artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003. Por conseguinte, uma vez que este artigo deve ser interpretado restritivamente, afigura‑se‑me que não pode ser utilizado em tal situação.
57. Precisarei ainda que o artigo 55.° do Regulamento n.° 2201/2003, sob a epígrafe «Cooperação em casos específicos de responsabilidade parental», não se me afigura suscetível de alterar esta análise. Com efeito, se esta disposição visa o artigo 15.° do regulamento, fá‑lo unicamente para «[a]poiar a comunicação entre tribunais» (23).
4. Conclusão intermédia
58. Tendo em consideração o exposto, proponho responder à primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 pode ser aplicado a uma ação em matéria de proteção da criança qualificada de direito público segundo o direito nacional, mesmo que não esteja pendente nenhum processo administrativo ou judiciário no Estado‑Membro para o qual o juiz competente para conhecer do mérito pretende transferir o processo. Em contrapartida, esta disposição não é aplicável se a competência do tribunal para o qual se pretende transferir o processo estiver sujeita à propositura de uma ação por um requerente que não é parte no processo pendente no tribunal normalmente competente.
B – Quanto à segunda a sexta questões prejudiciais
59. Com a sua segunda a sexta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter esclarecimentos sobre as condições de aplicação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003. Conforme já referi anteriormente, responder‑lhes‑ei de forma global. No entanto, importa, a título prévio, esclarecer os requisitos fixados pelo artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 e o seu alcance.
1. Quanto aos requisitos impostos pelo artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 (terceira questão prejudicial)
60. Formalmente, o artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 estabelece três requisitos para que o juiz competente para conhecer do mérito transfira o processo para outro juiz. É necessário que a criança tenha uma ligação particular com o outro Estado‑Membro, que o tribunal deste outro Estado esteja mais bem colocado para conhecer do processo e que isso sirva o superior interesse da criança.
61. O primeiro requisito é detalhado no artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2201/2003. Não há muita discussão a este respeito. Por um lado, a enumeração efetuada por esta disposição é imperativa. Não é acompanhada por qualquer termo que sugira que se trata de uma lista exemplificativa como o advérbio «nomeadamente» ou a expressão «por exemplo». Por outro, define um dos requisitos da exceção autorizada pelo n.° 1 do artigo 15.° A este título, apenas pode ser interpretado restritivamente (24).
62. A enumeração do artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2201/2003 deve, consequentemente, ser entendida como uma lista exaustiva de situações nas quais a ligação particular exigida pelo n.° 1 deste artigo se presume estabelecida (25).
63. A interpretação dos dois outros requisitos — o tribunal mais bem colocado e o superior interesse da criança — coloca dificuldades acrescidas uma vez que o legislador da União Europeia não os definiu nem forneceu elementos de apreciação.
64. Importa, antes de mais, determinar se estão em causa dois requisitos cumulativos que devem ser objeto de uma apreciação distinta ou se podem ser examinados em conjunto pelos tribunais nacionais.
65. Nas suas observações escritas, a Comissão considera que são indissociáveis e que o critério do «superior interesse» condiciona apenas o poder de apreciação que o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 (26) atribui ao juiz. Nesta perspetiva, a determinação do tribunal mais bem colocado apenas pode ser efetuada com respeito pelo superior interesse da criança. Assim, estes dois critérios fazem parte de um único processo de avaliação.
66. Partilho desta interpretação do artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 que, aparentemente, respeita os objetivos prosseguidos por este regulamento.
67. É certo que a utilização da conjunção «e» sugere uma distinção entre os dois requisitos. No entanto, a precisão relativa ao superior interesse da criança constitui aparentemente não um requisito independente mas uma repetição do objetivo geral que orienta as regras de competência em matéria de responsabilidade parental. Como já recordei, estas são concebidas em função do superior interesse da criança e, em particular, do critério da proximidade (27).
68. Esta leitura conjugada dos dois critérios do artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 está de acordo com as intenções do legislador que figuram nos considerandos 12 e 13 do referido regulamento. Com efeito, segundo o considerando 12, «[a]s regras de competência em matéria de responsabilidade parental do presente regulamento são definidas em função do superior interesse da criança e, em particular, do critério da proximidade». Não obstante, o considerando 13 precisa que, «[n]o interesse da criança, o presente regulamento permite que o tribunal competente possa, a título excecional e em certas condições, remeter o processo a um tribunal de outro Estado‑Membro se este estiver em melhores condições para dele conhecer» (28).
69. Esta análise é ainda reforçada pelo considerando 33 do Regulamento n.° 2201/2003. Com efeito, segundo este considerando, o regulamento reconhece os direitos fundamentais e observa os princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Para o efeito, «pretende, designadamente, garantir o pleno respeito dos direitos fundamentais da criança enunciados no artigo 24.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia». Ora, de acordo com o n.° 2 deste artigo, «[t]odos os atos relativos às crianças, quer praticados por entidades públicas, quer por instituições privadas, terão primacialmente em conta o interesse superior da criança».
70. Resulta claramente destes considerandos que a exceção à competência geral apenas pode ser exercida a favor de um tribunal mais bem colocado atendendo ao interesse da criança e que, nesta perspetiva, o superior interesse da criança constitui não uma condição da exceção que deve ser analisada separadamente, mas o critério geral que deve orientar qualquer decisão relativa à competência em matéria de responsabilidade parental, quer se trate de um princípio ou de uma exceção. Com efeito, o interesse da criança surge como um fator de apreciação geral no considerando 12 e é recordado no considerando 13 como introdução à exceção. Resulta destes considerandos que «a competência em matéria de responsabilidade parental deve ser determinada, acima de tudo, em função do superior interesse da criança» (29).
71. No âmbito do artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003, o legislador da União escolheu como circunstância suscetível de derrogar o critério da proximidade a «ligação particular» que uma criança pode ter com outro Estado‑Membro. Contudo, as circunstâncias enunciadas pelo n.° 3 não implicam necessariamente que o tribunal do outro Estado‑Membro está mais bem colocado para conhecer do processo. É por este motivo que o juiz normalmente competente deve apreciar, atendendo do interesse da criança, tal oportunidade (30).
72. Por conseguinte, considero que o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 impõe que se verifique se o tribunal para o qual o juiz normalmente competente pretende transferir o processo está mais bem colocado do que ele para adotar uma decisão relativa à responsabilidade parental que serve melhor o superior interesse da criança. Aliás, é à luz deste único critério que o tribunal para o qual o processo é transferido aceitará, ou não, declarar‑se competente com base no artigo 15.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2201/2003. Assim, a questão consiste não em saber se a solução dada ao litígio será mais favorável para o interesse da criança mas se a transferência de competência servirá este interesse.
73. Por outras palavras, o superior interesse da criança constitui a condição e o fundamento das decisões do juiz normalmente competente para transferir o processo para outro tribunal (artigo 15.°, n.° 1) e do juiz destinatário da transferência para o aceitar (artigo 15.°, n.° 5) (31).
74. Para concluir, acrescentarei que uma análise separada ou conjunta do segundo e terceiro requisitos impostos pelo artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 parece não ter impacto concreto uma vez que os três requisitos desta disposição deverão, em qualquer caso, estar todos reunidos.
75. Ora, uma vez que o problema suscitado apenas diz respeito à competência e não ao mérito, não vejo como um tribunal poderia decidir que outro tribunal está mais bem colocado para decidir um processo relativo à responsabilidade parental sem que isso fosse no interesse da criança. Do mesmo modo, não vejo como poderia uma transferência de competência ser no interesse da criança se o tribunal para o qual o processo é transferido não é o mais bem colocado para decidir este processo. O exame dos requisitos do tribunal «mais bem colocado para conhecer do processo» e do «superior interesse da criança» parece, necessariamente, articular os dois requisitos.
2. Quanto aos elementos que podem ser tidos em conta na avaliação do tribunal mais bem colocado para conhecer do processo
a) Observações sobre os limites impostos ao Tribunal de Justiça (sexta questão prejudicial)
76. A título preliminar, recordo que, em conformidade com o artigo 13.°, n.° 2, TUE, cabe ao Tribunal de Justiça atuar dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados. Nos termos do artigo 267.° TFUE, o Tribunal de Justiça é, assim, competente para decidir sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições.
77. Em resposta à sexta questão prejudicial, considero, por conseguinte, que não cabe ao Tribunal de Justiça estabelecer uma lista de pontos precisos que um tribunal nacional deve apreciar para determinar o tribunal mais bem colocado para decidir quando o próprio legislador da União não considerou oportuno fazê‑lo (32).
78. Em contrapartida, incumbe ao Tribunal de Justiça fornecer ao juiz nacional os elementos de interpretação úteis para decidir o processo que é chamado a apreciar.
b) Quanto à necessidade de ter em conta o direito substantivo, as regras processuais ou a prática dos tribunais do Estado‑Membro que, eventualmente, são competentes (quarta questão prejudicial)
79. Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o tribunal que pretende aplicar o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 deve ter em conta o direito substantivo, as regras processuais ou a prática do tribunal do outro Estado‑Membro eventualmente competente.
80. A Irlanda alega que o tribunal não deve efetuar tal avaliação comparada das regras processuais, das regras de direito substantivo ou da jurisprudência relativas a estas regras (33). A Comissão é menos categórica. Considera que o tribunal não deve «sistematicamente» efetuar a análise das regras processuais, conflitos de leis e direitos materiais aplicáveis (34).
81. Considero que excluir a análise do direito substantivo da aplicação do artigo 15.° do Regulamento n.° 2201/2003 respeita o princípio da confiança mútua que subjaz a todo este regulamento.
82. Com efeito, como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de precisar, foi essa confiança mútua que permitiu a implementação de um sistema obrigatório de competências, que todos os órgãos jurisdicionais abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 2201/2003 têm a obrigação de respeitar (35).
83. Esta confiança é tanta que até permitiu a instauração de um regime específico para facilitar a execução de decisões relativas a um direito de visita considerado essencial para proteger o direito fundamental da criança, consagrado no artigo 24.°, n.° 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de manter relações e contactos diretos com os seus dois progenitores.
84. De facto, o Tribunal de Justiça declarou que «[e]ste regime baseia‑se no princípio da confiança recíproca entre os Estados‑Membros quanto ao facto de as respetivas ordens jurídicas nacionais estarem em condições de fornecer uma proteção equivalente e efetiva dos direitos fundamentais, reconhecidos ao nível da União, em particular, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (acórdão Aguirre Zarraga, C‑491/10 PPU, EU:C:2010:828, n.° 70), e exclui qualquer forma de revisão de decisão proferida pelo juiz do Estado de origem» (36).
85. Deste modo, o juiz inicialmente competente deve avaliar apenas o foro mais apto para satisfazer o interesse da criança (37). Para o efeito, terá presente que «a competência em matéria de responsabilidade parental deve ser determinada, acima de tudo, em função do superior interesse da criança» (38).
86. Por conseguinte, trata‑se não de determinar o local onde é possível obter a melhor solução quanto ao mérito, mas de identificar o tribunal mais bem colocado para decidir esta solução. Para o efeito, pode revelar‑se útil uma análise das regras processuais que enquadram o exercício da competência do outro tribunal ou as práticas seguidas. Com efeito, por definição, são estas regras que «enquadram» o exercício da competência.
87. Uma vez que o enquadramento geral da análise está melhor definido, tentarei agora identificar alguns elementos concretos que podem ser tidos em consideração, nomeadamente entre as regras processuais, para determinar o tribunal mais bem colocado para conhecer do processo.
c) Quanto aos elementos que podem ser tidos em conta (segunda, terceira e quinta questões prejudiciais)
88. Conforme já precisei várias vezes, foi confirmado em jurisprudência constante que as regras de competência do Regulamento n.° 2201/2003 são concebidas em função do critério da proximidade, com a preocupação de garantir que o tribunal local mais estreitamente ligado à criança decide no superior interesse desta (39).
89. Como também já referi no n.° 70 das presentes conclusões, resulta claramente dos considerandos 12 e 13 do referido regulamento que o superior interesse da criança constitui o critério geral que deve orientar qualquer decisão relativa à competência em matéria de responsabilidade parental, quer seja um princípio ou uma exceção.
90. Caso pretenda aplicar o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003, o juiz normalmente competente deve, assim, encontrar os elementos suscetíveis de contrariar a forte presunção a favor do Estado da residência habitual da criança. Este exame deverá realizar‑se com base numa análise in concreto (40), no sentido de que o tribunal deve analisar o motivo pelo qual, em concreto, estes elementos se sobrepõem à sua competência.
91. Em definitivo, o tribunal normalmente competente deve garantir que a decisão relativa à responsabilidade parental será adotada pelo tribunal que tem as ligações mais estreitas com os elementos do caso em apreço.
92. Para determinar este tribunal, partilho da opinião do advogado‑geral Cruz Villalón a propósito da determinação da residência habitual de uma criança, segundo a qual «[e]sse exame [...] deve ser feito do ponto de vista da criança e em nenhum caso do ponto de vista dos pais, seja qual for a legitimidade do seu pedido no que diz respeito à criança» (41).
93. Deste modo, para retomar o exemplo dado pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua quinta questão prejudicial, a vontade de uma mãe de se subtrair aos serviços sociais do seu Estado de origem mudando‑se para outro Estado‑Membro com um sistema de serviços sociais que considera mais favorável não se afigura, em si mesma, relevante para determinar o tribunal mais bem colocado para conhecer do processo. Por outras palavras, este elemento apenas pode ser tido em conta se for suscetível de ter impacto na capacidade do tribunal para conhecer do processo no interesse da criança.
94. Na mesma lógica, uma reflexão relativa à livre circulação das pessoas em causa apenas tem sentido se puder ter impacto na determinação da capacidade de um tribunal conhecer do processo no superior interesse da criança.
95. Em contrapartida, elementos como a língua do processo, a disponibilidade dos elementos de prova relevantes relativos, por exemplo, à capacidade de educação e de sustento do ou dos progenitores, a possibilidade de citar testemunhas úteis e a probabilidade de estas comparecerem, a disponibilidade de relatórios médicos e sociais e a possibilidade de os atualizar se necessário, e até o prazo em que a decisão será proferida (42), podem ter impacto direto na capacidade do juiz para apreciar o processo no interesse da criança. Por conseguinte, podem ser tidos em consideração.
96. A localização destes elementos ou de alguns deles no território de um Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro do tribunal normalmente competente não deve ofuscar a importância do ambiente em que a criança se desenvolve — ou seja, o da sua residência habitual — nem o impacto que pode ter no seu bem‑estar físico e psicológico a deslocação inerente a uma transferência do processo para um tribunal situado noutro Estado‑Membro.
97. A este respeito, afigura‑se que alguns documentos úteis para a apreciação do processo podem, por exemplo, ser facilmente obtidos mediante simples recurso ao dever de cooperação previsto no artigo 15.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2201/2003.
3. Conclusão intermédia
98. À luz das considerações anteriores, considero, pois, que o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 impõe ao juiz normalmente competente o dever de verificar se o tribunal para o qual pretende transferir o processo está mais bem colocado do que ele para proferir uma decisão relativa à responsabilidade parental que serve melhor o superior interesse da criança.
99. Para o efeito, deve certificar‑se de que a decisão relativa à responsabilidade parental será adotada pelo tribunal que tem as ligações mais estreitas com os elementos do caso em apreço. A apreciação deve ser efetuada a partir do ponto de vista da criança, a fim de proteger o seu interesse e sem que o juiz normalmente competente proceda a uma análise comparada do direito substantivo que será aplicado pelos tribunais do outro Estado‑Membro. Em contrapartida, a análise das regras processuais aplicáveis ou das práticas geralmente seguidas pelos tribunais deste outro Estado‑Membro pode ser útil. Podem ser tidos em consideração elementos como a língua do processo, a disponibilidade dos elementos de prova relevantes, a possibilidade de citar as testemunhas úteis e a probabilidade de estas comparecerem, a disponibilidade de relatórios médicos e sociais e a possibilidade de os atualizar, se necessário, assim como o prazo em que a decisão será proferida.
100. A localização destes elementos ou de alguns deles no território de um Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro do tribunal normalmente competente não deve ofuscar a importância do ambiente em que a criança se desenvolve nem o impacto que pode ter no seu bem‑estar físico e psicológico a deslocação inerente a uma transferência do processo para um tribunal situado noutro Estado‑Membro.
VI – Conclusão
101. À luz das considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda o seguinte às questões prejudiciais submetidas pela Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda):
1) O artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 2201/2003 do Conselho, de 27 de novembro de 2003, relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1347/2000, pode ser aplicado à ação em matéria de proteção da criança qualificada de direito público segundo o direito nacional, mesmo que não esteja pendente nenhum processo administrativo ou judiciário no Estado‑Membro para o qual o juiz competente para conhecer do mérito pretende transferir o processo. Em contrapartida, esta disposição não é aplicável se a competência do tribunal para o qual se pretende transferir o processo estiver sujeita à propositura de uma ação por um requerente que não é parte no processo pendente no tribunal normalmente competente.
2) O artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2201/2003 impõe ao tribunal competente para conhecer do mérito o dever de verificar se o tribunal para o qual pretende transferir o processo está mais bem colocado do que ele para proferir uma decisão relativa à responsabilidade parental que serve melhor o superior interesse da criança.
Para o efeito, deve certificar‑se de que a decisão relativa à responsabilidade parental será adotada pelo tribunal que tem as ligações mais estreitas com os elementos do caso em apreço. A apreciação deve ser efetuada a partir do ponto de vista da criança, a fim de proteger o seu interesse e sem que o tribunal competente para conhecer do mérito proceda a uma análise comparada do direito substantivo que será aplicado pelos tribunais do outro Estado‑Membro. Em contrapartida, a análise das regras processuais aplicáveis ou das práticas geralmente seguidas pelos tribunais deste outro Estado‑Membro pode ser útil. Podem ser tidos em consideração elementos como a língua do processo, a disponibilidade dos elementos de prova relevantes, a possibilidade de citar as testemunhas úteis e a probabilidade de estas comparecerem, a disponibilidade de relatórios médicos e sociais e a possibilidade de os atualizar, se necessário, assim como o prazo em que a decisão será proferida.
A localização destes elementos ou de alguns deles no território de um Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro do tribunal normalmente competente não deve ofuscar a importância do ambiente em que a criança se desenvolve nem o impacto que pode ter no seu bem‑estar físico e psicológico a deslocação inerente a uma transferência do processo para um tribunal situado noutro Estado‑Membro.