DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 9 mars 2010 (*)
”Principen att förorenaren ska betala – Direktiv 2004/35/EG – Miljöansvar – Tillämpning i tiden (ratione temporis) – Förorening som har inträffat före det datum som nämnda direktiv ska vara genomfört och som har fortsatt efter detta datum – Hjälpåtgärder – Skyldighet att låta de berörda företagen yttra sig – Bilaga II”
I de förenade målen C‑379/08 och C‑380/08,
angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, från Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italien), av den 5 respektive den 19 juni 2008, som inkom till domstolen den 21 augusti 2008, i målen
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA (C‑379/08),
Polimeri Europa SpA,
Syndial SpA
mot
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, tidigare Sviluppo Italia SpA,
ytterligare deltagare i rättegången:
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SPA,
och
ENI SpA (C‑380/08)
mot
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Regione siciliana,
Istituto superiore di Sanità,
Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi tecnici,
Commissario delegato per l’Emergenza rifiuti e la Tutela delle Acque,
ytterligare deltagare i rättegången:
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, tidigare Sviluppo Italia SpA,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh och C. Toader (referent) samt domarna C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev och J.‑J. Kasel,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 september 2009,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, genom D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone och G. Acquarone, avvocati,
– Polimeri Europa SpA och Syndial SpA, genom G.M. Roberti, I. Perego, S. Grassi och P. Amara, avvocati,
– ENI SpA, genom G.M. Roberti, I. Perego, S. Grassi och C. Giuliano, avvocati,
– Sviluppo Italia Aree Produttive SpA och Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, tidigare Sviluppo Italia SpA, genom F. Sciaudone, avvocato,
– Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom C. Zadra och D. Recchia, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 22 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av principen att förorenaren ska betala och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, s. 56).
2 Respektive begäran har framställts i ett antal mål mellan bolagen Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA, Syndial SpA, och ENI SpA (nedan kallade klagandebolagen), å ena sidan, och olika nationella, regionala och kommunala myndigheter i Italien, å andra sidan, som rör åtgärder som dessa myndigheter har beslutat om i syfte att avhjälpa miljöskador i Augustabukten (Italien), runt vilken de nämnda bolagens mark och/eller anläggningar är belägna.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
3 Skälen i direktiv 2004/35 har, i för detta mål relevanta delar, följande lydelse:
”1) … Lokala förhållanden bör beaktas vid beslut om hur skador skall avhjälpas.
2) Miljöskador bör förebyggas och avhjälpas genom främjandet av principen att förorenaren skall betala, i enlighet med fördraget och i linje med principen om hållbar utveckling. Den grundläggande principen i detta direktiv bör därför vara att verksamhetsutövare vars verksamhet har orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada skall ha ett ekonomiskt ersättningsansvar. På så sätt motiveras verksamhetsutövare att vidta åtgärder och utveckla metoder för att minimera risken för miljöskador och därigenom risken för ersättningsansvar.
3) [M]ålet med detta direktiv, som är att fastställa gemensamma rambestämmelser för att förebygga och avhjälpa miljöskador till rimlig kostnad för samhället, [kan] inte i tillräcklig utsträckning … uppnås av medlemsstaterna och [kan] därför … bättre … uppnås på gemenskapsnivå …
…
7) För bedömningen av skador på mark som de definieras i detta direktiv är det önskvärt att använda förfaranden för riskbedömning för att avgöra i vilken utsträckning det är sannolikt att människors hälsa kommer att påverkas negativt.
…
24) Det är nödvändigt att se till att det finns effektiva metoder för genomförande och kontroll av efterlevnad, samtidigt som berörda verksamhetsutövares och andra berörda parters legitima intressen tillvaratas på lämpligt sätt. De behöriga myndigheterna bör vara ansvariga för vissa uppgifter som kräver skönsmässig bedömning, exempelvis när det gäller att bedöma skadans betydelse och att fastställa vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa den.
...
30) Skador som vållats före utgången av den tidsfrist då direktivet skall vara genomfört bör inte omfattas av direktivets bestämmelser.
…”
4 I artikel 2 punkt 11 i direktiv 2004/35 definieras ”hjälpåtgärder” som ”varje åtgärd eller kombination av åtgärder, bland annat begränsnings- eller interimsåtgärder som vidtas för att återställa, sanera eller ersätta skadade naturresurser och/eller försämrade funktioner eller för att tillhandahålla en motsvarighet till dessa naturresurser eller funktioner i enlighet med bilaga II”.
5 I artikel 6 i samma direktiv, med rubriken ”Hjälpåtgärder” anges följande:
”1. Om en miljöskada har uppkommit, skall verksamhetsutövaren utan dröjsmål underrätta den behöriga myndigheten om alla relevanta aspekter av situationen och vidta
a) alla åtgärder som kan genomföras för att omedelbart kontrollera, innesluta, flytta eller på annat sätt hantera de aktuella förorenande ämnena och/eller alla andra skadefaktorer för att begränsa eller förhindra ytterligare miljöskada och negativa effekter på människors hälsa eller ytterligare försämring av funktionerna samt ...
b) nödvändiga hjälpåtgärder i enlighet med artikel 7.
2. Den behöriga myndigheten får när som helst
a) kräva att verksamhetsutövaren lämnar kompletterande information om alla skador som har uppkommit,
b) vidta, kräva att verksamhetsutövaren vidtar eller ge instruktioner till verksamhetsutövaren om alla genomförbara åtgärder för att omedelbart kontrollera, innesluta, flytta eller på annat sätt hantera de aktuella förorenande ämnena och/eller andra skadefaktorer för att förhindra ytterligare miljöskada och negativa effekter på människors hälsa eller ytterligare försämring av funktionerna,
c) kräva att verksamhetsutövaren vidtar nödvändiga hjälpåtgärder,
d) ge instruktioner till verksamhetsutövaren om de nödvändiga hjälpåtgärder som skall vidtas, eller
e) själv vidta nödvändiga hjälpåtgärder.
3. Den behöriga myndigheten skall kräva att hjälpåtgärder vidtas av verksamhetsutövaren. Om verksamhetsutövaren inte uppfyller kraven i punkt 1 eller 2 b, c eller d, inte kan identifieras eller enligt detta direktiv inte behöver bära kostnaderna, får den behöriga myndigheten som en sista utväg själv vidta dessa åtgärder.”
6 Artikel 7 i direktiv 2004/35, med rubriken ”Fastställande av hjälpåtgärder”, har följande lydelse:
”1. Verksamhetsutövarna skall i enlighet med bilaga II fastställa möjliga åtgärder och lägga fram dem för den behöriga myndigheten för godkännande, såvida inte den behöriga myndigheten har vidtagit åtgärder enligt artikel 6.2 e och 6.3.
2. Den behöriga myndigheten skall besluta vilka hjälpåtgärder som skall vidtas i enlighet med bilaga II, vid behov i samarbete med den berörda verksamhetsutövaren.
3. Om flera olika miljöskador har uppkommit på ett sådant sätt att den behöriga myndigheten inte kan sörja för att alla nödvändiga hjälpåtgärder vidtas samtidigt, skall den behöriga myndigheten ha rätt att besluta vilken miljöskada som skall avhjälpas först.
När den behöriga myndigheten fattar detta beslut skall den bland annat beakta de olika miljöskadornas art, omfattning och hur allvarliga de är, samt möjligheten till naturlig återhämtning. Risker för människors hälsa skall också beaktas.
4. Den behöriga myndigheten skall uppmana de personer som avses i artikel 12.1 och under alla omständigheter de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna skall vidtas att lämna synpunkter som myndigheten skall beakta.”
7 Artikel 8.2 första stycket i direktivet har följande lydelse:
”Om inte annat följer av punkterna 3 och 4, skall den behöriga myndigheten från den verksamhetsutövare som orsakat skadan eller det överhängande hotet om skada få ersättning, bland annat genom att egendom ställs som säkerhet eller genom andra lämpliga garantier, för de kostnader myndigheten haft i samband med de förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder som vidtagits i enlighet med detta direktiv.”
8 I artikel 11 i samma direktiv, med rubriken ”Behörig myndighet”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall utse den eller de behöriga myndigheter som skall svara för utförandet av de uppgifter som anges i detta direktiv.
2. Den behöriga myndigheten skall fastställa vilken verksamhetsutövare som har orsakat skadan eller det överhängande hotet om en sådan skada, bedöma skadans betydelse och bestämma vilka hjälpåtgärder som skall vidtas med hänvisning till bilaga II. Den behöriga myndigheten skall därför ha rätt att kräva att den berörda verksamhetsutövaren genomför en egen bedömning samt lämnar de upplysningar och uppgifter som är nödvändiga.
3. Medlemsstaterna skall se till att den behöriga myndigheten kan delegera genomförandet av nödvändiga förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder till en tredje part eller kan kräva att en tredje part genomför sådana åtgärder.
4. Alla beslut som fattas enligt detta direktiv och i vilka det föreskrivs förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder skall innehålla en noggrann redovisning av grunderna för beslutet. Den berörda verksamhetsutövaren skall snarast underrättas om sådana beslut och samtidigt informeras om vilka rättsmedel som står till buds enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning och vilka tidsfrister som gäller för överklagande.”
9 Artikel 12 i direktiv 2004/35, med rubriken ”Begäran om åtgärder”, har följande lydelse:
”Fysiska eller juridiska personer
a) som berörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada eller
b) som har ett tillräckligt intresse i miljöbeslut som rör skadan, eller alternativt
c) som hävdar att en rättighet kränkts, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,
skall ha rätt att till den behöriga myndigheten rapportera eventuella iakttagelser om miljöskador eller överhängande hot om sådana skador som de känner till, och begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder i enlighet med detta direktiv.”
10 I artikel 16.1 i direktiv 2004/35, med rubriken ”Förhållande till nationell rätt”, anges att direktivet inte får ”hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare bestämmelser om förebyggande och avhjälpande av miljöskador, t.ex. om att ytterligare verksamheter skall omfattas av kraven om förebyggande och avhjälpande åtgärder i detta direktiv, och om identifiering av ytterligare ansvariga parter”.
11 I artikel 17 i samma direktiv, med rubriken ”Tidsmässig tillämpning”, föreskrivs att direktivet inte är tillämpligt på
”…
– skador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägde rum före det datum som avses i artikel 19.1,
– skador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägde rum efter det datum som avses i artikel 19.1, om dessa härrör från en särskild verksamhet som ägde rum och avslutades före nämnda datum,
– sådana skador där mer än 30 år har gått sedan tidpunkten för det utsläpp, de händelser eller det tillbud som ledde till skadorna.”
12 I artikel 19.1 första stycket i nämnda direktiv preciseras att medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detsamma senast den 30 april 2007.
13 Bilaga II till direktiv 2004/35 har rubriken ”Avhjälpande av miljöskador”. I punkt 1.3 regleras val av hjälpalternativ enligt följande:
”1.3.1. De rimliga hjälpalternativen bör bedömas med användning av bästa tillgängliga teknik på grundval av följande kriterier:
– Varje alternativs effekter på allmänhetens hälsa och säkerhet.
– Kostnaden för att genomföra alternativet.
– Sannolikheten att varje alternativ skall bli framgångsrikt.
– I vilken utsträckning varje alternativ bidrar till att förebygga framtida skador och undvika att ytterligare skador uppstår till följd av genomförandet av alternativet.
– I vilken utsträckning varje alternativ gynnar naturresursens och/eller funktionens olika komponenter.
– I vilken utsträckning varje alternativ beaktar de relevanta sociala, ekonomiska och kulturella önskemålen samt andra relevanta faktorer som är specifika för platsen.
– Den tid som går åt för att verkningsfullt återställa miljöskadan.
– I vilken utsträckning varje alternativ leder till att återställa platsen för miljöskadan.
– Den geografiska anknytningen till den skadade platsen.
…”
Nationell rätt
14 Den hänskjutande domstolen har hänvisat till lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 om genomförande av [rådets] direktiv 91/156/EEG [av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall] (EGT L 178, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66), [rådets] direktiv 91/689/EEG [av den 12 december 1991 om farligt avfall] (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199) och av [Europaparlamentets och rådets] direktiv 94/62/EG [av den 20 december 1994] om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266) (ordinarie tillägg till GURI nr 38 av den 15 februari 1997) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 22/1997). Detta dekret upphävdes och ersattes av lagstiftningsdekret nr 152 av den 3 april 2006 om miljönormer (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006). Direktiv 2004/35 har införlivats med italiensk rätt genom artiklarna 299–318 i detta dekret.
15 I artikel 17 i lagstiftningsdekret nr 22/1997 föreskrevs att ”… var och en som, även av en olyckshändelse, överskrider de gränsvärden som anges i punkt 1 a, eller som gör att det uppstår en konkret och reell fara för att dessa gränsvärden överskrids, ska på egen bekostnad vidta åtgärder för att säkra, sanera och återställa miljön i förorenade områden och vad avser anläggningar som innebär en risk för föroreningar”.
16 Artikel 9 i ministerdekret nr 471 av den 25 oktober 1999 om definition av de kriterier, de förfaranden och de metoder som gäller för att säkra, sanera och återställa miljön i förorenade områden, i enlighet med artikel 17 i lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997, i dess ändrade och kompletterade lydelse (ordinarie tillägg till GURI nr 293, av den 15 december 1999) (nedan kallat ministerdekret nr 471/1999), har följande lydelse:
”Ägaren till en anläggning eller varje annan person som ... på eget initiativ vill vidta åtgärder för att säkra, sanera och återställa miljön i enlighet med artikel 17 punkt 13a i lagstiftningsdekret [nr 22/1997] är skyldig att underrätta regionen, provinsen och kommunen om den förorening som konstaterats och eventuella brådskande åtgärder för att säkerställa skydd för hälsa och miljö som har vidtagits och pågår. Till underrättelsen ska det bifogas lämplig teknisk dokumentation där åtgärderna beskrivs. ... Kommunen eller, om föroreningen berör områden i flera kommuner, regionen kontrollerar att de brådskande säkerhetsåtgärder som har vidtagits har varit effektiva och kan besluta om komplettera[n]de föreskrifter och åtgärder, särskilt övervakningsåtgärder som ska vidtas för att kontrollera föroreningens omfattning och huruvida de åtgärder som har vidtagits för att skydda folkhälsan och miljön i närområdet är effektiva …”
17 Artikel 311.2 i lagstiftningsdekret nr 152 av den 3 april 2006 har följande lydelse:
”Var och en som gör sig skyldig till vållande eller som underlåter att vidta nödvändiga åtgärder i strid mot lag, förordning eller förvaltningsföreskrifter genom oaktsamhet, slarv, oförsiktighet eller genom att åsidosätta tekniska föreskrifter, och som därigenom vållar miljöskador genom att förändra, försämra eller förstöra miljön, helt eller delvis, är skyldig att återställa den tidigare situationen, alternativt utge skadestånd till staten med motsvarande belopp.”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18 Målen vid den nationella domstolen har sin grund i att ett antal företag i Augustabukten (Sicilien) har överklagat olika beslut som har fattats av olika italienska förvaltningsmyndigheter i vilka dessa företag har ålagts att vidta åtgärder för att avhjälpa den förorening som har konstaterats inom området av nationellt intresse i Priolo.
19 Klagandebolagen har i huvudsak hävdat att myndigheterna har fastställt vilka åtgärder som ska vidtas för att avhjälpa miljöskadorna i detta område, utan att höra bolagen. De gör särskilt gällande att myndigheterna har gjort genomgripande ändringar i de saneringsprojekt som myndigheterna redan hade godkänt, utan att ha hört berörda parter. Dessa projekt innefattade bland annat hydraulisk uppdämning av grundvattnet och hade delvis påbörjats. Det projekt som därefter varit aktuellt, särskilt uppförandet av en fördämning längs hela strandkanten invid klagandebolagens industrianläggningar, skiljer sig betydligt från det ursprungliga projektet och har aldrig varit föremål för en miljökonsekvensbedömning. Myndigheterna anklagas slutligen för att orättmätigt ha krävt att klagandena måste genomföra dessa projekt, vilka i själva verket rör annan mark än den som de äger, för att de ska tillåtas att använda sin egen industrimark.
20 Den hänskjutande domstolen har redan i andra mål, efter överklaganden från klagandebolagen, ogiltigförklarat förvaltningsmyndigheternas beslut om åtgärder, särskilt i dom nr 1254/2007 av den 21 juli 2007. Den ansåg nämligen att eftersom de ursprungliga projekten redan hade godkänts i ett interministeriellt dekret, vilket gjorde att de blev slutgiltiga, och till stor del redan hade genomförts, kunde eventuella ändringar i projekten endast beslutas genom ett nytt interministeriellt dekret. Den hänskjutande domstolen konstaterade även att det vore ologiskt att försöka utföra arbetena snabbare genom att använda sig av en helt annan teknik än den som redan hade godkänts. Slutligen ansåg den hänskjutande domstolen att myndighetens beslut inte var motiverat och att det inte innehöll någon teknisk analys eller miljökonsekvensbedömning av de nya hjälpåtgärder som klagandebolagen hade ålagts att vidta.
21 Trots den domen upprepade de italienska myndigheterna sina krav att en fördämning skulle uppföras. Därvid antogs dekret nr 4486 av den 16 april 2008 angående ”slutligt beslut om antagande … av de beslut som fattades av den beslutsfattande samordningsgruppen den 6 mars 2008 beträffande området av nationellt intresse i Priolo”. Klagandebolagen överklagade på nytt till den hänskjutande domstolen, vilken nu frågar sig huruvida en sådan förvaltningspraxis är förenlig med unionsrätten. Enligt den hänskjutande domstolen är det fråga om en mycket speciell situation vad gäller miljöföroreningen i området av nationellt intresse i Priolo, vilket gör att det eventuellt är onödigt eller omöjligt att göra en bedömning av risker och ansvar vad gäller detta område. Den speciella situation som råder med avseende på föroreningarna kan ge myndigheterna rätt att ex officio vidta åtgärder, utan att behöva ta hänsyn till den kontradiktoriska principen eller skyldigheten att motivera administrativa rättsakter, och att besluta om de lösningar som de anser vara de mest lämpade för att begränsa industriproduktionens inverkan på miljön.
22 Tribunale amministrativo regionale della Sicilia beslutade därför att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Utgör [direktiv 2004/35], och särskilt artikel 7 i och bilaga II till direktivet, hinder för nationell lagstiftning som gör det möjligt för myndigheterna att som ’rimliga hjälpalternativ’ besluta om andra och ytterligare åtgärder (som i förevarande fall består i en ’fysisk avgränsning’ av grundvattnet längs hela stranden) än de åtgärder som har beslutats efter en lämplig kontradiktorisk utredning och som redan har godkänts, utförts och håller på att genomföras?
2) Utgör [direktiv 2004/35], och särskilt artikel 7 i och bilaga II till direktivet, hinder för nationell lagstiftning som gör det möjligt för myndigheterna att ex officio besluta om sådana åtgärder, utan att först har bedömt de särskilda förhållandena i området, kostnaderna för genomförandet i förhållande till de fördelar som rimligen kan förutses, eventuella eller sannolika följdskador och negativa effekter på hälsan och allmän säkerhet eller den tid som krävs för genomförandet?
3) Utgör [direktiv 2004/35], och särskilt artikel 7 i och bilaga II till direktivet, med hänsyn till den specifika situation som föreligger i området av nationellt intresse i Priolo, hinder för nationell lagstiftning som gör det möjligt för myndigheterna [att] besluta om sådana åtgärder som ett villkor för tillstånd att använda mark som inte direkt berörs av saneringen för legitima ändamål, när marken i fråga är belägen inom området av nationellt intresse i Priolo och redan har sanerats eller inte är förorenad?”
23 Domstolens ordförande beslutade den 21 oktober 2008 att förena målen C‑379/08 och C‑380/08 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågorna
Upptagande till sakprövning
24 Den italienska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan upptas till sakprövning bland annat på grund av att frågorna innebär att domstolen måste pröva den nationella lagstiftningen och att den hänskjutande domstolens syfte med begäran om förhandsavgörande inte är att få ledning för att kunna avgöra tvisten, utan snarare ett sätt för denna att ifrågasätta överrättens rättspraxis.
25 Det är härvid tillräckligt att erinra om att domstolen, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande, visserligen inte är behörig att avgöra om en nationell åtgärd är förenlig med unionsrätten. Domstolen är dock behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som gör det möjligt för sistnämnda domstol att i det aktuella målet pröva denna fråga (dom av den 22 maj 2008 i mål C‑439/06, citiworks, REG 2008, s. I‑3913, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
26 Vidare måste det stå en domstol som inte dömer i sista instans fritt att ställa frågor till EU-domstolen om den anser att ett avgörande i enlighet med en högre instans rättsliga bedömning skulle komma att strida mot unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 1974 i mål 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, REG 1974, s. 33, punkt 4; svensk specialutgåva, volym 2, s. 195).
27 De frågor som har ställts av Tribunale amministrativo regionale della Sicilia om tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2004/35 ska därför besvaras.
Frågorna 1 och 2
28 Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 1 och 2, som bör prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 7 och 11.4 i direktiv 2004/35, jämförda med bilaga II till samma direktiv, ger den behöriga myndigheten rätt att ex officio besluta om omfattande ändringar i hjälpåtgärder, vilka har beslutats efter ett kontradiktoriskt förfarande i vilket de berörda verksamhetsutövarna har deltagit och vilka redan är genomförda eller har börjat genomföras, utan att nämnda myndighet har utvärderat kostnaderna och fördelarna med ändringarna med hänsyn till ekonomi, miljö och hälsa innan den fattade beslutet om de nya åtgärderna.
29 Med hänsyn till omständigheterna i målen vid den nationella domstolen, såsom den domstolen har redogjort för dem, och såsom den italienska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har uppfattat dessa omständigheter, ska det avgöras vilka villkor som gäller för tillämpningen i tiden (ratione temporis) av direktivet under dessa förhållanden, innan frågorna besvaras.
Tillämpningen i tiden av direktiv 2004/35
30 Den italienska regeringen och kommissionen menar att direktiv 2004/35 inte är tidsmässigt tillämpligt på omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, eftersom miljöskadan uppstod före den 30 april 2007 och/eller i vart fall är följden av verksamhet som har avslutats före detta datum. Kommissionen har emellertid hävdat att detta direktiv skulle kunna vara tillämpligt vad avser skador som har uppstått efter den 30 april 2007 och som beror på de berörda verksamhetsutövarnas verksamhet. Direktivet kan däremot inte tillämpas på en förorening som har ägt rum före detta datum och som har orsakats av andra verksamhetsutövare än dem som nu är verksamma i Augustabukten, varvid de senare hålls ansvariga för de förras beteende.
31 Såsom framgår av skäl 30 i direktiv 2004/35 har unionslagstiftaren ansett att bestämmelserna om miljöansvar i detta direktiv inte ska tillämpas på ”[s]kador som vållats före utgången av den tidsfrist då direktivet skall vara genomfört”, det vill säga före den 30 april 2007.
32 Unionslagstiftaren har i artikel 17 i direktiv 2004/35 uttryckligen angett i vilka typer av situationer som direktivet inte är tillämpligt. Eftersom de situationer som inte tidsmässigt omfattas av direktivets tillämpningsområde har definierats negativt, blir slutsatsen att övriga situationer tidsmässigt i princip omfattas av direktivets bestämmelser om miljöansvar.
33 Det framgår av artikel 17 första och andra strecksatserna i direktiv 2004/35 att direktivet inte är tillämpligt på skador som har orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägde rum före den 30 april 2007 eller skador som har orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägde rum efter detta datum, om dessa härrör från en särskild verksamhet som ägde rum och avslutades före nämnda datum.
34 Domstolen finner således att direktivet är tillämpligt på skador som har orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägde rum efter den 30 april 2007, om dessa skador är följden av verksamhet som bedrivits efter detta datum eller före detta datum, men inte avslutats före nämnda datum.
35 Enligt artikel 267 FEUF, vilken grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU‑domstolen, är EU-domstolen endast behörig att uttala sig om tolkningen eller giltigheten av en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter som den nationella domstolen har lämnat. Härav följer att det inte ankommer på EU-domstolen utan på den nationella domstolen att inom ramen för förfarandet enligt nämnda artikel tillämpa de unionsrättsliga bestämmelser som har tolkats av EU-domstolen på nationella bestämmelser eller situationer (se dom av den 11 september 2008 i mål C‑279/06, CEPSA, REG 2008, s. I‑6681, punkt 28).
36 Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att i sina mål, på grundval av de faktiska omständigheter som denna ensam är behörig att bedöma, avgöra huruvida de skador som de nationella behöriga myndigheterna har beslutat ska avhjälpas genom miljöåtgärder omfattas av någon av de situationer som avses i punkt 34 i denna dom.
37 Om den hänskjutande domstolen kom fram till att direktiv 2004/35 inte är tillämpligt i de mål som den har att avgöra, skulle förevarande fall komma att omfattas av nationell rätt, varvid hänsyn skulle komma att tas till fördragets regler och andra sekundärrättsakter.
38 Det framgår härvid av artikel 174 EG att gemenskapens politik på miljöområdet syftar till att åstadkomma en hög skyddsnivå och att den bland annat grundar sig på principen att förorenaren ska betala. I denna bestämmelse definieras således endast gemenskapens allmänna mål på miljöområdet, eftersom artikel 175 EG överlämnar åt Europeiska unionens råd att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas, i förekommande fall tillsammans med Europaparlamentet enligt medbeslutandeförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1994 i mål C‑379/92, Peralta, REG 1994, s. I‑3453, punkterna 57 och 58; svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑15).
39 Eftersom artikel 174 EG, vilken innehåller principen att förorenaren ska betala, avser åtgärder från gemenskapens sida, kan den inte som sådan åberopas av enskilda i syfte att göra gällande att en nationell lagstiftning, av det slag som är i fråga i målen vid den nationella domstolen, inte får tillämpas, när denna lagstiftning rör miljöpolitik och det inte finns någon gemenskapslagstiftning antagen med stöd av artikel 175 EG som omfattar just denna situation.
40 För det fall den hänskjutande domstolen skulle komma till slutsatsen att direktiv 2004/35 är tidsmässigt tillämpligt (ratione temporis) i de mål som den har att avgöra och att förutsättningarna för att målet ska omfattas av direktivets sakliga tillämpningsområde (ratione materiæ) är uppfyllda, däribland de förutsättningar som har preciserats i punkterna 53–59 i dom av den 9 mars 2010 i mål C‑378/08, ERG m.fl. (REU 2010, s. I‑0000), ska övriga tolkningsfrågor prövas.
Förutsättningar för antagande av hjälpåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2004/35
– Yttranden som har inkommit till domstolen
41 Klagandebolagen har i huvudsak gjort gällande att enligt den systematik som direktiv 2004/35 bygger på ska hjälpåtgärder beslutas på förslag av de berörda verksamhetsutövarna eller i vart fall efter det att dessa har hörts. Av detta följer att den behöriga myndigheten inte ensidigt och utan att höra nämnda verksamhetsutövare kan göra ändringar i redan godkända hjälpåtgärder, och detta särskilt om de ursprungliga hjälpåtgärderna redan har börjat genomföras och är ägnade att uppnå målet att sanera miljön och undanröja alla betydande risker för negativa effekter på människors hälsa.
42 Den behöriga myndigheten måste vidare, när den beslutar om hjälpåtgärder göra en bedömning av för- och nackdelar med de planerade åtgärderna samt huruvida de kan genomföras tekniskt sett, varvid endast ”rimliga hjälpalternativ” får väljas, det vill säga icke oproportionerliga åtgärder där ”bästa tillgängliga teknik” används. Denna myndighet ska även beakta den potentiella risken för att hjälpåtgärderna kan komma att skada miljön och människors hälsa.
43 Den italienska regeringen anser att dess lagstiftning är förenlig med artikel 7 i direktiv 2004/35, eftersom den behöriga myndigheten inte bara kan besluta om hjälpåtgärder i enlighet med vad som anges i bilaga II till direktivet, utan även mer betungande åtgärder, som eventuellt skiljer sig från dem som har beslutats på förslag från de berörda verksamhetsutövarna och efter ett kontradiktoriskt förfarande. I målen vid den nationella domstolen kan det på intet sätt anses strida mot direktivets krav att något sådant förfarande inte har genomförts innan myndigheten beslutade att ändra åtgärderna.
44 Kommissionen anser att även om det medges att direktiv 2004/35 är tillämpligt i målen vid den nationella domstolen, så utgör det inte hinder mot att den behöriga myndigheten vidtar en åtgärd utan att höra berörda parter. Den behöriga myndigheten ges nämligen enligt artiklarna 6.2 och 7.2 i detta direktiv ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den beslutar om lämpliga hjälpåtgärder, eftersom det föreskrivs att detta endast ”vid behov” behöver ske ”i samarbete med den berörda verksamhetsutövaren”. I bilaga II till nämnda direktiv föreskrivs inte att avhjälpandet måste ske i vissa bestämda former eller att särskilda förfaranden ska tillämpas i detta avseende. I bilagan anges endast vilka kriterier och mål som ska beaktas när myndigheten väljer vilka åtgärder den anser vara mest lämpliga.
45 Artikel 16.1 i direktiv 2004/35 tillåter dessutom medlemsstaterna att enligt de villkor som föreskrivs i artikel 176 EG behålla eller införa strängare bestämmelser om miljöansvar. Även om den behöriga myndigheten enligt lydelsen i artikel 7.4 i samma direktiv ska uppmana ”de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna skall vidtas att lämna synpunkter som myndigheten skall beakta”, anser kommissionen att myndigheten dock inte är bunden av sådana synpunkter, förutsatt att den valda lösningen, i den mening som avses i bilaga II till detta direktiv, gör det möjligt att uppnå de miljömål som har uppställts i direktivet.
– Domstolens svar
46 Enligt det system som föreskrivs i artiklarna 6 och 7 i direktiv 2004/35 ankommer det i princip på den verksamhetsutövare som har orsakat miljöskadan att föreslå lämpliga hjälpåtgärder. Med hänsyn till den kunskap som verksamhetsutövaren förmodas ha om vilken typ av skada på miljön som dennes verksamhet har orsakat, kan ett sådant system göra det lättare att snabbt besluta om och genomföra lämpliga åtgärder för att avhjälpa miljöskadan.
47 Det framgår av artikel 6.1 i direktiv 2004/35 att när en miljöskada har uppstått ska verksamhetsutövaren utan dröjsmål underrätta den behöriga myndigheten samt vidta nödvändiga hjälpåtgärder i enlighet med artikel 7 i detta direktiv.
48 Enligt artikel 6.2 kan denna myndighet emellertid när som helst kräva att verksamhetsutövaren ska vidta nödvändiga hjälpåtgärder, ge instruktioner till verksamhetsutövaren om de nödvändiga hjälpåtgärder som ska vidtas eller, som en sista utväg, själv vidta dessa åtgärder.
49 Enligt artikel 7.2 i direktiv 2004/35 ska den behöriga myndigheten besluta vilka hjälpåtgärder som ska vidtas i enlighet med bilaga II till samma direktiv, vid behov i samarbete med den berörda verksamhetsutövaren.
50 Enligt artikel 11 i direktiv 2004/35 är det den behöriga myndigheten som är skyldig att i sista hand bestämma vilka hjälpåtgärder som ska vidtas med hänvisning till bilaga II till samma direktiv.
51 Mot denna bakgrund anser domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkterna 141 och 142 i sitt förslag till avgörande, att den behöriga myndigheten har rätt att även ex officio göra ändringar i tidigare antagna hjälpåtgärder. Den behöriga myndigheten kan besluta om ändringar även när det inte föreligger ett ursprungligt förslag från verksamhetsutövaren. Den behöriga myndigheten kan nämligen bland annat komma att konstatera att det i praktiken är nödvändigt att vidta kompletterande åtgärder utöver vad som redan har beslutats, eller till och med konstatera att de ursprungligen beslutade åtgärderna har visat sig ineffektiva och att andra åtgärder är nödvändiga för att avhjälpa en viss miljöförorening.
52 Det framgår härvid emellertid av skäl 24 i direktiv 2004/35 att berörda verksamhetsutövares och andra berörda parters legitima intressen måste tillvaratas på lämpligt sätt när det antas och genomförs åtgärder i enlighet med den ordning med miljöansvar som föreskrivs i detta direktiv.
53 Enligt artikel 7.4 i nämnda direktiv är den behöriga myndigheten under alla omständigheter skyldig att uppmana bland andra de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna ska vidtas att lämna synpunkter som myndigheten ska beakta. Däremot innehåller inte denna artikel, särskilt inte punkt 2, någon liknande formulering vad avser den verksamhetsutövare som berörs av den hjälpåtgärd som nämnda myndighet har för avsikt att ålägga denne att vidta.
54 Den kontradiktoriska principen, vars efterlevnad säkerställs av domstolen, innebär emellertid en skyldighet för myndigheten att låta de personer som berörs av ett beslut yttra sig innan det antas (dom av den 13 september 2007 i de förenade målen C‑439/05 P och C‑454/05 P, Land Oberösterreich och Österrike mot kommissionen, REG 2007, s. I‑7141, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
55 Även om det i artikel 7.2 i direktiv 2004/35 inte uttryckligen föreskrivs en rätt för den berörda verksamhetsutövaren att yttra sig under alla omständigheter, så kan den bestämmelsen inte mot denna bakgrund tolkas så, att den behöriga myndigheten inte är skyldig att höra verksamhetsutövaren när den beslutar om hjälpåtgärder, däribland de som avses i artikel 6.2 c och d i samma direktiv.
56 Direktiv 2004/35 innebär att den behöriga myndigheten är skyldig att vid omfattande ändringar av redan godkända hjälpåtgärder höra de verksamhetsutövare som åläggs att vidta åtgärderna, såvida inte miljösituationen är så allvarlig att myndigheten måste ingripa omedelbart. Den behöriga myndigheten har rätt att besluta om dessa ändringar med stöd av artikel 7.2 i direktivet. Enligt artikel 7.4 är myndigheten dessutom skyldig att uppmana bland andra de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna ska vidtas att lämna synpunkter som myndigheten ska beakta.
57 Vad avser frågan vilka uppgifter som ska beaktas i förfarandet för att genomföra de nödvändiga hjälpåtgärderna, framgår det av artiklarna 7.2 och 11.2 i direktiv 2004/35 att det ankommer på den behöriga myndigheten att bedöma skadans betydelse och bestämma vilka hjälpåtgärder som ska vidtas med hänvisning till bilaga II till direktivet.
58 Bilaga II till direktiv 2004/35 innehåller en gemensam ram som den behöriga myndigheten ska tillämpa när den väljer de åtgärder som är mest lämpliga för att garantera att miljöskador avhjälps. I punkt 1.3.1 i denna bilaga anges att hjälpalternativen ”bör bedömas med användning av bästa tillgängliga teknik” på grundval av i samma punkt närmare preciserade kriterier.
59 Unionslagstiftaren har inte på ett precist och detaljerat sätt definierat vilken metod den behöriga myndigheten ska använda när den beslutar om hjälpåtgärder, bland annat eftersom myndigheten, såsom framgår av skäl 24 i direktiv 2004/35, för att kunna utföra sitt uppdrag i det system som inrättas enligt direktivet, måste ges ett lämpligt utrymme för skönsmässig bedömning för att kunna bedöma skadans betydelse och att fastställa vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa den. I bilaga II till samma direktiv anges emellertid ett antal kriterier som unionslagstiftaren har ansett relevanta i detta sammanhang och som således ska beaktas av den behöriga myndigheten, utan att det för den skull anges vilka konsekvenser som myndigheten i ett konkret fall ska dra därav.
60 När den behöriga myndigheten vid utövande av sitt uppdrag enligt direktivet tvingas göra komplicerade bedömningar omfattar dess utrymme för skönsmässig bedömning i viss mån även fastställandet av de sakomständigheter som ligger till grund för dess åtgärd (se analogt dom av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet, REG 1980, s. 3333, punkt 24, svensk specialutgåva, volym 5, s. 405, av den 21 januari 1999 i mål C‑120/97, Upjohn, REG 1999, s. I‑223, punkt 34, och av den 15 oktober 2009 i mål C‑425/08, Enviro Tech (Europe), REG 2009, s. I‑0000, punkt 62).
61 Den behöriga myndigheten är, när den använder sig av detta utrymme för skönsmässig bedömning, därtill skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (se analogt dom av den 21 november 1991 i mål C‑269/90, Technische Universität München, REG 1991, s. I‑5469, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 11, s. 453, och av den 6 november 2008 i mål C‑405/07 P, Nederländerna mot kommissionen, REG 2008, s. I‑8301, punkt 56).
62 Den behöriga myndigheten är således, när det är fråga om ett val mellan olika hjälpalternativ, vilket är fallet när myndigheten har för avsikt att göra ändringar i tidigare beslutade hjälpåtgärder, enligt artikel 7.2 i direktiv 2004/35, jämförd med punkt 1.3.1 i bilaga II till detsamma, skyldig att bedöma respektive alternativ utifrån de kriterier som anges i nämnda punkt.
63 När den behöriga myndigheten har för avsikt att besluta om omfattande ändringar när det gäller hjälpåtgärder, vilka har beslutats efter ett kontradiktoriskt förfarande i vilket de berörda verksamhetsutövarna har deltagit och som redan är genomförda eller som har börjat genomföras, det vill säga när den ändrar sitt val av hjälpalternativ, är myndigheten i princip skyldig att beakta de kriterier som avses i punkt 1.3.1 i bilaga II till direktiv 2004/35. Enligt artikel 11.4 i samma direktiv är myndigheten dessutom skyldig att i sitt beslut noggrant redovisa skälen för sitt val och i förekommande fall ange skälen till varför det inte behövs en noggrann prövning i enlighet med dessa kriterier eller varför en sådan prövning inte har kunnat genomföras, exempelvis på grund av att miljösituationen var så allvarlig att åtgärden var brådskande.
64 Den behöriga myndigheten ska särskilt se till att det alternativ som till slut väljs ut verkligen gör det möjligt att uppnå de bästa resultaten ur miljösynpunkt, utan att för den skull utsätta de berörda verksamhetsutövarna för uppenbart oproportionerliga kostnader i förhållande till de kostnader de skulle ha haft enligt den lösning som myndigheten först hade valt. Sådana överväganden gäller emellertid inte när myndigheten kan visa att den först valda lösningen har visat sig vara olämplig för att återställa, sanera eller ersätta skadade naturresurser eller försämrade funktioner, i den mening som avses i artikel 2 punkt 11 i direktiv 2004/35.
65 En medlemsstat kan inte med framgång åberopa artikel 16.1 i direktiv 2004/35, det vill säga hävda att den försöker uppnå samma miljöskyddsmål som avses i det direktivet (se dom av den 14 april 2005 i mål C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, REG 2005, s. I‑2753, punkt 41), i en situation där den bibehåller normer, antar normer eller tillåter en förvaltningspraxis som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att underlåta att beakta rätten för verksamhetsutövaren att yttra sig, dess skyldighet att uppmana de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna ska vidtas att lämna synpunkter och dess skyldighet att göra en noggrann prövning av de olika möjliga hjälpåtgärderna.
66 Rätten för verksamhetsutövarna att yttra sig och rätten för de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna ska vidtas att lämna synpunkter framstår nämligen som ett minimiskydd, vilket garanteras i direktiv 2004/35 och vilket rimligen inte kan ifrågasättas. Om den behöriga myndigheten däremot väljer ett visst hjälpalternativ, utan att först göra en noggrann prövning av situationen utifrån de kriterier som avses i punkt 1.3.1 i bilaga II till direktiv 2004/35, så kan detta, i strid med de mål som eftersträvas med direktivet, leda till en oriktig bedömning av skadornas betydelse och/eller vilka hjälpåtgärder som bör vidtas.
67 Med hänsyn till det som har anförts ovan ska de två första frågorna besvaras enligt följande. Artiklarna 7 och 11.4 i direktiv 2004/35, jämförda med bilaga II till samma direktiv, ska tolkas enligt följande. Den behöriga myndigheten har rätt att besluta om omfattande ändringar i hjälpåtgärder, vilka har beslutats efter ett kontradiktoriskt förfarande där de berörda verksamhetsutövarna har deltagit och vilka redan är genomförda eller har börjat genomföras. För att kunna fatta ett sådant beslut måste den behöriga myndigheten emellertid
– höra de verksamhetsutövare som åläggs att vidta åtgärderna, utom i de fall då miljösituationen är så allvarlig att myndigheten måste ingripa omedelbart,
– uppmana bland andra de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna ska vidtas att lämna synpunkter, som myndigheten ska beakta, och
– beakta kriterierna i punkt 1.3.1 i bilaga II till direktiv 2004/35 och i sitt beslut noggrant redovisa skälen för sitt val och, i förekommande fall, ange skälen till varför det inte behövs en noggrann prövning i enlighet med nämnda kriterier eller varför en sådan prövning inte har kunnat genomföras, exempelvis på grund av att miljösituationen var så allvarlig att åtgärden var brådskande.
Fråga 3
68 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 3 för att få klarhet i huruvida direktiv 2004/35 ska tolkas så, att det utgör hinder mot nationell lagstiftning som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att föreskriva att verksamhetsutövare, som berörs av hjälpåtgärder, måste genomföra de arbeten som myndigheten kräver, för att kunna använda sin mark, trots att verksamhetsutövarnas mark inte berörs av hjälpåtgärderna på grund av att den redan har varit föremål för saneringsåtgärder eller aldrig har förorenats.
Yttranden som har inkommit till domstolen
69 Klagandebolagen har hävdat att när ett visst markområde har sanerats, eller aldrig har förorenats, har den behöriga myndigheten ingen rätt att kräva att hjälpåtgärder ska vidtas vad avser ett annat område, i förevarande fall ett strandområde med underliggande mark, för att förstnämnda markområde ska få användas. En sådan förvaltningspraxis skulle innebära en alltför stor begränsning av äganderätten och strida mot proportionalitetsprincipen. Det intresse som en verksamhetsutövare har av en hjälpåtgärd är just att kunna återuppta sin verksamhet på sin mark. Klagandebolagens mark har dessutom antingen redan sanerats eller aldrig förorenats. Slutligen har dessa inskränkningar ålagts klagandebolagen, trots att de på eget initiativ har återställt sin mark och trots att de saknar ansvar för den aktuella föroreningen.
70 Den italienska regeringen anser att den behöriga myndighetens praxis, som innebär att klagandebolagen endast får använda sin mark om de vidtar vissa hjälpåtgärder, är helt rimlig och förenlig med unionslagstiftningen. En sådan praxis ligger dessutom i linje med försiktighetsprincipen, eftersom en lösning som innebar att de berörda verksamhetsutövarna utan begränsningar kunde använda de sanerade områdena, kunde leda till att de uppförde andra industrianläggningar där, vilket skulle innebära ett oöverstigligt hinder mot de hjälpåtgärder som den behöriga myndigheten har beslutat om.
71 Enligt kommissionen utgör direktiv 2004/35 inte hinder mot att den behöriga myndigheten ålägger en verksamhetsutövare att sanera miljön och beslutar att denne inte får använda områden som inte direkt berörs av saneringen förrän den har genomförts. Kommissionen hävdar att det till och med kan vara så att sådana åtgärder inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.
Domstolens svar
72 Det ska inledningsvis anmärkas att det framgår av den hänskjutande domstolens uppgifter att den förorening som är i fråga är exceptionell, både vad avser dess omfattning och de allvarliga skadorna för miljön.
73 Även om det skulle vara som klagandebolagen hävdar att deras mark inte berörs av hjälpåtgärderna i fråga, eftersom den redan har sanerats eller aldrig har förorenats, kvarstår det faktum att denna mark gränsar till det strandområde som är föremål för hjälpåtgärderna och att nya verksamheter på denna mark kan göra det svårare att avhjälpa föroreningen i hela strandområdet.
74 Såsom redan har angetts i punkterna 37 och 40 ovan omfattas, för det fall den hänskjutande domstolen skulle komma fram till att direktiv 2004/35 inte är tidsmässigt och/eller sakligt tillämpligt i de mål som den har att avgöra, denna situation av nationell rätt, varvid hänsyn ska tas till fördragets regler och andra sekundärrättsakter.
75 Om direktivet däremot är tillämpligt är verksamhetsutövarna, enligt det system som har inrättats genom direktivet, skyldiga att både förebygga och avhjälpa miljöskador. Enligt försiktighetsprincipen och enligt vad som framgår av skäl 2 i direktivet ska verksamhetsutövarna för det första vidta de förebyggande åtgärder som är nödvändiga för att en miljöskada inte ska uppstå.
76 När, såsom är fallet i målen vid den nationella domstolen, miljöskadorna redan har uppkommit, föreskrivs det i artikel 6.1 i direktiv 2004/35 för det andra att verksamhetsutövarna bland annat ska vidta nödvändiga hjälpåtgärder i enlighet med artikel 7 i direktivet. Den behöriga myndigheten har i förekommande fall möjlighet att tvinga verksamhetsutövarna att vidta sådana åtgärder eller att själv vidta dem.
77 I målen vid den nationella domstolen vänder sig klagandebolagen mot de åtgärder som de italienska myndigheterna har beslutat om med hänvisning till att dessa åtgärder inte rör den mark som de innehar, vilken för övrigt redan har sanerats. Enligt de italienska myndigheterna kommer föroreningen i Augustabukten emellertid från denna mark, eftersom den har spritt sig till havet.
78 Under exceptionella omständigheter av det slag som beskrivs i punkterna 72 och 73 ovan ska direktiv 2004/35 tolkas så, att den behöriga myndigheten har rätt att ålägga verksamhetsutövare som innehar mark som gränsar till det strandområde som är föremål för hjälpåtgärderna att vidta dessa åtgärder.
79 Direktiv 2004/35 innehåller inga närmare föreskrifter om hur den behöriga myndigheten kan tvinga de berörda verksamhetsutövarna att vidta de hjälpåtgärder som den har beslutat om. Under dessa omständigheter ankommer det på varje medlemsstat att besluta om sådana föreskrifter, vilka dels ska syfta till att uppnå det mål som anges i detta direktiv, såsom detta har definierats i artikel 1 i direktivet, det vill säga att förebygga och avhjälpa miljöskador, dels vara förenliga med unionsrätten, däribland unionsrättens allmänna principer.
80 När det gäller det av klagandebolagen åberopade åsidosättandet av deras äganderätt framgår det av fast rättspraxis att äganderätten tillhör unionsrättens allmänna principer, men att denna rättighet inte ska betraktas som absolut, utan måste bedömas utifrån sin funktion i samhället. Följaktligen kan begränsningar införas i äganderätten, förutsatt att begränsningarna verkligen ligger i linje med av unionen eftersträvade mål av allmänintresse och inte i förhållande till dessa innebär ett alltför omfattande och icke godtagbart ingrepp som väsentligt skadar kärnan i denna rättighet (dom av den 13 december 1979 i mål 44/79, Hauer, REG 1979, s. 3727, punkt 23, svensk specialutgåva, volym 4, s. 621, av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder HS Kraftfutter, REG 1989, s. 2237, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 10, av den 29 april 1999 i mål C‑293/97, Standley m.fl., REG 1999, s. I‑2603, punkt 54, och av den 3 september 2008 i de förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I‑6351, punkt 355).
81 Vad avser de mål av allmänintresse som avses ovan framgår det även av fast rättspraxis att miljöskydd ingår bland dessa mål (se dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, ADBHU, REG 1985, s. 531, punkt 13, av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark, REG 1988, s. 4607, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 9, s. 579, och av den 2 april 1998 i mål C‑213/96, Outokumpu, REG 1998, s. I‑1777, punkt 32).
82 Under dessa förutsättningar kan det vara motiverat – i syfte att förmå de berörda verksamhetsutövarna att vidta de nödvändiga hjälpåtgärderna – att föreskriva att de berörda verksamhetsutövarna måste vidta hjälpåtgärderna för att ha rätt att använda sin mark.
83 Domstolen delar den italienska regeringens bedömning att den behöriga myndigheten har rätt att, i avvaktan på att de hjälpåtgärder som den har beslutat om vidtas, vidta lämpliga åtgärder för att hindra att miljösituationen försämras där åtgärderna genomförs eller, med tillämpning av försiktighetsprincipen, förebygga att andra miljöskador uppstår eller upprepas i områden som gränsar till de områden som omfattas av nämnda åtgärder.
84 Det kan nämligen vara nödvändigt att kräva att de berörda verksamhetsutövarna vidtar hjälpåtgärder som rör områden som gränsar till deras egen mark för att få använda denna. Detta för att undvika att det i närheten av de områden som måste saneras inleds annan industriverksamhet som kan förvärra skadorna i fråga eller göra det svårt att avhjälpa dem.
85 Av detta följer att det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida det i målen vid den domstolen var motiverat att göra vissa inskränkningar i verksamhetsutövarnas äganderätt med hänsyn till syftet att förhindra att miljösituationen förvärras i det område som omfattas av åtgärderna, det vill säga Augustabukten, eller om inskränkningarna, enligt försiktighetsprincipen, är berättigade med hänsyn till syftet att förebygga att det uppkommer miljöskador på verksamhetsutövarnas mark, vilken gränsar till det strandområde som är föremål för de aktuella hjälpåtgärderna, eller att sådana skador upprepas.
86 Det ska emellertid prövas om sådana åtgärder, vilka är tillåtna enligt nationell rätt, inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga, varvid gäller att när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd användas som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2008 i mål C‑534/06, Industria Lavorazione Carni Ovine, REG 2008, s. I‑4129, punkt 25, och av den 11 juni 2009 i mål C‑170/08, Nijemeisland, REG 2009, s. I‑0000, punkt 41).
87 Domstolen konstaterar härvid att de berörda verksamhetsutövarna enligt direktiv 2004/35 är skyldiga att vidta de hjälpåtgärder som den behöriga myndigheten har beslutat om och att myndigheten måste ha möjlighet att tvinga dem att göra det.
88 Enligt artiklarna 6.2 e och 8.2 första stycket i nämnda direktiv har den behöriga myndigheten visserligen möjlighet att själv vidta nödvändiga hjälpåtgärder och få ersättning därför genom att egendom ställs som säkerhet eller genom andra lämpliga garantier.
89 Det ska dock understrykas att detta endast är en möjlighet som erbjuds den behöriga myndigheten. Myndigheten kan föredra att tvinga de berörda verksamhetsutövarna att vidta nödvändiga hjälpåtgärder i stället för att själv vidta dem.
90 Inskränkningen i nämnda verksamhetsutövares äganderätt är dessutom begränsad till att avse rätten att använda marken, och den är tillfällig i den meningen att så snart verksamhetsutövarna har vidtagit de hjälpåtgärder som har ålagts dem, kan de åter utan begränsningar utöva de rättigheter som följer av deras äganderätt.
91 Under dessa omständigheter verkar sådana åtgärder från den behöriga myndighetens sida inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det grundläggande syftet med direktiv 2004/35, nämligen att förebygga och avhjälpa miljöskador, vilket i förevarande fall innebär ett krav på att de berörda verksamhetsutövarna ska vidta de hjälpåtgärder som denna myndighet har beslutat om.
92 Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Under sådana omständigheter som de som är för handen i målet vid den nationella domstolen utgör direktiv 2004/35 inte hinder mot nationella bestämmelser som ger den behöriga myndigheten möjlighet att föreskriva att verksamhetsutövare som berörs av hjälpåtgärder endast får använda sin mark om de genomför de arbeten som myndigheten kräver, och detta trots att verksamhetsutövarnas mark inte berörs av dessa åtgärder på grund av att den redan har varit föremål för saneringsåtgärder eller på grund av att den aldrig har förorenats. En sådan åtgärd måste emellertid vara motiverad av målet att förhindra att miljösituationen förvärras i de områden där åtgärderna genomförs eller av målet att, med tillämpning av försiktighetsprincipen, förebygga att miljöskador uppkommer eller att sådana skador upprepas på verksamhetsutövarnas mark, vilken gränsar till det strandområde som är föremål för de aktuella hjälpåtgärderna.
Rättegångskostnader
93 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Artiklarna 7 och 11.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, jämförda med bilaga II till samma direktiv, ska tolkas enligt följande. Den behöriga myndigheten har rätt att besluta om omfattande ändringar i hjälpåtgärder, vilka har beslutats efter ett kontradiktoriskt förfarande där de berörda verksamhetsutövarna har deltagit och vilka redan är genomförda eller har börjat genomföras. För att kunna fatta ett sådant beslut måste den behöriga myndigheten emellertid
– höra de verksamhetsutövare som åläggs att vidta åtgärderna, utom i de fall då miljösituationen är så allvarlig att myndigheten måste ingripa omedelbart,
– uppmana bland andra de personer som äger den mark där hjälpåtgärderna ska vidtas att lämna synpunkter, som myndigheten ska beakta, och
– beakta kriterierna i punkt 1.3.1 i bilaga II till direktiv 2004/35 och i sitt beslut noggrant redovisa skälen för sitt val och, i förekommande fall, ange skälen till varför det inte behövs en noggrann prövning i enlighet med nämnda kriterier eller varför en sådan prövning inte har kunnat genomföras, exempelvis på grund av att miljösituationen var så allvarlig att åtgärden var brådskande.
2) Under sådana omständigheter som de som är för handen i målet vid den nationella domstolen utgör direktiv 2004/35 inte hinder mot nationella bestämmelser som ger den behöriga myndigheten möjlighet att föreskriva att verksamhetsutövare som berörs av hjälpåtgärder endast får använda sin mark om de genomför de arbeten som myndigheten kräver, och detta trots att verksamhetsutövarnas mark inte berörs av dessa åtgärder på grund av att den redan har varit föremål för saneringsåtgärder eller aldrig har förorenats. En sådan åtgärd måste emellertid vara motiverad av målet att förhindra att miljösituationen förvärras i de områden där åtgärderna genomförs eller av målet att, med tillämpning av försiktighetsprincipen, förebygga att miljöskador uppkommer eller att sådana skador upprepas på verksamhetsutövarnas mark, vilken gränsar till det strandområde som är föremål för de aktuella hjälpåtgärderna.
Underskrifter