Predmet C‑62/14
Peter Gauweiler i dr.
protiv
Deutscher Bundestag
(zahtjev za prethodnu odluku
koji je uputio Bundesverfassungsgericht)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Ekonomska i monetarna politika – Odluke Upravnog vijeća Europske središnje banke (ESB) o određenim tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija Eurosustava za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima – Članci 119. i 127. UFEU‑a – Ovlasti ESB‑a i Europskog sustava središnjih banaka – Prijenosni kanali monetarne politike – Održavanje stabilnosti cijena – Proporcionalnost – Članak 123. UFEU‑a – Zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja“
Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 16. lipnja 2015.
1. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Nadležnost nacionalnog suca – Nužnost prethodnog pitanja i relevantnost postavljenih pitanja – Ocjena nacionalnog suca
(čl. 267. UFEU‑a)
2. Prethodna pitanja – Presuda Suda – Učinci
(čl. 267. UFEU‑a)
3. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Očito irelevantna i hipotetska pitanja postavljena u kontekstu koji isključuje davanje korisnog odgovora – Nadležnost za odgovaranje na pitanja postavljena u okviru postupka koji je rezultat preventivne tužbe dopuštene nacionalnim pravom
(čl. 267. UFEU‑a)
4. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Zahtjev za tumačenje Unijina akta opće primjene za koji u nacionalnom pravu nisu donesene provedbene mjere – Dopuštenost tužbe pred nacionalnim sudom – Uključenost
(čl. 267. UFEU‑a)
5. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Područje primjene – Program kupnje državnih vrijednosnica putem Europskog sustava središnjih banaka na sekundarnim tržištima – Uključenost – Program koji pozitivno utječe na ostvarenje ciljeva ekonomske politike – Nepostojanje utjecaja na kvalifikaciju kao mjere monetarne politike
(čl. 119. st. 2., čl. 127. st. 1. i čl. 282. st. 2. UFEU‑a; Protokol br. 4. priložen Ugovorima o EU‑u i o FEU‑u, čl. 18. st. 1.)
6. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Diskrecijska ovlast Europskog sustava središnjih banaka – Sudski nadzor – Granice – Obveza obrazlaganja – Opseg
(čl. 5. st. 4. UEU‑a; čl. 119. st. 2. i čl. 127. st. 1. UFEU‑a)
7. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Opseg – Ocjena obveze obrazlaganja s obzirom na okolnosti slučaja
(čl. 296. st. 2. UFEU‑a)
8. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Program kupnje državnih vrijednosnica putem Europskog sustava središnjih banaka na sekundarnim tržištima – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(čl. 5. st. 4. UEU‑a; čl. 119. st. 2. i čl. 127. st. 1. UFEU‑a)
9. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Područje primjene – Program kupnje državnih vrijednosnica putem Europskog sustava središnjih banaka na sekundarnim tržištima – Isključenje – Pretpostavke
(čl. 123. st. 1. UFEU‑a; Protokol br. 4 priložen Ugovorima o EU‑u i o FEU‑u, čl. 18. st. 1. i čl. 33.; Uredba Vijeća br. 3603/93, uv. izj. 7.)
10. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Zabrana monetarnog financiranja – Cilj – Poticanje država članica na poštovanje zdrave fiskalne politike
(čl. 119. st. 2., čl. 123., čl. 127. st. 1. i čl. 282. st. 2. UFEU‑a)
11. Europska središnja banka – Ovlasti Europskog sustava središnjih banaka – Donošenje programa kupnje državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima – Uključenost
(čl. 119., 123. st. 1. i 127. st. 1. i 2. UFEU‑a; Protokol br. 4 priložen Ugovorima o EU‑u i o FEU‑u, čl. 17. do 24.)
1. U prethodnom postupku Sud nije nadležan za odlučivanje kada zahtjev za prethodnu odluku uputi sud koji nije vezan njegovim tumačenjem. Naime, potonji nije nadležan davati odgovore koji su isključivo savjetodavne naravi. Stoga Sud nije nadležan tumačiti akt prava Unije kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao odlučiti o primjeni nacionalnog prava u okolnostima u kojima to pravo ne predviđa izravno i bezuvjetno pozivanje na pravo Unije, nego se ograničava na prihvaćanje akta tog prava kao obrasca, pritom tek djelomično reproducirajući njegov tekst. Međutim, drukčije je kada se zahtjev za prethodnu odluku izravno odnosi na tumačenje i primjenu prava Unije, što podrazumijeva da presuda Suda konkretno utječe na ishod glavnog postupka.
U tom pogledu, člankom 267. UFEU‑a uspostavlja se postupak u kojem Sud izravno surađuje sa sudovima država članica. U okviru tog postupka koji se temelji na jasnom razgraničenju funkcija nacionalnih sudova i Suda ocjena činjenica predmeta u nadležnosti je nacionalnog suca, koji ima dužnost ocijeniti koliko je, uvažavajući posebnosti predmeta, prethodna odluka potrebna kako bi bio u stanju donijeti svoju odluku te u kojoj su mjeri relevantna pitanja koja postavlja Sudu, dok je Sud jedini ovlašten očitovati se o tumačenju ili o valjanosti propisa Unije polazeći od činjenica koje mu predstavi nacionalni sud. Posljedično, s obzirom na to da se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili ocjenu valjanosti određenog pravnog pravila Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku.
Iz navedenoga proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud moguće je samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti prava Unije nije ni u kakvoj vezi sa stvarnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je pitanje hipotetske naravi ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima kako bi na koristan način odgovorio na pitanja koja su mu postavljena.
(t. 12.‑15., 24., 25.)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 16.)
3. Kada je riječ o zahtjevu za prethodnu odluku koji se odnosi na ocjenu valjanosti odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke o programu kupnje državnih vrijednosnica, valja istaknuti da okolnost da taj program nije proveden, što ne može ni biti prije donošenja novih pravnih akata, a što ističe i sud koji je uputio zahtjev, ne čini tužbu u glavnom postupku bespredmetnom, s obzirom na to da nacionalno pravo o kojem je riječ pod određenim uvjetima dopušta da se u takvoj situaciji pruži preventivna sudska zaštita. Međutim, iako je točno da se tužba u glavnom postupku kojom se nastoji spriječiti povreda ugroženih prava mora nužno temeljiti na predviđanjima koja su po svojoj naravi neizvjesna, jednako je tako sigurno da ih nacionalno pravo dopušta. Slijedom toga, budući da je u okviru postupka iz članka 267. UFEU‑a tumačenje nacionalnog prava u isključivoj nadležnosti tog suda, činjenica da sporne odluke još nisu provedene niti to mogu biti prije donošenja novih pravnih akata ne može negirati postojanje objektivne potrebe za upućivanjem zahtjeva za prethodnu odluku, kako bi navedeni sud riješio sporove koji su mu izneseni.
(t. 27., 28.)
4. Kada na temelju nacionalnog prava stranke u postupku povodom kojeg je Sudu podnesen zahtjev za prethodnu odluku mogu podnijeti zahtjev za nadzor zakonitosti namjere ili obveze vlade predmetne države članice da postupi u skladu s aktom Unije, mogućnost da pojedinci pred nacionalnim sudovima istaknu nevaljanost Unijina akta opće primjene nije uvjetovana prethodnim donošenjem mjera za njegovu provedbu na temelju nacionalnog prava. U tom je pogledu dovoljno da se pred nacionalni sud iznese stvarno postojeći spor u kojem se prethodno postavlja pitanje valjanosti takvog akta.
(t. 29.)
5. Da bi se utvrdilo je li određena mjera u domeni monetarne politike, valja se ponajprije osvrnuti na ciljeve te mjere. Sredstva koja u okviru te mjere koriste za ostvarivanje navedenih ciljeva također su relevantna.
Program kupnje državnih vrijednosnica putem Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) na sekundarnim tržištima, kojim se teži istodobno osigurati odgovarajući prijenos monetarne politike i jedinstvenost te politike, ulazi u područje monetarne politike. Kao prvo, s jedne strane, cilj koji se sastoji u osiguravanju jedinstvenosti monetarne politike pridonosi ostvarivanju jednog od ciljeva te politike jer ona, sukladno članku 119. stavku 2. UFEU‑a, mora biti jedinstvena. S druge strane, cilj koji se sastoji u osiguravanju odgovarajućeg prijenosa monetarne politike istodobno može očuvati jedinstvenost te politike i pridonijeti njezinu glavnom cilju: osiguravanju stabilnosti cijena. Taj zaključak ne može biti doveden u pitanje zbog činjenice da navedeni program može pridonijeti i stabilnosti europodručja, što je u domeni ekonomske politike. Naime, mjera monetarne politike ne može se poistovjetiti s mjerom ekonomske politike samo zato što može imati neizravne učinke na stabilnost europodručja.
Kao drugo, iz članka 18. stavka 1. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, koji se nalazi u njegovu poglavlju IV., jasno proizlazi da radi ostvarivanja ciljeva ESSB‑a i izvršenja zadaća koje su potonjem povjerene primarnim pravom Banka i nacionalne središnje banke načelno mogu intervenirati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom utrživih instrumenata u eurima. Što se tiče selektivnosti programa kupnje državnih vrijednosnica, s obzirom na to da on ima za cilj ukloniti poremećaje u prijenosnim kanalima monetarne politike nastale zbog specifične situacije s državnim vrijednosnicama pojedinih država članica, to što je spomenuti program posebno usmjeren na državne vrijednosnice samo po sebi ne može dovesti do zaključka da instrumenti kojima se ESSB koristi nisu instrumenti monetarne politike. S druge strane, nijedna odredba Ugovora o FEU‑u ne nalaže ESSB‑u da intervenira na tržištima kapitala općim mjerama koje bi se nužno primjenjivale na sve države članice europodručja.
Nadalje, okolnost da je provedba programa kupnje državnih vrijednosnica podvrgnuta punom poštovanju programa makroekonomske prilagodbe ne može utjecati na taj zaključak. Točno je da nije isključena mogućnost da se programom kupnje državnih vrijednosnica takve vrste neizravno pojača interes za poštovanjem tih programa prilagodbe i na taj način u određenoj mjeri ostvare ciljevi ekonomske politike koji se tim programima žele postići. Međutim, takvi neizravni učinci ne mogu podrazumijevati poistovjećivanje takvog programa s mjerom ekonomske politike, s obzirom na to da iz članka 119. stavka 2., članka 127. stavka 1. i članka 282. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da ESSB, ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, podupire opće ekonomske politike u Uniji.
(t. 46.‑49., 51., 52., 54.‑59.)
6. Iz članka 119. stavka 2. i članka 127. stavka 1. UFEU‑a, zajedno s člankom 5. stavkom 4. UEU‑a, proizlazi da program kupnje vrijednosnica kao dio monetarne politike nije moguće valjano usvojiti i provoditi ako mjere koje uključuje nisu proporcionalne ciljevima te politike. Kada je riječ o sudskom nadzoru poštovanja načela proporcionalnosti, Europskom sustavu središnjih banaka (ESSB) valja priznati široku marginu prosudbe kada prilikom osmišljavanja i provedbe programa transakcija na otvorenom tržištu donosi odluke tehničke naravi i bavi se složenim predviđanjima i ocjenama.
Kada Unijina institucija raspolaže širokom marginom prosudbe, nadzor poštovanja određenih postupovnih jamstava postaje ključan. Među tim je jamstvima ESSB‑ova obveza da pažljivo i nepristrano ocijeni sve relevantne okolnosti slučaja o kojem je riječ te da svoje odluke dostatno obrazloži. U tom pogledu, to što je obrazložena analiza gospodarske situacije u europodručju predmet spora ne može kao takvo biti dovoljno za dovođenje u pitanje zaključka Suda o nepostojanju očite pogreške u ocjeni jer, s obzirom na prijepor koji obično izazivaju pitanja monetarne politike te na široku marginu prosudbe ESSB‑a, od potonjeg nije moguće očekivati više od pažljive i precizne analize koja je rezultat korištenja raspoloživim stručnim znanjima u području ekonomije te potrebnim tehničkim sredstvima.
(t. 66., 68., 69., 74., 75.)
7. Vidjeti tekst odluke.
(t. 70.)
8. Kupnja državnih vrijednosnica država članica europodručja putem Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) na sekundarnom tržištu, čije su kamatne stope bile vrlo promjenjive i krajnje različite osobito zbog prekomjernih premija rizika namijenjenih pokrivanju rizika od raspada europodručja, može pridonijeti snižavanju tih stopa, otklanjajući neosnovane sumnje u raspad europodručja i tako dovodeći do smanjenja, ako ne i do nestanka tih premija.
U tom kontekstu ESSB s pravom ocjenjuje da bi takav razvoj u kretanju kamatnih stopa mogao olakšati prijenos njegove monetarne politike i osigurati njezinu jedinstvenost. Stoga je ESSB mogao s pravom ocijeniti da takav program može pridonijeti ciljevima kojima ESSB teži i, prema tome, održavanju stabilnosti cijena. Takvim se programom očito ne prelazi ono što je nužno za postizanje tih ciljeva, osobito stoga što on dopušta kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima samo onda kada je to nužno za postizanje ciljeva tog programa, pri čemu se takve kupnje obustavljaju nakon što zadani ciljevi budu ostvareni.
Takav se program u konačnici odnosi tek na ograničeni dio državnih vrijednosnica koje izdaju države članice europodručja, tako da su obveze koje Europska središnja banka može preuzeti tijekom provedbe takvog programa doista ograničene. U tim okolnostima pokazuje se da program čiji je opseg na takav način ograničen ESSB može valjano donijeti ne utvrđujući količinska ograničenja prije njegove provedbe, s obzirom na to da bi takva ograničenja mogla oslabiti njegovu učinkovitost. Treba usto utvrditi da su u takvom programu države članice čije se vrijednosnice mogu kupovati određene na osnovi kriterija povezanih sa zacrtanim ciljevima, a ne na temelju proizvoljnog odabira.
Nadalje, odvagujući različite postojeće interese, ESSB učinkovito izbjegava da se prilikom provedbe predmetnog programa pojave nepogodnosti koje su očito neproporcionalne u odnosu na ciljeve programa. U tim okolnostima, takvim se programom ne krši načelo proporcionalnosti.
(t. 72., 76., 77., 80.‑82., 87., 88., 90.‑92.)
9. Iz teksta članka 123. stavka 1. UFEU‑a vidljivo je da se tom odredbom zabranjuje svaki oblik financijske pomoći Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) državi članici, ne isključujući time općenitu mogućnost ESSB‑a da od vjerovnika te države članice otkupi vrijednosnice koje je potonja prethodno izdala. Tako se člankom 18. stavkom 1. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke dopušta ESSB‑u da, radi ostvarivanja svojih ciljeva i izvršenja svojih zadaća, posluje na tržištima kapitala, među ostalim, izravnom kupnjom i prodajom utrživih instrumenata, među kojima i državnih vrijednosnica, ne podvrgavajući to dopuštenje posebnim uvjetima osim poštovanja naravi transakcija na otvorenom tržištu.
ESSB ne može, međutim, valjano stjecati državne vrijednosnice na sekundarnim tržištima kada bi to u praksi dovelo do njegove intervencije koja bi po učinku bila istovrsna onoj prilikom izravne kupnje državnih vrijednosnica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica, čime bi zabrana iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a bila dovedena u pitanje. Međutim, kako je na to upozoreno u uvodnoj izjavi 7. Uredbe br. 3603/93 o utvrđivanju definicija za primjenu zabrana iz članka [123. UFEU‑a] i članka [125. stavka 1. UFEU‑a], kupnje na sekundarnom tržištu ne smiju se koristiti radi zaobilaženja svrhe članka 123. UFEU‑a. Prema tome, kada Banka kupuje državne vrijednosnice na sekundarnim tržištima, svoju intervenciju mora popratiti dostatnim jamstvima da njome neće povrijediti zabranu monetarnog financiranja koja proizlazi iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a.
Doista, kada je riječ o programu kupnje državnih vrijednosnica putem ESSB‑a na sekundarnim tržištima, bez obzira na to što postoje jamstva koja omogućuju izbjegavanje situacije u kojoj se uvjeti emisije navedenih vrijednosnica mijenjaju zbog izvjesnosti da će ih ESSB nakon njihova izdavanja otkupiti, ESSB‑ova intervencija i dalje može imati određeni utjecaj na funkcioniranje primarnih i sekundarnih tržišta državnih vrijednosnica. Takva okolnost, međutim, nije odlučujuća jer je taj utjecaj svojstven kupnjama na sekundarnim tržištima koje su dopuštene Ugovorom o FEU‑u te je prijeko potreban da bi se te kupnje mogle učinkovito koristiti u okviru monetarne politike.
Nadalje, okolnost da bi takav program kupnje mogao Banku izložiti ozbiljnom riziku od nastanka gubitaka, čak i da je dokazana, ni na koji način ne iscrpljuje jamstva kojima je popraćen spomenuti program, a koja su ustanovljena s ciljem da se izbjegne odvraćanje država članica od vođenja zdrave fiskalne politike. Usto, središnja banka poput Europske središnje banke dužna je donositi odluke koje, kao i transakcije na otvorenom tržištu, neizbježno uključuju rizik od nastanka gubitaka. U tom pogledu, člankom 33. Protokola o ESSB‑u i Banci predviđen je samo način raspodjele gubitaka Banke, bez posebnog definiranja rizika koje ona smije preuzeti radi postizanja ciljeva monetarne politike. Nadalje, iako bi nemogućnost pozivanja na privilegirani tretman Banku mogla izložiti tomu da snosi teret otpisa dugova o kojem su odlučili drugi vjerovnici dotične države članice, treba utvrditi da je riječ o riziku koji je svojstven kupnji vrijednosnica na sekundarnom tržištu, koju su autori Ugovorâ dopustili, ne uvjetujući je time da se Banci prizna status privilegiranog vjerovnika.
(t. 94.‑97., 101., 102., 107., 108., 123., 125., 126.)
10. Članak 123. UFEU‑a ima za cilj potaknuti države članice na poštovanje zdrave fiskalne politike, izbjegavajući to da monetarno financiranje javnog deficita ili povlašteni pristup tijela javne vlasti financijskim tržištima dovedu do prekomjernog zaduživanja ili do prekomjernih deficita država članica. Taj bi se cilj zaobišao kada bi Europski sustav središnjih banaka (ESSB) slijedio program kojim bi se dotične države članice odvraćale od vođenja zdrave fiskalne politike. Naime, budući da iz članka 119. stavka 2., članka 127. stavka 1. i članka 282. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da ESSB, ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, podupire opće ekonomske politike u Uniji, njegova djelovanja na temelju članka 123. UFEU‑a ne mogu ići na štetu učinkovitosti tih politika, odvraćanjem dotičnih država članica od vođenja zdrave fiskalne politike.
Vođenje monetarne politike prije svega podrazumijeva trajno djelovanje na kamatne stope i na uvjete refinanciranja banaka, što nužno utječe na uvjete financiranja javnog deficita država članica.
(t. 100., 109., 110.)
11. Članak 119., članak 123. stavak 1. i članak 127. stavke 1. i 2. UFEU‑a te članke 17. do 24. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke treba tumačiti na način da dopuštaju Europskom sustavu središnjih banaka donošenje programa kupnje državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima.
(t. 127. i izreka)