FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 4. september 2008 1(1)
Sag C-222/07
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Supremo (Spanien))
»Direktiv 89/552/EØF om »fjernsyn uden grænser« – europæiske programmer – tv-spredningsorganers pligt til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film – sprogkvote – mindsteharmonisering – EF-traktatens grundlæggende friheder – konkurrence – statsstøtte – begrebet statsstøtte (artikel 87, stk. 1, EF)«
I – Indledning
1. Kan tv-spredningsorganer ved en national lov pålægges pligt til at bidrage med en vis procentdel af deres indtægter til præfinansieringen af europæiske spille- og tv-film, hvis originalsprog endvidere skal være et af de officielle sprog i den pågældende medlemsstat? Dette er det centrale spørgsmål under nærværende præjudicielle sag, som Domstolen har fået forelagt af den spanske Tribunal Supremo (2).
2. Under tvisten i hovedsagen har Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (herefter »UTECA«), der er en sammenslutning af kommercielle tv-stationer i Spanien, rejst indsigelse mod den pligt, der følger af spansk ret, og hvorefter tv-spredningsorganer skal bidrage med 5% af deres årlige indtægter til præfinansieringen af europæiske spille- og tv-film, og således at 60% af finansieringen er forbeholdt værker, hvis originalsprog er et af de officielle sprog i Spanien (3).
3. Domstolen skal vurdere, om en sådan national ordning er forenelig med bestemmelserne i direktivet om »fjernsyn uden grænser«, med EF-traktatens grundlæggende friheder samt med EF’s regler om statsstøtte.
4. Det turde være ufornødent at understrege, at det ikke må undervurderes, hvilken betydning spørgsmålet har for kulturpolitikken i en lang række medlemsstater såvel som for Fællesskabet generelt, og at det endvidere er af væsentlig økonomisk betydning. Den aktive deltagelse af en lang række nationale regeringer i sagens behandling for Domstolen viser klart, hvilken interesse sagen har vakt.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsret
5. De relevante fællesskabsretlige bestemmelser findes, foruden i forskellige bestemmelser i EF-traktaten, i direktiv 89/552/EØF (4) – også benævnt direktivet om »fjernsyn uden grænser« – som ændret ved direktiv 97/36/EF (5)(6).
6. Direktiv 89/552’s kapitel II, almindelige bestemmelser, omfatter bl.a. artikel 3, stk. 1, der har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan kræve, at tv-spredningsforetagender, som hører under deres jurisdiktion, overholder strengere eller mere detaljerede bestemmelser på de områder, der er omfattet af dette direktiv.«
7. Kapitel III i direktiv 89/552, der bærer overskriften »Fremme af distribution og produktion af fjernsynsprogrammer«, omfatter bl.a. direktivets artikel 4, 5 og 6.
8. Artikel 4, stk. 1, i direktiv 89/552 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne skal, når det er muligt, med passende midler drage omsorg for, at tv-radiospredningsorganerne afsætter den største [...] del af [deres] sendetid [...] til transmission af europæiske programmer som defineret i artikel 6. Under hensyn til tv-radiospredningsorganets ansvar over for seerne med hensyn til oplysning, uddannelse, kultur og underholdning skal denne andel opnås trinvis på grundlag af passende kriterier.«
9. Artikel 5 i direktiv 89/552 indeholder følgende bestemmelse:
»Medlemsstaterne skal, når det er muligt, med passende midler drage omsorg for, at tv-radiospredningsorganerne afsætter mindst 10% af [deres] sendetid [...] – eller alternativt efter medlemsstaternes valg, mindst 10% af deres programbudget – til europæiske programmer, der er fremstillet af producenter, som er uafhængige af disse organer. Under hensyn til tv-radiospredningsorganernes ansvar over for seerne med hensyn til oplysning, uddannelse, kultur og underholdning skal denne andel opnås trinvis på grundlag af passende kriterier; i denne forbindelse skal en passende andel forbeholdes programmer af ny dato, dvs. programmer, der udsendes senest fem år efter deres produktion.«
10. Artikel 6 i direktiv 89/552 indeholder følgende definition:
»1. I dette kapitel forstås ved »europæiske programmer« følgende:
a) programmer fremstillet i medlemsstaterne
[…]
2. De i stk. 1, litra a) og b), omhandlede programmer er sådanne, der er fremstillet hovedsageligt under medvirken af ophavsmænd og medarbejdere, der er bosiddende i en eller flere af de stater, der er omhandlet i samme stykke, litra a) og b), når en af følgende tre betingelser er opfyldt:
a) De er fremstillet af en eller flere producenter, der er etableret i en eller flere af disse stater.
b) Produktionen af programmerne overvåges og kontrolleres effektivt af en eller flere producenter, der er etableret i en eller flere af disse stater.
c) Koproducenterne i disse stater står for størstedelen af de samlede omkostninger ved koproduktionen, og denne kontrolleres ikke af en eller flere producenter, der er etableret uden for disse stater.
[…]«
11. 13., 19., 22., 23. og 26. betragtning til direktiv 89/522 indeholder endvidere følgende forklarende bemærkninger:
»[13] Dette direktiv fastsætter de nødvendige mindsteregler for fri udveksling af udsendelser; det berører derfor ikke medlemsstaternes og disses myndigheders beføjelser vedrørende organisation – herunder koncessionsordninger, administrative tilladelser, og beskatning – samt finansiering af udsendelserne og programindhold; en selvstændig kulturel udvikling i medlemsstaterne og bevarelsen af den kulturelle mangfoldighed i Fællesskabet vil derfor blive opretholdt.
[...]
[19] Mindstekrav til alle offentlige og private fjernsynsselskaber i Fællesskabet om, at de skal afsætte en vis del af deres sendeflade til europæiske udsendelser, er et effektivt middel til at fremme produktionen, den uafhængige produktion og distribution af sådanne udsendelser, og disse krav supplerer andre tiltag, der allerede er eller vil blive foreslået med henblik herpå.
[…]
[22] Det er vigtigt at søge passende midler og procedurer, som er i overensstemmelse med fællesskabsretten, til at fremme gennemførelsen af disse mål med henblik på vedtagelsen af egnede foranstaltninger til fremme og udvikling af den europæiske audiovisuelle produktion og distribution, navnlig i de medlemsstater, der har ringe produktionskapacitet, eller hvis sprog har begrænset udbredelse.
[23] Nationale støtteforanstaltninger til udvikling af den europæiske produktion kan anvendes, for så vidt de er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
[…]
[26] Medlemsstaterne kan fortsat, dersom de ønsker at favorisere et bestemt sprog, fastsætte strengere eller mere detaljerede regler, navnlig på grundlag af sprogkriterier, forudsat at disse regler er i overensstemmelse med Fællesskabets retsforskrifter og navnlig ikke finder anvendelse på retransmission af udsendelser fra andre medlemsstater.«
12. Der henvises yderligere til 44. og 45. betragtning til direktiv 97/36, der har følgende ordlyd:
»(44) Fremgangsmåden i direktiv 89/552/EØF og dette direktiv er valgt for at opnå den grundlæggende harmonisering, der er nødvendig og tilstrækkelig til at sikre fri bevægelighed for fjernsynsudsendelser i Fællesskabet; medlemsstaterne kan for så vidt angår de tv-spredningsforetagender, som hører under deres jurisdiktion, anvende mere detaljerede eller strengere bestemmelser på de områder, der er omfattet af dette direktiv, herunder bl.a. bestemmelser om gennemførelse af sprogpolitiske målsætninger og beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til fjernsynets rolle som formidler af information, uddannelse, kultur og underholdning og behovet for at beskytte pluralismen i informationsindustrien og medierne og beskyttelse af konkurrencen med det formål at undgå misbrug af en dominerende stilling og/eller skabelse eller styrkelse af en dominerende stilling ved hjælp af fusioner, aftaler, overtagelser eller lignende initiativer; sådanne bestemmelser skal være forenelige med fællesskabsretten.
(45) Målsætningen om at støtte den europæiske programindustri kan opfyldes i medlemsstaterne som led i struktureringen af deres tv-spredningstjenester, bl.a. ved at de pålægger visse tv-spredningsorganisationer en pligt til at varetage offentlige interesser, herunder pligt til i væsentligt omfang at investere i europæiske produktioner.«
B – International ret
13. Inden for rammerne af De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur (UNESCO) blev der den 20. oktober 2005 i Paris vedtaget en konvention om beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformers mangfoldighed (7), i hvilken, foruden Det Europæiske Fællesskab, tillige de fleste af Fællesskabets medlemsstater deltager (8). UNESCO-konventionen trådte i kraft den 18. marts 2007.
14. Præamblen til UNESCO-konventionen bekræfter bl.a., at kulturel mangfoldighed »er et iboende træk ved menneskeheden« (9), at den »er en del af menneskehedens fælles arv, og at den bør højagtes og bevares til gavn for alle« (10). Endvidere priser den »betydningen af kulturel mangfoldighed for den fulde gennemførelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, der er stadfæstet i verdenserklæringen om menneskerettighederne og i andre universelt anerkendte instrumenter« (11). Præamblen understreger tillige, »at sproglig mangfoldighed er en væsentlig del af den kulturelle mangfoldighed« (12).
15. UNESCO-konventionen har ifølge artikel 1 bl.a. følgende målsætninger:
»a) at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed
[…]
h) at bekræfte staters suveræne ret til at bevare, vedtage og gennemføre politikker og foranstaltninger, som de anser for hensigtsmæssige med henblik på at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed på deres område
[…]«
16. UNESCO-konventionens artikel 2, nr. 2, nævner suverænitetsprincippet som et af dens ledende principper og udtrykker det således:
»I overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt og principperne i folkeretten har stater en suveræn ret til at vedtage foranstaltninger og politikker med henblik på at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed på deres område.«
17. I UNESCO-konventionens artikel 5, stk. 1, bekræfter de kontraherende parter:
»Parterne bekræfter i overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt, principperne i folkeretten og de universelt anerkendte instrumenter vedrørende menneskerettighederne deres suveræne ret til at udforme og gennemføre kulturpolitikker og træffe foranstaltninger til at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed […]«
18. UNESCO-konventionens artikel 6 har bl.a. følgende ordlyd:
»1. Enhver part kan som led i sine kulturpolitikker og ‑foranstaltninger [...] træffe foranstaltninger, der har til formål at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed på den pågældende parts område.
2. Disse foranstaltninger kan bl.a. være:
a) lovgivningsmæssige foranstaltninger, der har til formål at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed
b) foranstaltninger, der på passende vis giver nationale kulturelle aktiviteter, varer og tjenesteydelser mulighed for at skabe sig en plads blandt alle de kulturelle aktiviteter, varer og tjenesteydelser på den pågældende parts område, som vedrører disses skabelse, produktion, formidling, udbredelse og anvendelse, herunder foranstaltninger med relation til det sprog, der anvendes til de pågældende aktiviteter, varer og tjenesteydelser
[…]«
19. UNESCO-konventionens artikel 20 regulerer forholdet til »andre traktater« således:
»1. Parterne anerkender, at de i god tro skal opfylde deres forpligtelser i henhold til denne konvention og alle andre traktater, hvori de er part. Derfor og uden at underordne denne konvention i forhold til andre traktater:
a) tilskynder parterne til, at denne konvention og andre traktater, hvori de er part, støtter hinanden gensidigt, og
b) tager [parterne] hensyn til relevante bestemmelser i denne konvention, når de fortolker og anvender andre traktater, som de er part i, eller når de indgår andre internationale forpligtelser.
2. Intet i denne konvention kan fortolkes som en ændring af de rettigheder og forpligtelser, som parterne har i henhold til andre traktater, hvori de er part.«
C – National ret
20. Lov nr. 25/1994 af 12. juli 1994 indgår i de spanske lovbestemmelser om fjernsyns- og biografvirksomhed (13). Denne lov gennemførte direktiv 89/552 i spansk ret. Lovens artikel 5 bærer overskriften »Europæiske værker« og er blevet ændret flere gange. Af betydning for nærværende sag er denne artikel i sin ændrede version som affattet ved lov nr. 22/1999 af 7. juni 1999 (14) og anden tillægsbestemmelse i lov nr. 15/2001 af 9. juli 2001 (15).
21. Artikel 5, stk. 1, i lov nr. 25/1994 har i denne affattelse følgende ordlyd:
»Tv-selskaber afsætter 51% af den årlige sendetid til europæiske audiovisuelle produktioner.
Tv-selskaber, som har det redaktionelle ansvar for tv-kanaler, hvis sendeflade omfatter nyere spillefilm, dvs. film, som højst er syv år gamle regnet fra produktionsdatoen, afsætter hvert år mindst 5% af det foregående års samlede driftsindtægter til præfinansiering af produktionen af europæiske spillefilm, kortfilm og tv-film, herunder sådanne produktioner, som er omhandlet i artikel 5, stk. 1, i lov om udvikling og fremme af filmproduktion og den audiovisuelle sektor. 60% af dette finansieringsbidrag anvendes på produktioner, hvis originalsprog er et af de officielle sprog i Spanien.
I denne lov forstås ved tv-film audiovisuelle produktioner, der har samme karakteristika som spillefilm, dvs. afsluttede produktioner af en varighed på mere end 60 minutter, men som ikke udnyttes kommercielt til fremvisning i biografer; ved driftsindtægter forstås indtægter vedrørende programmer og driften af den eller de kanaler, som er omfattet af finansieringsforpligtelsen, i henhold til de reviderede driftsregnskaber herfor.
Regeringen kan efter høring af alle berørte sektorer ved bekendtgørelse fastsætte, hvilken varighed en audiovisuel produktion skal have for at kunne anses for en tv-film.«
22. Ved kongeligt dekret nr. 1652/2004 af 9. juli 2004 godkendtes »bekendtgørelse om pligt til at bidrage til præfinansieringen af europæiske og spanske spillefilm, kortfilm og tv-film« (16). Bekendtgørelsen indeholder gennemførelsesbestemmelserne til artikel 5, stk. 1, i lov nr. 25/1994 om finansiering af europæiske filmproduktioner og regulerer navnlig beregningen af tv-selskabernes omsætning og beregningen af den andel, der skal anvendes til køb af europæiske filmproduktioner. I henhold til bekendtgørelsens artikel 7, stk. 1, kan der med hensyn til forpligtelsen til præfinansiering tages hensyn til samtlige udgifter, som et tv-selskab har haft til egenproduktioner, bestilte programmer, koproduktioner samt til køb af senderettigheder til audiovisuelle programmer.
23. For så vidt angår sagens processuelle aspekter indeholder den præjudicielle forelæggelse følgende yderligere oplysninger: Efter spansk ret har privatretlige juridiske personer, hvis interesser berøres af generelle administrative bestemmelser, tilstrækkelig søgsmålsinteresse til at anfægte de relevante generelle bestemmelser og anlægge annullationssøgsmål ved domstolene. Når de almindelige bestemmelser er udstedt af Consejo de Ministros (regeringen), påkendes sagen af afdelingen for forvaltningssager ved Tribunal Supremo som første og sidste instans; det påhviler denne ret at efterprøve lovligheden af regeringens retsakter.
III – Sagens faktiske omstændigheder og tvisten i hovedsagen
24. Den 16. september 2004 anlagde UTECA sag ved den spanske Tribunal Supremo (herefter »den forelæggende ret«) til prøvelse af kongeligt dekret nr. 1652/2004 og påstod dekretet kendt ugyldigt.
25. Med sagen søges opnået, at hverken det anfægtede dekret eller de retsregler, som dekretet støttes på, finder anvendelse, idet de efter UTECA’s opfattelse krænker forskellige bestemmelser i den spanske forfatning og er i strid med fællesskabsretten.
26. Såvel den spanske statsforvaltning (17) som Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (herefter »FAPAE«), der en privatretlig sammenslutning af spanske producenter inden for det audiovisuelle område, og Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (herefter »EGEDA«), der er en rettighedshaverorganisation, som varetager audiovisuelle programproducenters rettigheder, bestrider UTECA’s påstand.
IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
27. Ved kendelse af 18. april 2007, indgået til domstolen den 3. maj 2007, udsatte Tribunal Supremo sagen og forelagde Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1) Kan medlemsstaterne i medfør af artikel 3 i Rådets direktiv 89/552/EØF om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed, som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/36/EF af 30. juni 1997, pålægge tv-selskaber en forpligtelse til at afsætte en procentdel af deres driftsindtægter til præfinansiering af europæiske spillefilm og tv-film?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Er en national bestemmelse, som foruden den nævnte finansieringsforpligtelse også forbeholder 60% af denne obligatoriske finansiering til spansksprogede produktioner, da i overensstemmelse med direktivet og artikel 12 EF, sammenholdt med traktatens øvrige særlige bestemmelser?
3) Udgør en forpligtelse i henhold til en national bestemmelse, hvorefter tv-selskaber pålægges at afsætte en procentdel af deres driftsindtægter til præfinansiering af spillefilm, hvoraf 60% skal anvendes specifikt på spansksprogede produktioner, som for størstepartens vedkommende produceres af den spanske filmindustri, en statsstøtte til fordel for den spanske filmindustri i artikel 87 EF’s forstand?«
28. I sagen for Domstolen har UTECA, FAPAE, EGEDA, den græske, den spanske og den franske regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og EFTA-Tilsynsmyndigheden afgivet skriftlige og mundtlige indlæg. Derudover har den belgiske, den italienske, den østrigske og den polske regering afgivet skriftlige indlæg.
V – Stillingtagen
A – Det første spørgsmål: Er en forpligtelse til præfinansiering af europæiske programmer forenelig med direktivet om »fjernsyn uden grænser«
29. Med sit første spørgsmål anmoder Tribunal Supremo Domstolen om en fortolkning af artikel 3 i direktiv 89/552. Det ønskes nærmere bestemt oplyst, om en medlemsstat kan pålægge tv-spredningsorganer – ud over kvoteordningen i direktivets artikel 4 og 5 – en forpligtelse til årligt at anvende en bestemt procentdel af deres indtægter til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film. Det drejer sig med andre ord om at fastslå, hvilken skønsmargin medlemsstaterne fortsat har i henhold til direktivet om »fjernsyn uden grænser« for så vidt angår henholdsvis finansiering og præfinansiering af europæiske programmer.
1. Indledende bemærkninger
30. I henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/552 kan medlemsstaterne pålægge tv-spredningsorganer, som hører under deres myndighed, strengere eller mere detaljerede bestemmelser på de områder, der er omfattet af dette direktiv.
31. Ifølge denne bestemmelse er der ikke ved direktivet om »fjernsyn uden grænser« sket en fuldstændig harmonisering af de retsforskrifter, der finder anvendelse i forhold til tv-spredningsorganer, men alene fastsat mindsteregler for de fjernsynsudsendelser, de bringer (18).
32. Det ville imidlertid være forkert at antage, at medlemsstaterne alene kan fastsætte strengere eller mere detaljerede bestemmelser for tv-spredningsorganer inden for de områder, der er omfattet af direktivet. Ifølge ordlyden af artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/552 og dennes henvisning til »de områder, der er omfattet« af direktivet, er denne antagelse ganske vist nærliggende. I virkeligheden er formålet med denne formulering alene at understrege, at medlemsstaterne på de områder, der er omfattet af direktivet, sågar kan gå videre end de mindstestandarder, som fællesskabslovgiver har fastsat. I øvrigt er det indlysende, at nationale bestemmelser, der har betydning for tv-spredningsorganers virksomhed på helt andre områder end dem, der er omfattet af direktivet om »fjernsyn uden grænser«, er lovlige (19).
33. Det er derfor uden betydning for besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål, om en national lovgivning som den spanske, der indeholder bestemmelser om præfinansiering af visse europæiske film, vedrører et af de områder, der eromfattet af direktivet om »fjernsyn uden grænser«, eller om de falder helt uden for direktivets anvendelsesområde. Det er nemlig åbenbart, at medlemsstaterne kan gå ud over de mindstestandarder, der følger af direktivet.
34. »Strengere eller mere detaljerede bestemmelser« som medlemsstaterne vedtager, må imidlertid ikke stride mod direktivets indhold og formål eller mod anden fællesskabsret (20). De følgende betragtninger vedrører de eventuelle grænser, der gælder med hensyn til den skønsmargin, der tilkommer medlemsstaterne.
2. Intet generelt forbud mod nationale præfinansieringsbestemmelser
35. Direktivet om »fjernsyn uden grænser« stiller ikke bestemte krav til medlemsstaterne for så vidt angår henholdsvis finansiering og præfinansiering af europæiske programmer (21).
36. Omvendt forbyder direktivet heller ikke, at medlemsstaterne indfører sådanne bestemmelser i national ret. Det kan nemlig ikke af den omstændighed, at direktivet ikke indeholder bestemmelser herom, sluttes, at der er forbud mod, at medlemsstaterne indfører sådanne regler. Som det fremgår af præamblen til direktivet om »fjernsyn uden grænser«, berører direktivet derimod klart ikke medlemsstaternes beføjelse med hensyn til finansiering af udsendelser og programindhold (22).
37. Til forskel fra UTECA’s og den polske regerings opfattelse er medlemsstaternes skønsmargin i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/552 ikke udtømt med fastsættelse af kvoter for udsendelse af europæiske programmer i fjernsynet og en mere eller mindre streng eller detaljeret regulering af dette spørgsmål i national ret. Medlemsstaterne er nemlig ikke begrænset til at benytte de instrumenter, der fremgår af artikel 4 og 5 i direktiv 89/552, ved fremme af distribution og produktion af europæiske programmer.
38. De »strengere eller mere detaljerede bestemmelser«, som medlemsstaterne ifølge artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/552 kan indføre, omfatter derimod et meget vidt spektrum af mulige nationale foranstaltninger. Dette blev bekræftet af fællesskabslovgiver selv i anledning af den ændring af direktivet om »fjernsyn uden grænser«, der blev foretaget i 1997, og i 44. betragtning til ændringsdirektiv 97/36 er der nævnt de mest forskelligartede områder, i hvilken forbindelse formuleringen »bl.a.« understreger, at der ikke er tale om en udtømmende opregning (23). I 45. betragtning til direktiv 97/36 nævnes endog udtrykkeligt forpligtelsen til »at investere i europæiske produktioner«.
39. Der kan således ikke af direktivet om »fjernsyn uden grænser« udledes et generelt forbud mod en national ordning om præfinansiering som den spanske (24).
3. Ikke forbud mod at inddrage private tv-spredningsorganer i en national præfinansieringsordning
40. Ifølge UTECA giver artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/552 alene medlemsstaterne mulighed for at indføre strengere bestemmelser i forhold til visse tv-spredningsorganer, som er pålagt en pligt til at varetage offentlige interesser. Bestemmelsen skal ifølge sammenslutningen ses i sammenhæng med protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne (25).
41. Jeg deler ikke denne opfattelse. Direktivet om »fjernsyn uden grænser« sondrer principielt ikke mellem private og offentlige tv-spredningsorganer, eller sådanne, som varetager offentlige interesser. Specielt giver ordlyden af artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/552, som er genstand for nærværende sag, ikke grundlag for en sådan sondring.
42. I forbindelse med direktivændringen i 1997 præciserede fællesskabslovgiver ganske vist, at visse tv-spredningsorganer kunne være underlagt en pligt til at varetage offentlige interesser, herunder pligt til at investere i europæiske produktioner (26).
43. Det kan imidlertid ikke på grundlag heraf sluttes, at det alene er tv-spredningsorganer med pligt til at varetage offentlige interesser, som ved lov kan pålægges pligt til præfinansiering af europæiske produktioner. Medlemsstaterne kan derimod snarere ligeledes bestemme, at samtlige tv-spredningsorganer, som henhører under deres kompetence, ved lov pålægges en sådan præfinansieringpligt, for herigennem så effektivt som muligt at opfylde kvoteordningen vedrørende transmission af europæiske programmer (jf. artikel 4 og 5 i direktiv 89/552) (27).
44. Der kan således ikke af direktivet om »fjernsyn uden grænser« udledes et forbud mod, at private tv-spredningsorganer inddrages under en national præfinansieringsordning som den spanske.
4. Formålene med direktivet om »fjernsyn uden grænser« ikke til hinder for en sådan ordning
45. For så vidt angår formålene med direktivet om »fjernsyn uden grænser« fremgår det allerede af præamblen til direktivet, at fremme af produktionen af europæiske fjernsynsprogrammer og europæiske audiovisuelle værker særligt lå fællesskabslovgiver på sinde (28). Dette fremgår ligeledes af direktivets kapitel III, hvis overskrift viser, at det ikke alene vedrører fremme af distribution, men også fremme af produktion af fjernsynsprogrammer.
46. En national ordning, hvorefter tv-spredningsorganer har pligt til at bidrage til præfinansiering af visse europæiske spille- og tv-film, fremmer produktionen af europæiske fjernsynsprogrammer og audiovisuelle værker og er følgelig forenelig med målsætningen for direktivet om »fjernsyn uden grænser« (29). Den er endvidere tillige begrundet i tvingende almene hensyn som omhandlet i Domstolens retspraksis vedrørende grundlæggende friheder (30).
47. Endvidere ville gennemførelsen af de mindstekvoter, der er fastsat ved artikel 4 og 5 i direktivet om »fjernsyn uden grænser« vedrørende udsendelse af europæiske programmer i fjernsynet, være illusorisk, såfremt der overhovedet ikke kunne fremstilles et tilstrækkeligt antal europæiske programmer, idet der savnedes en rimelig finansiering. Såfremt medlemsstaterne i national ret træffer foranstaltninger til at øge finansieringen af europæisk producerede programmer, yder de også indirekte et bidrag til gennemførelsen af den nævnte kvoteordning.
48. Direktivets særlige formål om, foruden fremme af distributionen af europæiske programmer i fjernsynet, tillige at fremme produktionen af disse, er følgelig ikke til hinder for en national ordning, hvorved tv-spredningsorganer pålægges pligt til præfinansiering af visse europæiske film (31).
49. En sådan præfinansieringsordning er heller ikke i strid med direktivets hovedformål, der er at sikre fri udveksling af fjernsynsudsendelser (32).
50. Anvendelsen af strengere nationale bestemmelser vil i almindelighed ikke nødvendigvis hindre opfyldelsen af direktivets formål, som er at sikre fri udveksling af fjernsynsudsendelser (33).
51. I den foreliggende sag er der så meget desto mindre grund til at befrygte, at direktivets formål ikke varetages, idet udenlandske tv-spredningsorganer, hvis programmer skal bringes i Spanien, under ingen omstændigheder er omfattet af den dér gældende præfinansieringsordning.
52. Tv-spredningsorganer, der er etableret i Spanien, har ganske vist pligt til præfinansiering af europæiske programmer, men dette indebærer imidlertid ikke et direkte indgreb i deres programlægning. Formålet med forpligtelsen til præfinansiering i henhold til spansk ret er derimod en effektiv opfyldelse af den kvoteordning vedrørende transmission af europæiske programmer, som er fastsat ved artikel 4 og 5 i direktiv 89/552, og som påhviler samtlige tv-spredningsorganer, der er etableret i Fællesskabet.
53. Man kan eventuelt betragte pligten til præfinansiering som et indirekte indgreb i programlægningen som følge af dens betydning for det pågældende tv-spredningsorgans budget. Da præfinansieringspligten, der alene omfatter 5% af indtægterne, kun udgør en forholdsvis ringe del af det samlede budget for et tv-spredningsorgan, er virkningerne heraf for ubetydelige og tilfældige (34) til reelt at kunne hindre dettes frie programlægning og derigennem hæmme den frie distribution af fjernsynsudsendelser efter organets eget valg som omhandlet i direktivet.
54. Formålene med direktivet om »fjernsyn uden grænser« er således ikke til hinder for en national ordning som den spanske, hvorved tv-spredningsorganer pålægges pligt til præfinansiering af visse europæiske film.
5. Øvrige betragtninger
55. For fuldstændighedens skyld vil jeg herefter behandle to yderligere, specielle problemer, som Tribunal Supremo har rejst i relation til det første præjudicielle spørgsmål, og som begrunder den forelæggende rets tvivl om, hvorvidt en præfinansieringsordning som den spanske er forenelig med direktivet om »fjernsyn uden grænser«.
a) Kan visse europæiske programkategorier være undtaget fra en national præfinansieringsordning?
56. Tribunal Supremo har for det første i sin forelæggelseskendelse særligt fremhævet, at den forpligtelse, der er pålagt spanske tv-spredningsorganer, ikke omfatter samtlige europæiske programmer i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 6 i direktivet om »fjernsyn uden grænser«, men alene visse værker, navnlig spille- og tv-film af en varighed på mere end 60 minutter, som ikke består af flere afsnit.
57. Som allerede nævnt (35) pålægger direktivet om »fjernsyn uden grænser« ikke medlemsstaterne en pligt til i national ret at regulere henholdsvis finansiering eller præfinansiering af europæiske programmer. Direktivet angiver følgelig heller ikke, hvilke europæiske programmer der i givet fald kan eller skal være genstand for en sådan national præfinansieringsordning. Medlemsstaterne kan i princippet således frit bestemme, hvorledes de vil udforme deres præfinansieringsordning, og hvilke programmer der kan drage fordel af ordningen.
58. Fællesskabsretlige begrænsninger kan eventuelt følge af henholdsvis princippet om ligebehandling eller forbud mod forskelsbehandling, som hører til fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger (36), og som medlemsstaterne skal respektere inden for fællesskabsrettens anvendelsesområde (37). Da den præfinansieringsordning, der er fastsat i spansk ret, som allerede nævnt har til formål at fremme produktionen af europæiske programmer, vedrører den anvendelsesområdet for direktivet om »fjernsyn uden grænser« (38).
59. Det følger af henholdsvis princippet om ligebehandling og princippet om forbud mod forskelsbehandling, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (39).
60. Den spanske præfinansieringsordning udgør utvivlsomt forskelsbehandling af spille- og tv-film af mere end 60 minutters varighed og andre værker, herunder tv-serier. Om der herved er tale om ensartede eller forskellige forhold, og om præfinansieringsordningen i givet fald er objektivt begrundet, afhænger af en lang række omstændigheder, med hensyn til hvilke den nationale lovgiver tillige er tillagt et vist skøn (40).
61. Direktivet om »fjernsyn uden grænser« fremhæver f.eks. nødvendigheden af at fremme uafhængige producenter (41). Det kan endvidere være korrekt at lade programmer, hvis produktion er forbundet med forholdsvis store omkostninger, og som frembyder særlige vanskeligheder, profitere af en præfinansieringsordning. Begge betragtninger kan begrunde antagelsen af, at spille- og tv-film af mere end 60 minutters varighed ikke er sammenlignelige med øvrige værker, navnlig tv-serier, eller at en forskellig behandling af disse i hvert fald er objektivt begrundet.
62. Det er imidlertid ikke muligt at foretage en udtømmende vurdering på grundlag af de få oplysninger, der er Domstolen bekendt. I øvrigt tilkommer det alene den nationale ret at bedømme de faktiske omstændigheder i hovedsagen og at anvende de fællesskabsretlige bestemmelser på disse (42).
b) Kan tv-selskaber, hvis sendeflade kun omfatter ganske få nyere spillefilm, pålægges pligt til præfinansiering af europæiske programmer?
63. Tribunal Supremo har i forelæggelseskendelsen endvidere henvist til, at pligten til præfinansiering påhviler samtlige tv-selskaber, der bringer nyere spillefilm (43), uanset om deres udbud af spillefilm er ubetydeligt eller næppe er relevant for deres programflade.
64. Som tidligere nævnt (44) kan medlemsstaterne principielt frit bestemme, hvorledes de nærmere vil udforme en national præfinansieringsordning. De kan således også angive, hvilke tv-selskaber der er omfattet af præfinansieringspligten.
65. Som allerede nævnt kan fællesskabsretlige begrænsninger i givet fald følge af princippet om ligebehandling (45) samt endvidere af proportionalitetsprincippet (46).
66. Med hensyn til ligebehandlingsprincippet bemærkes for det første, at den omtvistede spanske ordning tilsyneladende på samme måde pålægger samtlige tv-selskaber pligt til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film. Den forelæggende ret skal efterprøve, om den situation, der gælder for tv-selskaber, der kun viser ganske få spillefilm, og den situation, som gælder for andre tv-selskaber, reelt er sammenlignelige. Såfremt dette ikke er tilfældet, skal det undersøges, om det desuagtet kan være objektivt begrundet at behandle disse på samme måde. Også i denne henseende må der indrømmes den nationale lovgiver en vis skønsmargin (47).
67. For så vidt angår proportionalitetsprincippet bemærkes dernæst, at dette indebærer, at retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (48). Henset hertil skal den forelæggende ret navnlig efterprøve, om pligten til præfinansiering af europæiske programmer kan udgøre en uforholdsmæssig byrde for tv-selskaber, der kun viser ganske få spillefilm, uanset at den alene udgør en forholdsvis ringe del – 5% af indtægterne – af det pågældende tv-selskabs samlede budget.
68. Henset til de oplysninger, der foreligger for Domstolen, kan dette ikke fastslås endeligt. Som allerede nævnt (49) tilkommer det i øvrigt under alle omstændigheder alene den nationale ret at bedømme de faktiske omstændigheder i hovedsagen og at anvende de fællesskabsretlige bestemmelser på disse.
6. Foreløbig konklusion
69. Sammenfattende bemærkes:
Direktiv 89/552 i almindelighed og artikel 3 i særdeleshed er ikke til hinder for en national ordning, hvorved tv-spredningsorganer pålægges pligt til årligt at bidrage med en vis procentdel af deres indtægter til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film. En sådan national ordning skal imidlertid være forenelig med den øvrige fællesskabsret.
B – Det andet spørgsmål: vurdering af en forpligtelse til præfinansiering af europæiske programmer på visse sprog på baggrund af de grundlæggende friheder
70. Såfremt det første spørgsmål besvares i overensstemmelse med mit forslag til afgørelse, er det ligeledes fornødent at behandle det andet spørgsmål. Hermed ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en medlemsstat ved lov kan pålægge tv-spredningsorganer årligt at anvende 60% af den obligatoriske præfinansiering til europæiske spille- og tv-film, hvis originalsprog er anerkendt som officielt sprog i den pågældende medlemsstat (50).
1. Indledende bemærkninger
71. Ifølge sin ordlyd vedrører det andet præjudicielle spørgsmål fortolkningen af direktiv 89/552 og det fællesskabsretlige forbud mod forskelsbehandling.
72. I relation til direktiv 89/552 har jeg allerede i forbindelse med svaret på det første præjudicielle spørgsmål redegjort for (51), at direktivet ikke indeholder krav med hensyn til nationale bestemmelser om henholdsvis finansiering og præfinansiering af film. Sådanne bestemmelser skal imidlertid være forenelige med øvrig fællesskabsret, navnlig EF-traktatens grundlæggende friheder (52). I det følgende vil jeg derfor gennemgå det andet præjudicielle spørgsmål alene ud fra denne betragtning.
73. I det omfang det andet spørgsmål vedrører det almindelige forbud mod forskelsbehandling i artikel 12 EF, skal jeg endvidere erindre om, at denne bestemmelse kun kan anvendes selvstændigt på forhold omfattet af fællesskabsretten, for hvilke traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (53). Da den foreliggende sag imidlertid, som det umiddelbart vil fremgå, vedrører flere af de i EF-traktatens omhandlede grundlæggende friheder, er det ufornødent her at gennemgå artikel 12 EF.
2. De relevante grundlæggende friheder og restriktioner af disse
74. Den spanske præfinansieringsordning pålægger tv-spredningsorganer pligt til at bidrage med en vis procentdel af deres indtægter til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film, hvis originalsprog er anerkendt som officielt sprog i Spanien.
75. Ganske vist kan sådanne film teoretisk set produceres i samtlige medlemsstater. Som den forelæggende ret har fastslået, produceres de fleste af filmene imidlertid i Spanien (54). For at kunne optage en film, hvis originalsprog er anerkendt som officielt sprog i Spanien, kræves det nemlig, at såvel skuespillere som instruktør, kamerafolk, assistenter og eventuelle statister har tilstrækkelige kundskaber på netop dette sprog. Normalt skal de – i hvert fald skuespillerne – have så gode sprogkundskaber, at de kan sidestilles med personer, der har sproget som modersmål (55). Inden for Fællesskabet er disse forudsætninger helt overvejende til stede i Spanien eller hos spaniere.
76. Henset hertil fristes man til at efterprøve virkningerne af den spanske præfinansieringsordning særligt ud fra en betragtning om indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, hvilket også er nærliggende, henset til de af Tribunal Supremo og visse af sagens parter anførte betragtninger. En sådan synsvinkel ville imidlertid føre til, at betragtningen begrænses til at angå en særlig åbenbar virkning af den spanske ordning, nemlig at tv-spredningsorganer i et vist omfang tilskyndes til at investere i nationale filmprojekter og samtidig afholdes fra at investere i udenlandske filmprojekter. Begrebet indirekte forskelsbehandling skal derimod fortolkes meget vidt, således at tillige samtlige andre virkninger af den spanske ordning vurderes indgående, navnlig virkningen for den frie bevægelighed for personer, som producerer film, eller som medvirker ved filmoptagelser, i Europa.
77. Der skal derfor foretages en samlet vurdering af virkningerne af den spanske ordning for så vidt angår restriktioner for de grundlæggende friheder, nærmere bestemt restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF og 50 EF), retten til fri etablering (artikel 43 EF), frie kapitalbevægelser (artikel 56, stk. 1, EF), og arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 39 EF). Som bekendt indeholder samtlige disse grundlæggende friheder såvel et forbud mod forskelsbehandling som et forbud mod restriktioner (56). Grænsen mellem indirekte forskelsbehandling og restriktioner er flydende. Undertiden betragtes indirekte forskelsbehandling blot som en særlig form for restriktioner for den pågældende grundlæggende frihed (57). Dette har ikke mindst støtte i, at allerede ordlyden af tre af de fire omhandlede grundlæggende friheder slet ikke vedrører begrebet forskelsbehandling, men derimod restriktioner (artikel 43 EF, 49 EF og 56, stk. 1, EF). Begrundelsen for restriktioner og indirekte forskelsbehandling bedømmes i retspraksis ligeledes i det væsentlige ud fra samme kriterier (58).
a) Fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF og 50 EF)
78. Retten til fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF og 50 EF) berøres for det første, i det omfang spanske tv-spredningsorganer ønsker at erhverve ret til filmtransmission hos producenter fra andre medlemsstater (59). I det omfang den spanske præfinansieringsordning forpligter de derværende tv-spredningsorganer til at finansiere film på ét af de officielle sprog i Spanien, bliver det nemlig mindre attraktivt for disse tv-spredningsorganer at erhverve transmissionsrettigheder til film på andre originalsprog; forpligtelsen til præfinansiering tager nemlig ikke hensyn til erhvervelse af transmissionsrettigheder til film på andre sprog. Dette rammer navnlig film af udenlandsk produktion. Samtidig bliver det mindre attraktivt for udenlandske producenter at markedsføre deres film i Spanien, idet disses originalsprog typisk ikke er et af de officielt anerkendte sprog i Spanien.
79. Retten til fri udveksling af tjenesteydelser berøres, som Kommissionen med rette har anført, tillige ud fra yderligere en betragtning: I det omfang skuespillere, instruktører og øvrige personer, der deltager i indspilningen af en film, ikke har status som arbejdstagere, leverer de tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF i forhold til filmproducenten. Som følge af den spanske præfinansieringsordning tilskyndes spanske filmproducenter til overvejende at indspille film på de officielt anerkendte sprog i Spanien. Det vil følgelig være mindre attraktivt for spanske producenter at engagere udenlandske skuespillere, instruktører og øvrigt personale til filmindspilningen, idet disse normalt ikke behersker de officielle sprog i Spanien i samme grad som spaniere. Det bliver samtidig vanskeligere for denne gruppe af personer at tilbyde spanske filmproducenter deres tjenester til indspilning af en film.
80. Ud fra samtlige disse betragtninger indebærer en præfinansieringsordning som den spanske således en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
b) Den frie etableringsret (artikel 43 EF)
81. En præfinansieringsordning som den spanske kan ligeledes påvirke den frie etableringsret (artikel 43 EF) i to henseender.
82. For det første kan den bevirke, at det bliver mindre attraktivt for spanske tv-spredningsorganer at overtage filmproduktionsselskaber fra andre medlemsstater, eller – f.eks. for så vidt angår koproduktioner – at erhverve afgørende andele i disse (60). Såfremt disse udenlandske filmproducenter nemlig ikke indspiller film, hvis originalsprog er et af de officielle sprog i Spanien, kan denne aktivitet ikke tages i betragtning i relation til opfyldelsen af de forpligtelser, der påhviler spanske tv-spredningsorganer ifølge den dér gældende præfinansieringsordning (61).
83. For det andet kan den bevirke, at det bliver mindre attraktivt for filmproducenter og instruktører at etablere sig i Spanien eller at etablere filialer eller datterselskaber dér. Såfremt deres film nemlig indspilles på andre sprog end de officielle sprog i Spanien, kan de ikke nyde fordel af den lokale præfinansieringsordning.
84. Ud fra begge disse betragtninger indebærer en præfinansieringsordning som den spanske således en restriktion for den frie etableringsret.
c) Frie kapitalbevægelser (artikel 56, stk. 1, EF)
85. I det omfang tv-spredningsorganer alene stiller kapital til rådighed for udenlandske filmproduktionsselskaber – f.eks. med henblik på koproduktioner – eller alene erhverver andele i sådanne, uden at opnå afgørende indflydelse på virksomhedsledelsen (62), berøres de frie kapitalbevægelser (artikel 56, stk. 1, EF).
86. En præfinansieringsordning som den spanske kan bevirke, at de nævnte investeringer i udenlandske virksomheder bliver mindre attraktive for spanske tv-spredningsorganer. Såfremt de pågældende udenlandske filmproducenter nemlig ikke producerer film, hvis originalsprog er et af de officielt anerkendte sprog i Spanien, kan denne virksomhed ikke tages i betragtning i relation til opfyldelsen af tv-spredningsorganets forpligtelser i henhold til den spanske præfinansieringsordning. Dette udgør følgelig en restriktion for de frie kapitalbevægelser (63).
d) Arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 39 EF)
87. Såfremt skuespillere, instruktører og øvrige medvirkende ved indspilningen af en film har status som ansatte hos filmproducenten, i forhold til hvilken de præsterer deres ydelser i et afhængighedsforhold og mod vederlag, er de arbejdstagere i henhold til artikel 39 EF. Det ovenfor anførte om fri udveksling af tjenesteydelser gælder tilsvarende for dem (64): Præfinansieringsordningen tilskynder spanske filmproducenter til overvejende at indspille film på de officielle sprog i Spanien. Det vil følgelig være mindre attraktivt for spanske producenter at ansætte udenlandske arbejdstagere, idet disse normalt ikke behersker de officielle sprog i Spanien i samme grad som spaniere. På den anden side får udlændinge vanskeligere ved at søge ansættelse hos spanske filmproducenter. Dette bevirker følgelig en restriktion af den frie bevægelighed for udenlandske arbejdstagere.
3. Begrundelse
88. Ifølge Domstolens praksis (65) kan en foranstaltning, der bevirker en restriktion af en af de grundlæggende friheder, der er sikret ved EF-traktaten, kun være berettiget, hvis den forfølger et legitimt mål, som er foreneligt med traktaten eller er begrundet i tvingende almene hensyn. Det kræves i en sådan situation, at restriktionen tillige skal være egnet til at sikre gennemførelsen af det pågældende mål, og at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål.
89. Forenklet sagt skal en restriktion for en grundlæggende frihed således tjene et legitimt formål og skal overholde proportionalitetsprincippet (66).
a) Legitimt formål
90. Den spanske præfinansieringsordning skal fremme produktion af europæiske film, hvis originalsprog er et af de officielt anerkendte sprog i Spanien.
91. At dette er et anerkendelsesværdigt formål, følger ikke mindst af selve direktivet om »fjernsyn uden grænser«. Ifølge præamblen til direktivet kan medlemsstaterne fortsat fastsætte strengere eller mere detaljerede regler, »navnlig på grundlag af sprogkriterier«, »dersom de ønsker at favorisere et bestemt sprog« (67). I forbindelse med ændringen af direktivet i 1997 fremhævede fællesskabslovgiver på ny, at medlemsstaterne bl.a. med henblik på »gennemførelse af sprogpolitiske målsætninger« kan anvende mere detaljerede eller strengere bestemmelser (68).
92. Den åbenhed, som direktivet om »fjernsyn uden grænser« udviser med hensyn til fremme af visse sprog, er nært forbundet med bestræbelserne på også fortsat at sikre mulighed for en selvstændig kulturel udvikling i medlemsstaterne – tillige og netop i medlemsstater med ringe produktionskapacitet, eller hvis sprog har begrænset udbredelse – for herigennem at bevare den kulturelle mangfoldighed (69).
93. Ved Maastricht-traktaten (70) blev betydningen af dette anliggende øget markant, og det har nu ligeledes fundet udtryk i primær ret. Fællesskabet bidrager således til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet det respekterer den nationale og regionale mangfoldighed og samtidig fremhæver den fælles kulturarv (artikel 151, stk. 1, EF). Fællesskabet skal fremme medlemsstaternes indsats, bl. a. med hensyn til forbedring af kendskabet til og formidlingen af de europæiske folkeslags kultur og historie samt med hensyn til kunstneriske og litterære frembringelser, herunder i den audiovisuelle sektor (artikel 151, stk. 2 EF). Respekt for og fremme af kulturernes mangfoldighed er en integrerende del af Fællesskabets samlede opgaver (artikel 151, stk. 4, EF), og således også inden for lovgivning på området for audiovisuelle tjenesteydelser, for de er i sidste instans udtryk for Den Europæiske Unions respekt for medlemsstaternes nationale identitet (artikel 6, stk. 3, EU).
94. Når respekt for og fremme af mangfoldigheden inden for det kulturelle område ligeledes er af så stor betydning for Den Europæiske Union, er det ikke mindst, fordi denne mangfoldighed er så karakteristisk for Europa og den europæiske kultur. I overensstemmelse hermed hører idéen »forenet i mangfoldighed« til de grundlæggende principper for Den Europæiske Union (71), og artikel 22 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (72) bestemmer, at Unionen respekterer den kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed.
95. Betydningen af kulturel mangfoldighed blev ligeledes understreget på internationalt plan ved UNESCO-konventionen om beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformers mangfoldighed (73). UNESCO-konventionen understreger ikke mindst, at sproglig mangfoldighed er en væsentlig del af den kulturelle mangfoldighed (74).
96. Europa-Kommissionen betragter i lighed hermed sproglig forskelligartethed som en af Den Europæiske Unions kerneværdier (75). For ganske nylig opfordrede Rådet for Den Europæiske Union ligeledes til respekt for den sproglige mangfoldighed i Europa (76).
97. Den kulturelle dimension af sprog er på ingen måde begrænset til det litterære område. Netop inden for det audiovisuelle område er den ligeledes af afgørende betydning for såvel bevarelse og udvikling af kulturer som for en rimelig udbredelse af kendskabet til disse. Såfremt audiovisuelle værker, såsom spille- og tv-film – f.eks. af økonomiske grunde – alene produceres på ét eller nogle få særligt udbredte verdenssprog, vil dette nødvendigvis være ensbetydende med et tab af kulturel mangfoldighed. Eftersynkronisering af en film på et andet sprog kan ganske vist lette forståelsen af denne for et bredere publikum, men det ændrer intet ved den kulturelle baggrund og de værdiforestillinger, som filmen bygger på, og som den udbreder.
98. I overensstemmelse hermed understreger f.eks. UNESCO-konventionen staters suveræne ret til at træffe foranstaltninger med henblik på at beskytte og fremme de kulturelle udtryksformers mangfoldighed, også inden for området for kulturelle tjenesteydelser (77). Konventionen indrømmer udtrykkeligt de kontraherende stater ret til at vedtage foranstaltninger med relation til det sprog, der anvendes til de pågældende tjenesteydelser (78).
99. Fællesskabet samt de medlemsstater, der er parter i UNESCO-konventionen, har forpligtet sig til at tage hensyn til denne konvention, når de fortolker og anvender andre traktater, således også ved fortolkningen og anvendelsen af EF-traktaten (79).
100. Det fremgår af Domstolens mangeårige praksis, at en sådan hensyntagen absolut er mulig inden for rammerne af EF-traktaten. Det fremgår af denne retspraksis, at »visse formål i forbindelse med fremme [...] af kulturen« kan betragtes som tvingende almene hensyn (80), herunder sikring af den nationale historiske og kunstneriske arv (81) og den almene interesse i en dybere forståelse af den historiske arv og den størst mulige udbredelse af kendskabet til landets kunst og kultur (82).
101. I relation til den foreliggende sag bemærkes endvidere, at Domstolen har anerkendt fremme af film (83), oprettelse og opretholdelse af et alsidigt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer (84) samt sikring af en vis programkvalitet (85) som begrundelse for en restriktion af de grundlæggende friheder. Domstolen har endvidere principielt anerkendt medlemsstaternes ret til fremme af deres nationale og officielle sprog (86).
102. Henset hertil finder jeg, at den spanske lovgiver forfølger et legitimt mål, idet denne inden for rammerne af sine foranstaltninger til støtte af produktion af europæiske værker navnlig ønsker at fremme spille- og tv-film, hvis originalsprog er et af de officielle sprog i Spanien.
b) Proportionalitet
103. Det skal herefter undersøges, om den spanske præfinansieringsordning forfølger et legitimt mål ved hjælp af forholdsmæssige midler. Ifølge retspraksis skal de forpligtelser, der pålægges tv-spredningsorganerne, være egnede til at sikre gennemførelsen af det pågældende mål, uden at de går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette (87).
104. Det er åbenbart, at en forpligtelse for tv-spredningsorganer til årligt at bidrage med en vis procentdel af deres indtægter til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film på et af de officielle sprog i Spanien er egnet til bevarelse af det pågældende sprog, og hermed også til bevarelse af spansk national og regional kultur, samt til at fremme dennes udvikling og udbredelse gennem biograf og fjernsyn (88).
105. Det bemærkes endvidere, at sådanne foranstaltninger til bevarelse og fremme af sprog og kultur i en medlemsstat eller en region inden for Den Europæiske Union tillige altid bidrager til fremme af den europæiske kultur som helhed.
106. Spørgsmålet om, hvorvidt den konkrete udformning af den spanske ordning er nødvendig for at nå det tilsigtede mål, eller om den går videre end nødvendigt, skal derimod behandles mere indgående.
107. Kommissionen finder, at den spanske præfinansieringsordning er for generel og for ubestemt. Ifølge Kommissionen savnes der objektive og verificerbare kriterier, på grundlag af hvilke det kan konstateres, at præfinansieringsordningen alene omfatter spille- og tv-film, der kan klassificeres som »kulturelle produkter«.
108. Det må ganske vist medgives, at Domstolen allerede en gang tidligere, nemlig i Distribuidores Cinematográficos-dommen, har afvist, at en spansk ordning inden for området for filmfremme var begrundet, bl.a. med henvisning til, at den fremmede »indenlandsk producerede film uanset deres indhold eller kvalitet« (89). Generaladvokat Van Gerven fandt tilsvarende, at den dagældende spanske ordning savnede enhver form for »kvalitetskontrol« (90).
109. Efter min opfattelse kan Distribuidores Cinematográficos-dommen ikke anvendes analogt på den foreliggende sag.
110. Den foreliggende sag forekommer mig ikke at være helt sammenlignelig med Distribuidores Cinematográficos-sagen. Denne sag angik nemlig en ordning, i hvilken henvisningen til »spanske film« alene var knyttet til den medlemsstat, hvori en film blev produceret. I den foreliggende sag er tilknytningsfaktoren derimod et sprogligt kriterium. Det kan ikke på forhånd udelukkes, at dette sproglige kriterium har kulturel relevans, når henses til sprogs allerede nævnte betydning for bevarelse og udvikling af kulturer samt for en passende udbredelse af kendskabet til kulturer (91). Til forskel fra Distribuidores Cinematográficos-sagen kan den spanske præfinansieringsordning, der er omtvistet under denne sag, således ikke på forhånd afvises som en protektionistisk foranstaltning, der alene er blevet indført af økonomiske grunde.
111. Helt uafhængigt af, om der er analogi mellem den foreliggende sag og Distribuidores Cinematográficos-sagen, skal de negative følger af en indholds- og kvalitetskontrol – der går ud over et sprogligt kriterium – inden for kultur- og medieområdet tages i betragtning.
112. I et åbent og pluralistisk samfund er kulturbegrebet yderst vidt. De kulturelle udtryksformer, også inden for det audiovisuelle område, er tilsvarende mangfoldige. Bortset fra nogle få ekstreme eksempler (92), som ikke er omtvistede under denne sag, forekommer det mig at være praktisk umuligt at opstille objektive, og navnlig retfærdige, kriterier for, hvad kultur er, og så meget desto mindre for, hvad der kan være støtteværdige »kulturelle produkter«. Ethvert forsøg i denne retning indebærer nødvendigvis en risiko for fastlåsning i klassiske tankebaner og navnlig for at negligere dynamikken i nyere kulturelle strømninger samt samfundsmæssige mindretals kulturelle aktivitet.
113. Selv om man turde indlade sig på at opstille objektive kriterier for, om en spille- eller tv-film kan betragtes som et »kulturelt produkt« (93) eller en »kvalitetsfilm« (94), ville den praktiske gennemførelse af disse kriterier medføre et betydeligt bureaukrati. For at sikre et minimum af retssikkerhed kunne det være nødvendigt, at en ekspertgruppe eller et organ, som er udpeget af staten, vurderer, om filmprojekter kan komme i betragtning for så vidt angår præfinansiering fra tv-spredningsorganerne eller ej. Dette kunne give de berørte producenter og kunstnere indtryk af, at deres filmprojekter blev underlagt en statslig forcensur.
114. Intet af det anførte udelukker imidlertid, at en medlemsstat inden for rammerne af sin skønsmargin (95) søger at indrette sin filmstøtte efter indholdsmæssige eller kvalitetsmæssige kriterier. Efter min opfattelse indebærer fællesskabsretten, herunder de grundlæggende friheder, ikke en forpligtelse for medlemsstaterne til nødvendigvis at anvende indholds- eller kvalitetskriterier i forbindelse med kulturstøtte.
115. Tilsvarende står det imidlertid Kommissionen frit for ved udøvelsen af det vide skøn (96), den råder over ved godkendelse af statslig støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven [artikel 87, stk. 3, litra d), EF], at indtage en restriktiv holdning og alene godkende foranstaltninger, der vedrører et nærmere defineret »kulturelt produkt« (97). Såfremt Kommissionen anlægger en sådan godkendelsespraksis, præjudicerer dette ikke fortolkningen af øvrige bestemmelser i EF-traktaten, herunder navnlig de grundlæggende friheder. Der er intet til hinder for, at medlemsstaterne, uden for statsstøtteområdet, giver afkald på yderligere indholds- og kvalitetskriterier og anvender en så vidt orienteret kulturstøtte som muligt.
116. Ifølge fællesskabsretten forudsætter begrundelsen for en præfinansieringsordning som den spanske således ikke nødvendigvis, at dens anvendelsesområde på grundlag af objektive kriterier, der kan efterprøves, er begrænset til spille- og tv-film, der fremtræder som særligt værdige til at nyde fremme, idet der er tale om »kulturelle produkter« eller »kvalitetsfilm«.
117. Afslutningsvis bemærkes, at finansielle byrder som dem, der pålægges tv-selskaber som led i den spanske præfinansieringsordning, ifølge de mig forelagte oplysninger ikke er helt uforholdsmæssige, henset til det tilstræbte mål. Med 3% (98) forekommer den procentdel af indtægterne, som de spanske tv-selskaber skal afsætte til præfinansiering af film på et af de officielle sprog i Spanien, forholdsvis moderat. Den spanske regering kræver endvidere ikke, at tv-selskaberne udelukkende skal forfinansiere film, der produceres på et af de officielle sprog i Spanien. Forholdet 60:40 giver dem en ikke ubetydelig margin til at investere i europæiske filmprojekter på andre sprog. Ifølge oplysninger fra nogle af parterne under den mundtlige forhandling for Domstolen har tv-selskaberne endvidere fortsat mulighed for at investere i koproduktioner, hvis slutprodukt forekommer på flere ligestillede originalsprog (99).
118. Henset hertil finder jeg, at en præfinansieringsordning som den spanske er egnet til at sikre gennemførelsen af det tilsigtede sprog- og kulturpolitiske mål, og at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål. Den udgør endvidere ikke en uforholdsmæssig byrde for tv-selskaberne.
4. Foreløbig konklusion
119. Sammenfattende gælder således følgende:
De grundlæggende friheder ifølge EF-traktaten er ikke til hinder for, at en medlemsstat ved lov pålægger tv-selskaber pligt til årligt at anvende 60% af den obligatoriske årlige præfinansiering til europæiske spille- og tv-film, hvis originalsprog er et officielt anerkendt sprog i denne medlemsstat.
C – Det tredje spørgsmål: begrebet statsstøtte
120. Med sit tredje spørgsmål søger Tribunal Supremo oplysning om begrebet statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 87 EF. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om der er tale om støtte, såfremt en medlemsstat ved lov pålægger tv-spredningsorganer årligt at anvende en vis procentdel af deres indtægter til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film på originalsprog, der er anerkendt som officielle sprog i den pågældende medlemsstat. Baggrunden for spørgsmålet er, at Tribunal Supremo antager, at størstedelen af de film, der i henhold til lov nr. 25/1994 (100) forfinansieres, bliver produceret af den spanske filmindustri (101).
121. Bortset fra UTECA lægger samtlige sagens parter til grund, at der ikke er tale om støtte i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 87 EF. Jeg kan tilslutte mig denne opfattelse.
122. Kvalificering af en foranstaltning som støtte i EF-traktatens forstand forudsætter, at de fire kumulative kriterier, som fremgår af artikel 87 EF, er opfyldt (102). Der er herved tale om, at foranstaltningen finansieres af staten eller ved hjælp af statsmidler (første kriterium), tilstedeværelsen af en fordel for en virksomhed (andet kriterium), den nævnte foranstaltnings selektivitet (tredje kriterium) samt foranstaltningens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og den konkurrenceforvridning, der følger heraf (fjerde kriterium) (103).
123. I den foreliggende sag påkalder det første kriterium, dvs. finansiering af staten eller ved hjælp af statsmidler, sig særlig opmærksomhed.
124. Ifølge fast retspraksis er det imidlertid principielt uden betydning for kvalificering som støtte, om en fordel ydes direkte af staten eller via offentlige eller private organer, der er oprettet eller udpeget af staten med henblik på gennemførelsen af støtteordningen; i modsat fald ville det være muligt at omgå artikel 87 EF og 88 EF blot ved at oprette selvstændige institutioner, som foretager støttetildelingen (104).
125. En fordel kan imidlertid alene kvalificeres som støtte, såfremt den for det første ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og for det andet kan tilregnes staten (105).
126. Til forskel fra UTECA’s opfattelse har nyere retspraksis, navnlig GEMO-dommen, dommen i sagen Pearle m.fl., Forum 187-dommen og Laboratoires Boiron-dommen, ikke ændret herved. Domstolen afviste således i Pearle-dommen, at der forelå støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, idet der netop ikke var tale om finansiering ved hjælp af statslige midler (106). I GEMO-sagen finansieredes visse ydelser af provenuet af en afgift, der blev opkrævet og forvaltet af statslige organer, således at den utvivlsomt finansieredes af statslige midler og ikke krævede nærmere gennemgang (107). Det samme var tilfældet i Forum 187- og Laboratoires Boiron-sagerne, der vedrørte begunstigelser i form af fritagelse for statslige afgifter (108); i disse sager var der ganske vist ikke tale om statslige udbetalinger, men imidlertid om et fra statens side konkret afkald på bestemte indtægter.
127. I den foreliggende sag er den ændrede artikel 5, stk. 1, i lov nr. 25/1994, hvoraf der følger en forpligtelse for spanske tv-selskaber til præfinansiering af film, utvivlsomt en statslig foranstaltning, som er indført af Kongeriget Spanien. Eventuelle fordele for filmproducenter i medfør af denne ordning kan således fuldt ud tilregnes den spanske stat (109).
128. Der er imidlertid ikke inden for denne ordning tale om hverken en direkte eller indirekte overførsel af statslige midler til filmproducenter. En sådan overførsel forudsætter ganske vist ikke nødvendigvis en udbetaling af statens midler (110). De beløb, der medgår til præfinansiering af film, skal imidlertid i det mindste stå til rådighed for staten, inden de udbetales til de pågældende filmproducenter (111), eller på anden måde medføre en finansiel byrde for staten (112). Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag.
129. For det første anvendes alene den pågældende tv-stations finansielle midler til præfinansiering af film i henhold til den omtvistede ordning, uanset om der er tale om film af egen produktion eller om film af fremmed produktion. Den spanske stat har så vidt ses ingen form for kontrol med disse finansielle midler, ligesom den ingen indflydelse har på, hvorledes de faktisk anvendes; det kan således ikke antages, at disse midler står til rådighed for staten.
130. For det andet indebærer ordningen med præfinansiering af film heller ingen form for finansiel byrde for den spanske stat. En sådan byrde følger heller ikke af, at tv-selskaber som følge af deres lovbestemte forpligtelse til præfinansiering af europæiske film eventuelt opnår mindre overskud, således at den spanske stats afgiftsprovenu mindskes (113). En årsagssammenhæng mellem præfinansiering af film og eventuelt lavere afgiftsprovenu er nemlig for usikker og for indirekte til, at man kan tale om, at der indrømmes filmproducenter fordele på statens bekostning. I denne henseende adskiller den foreliggende sag sig principielt fra sager, i hvilke staten indrømmer en fordel i form af konkrete skattelettelser eller ‑fritagelser for visse virksomheder, således at statens tab af skatteprovenu er tilstrækkeligt forudseeligt og svarer til den indrømmede fordel (114).
131. Med ordningen om præfinansiering af film pålægger den spanske stat ved lov simpelthen visse virksomheder – tv-spredningsorganer – pligt til at anvende en del af deres finansielle midler til et bestemt formål, nemlig præfinansiering af europæiske spille- og tv-film på visse sprog. Det hermed forbundne statslige indgreb i tv-selskabets privatautonomi kan ganske vist medføre økonomiske fordele for visse filmproducenter; disse fordele finansieres imidlertid ikke af statslige midler, men alene af det pågældende tv-selskabs midler (115).
132. Den omstændighed, at de spanske tv-selskaber, som har pligt til præfinansiering af film, foruden visse private virksomheder, tillige omfatter offentlige radio- og tv-spredningsorganer (116), er ikke til hinder herfor. Midler, der forvaltes af offentlige virksomheder eller af offentlige organer, kan ganske vist i den konkrete situation anses for statslige midler (117). Dette er imidlertid ikke altid og ikke automatisk tilfældet (118), men kun såfremt disse midler til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol, og dermed står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder (119).
133. Offentlige radio- og tv-spredningsorganer har i de fleste tilfælde en særlig autonomi i forhold til staten, hvilket ikke alene beskytter deres programlægning, men tillige deres udgifter mod statslige interventioner. Såfremt offentlige spanske tv-spredningsorganer tillige har en sådan autonomi i forhold til staten – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at fastslå – kan deres finansielle midler allerede af den grund på ingen måde anses for statslige midler i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 87, stk. 1, EF (120).
134. Selv om den forelæggende ret måtte konkludere, at de offentlige spanske radio- og tv-spredningsorganers udgifter kan være genstand for statslige indgreb, bemærkes, at de udgifter, som er omtvistede under denne sag, og som vedrører præfinansiering af film, ikke skyldes et specifikt statslig indgreb i forhold til de offentlige radio- og tv-spredningsorganer, på grundlag af hvilket det kunne konkluderes, at der var tale om skjult støtte. De beror derimod snarere på en generel lovbestemt ordning, hvis anvendelsesområde på ingen måde alene er begrænset til offentlige radio- og tv-spredningsvirksomheder, men tillige omfatter et ikke ubetydeligt antal private tv-selskaber.
135. Den ændrede artikel 5, stk. 1, i lov nr. 25/1994 sondrer på ingen måde mellem private og offentlige radio- og tv-spredningsorganer. Bestemmelsen er således sammenlignelig med andre generelle statslige ordninger, der varetager formål af offentlig interesse – f.eks. sundhedsbeskyttelse, miljøbeskyttelse eller trafiksikkerhed – og som gælder såvel for offentlige som private institutioner.
136. En lovbestemmelse, hvorefter motorcyklister skal bære hjelm, udgør således ikke isoleret betragtet en støtteordning til fordel for virksomheder, der fremstiller og sælger sådanne hjelme, uanset om en del af hjelmene erhverves af staten til brug for dennes politibetjente. Selv for det tilfælde, at en medlemsstat traf bestemmelse om, at de hjelme, der benyttes, skulle hidrøre fra indenlandske producenter, ville dette ikke være et støtteretligt problem, men skulle derimod løses inden for rammerne af de grundlæggende friheder på det indre marked, navnlig på grundlag af bestemmelserne om frie varebevægelser.
137. Det samme er tilfældet med en ordning som den forpligtelse for spanske tv-spredningsorganer, der er omtvistet her, til i almenhedens interesse at bidrage med en del af deres resurser til præfinansiering af europæiske film. Den omstændighed alene, at retssubjekterne skal bære visse udgifter som følge af en lovbestemt ordning, og at tredjemand drager fordel heraf, bevirker ikke, at denne ordning bliver en statsfinansieret støtteordning som omhandlet i artikel 87 EF og 88 EF. De fællesskabsretlige virkninger af en sådan ordning skal derimod snarere vurderes inden for rammerne af de grundlæggende friheder på det indre marked (121).
138. Sammenfattende bemærkes, at en præfinansieringsordning som den spanske ikke udgør statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF.
VI – Forslag til afgørelse
139. Henset til de anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, som den spanske Tribunal Supremo har forelagt, således:
»1) Direktiv 89/552/EØF generelt og direktivets artikel 3 i særdeleshed er ikke til hinder for en national ordning, hvorved tv-spredningsorganer pålægges pligt til årligt at anvende en vis procentdel af deres indtægter til præfinansiering af europæiske spille- og tv-film. En sådan national ordning skal imidlertid være forenelig med øvrig fællesskabsret.
2) De grundlæggende friheder i EF-traktaten er ikke til hinder for, at en medlemsstat ved lov bestemmer, at tv-spredningsorganer skal anvende 60% af den under punkt 1 nævnte årlige præfinansiering til europæiske spille- og tv-film, hvis originalsprog er et officielt anerkendt sprog i denne medlemsstat.
3) En ordning som beskrevet under punkt 1 og 2 udgør heller ikke statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 87 EF.«