CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 13 mai 2015(1)
Cauza C‑44/14
Regatul Spaniei
împotriva
Parlamentului European
și a
Consiliului Uniunii Europene
Regulamentul (UE) nr. 1052/2013 – Instituirea Sistemului european de supraveghere a frontierelor (Eurosur) – Protocolul (nr. 19) privind acquis‑ul Schengen integrat în cadrul Uniunii Europene – Dezvoltarea dispozițiilor acquis‑ului Schengen – Cooperarea cu Irlanda și cu Regatul Unit
1. Poate o măsură care constituie o dezvoltare a dispozițiilor acquis‑ului Schengen, la care unele state membre nu participă, să stabilească o formă de cooperare cu aceste state membre și, în caz afirmativ, în ce condiții?
2. Aceasta este, în esență, problema fundamentală ridicată în prezenta acțiune, în care Regatul Spaniei solicită Curții să anuleze articolul 19 din Regulamentul (UE) nr. 1052/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2013 de instituire a Sistemului european de supraveghere a frontierelor (Eurosur)(2).
I – Cadrul juridic
A – Protocolul Schengen
3. Potrivit articolului 4 din Protocolul Schengen(3):
„Irlanda și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord pot solicita în orice moment să participe la toate sau la unele din dispozițiile acquis‑ului Schengen.
Consiliul decide [cu privire la solicitare cu] unanimit[atea] membrilor săi menționați la articolul 1 și a reprezentantului guvernului statului respectiv.”
4. Articolul 5 din Protocolul Schengen, în partea relevantă, prevede:
„(1) Propunerile și inițiativele care constituie o dezvoltare a acquis‑ului Schengen intră sub incidența dispozițiilor relevante din tratate.
În acest context, în cazul în care Irlanda sau Regatul Unit nu a notificat în scris Consiliului, într‑un termen rezonabil, intenția sa de a participa, autorizarea prevăzută la articolul 329 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene se consideră a fi fost acordată statelor membre prevăzute la articolul 1, precum și Irlandei sau Regatului Unit, dacă oricare dintre aceste două state dorește să participe la domeniile de cooperare respective.
(2) Chiar dacă se consideră, în conformitate cu o decizie în temeiul articolului 4, că Irlanda sau Regatul Unit a procedat la o notificare, statul respectiv poate să notifice în scris Consiliului, în termen de trei luni, faptul că nu dorește să participe la propunerea sau inițiativa respectivă. În acest caz, Irlanda sau Regatul Unit nu participă la adoptarea respectivei propuneri sau inițiative. […]
[…]”
B – Regulamentul nr. 1052/2013
5. Potrivit considerentului (1) al preambulului la Regulamentul nr. 1052/2013, instituirea unui Sistem european de supraveghere a frontierelor („Eurosur”) este „necesară pentru consolidarea schimbului de informații și a cooperării operaționale între autoritățile naționale ale statelor membre, precum și cu Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale statelor membre ale Uniunii Europene […] („agenția”). Eurosur va oferi acestor autorități și agenției infrastructura și instrumentele necesare pentru a îmbunătăți conștientizarea situației de către acestea și capacitatea de reacție la frontierele externe ale statelor membre ale Uniunii […], în scopul detectării, prevenirii și combaterii imigrației ilegale și a criminalității transfrontaliere și pentru a contribui la asigurarea protecției și salvarea vieților migranților”.
6. Considerentul (15) al preambulului explică faptul că regulamentul „include dispoziții privind cooperarea cu țările terțe vecine, deoarece schimbul de informații permanent și bine structurat și cooperarea cu aceste țări, în special în regiunea mediteraneeană, reprezintă factori fundamentali pentru atingerea obiectivelor Eurosur”.
7. La rândul său, considerentul (16) al preambulului explică faptul că regulamentul „include dispoziții privind posibilitatea cooperării strânse cu Irlanda și Regatul Unit care poate contribui la mai buna îndeplinire a obiectivelor Eurosur”.
8. Considerentele (20) și (21) ale preambulului indică faptul că regulamentul constituie o dezvoltare a dispozițiilor acquis‑ului Schengen la care Regatul Unit și Irlanda nu participă, în conformitate cu Decizia 2000/365/CE(4) a Consiliului și, respectiv, cu Decizia 2002/192/CE(5) a Consiliului. Prin urmare, Regatul Unit și Irlanda nu participă la adoptarea prezentului regulament și nu au obligații în temeiul acestuia și nu fac obiectul aplicării sale.
9. Articolul 19 („Cooperarea cu Irlanda și Regatul Unit”) prevede:
„(1) În sensul prezentului regulament, schimbul de informații și cooperarea cu Irlanda și cu Regatul Unit pot avea loc în baza acordurilor bilaterale sau multilaterale între Irlanda sau, respectiv, Regatul Unit și unul sau mai multe state membre vecine sau prin intermediul rețelelor regionale înființate pe baza acordurilor respective. Centrele naționale de coordonare ale statelor membre reprezintă punctele de contact pentru schimbul de informații cu autoritățile corespondente din Irlanda și din Regatul Unit în cadrul Eurosur. După încheierea acordurilor respective, acestea sunt notificate Comisiei.
(2) Acordurile menționate la alineatul (1) se limitează la următorul schimb de informații între centrul național de coordonare al unui stat membru și autoritatea corespunzătoare din Irlanda sau Regatul Unit:
(a) informațiile conținute în tabloul situațional național al unui stat membru, în măsura în care au fost transmise agenției pentru a fi utilizate în tabloul situațional european și în tabloul comun al informațiilor privind zona prefrontalieră;
(b) informațiile colectate de către Irlanda și Regatul Unit, care sunt relevante pentru obiectivele tabloului situațional european și ale tabloului comun al informațiilor privind zona prefrontalieră;
(c) informațiile menționate la articolul 9 alineatul (9).
(3) Informațiile furnizate în contextul Eurosur de către agenție sau de către un stat membru care nu este parte la vreunul dintre acordurile menționate la alineatul (1) nu sunt transmise Irlandei sau Regatului Unit fără aprobarea prealabilă a agenției sau a statului membru respectiv. Statele membre și agenția sunt obligate să respecte refuzul de a schimba informațiile respective cu Irlanda sau Regatul Unit.
(4) Sunt interzise transmiterea mai departe sau altă comunicare a informațiilor schimbate în temeiul prezentului articol către țări terțe sau alte părți terțe.
(5) Acordurile menționate la alineatul (1) includ dispoziții privind costurile financiare care decurg din participarea Irlandei și a Regatului Unit la punerea în aplicare a acordurilor respective.”
II – Procedura și concluziile părților
10. Prin recursul formulat, Regatul Spaniei solicită Curții:
– anularea articolului 19 din Regulamentul nr. 1052/2013;
– obligarea Parlamentului European și a Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
11. Parlamentul European și Consiliul solicită Curții:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
12. Prin Ordonanța președintelui Curții din 19 mai 2014, au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Parlamentului European și ale Consiliului, introduse de Irlanda, de Regatul Unit și de Comisie.
III – Analiză
A – Principalele argumente invocate de părți
13. De la bun început, poate fi util să subliniem că Regulamentul nr. 1052/2013 a fost adoptat în temeiul articolului 77 alineatul (2) litera (d) TFUE (măsuri necesare pentru instituirea treptată a unui sistem integrat de administrare a frontierelor externe). Niciuna dintre părțile la această procedură nu contestă corectitudinea recurgerii la acest temei juridic. De asemenea, este cert pentru părți faptul că controlul frontierelor reprezintă un element al acquis‑ului Schengen, la care Irlanda și Regatul Unit nu participă. În consecință, Irlanda și Regatul Unit nu au participat la adoptarea Regulamentului nr. 1052/2013.
14. În prezenta procedură, Regatul Spaniei invocă un singur motiv de nulitate în ceea ce privește articolul 19 din acest regulament. În esență, Regatul Spaniei susține că această dispoziție încalcă articolele 4 și 5 din Protocolul Schengen. Un număr de argumente este adus în sprijinul acestei afirmații. Le vom rezuma și ne vom ocupa de ele în ordinea care ne pare cea mai logică.
15. În primul rând, potrivit guvernului spaniol, articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 încalcă articolul 5 alineatul (1) din Protocolul Schengen, întrucât permite Irlandei și Regatului Unit să participe la dezvoltarea unui domeniu al acquis‑ului Schengen pe care nu l‑au acceptat. Curtea a precizat de fapt că articolul 5 alineatul (1) din Protocolul Schengen este aplicabil doar propunerilor și inițiativelor de a dezvolta un domeniu al acquis‑ului Schengen la care statului membru i s‑a permis să participe în temeiul articolului 4 din acest protocol(6).
16. În al doilea rând, guvernul spaniol subliniază că articolul 4 din Protocolul Schengen prevede o procedură specifică pentru participarea Irlandei și a Regatului Unit la dispozițiile acquis‑ului Schengen, care este o precondiție pentru participarea lor la dezvoltarea acestui acquis. În opinia sa, însă, articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 lipsește această dispoziție de effet utile al său, prin faptul că creează o procedură ad‑hoc pentru participarea Irlandei și a Regatului Unit la dezvoltarea acquis‑ului Schengen, la care acestea nu participă. Procedura de la articolul 4 ar fi, cu alte cuvinte, eludată.
17. În al treilea rând, guvernul spaniol susține că o interpretare diferită a articolelor 4 și 5 din Protocolul Schengen ar submina coerența sistemului instituit prin Regulamentul nr. 1052/2013. Arată că încheierea potențială a diferite acorduri în temeiul articolului 19 din acest regulament crește fragmentarea sistemului Eurosur și, ca atare, ar trebui să fie stabilite măsuri speciale de adaptare pentru a‑i garanta coerența. Cu toate acestea, Curtea a statuat în sensul că „o coerență a acquis‑ului Schengen și a dezvoltărilor sale viitoare înseamnă că statele participante la acest acquis nu sunt obligate, atunci când îl dezvoltă, […] să prevadă măsuri speciale de adaptare pentru celelalte state membre care nu au participat la adoptarea măsurilor referitoare la etapele anterioare ale acestei evoluții”(7).
18. Parlamentul European și Consiliul – susținute de Irlanda, de Regatul Unit și de Comisie – contestă respectivele argumente. Aceste părți subliniază că articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 introduce posibilitatea de a stabili o formă limitată de cooperare între, pe de o parte, unul sau mai multe state membre care participă la crearea Eurosur și, pe de altă parte, Irlanda sau Regatul Unit. Această cooperare nu poate fi asimilată, în opinia lor, unei participări cu drepturi depline în cadrul sistemului Eurosur. Ele subliniază de asemenea că Regulamentul nr. 1052/2013 prevede posibilitatea de a stabili forme de cooperare cu țările terțe vecine(8). Ar fi ciudat – adaugă acestea – dacă Irlanda și Regatul Unit s‑ar afla într‑o poziție care să fie mai rea decât cea a țărilor terțe vecine. Mai important, interzicerea oricărei forme de cooperare cu Irlanda și cu Regatul Unit ar fi, în opinia acestor părți, contrară intereselor statelor membre care au înființat sistemul Eurosur, întrucât schimburile de informații permise în temeiul articolului 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 ar putea fi, în cele din urmă, în beneficiul sistemului ca întreg.
B – Aprecierea argumentelor
19. În esență, problema‑cheie ridicată de prezenta cauză este dacă o măsură care constituie o dezvoltare a dispozițiilor acquis‑ului Schengen („măsură de consolidare a Schengen”), la care unele state membre nu participă, poate stabili în mod valabil o formă de cooperare cu aceste state membre și, în caz afirmativ, în ce condiții.
20. Ne vom ocupa de această problemă în cadrul explicării motivelor pentru care diferitele argumente invocate de guvernul spaniol în susținerea cauzei sale ar trebui, în opinia noastră, să fie respinse.
1. Prevede articolul 19 o „participare” a Irlandei și a Regatului Unit la sistemul Eurosur?
21. Primul argument invocat de guvernul spaniol este, în esență, acela că articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 prevede „participarea” Irlandei și a Regatului Unit la sistemul Eurosur, cu încălcarea articolului 5 alineatul (1) din Protocolul Schengen.
22. De la bun început, trebuie amintit că Protocolul Schengen – și în special articolele 3, 4 și 5 – folosesc conceptul „participare” cu un dublu sens: ca participare la aspectele procedurale ale unei măsuri de consolidare a Schengen (adoptarea măsurii) și ca participare la aspectele de fond ale unei măsuri de consolidare a Schengen (aplicarea măsurii).
23. În Hotărârea Regatul Unit/Consiliul, Curtea a precizat deja că un stat membru nu poate participa la adoptarea unei măsuri de consolidare a Schengen decât dacă statul membru a subscris anterior la domeniul acquis‑ului Schengen în care se situează măsura care trebuie adoptată sau față de care reprezintă o dezvoltare(9). În hotărârea sa, Curtea s‑a referit în mod expres la adoptarea măsurii, întrucât reclamantul a susținut că, prin excluderea sa din procesul de adoptare a Regulamentului nr. 2007/2004, Consiliul a încălcat articolul 5 din Protocolul Schengen(10).
24. Cu toate acestea, ne este clar că sunt aplicabile constatările Curții și cu privire la participarea unui stat membru la aspectele de fond ale unei măsuri de consolidare a Schengen. Cu alte cuvinte, un stat membru care nu a acceptat o parte din acquis‑ul Schengen nu poate participa, alături de și la egalitate cu celelalte state membre, la aplicarea unei măsuri de consolidare a Schengen pe baza acestui acquis. Această interpretare a Protocolului Schengen se reflectă și în preambulul Regulamentului nr. 1052/2013: considerentele (20) și (21) stabilesc că Irlanda și Regatul Unit „nu participă la adoptarea acestuia”, nu au „obligații în temeiul acestuia și nu fac […] obiectul aplicării sale”. Nicio parte la această procedură nu pare să conteste această interpretare a Protocolului Schengen.
25. În consecință, suntem de acord, în principiu, cu guvernul spaniol că legiuitorul Uniunii nu poate adopta o măsură de consolidare a Schengen care oferă statelor membre ce nu participă la acquis‑ul Schengen de bază o poziție, în esență, sau în mare măsură similară cu cea de care beneficiază statele membre participante la acest acquis. Cu alte cuvinte, o măsură de consolidare a Schengen nu poate asigura ceea ce este, în esență, o participare deghizată a statelor membre care nu au acceptat acquis‑ul aferent. O astfel de măsură ar încălca, în opinia noastră, atât articolul 4, cât și articolul 5 din Protocolul Schengen, în măsura în care procedurile și condițiile de participare prevăzute de acestea ar fi, în esență, eludate(11).
26. Acestea fiind spuse, trebuie să subliniem că nu considerăm că articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 asigură Irlandei și Regatului Unit o poziție care să fie, în esență sau în mare măsură, similară cu cea de care beneficiază statele membre care au adoptat acest regulament. Prin urmare, nu suntem convinși că această dispoziție introduce o formă de participare a Irlandei și a Regatului Unit în aplicarea Eurosur. Un număr de elemente contrazic o astfel de concluzie.
27. În primul rând, după cum au subliniat guvernul irlandez și guvernul Regatului Unit, Irlanda și Regatul Unit nu participă la obiectivul central al Regulamentului nr. 1052/2013, care este acela de a stabili un „cadru comun” pentru schimbul de informații și pentru cooperarea dintre statele membre și agenție, în vederea îmbunătățirii cunoștințelor cu privire la situația de la frontierele externe ale statelor membre ale Uniunii(12). Statele membre care participă la Eurosur au, în acest scop, acces la toate informațiile conținute în „rețeaua de comunicații”(13) și în special în „tabloul situațional european” sau în „tabloul comun al informațiilor privind zona prefrontalieră”(14).
28. Această situație este în contrast puternic cu cea prevăzută pentru Irlanda și pentru Regatul Unit în temeiul Regulamentului nr. 1052/2013. Într‑adevăr, dispoziția în cauză permite, în anumite condiții, numai un schimb limitat de informații între unul sau mai multe state membre, pe de o parte, și Irlanda sau Regatul Unit, pe de altă parte.
29. Informațiile pe care statele membre care participă la acordurile bilaterale sau multilaterale cu Irlanda și cu Regatul Unit sunt autorizate să le schimbe sunt doar cele stabilite la articolul 19 alineatul (2) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1052/2013. Aceste informații se referă în principal la date relevante pentru a evalua situația la frontierele acestor două state sau ale statelor vecine cu acestea(15). În plus, statelor membre care participă la Eurosur li se permite să acorde acces doar la propriile informații. Invers, informațiile furnizate în contextul Eurosur de un alt stat membru sau de agenție nu pot fi transmise Irlandei sau Regatului Unit fără aprobarea prealabilă a statului membru respectiv sau a agenției(16).
30. În al doilea rând, după cum a fost subliniat de Consiliu și de Parlamentul European, nici celelalte componente principale ale sistemului Eurosur, prevăzute la articolele 4-7 din Regulamentul nr. 1052/2013, nu se aplică Irlandei și Regatului Unit. De exemplu, aceste state membre nu sunt obligate să înființeze centre naționale de coordonare care să fie conforme cu articolul 5 din acest regulament. Irlanda și Regatul Unit nu sunt obligate să ia nici măsurile prevăzute la articolele 14-16 din acest regulament în vederea consolidării capacității lor de reacție.
31. În al treilea rând, dispoziția în cauză nu permite decât forme de cooperare între unul sau mai multe state membre, pe de o parte, și Irlanda sau Regatul Unit, pe de altă parte. Nu este prevăzută nicio cooperare sau alte forme de colaborare între acestea din urmă și agenție, în contextul sistemului Eurosur(17). Acesta nu este un detaliu neînsemnat, întrucât activitatea agenției este crucială pentru gestiunea zilnică și pentru funcționarea sistemului Eurosur(18).
32. Pe baza celor de mai sus, nu considerăm că dispoziția în cauză poate fi apreciată ca instituind o formă de participare a Irlandei și a Regatului Unit la aplicarea Eurosur. În consecință, considerăm că articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 nu încalcă articolul 5 alineatul (1) din Protocolul Schengen.
2. Articolul 19 lipsește de effet utile al său articolul 4 din Protocolul Schengen?
33. Al doilea argument invocat de guvernul spaniol necesită să se analizeze dacă articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 lipsește, în esență, articolul 4 din Protocolul Schengen de effet utile al său, prin aceea că introduce o procedură ad‑hoc de participare la dezvoltarea unui acquis Schengen la care Irlanda și Regatul Unit nu participă. Ca atare, scopul articolului 4 – de a maximiza participarea statelor membre la acquis‑ul Schengen – ar fi zădărnicit.
34. Acest argument merită o analiză atentă.
35. Suntem receptivi la necesitatea de a evita să se permită statelor membre care nu participă la o parte din acquis‑ul Schengen să aleagă, după cum consideră de cuviință, unele părți ale măsurilor aferente de consolidare a Schengen și să le neglijeze pe celelalte. O abordare à la carte neîngrădită nu numai că nu s‑ar împăca – chiar și în acest domeniu al dreptului Uniunii în care o anumită diferențiere a fost permisă – cu principiile solidarității între statele membre și egalității statelor membre în raport cu tratatele, care se află în centrul proiectului european de integrare(19), ci ar fi, de asemenea, incompatibilă cu obiectivul urmărit de articolul 4 din Protocolul Schengen, care este, după cum a precizat Curtea, de a avea în vedere să asigure participarea maximă a tuturor statelor membre la acquis‑ul Schengen(20).
36. Cu toate acestea, în prezenta cauză, nu credem că legiuitorul Uniunii a urmat o abordare à la carte cu privire la cooperarea cu Irlanda și cu Regatul Unit în cadrul sistemului Eurosur, care ar putea submina scopul articolului 4 din Protocolul Schengen.
37. În primul rând, după cum se explică la punctele 26-31 de mai sus, aspectele‑cheie ale sistemului Eurosur nu se aplică Irlandei și Regatului Unit. Articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 autorizează numai stabilirea unor forme limitate de cooperare în domeniul de aplicare al Eurosur.
38. În al doilea rând, riscul de subminare a obiectivului articolului 4 din Protocolul Schengen ar apărea, în opinia noastră, în principal în cazul în care o măsură de consolidare a Schengen ar acorda o poziție specială sau distinctă statelor membre care nu participă la acquis, acolo unde acest lucru nu este în principal în interesul statelor membre care participă la această măsură. De fapt, orice cooperare cu statele membre care nu participă la măsura de construire a spațiului Schengen nu ar trebui să fie concepută numai prin referire la interesele naționale ale statelor membre respective. Dacă o astfel de cooperare este adecvată și, în caz afirmativ, în ce formă, este, în opinia noastră, în principal o problemă politică ce trebuie decisă de legiuitorul Uniunii sub rezerva unui control jurisdicțional limitat la o eroare vădită de apreciere(21).
39. În ceea ce privește Regulamentul nr. 1052/2013, nu avem nicio dificultate în a fi de acord cu acele părți care au susținut că este de asemenea în interesul acelor state membre care participă la sistemul Eurosur (și, prin extensie, în interesul Uniunii în ansamblul său) ca o anumită formă de schimb de informații cu Irlanda și cu Regatul Unit, în ceea ce privește situația de la frontiere, să fie posibilă. Cooperarea cu aceste țări ar duce, de fapt, la o creștere a întinderii geografice a teritoriului care face obiectul supravegherii și la o mai mare cantitate de informații schimbate, mai ales că atât granițele Irlandei, cât și ale Regatului Unit fac parte din granițele externe ale Uniunii.
40. În plus, așa cum guvernul Regatului Unit a subliniat în ședință, este posibil ca informațiile pe care le primesc statele membre care au încheiat un acord cu Irlanda sau cu Regatul Unit de la acestea din urmă să fie, prin intermediul tablourilor situaționale naționale ale acestora, disponibile, în cele din urmă, de asemenea pentru ceilalți participanți la Eurosur. În consecință, chiar dacă numai parțial sau indirect, alte state membre pot de asemenea să obțină beneficii din încheierea de acorduri în temeiul articolului 19 din Regulamentul nr. 1052/2013.
41. În al treilea rând, argumentul invocat de Spania echivalează, în esență, cu a spune că articolele 4 și 5 din Protocolul Schengen interzic, în domeniul de aplicare al unei măsuri de consolidare a Schengen, orice fel de cooperare cu statele membre care nu participă la această măsură.
42. Un astfel de argument ni se pare a fi în mod clar eronat. După cum s‑a exprimat Comisia printr‑o metaforă strălucitoare, a accepta acest argument ar însemna că Irlanda și Regatul Unit devin un fel de „proscriși” cu care nu ar putea fi stabilită niciun fel de relație în anumite domenii. O astfel de consecință pare să fie disproporționată, prin aceea că penalizează Irlanda și Regatul Unit într‑o măsură care depășește ceea ce este necesar pentru a le încuraja să participe la acquis‑ul Schengen și la dezvoltările sale. De fapt, acest lucru ar putea ridica probleme în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE. După cum a subliniat Comisia în ședință, principiul cooperării loiale se aplică în mod reciproc: statele membre care nu participă la acquis‑ul Schengen ar trebui să se abțină de la orice măsură care ar putea pune în pericol dezvoltarea acquis‑ului, dar statele membre care participă la acquis ar trebui să respecte și să sprijine statele membre care au decis să rămână în afară.
43. În plus, această interpretare a Protocolului Schengen ar penaliza de asemenea celelalte state membre și Uniunea în ansamblul său, întrucât, după cum se menționează la punctele 39 și 40 de mai sus, cooperarea cu statele membre care nu participă la o parte a acquis‑ului Schengen ar putea fi foarte bine utilă și de dorit pentru a îmbunătăți eficacitatea măsurilor aferente spațiului Schengen. În cele din urmă, ni se pare greu de acceptat că o măsură de consolidare a Schengen ar putea stimula în mod legitim cooperarea cu țările terțe vecine(22), dar nu cu statele membre ale UE care nu participă la ea. Suntem de acord cu acele părți care au argumentat că poziția acelor state membre ale Uniunii Europene nu poate fi mai rea decât cea de care beneficiază statele din afara Uniunii(23). Abia dacă este necesar să subliniem că – întrucât articolele 19 și 20 din Regulamentul nr. 1052/2013 sunt în mare parte similare – argumentul invocat de Spania pare să sugereze că această din urmă dispoziție a introdus o procedură ad‑hoc de participare în beneficiul țărilor terțe vecine. Aceasta ar fi, într‑adevăr, o concluzie ciudată.
44. Pentru aceste motive, în opinia noastră, articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 nu lipsește articolul 4 din Protocolul Schengen de effet utile al său.
3. Subminează articolul 19 coerența sistemului Eurosur?
45. În cele din urmă, rămâne să examinăm ultimul argument invocat de guvernul spaniol cu privire la o pretinsă slăbire a coerenței sistemului Eurosur. Coexistența unor acorduri diferite cu Irlanda și cu Regatul Unit ar crește – se susține – fragmentarea acestui sistem și ar obliga Uniunea să adopte măsuri speciale de adaptare, de natură financiară și administrativă.
46. Trebuie să spunem de la bun început că acest argument nu ni se pare foarte clar. Îl înțelegem ca însemnând că, potrivit guvernului spaniol, încheierea unor acorduri diferite cu Irlanda și cu Regatul Unit ar avea potențialul de a abate sistemul Eurosur de la funcționarea eficientă și ușoară.
47. În această privință, nu am avea nicio ezitare în a considera incompatibilă cu articolele 4 și 5 din Protocolul Schengen orice dispoziție conținută într‑o măsură de consolidare a Schengen care conferă unui stat membru ce nu participă la acesta posibilitatea de a afecta, prin comportamentul său, aplicarea sau implementarea acelei măsuri.
48. Cu toate acestea, nu înțelegem – și nici guvernul spaniol nu a explicat – de ce acesta ar fi cazul Irlandei și al Regatului Unit, în temeiul Regulamentului nr. 1052/2013. Nu suntem convinși că încheierea a diferite acorduri în temeiul articolului 19 din regulamentul respectiv ar pune în pericol funcționarea corectă și eficientă a sistemului Eurosur.
49. Este adevărat că statele membre care au încheiat acorduri cu Irlanda sau cu Regatul Unit ar putea fi în imposibilitatea de a transmite toate informațiile obținute pe baza acestor acorduri, prin rețeaua de comunicații Eurosur. Totuși, aceste informații suplimentare, deși ar putea fi mai mult sau mai puțin utile pentru statele membre care le primesc, nu par să afecteze capacitatea sau motivația acestor state membre de a‑și îndeplini obligațiile în cadrul sistemului Eurosur. Prin urmare, poziția statelor membre care participă la Eurosur și care nu au încheiat niciun acord cu Irlanda sau cu Regatul Unit nu ar fi nicidecum afectată negativ. În orice caz, după cum s‑a explicat deja, ele sunt susceptibile să beneficieze de aceasta(24).
50. În plus, articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 conține el însuși două clauze de salvgardare în acest scop. Alineatul (1) al acestuia precizează că orice acord încheiat în temeiul acestei dispoziții trebuie să fie notificat Comisiei. În mod clar, această regulă are drept scop evitarea unor posibile probleme care ar decurge din încheierea unor astfel de acorduri. În cazul în care oricare dintre aceste acorduri ar ridica probleme de compatibilitate cu sistemul instituit prin Regulamentul nr. 1052/2013, Comisia ar avea dreptul să inițieze procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre responsabile.
51. O altă clauză de salvgardare este cuprinsă la alineatul (4) al articolului 19, conform căruia „sunt interzise transmiterea mai departe sau altă comunicare a informațiilor schimbate în temeiul [articolului 19] de către țări terțe sau alte părți terțe”. Această dispoziție pare capabilă să asigure confidențialitatea informațiilor transmise Irlandei și Regatului Unit.
52. În consecință, ni se pare că orice fragmentare a sistemului Eurosur nu ar fi rezultatul acordurilor încheiate în temeiul articolului 19 din Regulamentul nr. 1052/2013, ci mai degrabă consecința inevitabilă a prevederilor legate de Schengen din dreptul primar al Uniunii. În orice caz, articolul 19 încearcă să limiteze și să raționalizeze această fragmentare prin introducerea unui număr de condiții specifice și transparente pentru încheierea de acorduri bilaterale și multilaterale care nu intră în domeniul de competență al Eurosur. Într‑adevăr, în lipsa unei dispoziții precum articolul 19, statele membre s‑ar bucura de o marjă de apreciere chiar mai mare pentru încheierea de acorduri internaționale privind schimbul de informații referitoare la supravegherea frontierelor.
53. Acestea fiind spuse, observăm că guvernul spaniol nu a explicat nici ce tip de măsuri speciale de adaptare ar trebui să adopte Uniunea Europeană pentru a asigura coerența sistemului Eurosur, dacă ar fi încheiate acordurile prevăzute la articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013.
54. În mod evident, nicio măsură specială de adaptare nu ar trebui să fie luată de Uniunea Europeană în ceea ce privește costurile care decurg din acordurile prevăzute la articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013. Alineatul (5) din această dispoziție prevede într‑adevăr că aceste acorduri „includ dispoziții privind costurile financiare care decurg din participarea Irlandei și a Regatului Unit la punerea în aplicare a acordurilor respective”.
55. În orice caz, credem că trimiterea făcută în acest context de guvernul spaniol la jurisprudența Curții se întemeiază pe o interpretare eronată a acestei jurisprudențe. În Hotărârea Regatul Unit/Consiliul, Curtea a spus într‑adevăr că statele membre care adoptă o măsură de consolidare a Schengen nu sunt obligate să prevadă măsuri speciale de adaptare pentru celelalte state membre care nu participă la această măsură sau la acquis‑ul aferent(25). Însă aceasta nu înseamnă că ele sunt împiedicate să facă acest lucru, în cazul în care adoptarea unor măsuri de adaptare s‑ar putea dovedi adecvată sau utilă pentru dezvoltarea acquis‑ului Schengen.
56. În lumina celor de mai sus, considerăm că al treilea argument invocat de Regatul Spaniei în susținerea motivului său este, de asemenea, sortit eșecului.
C – Considerații finale
57. Ca o concluzie mai generală, am dori să ne rezumăm considerațiile.
58. Nu suntem convinși că o măsură de consolidare a Schengen la care unele state membre nu participă nu poate stabili o formă de cooperare cu aceste state membre. Dimpotrivă, o anume cooperare cu acestea ar putea fi de dorit în cazul în care aceasta este de natură să sporească eficiența sistemului astfel stabilit.
59. Cu toate acestea, există unele condiții care trebuie respectate pentru ca o cooperare să fie compatibilă cu normele stabilite în Protocolul Schengen. Fără a ne pretinde exhaustivi, suntem de părere că următoarele condiții sunt în mod deosebit importante.
60. În primul rând, cooperarea stabilită nu poate constitui o participare deghizată la aplicarea măsurii, care ar eluda condițiile și procedurile prevăzute la articolele 4 și 5 din Protocolul Schengen. Un criteriu clar, care să permită o distincție între „participare” și „cooperare”, ni se pare greu de identificat. Cu toate acestea, apare ca deosebit de relevant în această privință aspectul dacă poziția statelor membre care nu participă la măsura de consolidare Schengen este, în esență sau în mare parte, similară cu cea de care beneficiază statele membre participante la această măsură.
61. În al doilea rând, această cooperare nu ar trebui să fie rodul unei abordări à la carte, care ar fi contrară scopului acestor dispoziții: acela de a încuraja participarea maximă a tuturor statelor membre la acquis‑ul Schengen și la dezvoltările sale. Orice cooperare cu statele membre care nu participă la măsura de consolidare a Schengen ar trebui să fie concepută în primul rând în funcție de interesele statelor membre care participă la această măsură.
62. În al treilea rând, această cooperare nu ar trebui să pună statele membre care nu participă la respectiva măsură într‑o poziție în care ar putea, prin comportamentul lor, să afecteze funcționarea corectă și eficientă a sistemului instituit prin măsură.
63. Totuși, nu ni se pare că articolul 19 din Regulamentul nr. 1052/2013 permite o cooperare cu statele membre care nu participă la sistemul Eurosur care să ridice vreuna dintre aceste probleme de compatibilitate cu Protocolul Schengen.
IV – Cheltuieli de judecată
64. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Parlamentul European și Consiliul au solicitat obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată.
65. Potrivit articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Irlanda, Regatul Unit și Comisia trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.
V – Concluzie
66. Având în vedere toate considerațiile precedente, propunem Curții:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată și
– obligarea Irlandei, a Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și a Comisiei Europene la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.