ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2009. gada 10. decembrī 1(1)
Lieta C‑346/08
Eiropas Komisija
pret
Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienoto Karalisti
Direktīva 2001/80/EK – Vides piesārņojums – Sadedzināšanas iekārtas – Ierobežojumi attiecībā uz dažu piesārņojošu vielu emisiju gaisā – Elektroenerģijas izmantošana alumīnija ražošanā
I – Ievads
1. Starp Komisiju un Apvienoto Karalisti ir strīds par to, vai ogļu spēkstacijai, kas ražo elektroenerģiju alumīnija ražošanai, ir jāievēro Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 23. oktobra Direktīvā 2001/80/EK par ierobežojumiem attiecībā uz dažu piesārņojošo vielu emisiju gaisā no lielām sadedzināšanas iekārtām (2) noteiktās robežvērtības. Runa ir par sēra dioksīda, slāpekļa oksīda un putekļu emisiju.
2. Konkrētāk, ir jānoskaidro, vai elektroenerģija ir degšanas produkts, jo direktīva nav piemērojama lielām sadedzināšanas iekārtām, kurās radušos degšanas produktus tieši izmanto ražošanas procesos.
II – Atbilstošās tiesību normas
3. Saskaņā ar Direktīvas 2001/80 1. pantu šī direktīva attiecas uz sadedzināšanas iekārtām, kuru nominālā ieejas siltuma jauda ir 50 MW vai lielāka, neatkarīgi no tajās izmantotā kurināmā veida (cietā, šķidrā vai gāzveida).
4. Saskaņā ar 2. panta 7) punkta pirmo daļu sadedzināšanas iekārta ir tehniska aparatūra, kurā oksidē kurināmo, lai izmantotu šādi iegūto siltumenerģiju.
5. Attiecībā uz šīs direktīvas piemērojamību 2. panta 7) punkta otrajā līdz ceturtajā daļā ir noteikts:
“Šī direktīva attiecas tikai uz sadedzināšanas iekārtām, kas paredzētas enerģijas ražošanai, izņemot tās sadedzināšanas iekārtas, kurās radušos degšanas produktus tieši izmanto ražošanas procesos. Konkrēti šī direktīva neattiecas uz šādām sadedzināšanas iekārtām:
a) iekārtām, kurās degšanas produktus izmanto tiešai apsildei, žāvēšanai vai jebkādai citai priekšmetu vai materiālu apstrādei, piemēram, apkures krāsnīm, termiskās apstrādes krāsnīm;
b) pēcsadedzināšanas krāsnīm, t.i., jebkādu tehnisko aparatūru, kas paredzēta dūmgāzu attīrīšanai ar sadedzināšanas paņēmienu, ja tā nedarbojas kā neatkarīga sadedzināšanas iekārta;
c) katalītiskā krekinga katalizatoru reģenerācijas iekārtām;
d) iekārtām sēra iegūšanai no sērūdeņraža;
e) reaktoriem, ko izmanto ķīmiskajā rūpniecībā;
f) koksa krāsnīm;
g) kauperiem (domnas krāšņu gaisa sildītājiem);
h) visām tehniskajām ierīcēm, kas paredzētas sauszemes transportlīdzekļu, kuģu un lidaparātu piedziņai;
i) gāzturbīnām uz platformām atklātā jūrā;
j) gāzturbīnām, kas licencētas līdz 2002. gada 27. novembrim vai par kurām pēc kompetentās iestādes norādījuma jāiesniedz pilns pieteikums atļaujas saņemšanai līdz 2002. gada 27. novembrim ar nosacījumu, ka iekārtu nodos ekspluatācijā ne vēlāk kā 2003. gada 27. novembrī, neskarot 7. panta 1. punktu, kā arī VIII pielikuma A un B daļu.
Šī direktīva neattiecas uz iekārtām, kuras darbina ar dīzeļdegvielu, kā arī benzīna un gāzes dzinējiem.”
III – Fakti, process un lietas dalībnieku prasījumi
6. Alumīnija ražotājs jau ilgu laiku ekspluatē ogļu spēkstaciju Lainmutā [Lynemouth] [Anglijas austrumu krastā]. Elektroenerģija gandrīz pilnībā tiek ražota alumīnija ražošanai, izmantojot elektrolīzes procesu (tā saucamais Hall-Héroult process) blakus esošajā rūpnīcā. Tikai apmēram 9 % no saražotās elektroenerģijas tiek iepludināti elektrotīklā.
7. Vēlākais no 2006. gada sākuma Apvienotā Karaliste šai spēkstacijai vairs nepiemēro Direktīvu 2001/80. Komisija turpretī uzskata, ka spēkstacijai ir piemērojamas šīs direktīvas prasības. To Komisija Apvienotajai Karalistei paziņoja 2007. gada 29. jūnija vēstulē, aicinot iesniegt apsvērumus (“brīdinājuma vēstule”). 2007. gada 31. augusta atbildes vēstulē Apvienotā Karaliste savu nostāju nemainīja. Līdz ar to Komisija 2007. gada 23. oktobrī pieņēma argumentētu atzinumu. Tajā tā noteica divu mēnešu termiņu iebildumu izvirzīšanai.
8. Tā kā Apvienotā Karaliste 2007. gada 21. decembra vēstulē savu nostāju saglabāja, Komisija 2008. gada 25. jūlijā cēla šo prasību. Tās prasījumi Tiesai ir šādi:
– atzīt, ka, atsakoties Lainmutas spēkstacijai piemērot Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 23. oktobra Direktīvu 2001/80/EK par ierobežojumiem attiecībā uz dažu piesārņojošo vielu emisiju gaisā no lielām sadedzināšanas iekārtām, Apvienotā Karaliste nav izpildījusi šajā direktīvā paredzētos pienākumus;
– piespriest Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotajai Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
9. Apvienotās Karalistes prasījumi Tiesai ir šādi:
– prasību noraidīt un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
IV – Vērtējums
10. Ja Lainmutas spēkstacijai ir piemērojama direktīva, tai ir jāievēro robežvērtības pastāvošajām iekārtām. Runa ir par sadedzināšanas iekārtām ar nominālo ieejas siltuma jaudu vairāk nekā 50 MW Direktīvas 2001/80 1. panta un 2. panta 7) punkta pirmās daļas izpratnē.
11. Tomēr saskaņā ar Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otro daļu šī direktīva attiecas tikai sadedzināšanas iekārtām, kas paredzētas enerģijas ražošanai, izņemot tās sadedzināšanas iekārtas, kurās radušos degšanas produktus tieši izmanto ražošanas procesos. Lai gan spēkstacija ražo enerģiju, tomēr starp lietas dalībniekiem ir strīds par to, vai spēkstacijas degšanas produkti tiek tieši izmantoti alumīnija ražošanā.
A – Par degšanas produkta jēdzienu
12. Degšanas produkta jēdzienu (produit de combustion, product of combustion) var interpretēt dažādi. Aplūkojot tieši pēc būtības, tās ir dūmgāzes, pelni un pārējie atkritumi. Tomēr var uzskatīt, ka degšanas laikā izdalītā siltumenerģija arī ir degšanas produkts, jo saskaņā ar Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta pirmo daļu sadedzināšanas iekārtu raksturo tieši tas, ka tā ir tehniska aparatūra, kurā oksidē kurināmo, lai izmantotu šādi iegūto siltumenerģiju.
13. Vienīgais spēkstacijas produkts, kas tiek izmantots alumīnija ražošanā, ir elektroenerģija. Tā ar elektrolīzes palīdzību tiek vadīta caur karstu kausētu sāli, lai no šajā kausējumā esošā alumīnija oksīda iegūtu alumīniju. Šī izmantošana ir tieša. Līdz ar to rodas jautājums, vai spēkstacijā radītā elektroenerģija ir degšanas produkts.
14. Elektroenerģija nav nedz materiāls degšanas produkts, nedz siltumenerģija. Tā tiek ražota, iztvaikojot degšanas rezultātā radītajai siltumenerģijai, kas darbina ģeneratoru. Vispirms šis ģenerators ražo elektroenerģiju. Lai degšanas produkta jēdziens attiektos uz elektroenerģiju, tas tātad būtu jāinterpretē tik plaši, lai tajā ietilptu arī produkti, kas ir tikai netieši saistīti ar degšanu. Tomēr tas neatbilstu ierastajam valodas lietojumam.
B – Par Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrās daļas izņēmuma raksturu
15. To, ka degšanas produkta jēdziens ir interpretējams plaši, izslēdz arī tas, ka šis jēdziens nosaka izņēmuma no vispārējā noteikuma piemērojamību. Lai vispārējais noteikums nezaudētu jēgu, izņēmumi ir interpretējami šauri (3). [Šis jēdziens] būtu jākvalificē kā izņēmumi šādu apsvērumu dēļ.
16. Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta pirmajā daļā sadedzināšanas iekārta ir definēta kā tehniska aparatūra, kurā oksidē kurināmo, lai izmantotu šādi iegūto siltumenerģiju. Šādām iekārtām ir jāpiemēro noteiktas robežvērtības, ja tās pārsniedz 1. pantā noteikto robežu, proti, 50 MW ieejas siltuma jaudu, un atbilstoši 2. panta 7) punkta otrajai daļai tās ir paredzētas enerģijas ražošanai.
17. Ar šo vispārējo noteikumu tiek īstenots šīs direktīvas mērķis, proti, samazināt slāpekļa oksīdu un sēra dioksīda emisiju (direktīvas preambulas otrais līdz sestais apsvērums), kā arī putekļu emisiju (direktīvas preambulas desmitais apsvērums) no lielām sadedzināšanas iekārtām. Tas atbilst EKL 2. un 174. pantā (redakcijā pēc grozījumiem – LES 3. panta 3. punkts un LESD 191. pants, skat. arī LES preambulu) noteiktajam kopējās Eiropas politikas attiecībā uz vidi mērķim veicināt augsta līmeņa vides aizsardzību un vides kvalitātes uzlabošanu. Jo lielākam iekārtu skaitam ir jāievēro robežvērtības, jo vairāk tiek veicināta šā mērķa sasniegšana.
18. Pretēji Apvienotās Karalistes viedoklim pārējos 2. panta 7) punkta noteikumos nav precizēts sadedzināšanas iekārtu jēdziens, bet gan ir noteikti tā ierobežojumi. Tajos ir izslēgtas iekārtas, lai arī runa tāpat ir par sadedzināšanas iekārtām. Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrās daļas formulējumā tas ir skaidri noteikts, jo minētā direktīva ir piemērojama enerģijas ražošanas iekārtām, izņemot tās, kurās radušos degšanas produktus tieši izmanto ražošanas procesos.
C – Par izņēmuma mērķiem
19. Tāpat – pretēji Apvienotās Karalistes ierosinājumam – nevar uzskatīt, ka kāds no šo noteikumu mērķiem – pretēji vispārējam teksta lietojumam – liktu plaši interpretēt degšanas produkta jēdzienu.
20. Izņēmums degšanas produktu tiešai izmantošanai ražošanas procesos ir ieviests 2. panta 7) punkta sākotnējā redakcijā Direktīvā 88/609/EEK (4), ko aizstāja Direktīva 2001/80. Sākotnējā redakcijā Padome, nenorādot nekādu pamatojumu, papildināja Komisijas priekšlikumu (5) ar līdzīgu izņēmumu, kā arī ar izņēmumiem attiecībā uz noteiktiem iekārtu veidiem, kas šobrīd ir paredzēti a)–g) apakšpunktā. Arī Direktīvā 2001/80 nav norādīti izņēmumu mērķi, kas varētu palīdzēt interpretācijā.
21. Komisija uzskata, ka izņēmumi ir pamatoti ar to, ka tiešas degšanas produktu izmantošanas ražošanas procesos rezultātā degšanas dūmgāzes tiek papildinātas ar piesārņojošām vielām. Komisija pieņem, ka šīs dūmgāzes tiešas izmantošanas rezultātā saskaras ar citiem materiāliem un tādējādi tiek vēl vairāk piesārņotas nekā izolētos degšanas procesos. Tomēr Direktīvas 2001/80 robežvērtības attiecoties uz izolētajiem degšanas procesiem.
22. Šāds apsvērums nevarētu attiekties uz elektroenerģiju, jo tās izmantošana produktu ražošanā nekādi neietekmē spēkstaciju emisijas. Tāpat elektroenerģija varētu tikt iepludināta valsts elektrotīklos, nerodoties citām emisijām.
23. Tomēr Komisijas teorija paredz, ka degšanas produkts ir tikai dūmgāzes. Šī teorija nav spēkā, ja arī iegūtā siltumenerģija ir degšanas produkts un tiek tieši izmantota, nepiesārņojot dūmgāzes ar citām vielām. Tomēr siltumenerģija arī, pēc Komisijas domām, ir degšanas produkts. Līdz ar to Komisijas viedoklis ir pretrunīgs.
24. Apvienotā Karaliste uzskata, ka izņēmumi ir robežvērtību piemērošanas izmaksu un to ieguvumu videi izvērtēšanas iznākums. Tas tā varētu būt Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta a)–j) apakšpunktā skaidri minēto iekārtu veidu gadījumā, jo atsevišķiem iekārtu veidiem ir iespējams novērtēt noteiktu robežvērtību izmaksas un ieguvumus.
25. Turpretī Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrajā daļā abstrakti formulētais izņēmums nevar tikt pamatots ar izmaksu un ieguvumu vērtējumu. Nav paredzams, kādas izmaksas vai ieguvumi būtu saistīti ar robežvērtību piemērošanu iekārtām, kas neražo enerģiju vai tieši neizmanto degšanas produktus ražošanas procesos.
26. Tomēr Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrās daļas mērķis, iespējams, ir dot priekšroku ražošanas procesiem, kuri ir atkarīgi no lielu sadedzināšanas iekārtu izmantošanas. Šādu procesu produkti stingrāku robežvērtību izmantošanas dēļ radītu pārmērīgu izmaksu rezultātā starptautiskā konkurencē var būt nelabvēlīgākā situācijā.
27. Šis apsvērums principā attiecas uz iepriekš minēto kombināciju – spēkstacija un alumīnija metalurģiskā rūpnīca. Apvienotā Karaliste apgalvo, ka, ja spēkstacijai tiktu piemērota direktīva, alumīnija turpmākā ražošana tiktu apdraudēta.
28. Tomēr Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrajā daļā ir skaidri norādīts, ka izņēmums ir piemērojams tikai tad, ja ražošanas procesi ir cieši saistīti ar degšanas procesu: degšanas produkti ir tieši jāizmanto ražošanas procesos.
29. Saikne ir visciešākā, ja runa ir tikai par tiešo degšanas produktu, proti, siltumenerģijas un degšanas reaģēšanas produktu izmantošanu. Turpretī, ja izmantoto produktu loks tiek paplašināts, iekļaujot tādus netiešos degšanas produktus kā elektroenerģija, saikne starp ražošanas procesiem un degšanu tiek pavājināta.
30. Tas, ka elektroenerģija var tikt pārvadīta lielākos attālumos un līdz ar to tā var rasties no dažādiem avotiem, šādu pavājināšanu nepieļauj. Elektroenerģija var tikt radīta, neizmantojot lielu sadedzināšanas iekārtu, piemēram, izmantojot hidroenerģiju vai kodolenerģiju. Tieši izmantotā siltumenerģija turpretī ir jāiegūst tuvumā, un līdz ar to tā parasti var tikt iegūta tikai no noteiktiem, vietējiem avotiem. Parasti tās ir lielas sadedzināšanas iekārtas.
31. Komisija šajā sakarā pamatoti uzskata, ka, ja Lainmutas ogļu spēkstacijai nebūtu jāievēro Direktīva 2001/80, alumīnija ražošanai Lainmutā nelikumīgi tiktu sniegtas priekšrocības Eiropas iekšējā konkurencē. Proti, Eiropas konkurenti elektroenerģiju saņem no kopējā tīkla un līdz ar to sedz izmaksas par robežvērtību ievērošanu elektroenerģijas ražošanā.
32. Turklāt spēkstacijai nelikumīgi tiktu sniegtas priekšrocības, salīdzinot ar citiem elektroenerģijas ražotājiem, jo apmēram 9 % no saražotās elektroenerģijas tiek ievadīti kopējā tīklā.
33. Līdz ar to ir jānoraida iespēja attiecināt Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrajā daļā paredzēto izņēmumu uz ogļu spēkstaciju, kuras elektroenerģijas ražošana galvenokārt ir paredzēta blakus esošajai alumīnija metalurģijas rūpnīcai.
D – Par izņēmumu sistēmu
34. Pretēji Apvienotās Karalistes viedoklim arī Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta trešās daļas g) apakšpunktā paredzētā izņēmuma attiecībā uz domnas krāšņu gaisa sildītājiem (kauperiem) dēļ otrā daļa nebūtu jāinterpretē citādi.
35. Apvienotā Karaliste uzskata, ka Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta trešajā daļā paredzētie izņēmumi konkrētajiem iekārtu veidiem ir piemēri abstraktā otrās daļas noteikuma piemērošanai. Atbilstoši trešajai daļai direktīva neattiecas konkrēti uz iekārtu veidiem, kas uzskaitīti a)–j) apakšpunktā. Tomēr nevar uzskatīt, ka pašreizējā redakcijā šis vārds “konkrēti” attiecas uz otro daļu, jo h)–j) apakšpunktā minētajiem iekārtu veidiem nav acīmredzamas saiknes ar otrajā daļā skaidri minētajiem ražošanas procesiem.
36. Tātad Apvienotā Karaliste pamatojas uz agrāko 2. panta 7) punkta redakciju Direktīvā 88/609/EEK. Tādējādi šī argumentācija ir apšaubāma, jo runa ir par Direktīvas 2001/80 noteikumiem. Tomēr tā nepārliecina arī tad, ja agrāko tiesisko regulējumu aplūko atsevišķi.
37. Papildus abstraktajam izņēmumam Direktīvas 88/609/EEK 2. panta 7) punktā bija iekļauti tikai pašreizējā a)–g) apakšpunktā noteiktie izņēmumi, kam ir saikne ar ražošanas procesiem. Pēc Apvienotās Karalistes domām, tā laika pēdējais skaidri norādītais iekārtu veids – domnas krāšņu gaisa sildītāji (kauperi), kas pašreizējā redakcijā ir g) apakšpunktā, – norāda, ka degšanas produkta jēdziens ir jāinterpretē plaši, iekļaujot arī tādus netiešos degšanas produktus kā elektroenerģija.
38. Domnas krāšņu gaisa sildītāji (kauperi) degšanas procesos radušos siltumenerģiju izvada gaisā, kurš pēc tam tiek iepūsts domnas krāsnī, lai veicinātu dzelzs ražošanu. No sakarsētas degšanas dūmgāzes tiek iegūta siltumenerģija, un pa akmeņiem, kas tiek izmantoti kā siltuma akumulatori, tā tiek izvadīta gaisā.
39. Pretēji Apvienotās Karalistes viedoklim šis izņēmums degšanas produkta jēdzienu nepadara relatīvu. Tas attiecas uz tiešu degšanas produktu, proti, siltumenerģijas izmantošanu (6).
40. Tomēr ir skaidrs, ka domnas krāšņu gaisa sildītāji nav abstraktā izņēmuma piemērošanas piemērs atbilstoši Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta otrajai daļai. Degšanas produkts – siltumenerģija – tiek izmantots nevis tieši, bet gan netieši – pēc dūmgāzu novadīšanas uz diviem citiem pārvadītājiem – akmeni un gaisu. Līdz ar to domnas krāšņu gaisa sildītāju izņēmums norāda, ka konkrētie izņēmumi – pat atbilstoši 2. panta 7) punkta agrākajai redakcijai Direktīvā 88/609 – neprecizē abstrakto izņēmumu, bet gan ir pamatoti ar noteiktu Direktīvas piemērošanas aspektu izmaksu un ieguvumu vērtējumu (7). Šādu uzskatu apstiprina citi Direktīvā 2001/80 pievienotie izņēmumi, kas acīmredzami vairs neattiecas uz otro daļu.
41. Šobrīd apspriešanā esošajā Komisijas priekšlikumā Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvai par rūpnieciskajām emisijām (piesārņojuma integrēta novēršana un kontrole) (8), ar kuru tā vēlas kodificēt dažādas direktīvas, tostarp Direktīvu 2001/80, tiek turpināts šis ceļš. Atšķirībā no konkrētajiem izņēmumiem Direktīvas 2001/80 2. panta 7) punkta trešās daļas a)–j) apakšpunktā otrajā daļā iekļautais abstraktais izņēmums, šķiet, vairs nebūs iekļauts (9). Tā vietā Padome piedāvā citus izņēmumus (10). Tomēr nav paredzēts konkrēts izņēmums tādām iekārtām kā spēkstacija Lainmutā.
E – Secinājums
42. Kopumā ir jāatzīst, ka elektroenerģijas izmantošana alumīnija ražošanai nav tieša degšanas produktu izmantošana ražošanas procesos. Līdz ar to Direktīvas 2001/80 robežvērtības ir piemērojamas Lainmutas spēkstacijai un prasība ir apmierināma.
V – Par tiesāšanās izdevumiem
43. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
VI – Secinājumi
44. Iesaku Kopienu Tiesai nolemt šādi:
1) atsakoties Lainmutas spēkstacijai piemērot Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 23. oktobra Direktīvu 2001/80/EK par ierobežojumiem attiecībā uz dažu piesārņojošo vielu emisiju gaisā no lielām sadedzināšanas iekārtām, Apvienotā Karaliste nav ievērojusi šajā direktīvā paredzētos pienākumus;
2) Apvienotā Karaliste atlīdzina tiesāšanās izdevumus.